Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta w Zambrowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 03 listopada 2010 roku (znak: RIO.I.6001-12/10), o treści jak niżej:

Pan

Kazimierz Dąbrowski

Burmistrz Zambrowa

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Zambrów za okres 2009 roku i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Zambrów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy miejskiej oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Ustalono, że Statut Miasta Zambrów, w zawartym w jego treści wykazie, nie wymieniał wszystkich jednostek organizacyjnych utworzonych w celu realizacji zadań gminy, funkcjonujących w okresie objętym kontrolą. Brak w nim wzmianki o Zambrowskim Ośrodku Kultury oraz spółce z o.o. Zambrowskie Ciepłownictwo i Wodociągi – str. 2 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości stwierdzono niezgodny z przyjętymi rozwiązaniami opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, który stanowi, że dochody i wydatki Urzędu Miasta są realizowane przy pomocy rachunku budżetu, podczas gdy faktycznie są one realizowane na odrębnych rachunkach bankowych – str. 6 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość i terminowość zapisów w księgach rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) ustalono, że:

a) nieprawidłowo dokonywano w latach 2007-2010 zapisów księgowych dotyczących operacji związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków pomocowych, co polegało w szczególności na:

- ujmowaniu wydatków wynikających z faktur wykonawców bez podziału na wydatki podlegające refundacji (paragraf z czwartą cyfrą 8) i wydatki finansowane ze środków własnych  (paragraf z czwartą cyfrą 9); wydatki wynikające z faktur w całości były ujmowane w paragrafach z czwartą cyfrą 8, aż do wyczerpania kwoty podlegającej finansowaniu ze środków pomocowych, określonej w umowie o dofinansowanie, a po wyczerpaniu tego limitu wydatki wynikające z  faktur w całości były kwalifikowane do paragrafu z czwartą cyfrą 9,

- braku przeksięgowań z konta 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” na konto 967 „Fundusze pomocowe” kwoty zrefundowanych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w latach wcześniejszych niż rok budżetowy,

- nie prowadzeniu ewidencji szczegółowej do konta 967.

Szczegółowe ustalenia wynikające z analizy zapisów obrazujących realizację projektów zamieszczono na str. 6-14 protokołu kontroli, przedstawiając skutki nieprawidłowej ewidencji dla danych sprawozdawczości (sprawozdań Rb-28S i bilansów z wykonania budżetu) oraz wpływ zaobserwowanych nieprawidłowości na zgodność salda konta 967 ze stanem rzeczywistym. Należy wskazać, iż zasady ewidencji operacji dotyczących środków z funduszy pomocowych, w zakresie stosowania których stwierdzono nieprawidłowości, nie będą obowiązywać od 1.01. 2011. Księgowanie dochodów i wydatków ze środków funduszy pomocowych odbywać się będzie od 2011 r. na ogólnych zasadach, stosownie do postanowień załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861);

b) nieprawidłowo księgowano operacje przyjęcia środków trwałych z inwestycji – zamiast zapisu Wn 011 „Środki trwałe” – Ma 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” stosowano korespondencję kont Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 080 oraz Wn 011 – Ma 800, co zawyżyło obroty po obu stronach konta 800. W konsekwencji omawianego księgowania po stronie zwiększenia i zmniejszenia funduszu na koncie 800 oraz w zestawieniu zmian w funduszu jednostki wykazano dodatkowo kwoty po 30.402.196,95 zł – str. 15 i 20-21 protokołu kontroli;

c) nie dokonywano księgowań równoległych dla poniesionych wydatków inwestycyjnych; wydatkowanie środków budżetowych na finansowanie inwestycji wymaga równoległego zapisu Wn 810 „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje” – Ma 800 – str. 15 protokołu kontroli;

d) przychody Urzędu z tytułu dochodów budżetu nieujętych w planach finansowych innych jednostek budżetowych (wpływających bezpośrednio na rachunek budżetu) były ujmowane na koncie 750 „Przychody i koszty finansowe” w korespondencji z kontem 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. Wymienione dochody nie mają żadnego związku z rozliczeniem z budżetem miasta dochodów realizowanych w Urzędzie. Przychody z tytułu tego rodzaju dochodów, według obowiązujących do końca 2010 r. zasad, należy ujmować zapisem Wn 800 – Ma 750, a od 1 stycznia 2011 r. zapisem Wn 800 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – str.16 protokołu kontroli;

e) ewidencja księgowa na kontach 750 i 760 „Pozostałe przychody i koszty” prowadzona była niezgodnie z postanowieniami zakładowego planu kont i załącznika nr 2 do rozporządzenia. W kontrolowanej jednostce konto 750 służy do ewidencji przychodów z tytułu podatków i opłat lokalnych oraz przychodów Urzędu z tytułu dochodów wpływających bezpośrednio na rachunek budżetu, zaś na koncie 760, poza przychodami i kosztami wymienionymi w opisie tego konta, wykazuje się przychody z najmu, dzierżawy, wieczystego użytkowania i trwałego zarządu oraz przychody finansowe z tytułu odsetek, dla których właściwym kontem do końca 2010 r. jest konto 750; od 1 stycznia 2011 r. przychody z tytułu dochodów z udostępniania mienia należy ujmować na koncie 720, zaś z tytułu odsetek tak samo jak w 2010 r. – na koncie 750 – str. 15-16 protokołu kontroli;

f) niewłaściwie ewidencjonowano koszty odsetek od zaciągniętych kredytów bankowych na koncie 400 „Koszty według rodzajów”, zamiast na koncie 750 – str. 16 protokołu kontroli; od 1 stycznia 2011 r. koszty odsetek od zaciągniętych kredytów należy księgować na koncie 751 „Koszty finansowe”,

g) niewłaściwie księgowano zwrot dotacji niewykorzystanej przez Miejski Ośrodek Kultury w Zambrowie zapisem ujemnym Wn 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych” – Ma 800. Z otrzymanej w 2009 r. kwoty dotacji w wysokości 885.500 zł MOK zwrócił w styczniu 2010 r. na rachunek Urzędu niewykorzystaną kwotę 13.157,10 zł. Księgowanie zgodnie z opisem konta 224 powinno skutkować powstaniem salda konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w wysokości 13.157,10 zł pod datą 31 grudnia 2009 r.; zastosowane księgowanie zniekształciło dane bilansu Urzędu i zestawienia zmian w funduszu jednostki za 2009 r. W bilansie MOK za 2009 r. podlegająca zwrotowi kwota dotacji podmiotowej została wykazana w pasywach bilansu jako inne krótkoterminowe rozliczenia międzyokresowe w kwocie 13.157,10 zł, zamiast jako zobowiązanie wobec organizatora – str. 19 i 87-88 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości, na podstawie analizy bilansów z wykonania budżetu za lata 2007, 2008 i 2009 r., stwierdzono rozbieżności między danymi zamieszczonymi w bilansach i danymi wynikającymi z prowadzonej ewidencji księgowej (pomijając w tym miejscu zaznaczoną wcześniej kwestię nieprawidłowości danych ewidencyjnych). Podstawowym błędem było utożsamianie salda konta 967 z wynikiem za dany rok na operacjach z udziałem środków pomocowych. Zgodnie z zasadami prowadzenia zapisów na tym koncie, saldo konta 967 wyraża zarówno wynik na operacjach z udziałem środków pomocowych za dany rok, wykazywany w pozycji II.1.4. pasywów, jak i skumulowany wynik budżetu na tych operacjach, prezentowany w poz. II.4. pasywów. Drugim istotnym błędem było pomijanie w bilansie kwoty wydatków niewykonanych w przeznaczonej do tego celu poz. II.1.3 i włączenie tych wydatków do wyniku wykazywanego w poz. II.1.1 lub II.1.2. – str. 17-18 protokołu kontroli.

W związku z niewłaściwym sporządzaniem bilansu z wykonania budżetu dane dotyczące wyniku budżetu wykazane w bilansach rażąco odbiegały od danych zamieszczonych w sprawozdaniach Rb-NDS. Różnice te za lata 2007-2009 obrazuje tabela 4 zamieszczona na str. 19 protokołu kontroli. O zakresie rozbieżności świadczy fakt, iż za 2008 r. w bilansie wykazano niedobór budżetu w kwocie 3.897.015,99 zł, a w sprawozdaniu Rb-NDS niedobór budżetu wynosi 2.554.647,67 zł. Za 2009 r. w bilansie wykazano niedobór budżetu w kwocie 2.728.019,11 zł, a w sprawozdaniu Rb-NDS – nadwyżkę w kwocie 2.994.235,04 zł (różnica 5.761.427,37 zł) – str. 18-19 protokołu kontroli.

Ponadto w bilansie z wykonania budżetu za 2008 r. wykazano w aktywach ujemny stan środków pieniężnych budżetu (poz. I.1.1.1.) w wysokości 1.173.203,44 zł, w związku z czym suma aktywów i pasywów bilansu jest kwotą ujemną (minus 871.798,15 zł). Saldo Ma  konta 133 „Rachunek budżetu”, wyrażające stan wykorzystanego kredytu w rachunku bieżącym w kwocie 1.173.203,44 zł, należało zamieścić w bilansie jako krótkoterminowe zobowiązania finansowe w poz. I.1.1. pasywów. W przypadku prawidłowej prezentacji omawianych danych suma bilansowa w bilansie za 2008 r. byłaby wielkością dodatnią i wynosiłaby 301.405,29 zł – str. 19 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość sprawozdania finansowego Urzędu Miasta stwierdzono, że w rachunku zysków i strat nie występują dane dotyczące odpisów aktualizujących należności. W 2009 r. saldo Ma konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” zwiększyło się o 507.262,95 zł. Stosownie do art. 35b ust. 2 ustawy o rachunkowości odpisy aktualizujące należności zalicza się odpowiednio do pozostałych kosztów operacyjnych lub do kosztów finansowych – zależnie od rodzaju należności, której dotyczy odpis – str. 20 protokołu kontroli.

Analizując prawidłowość sprawozdawczości zakładu budżetowego Pływalnia Miejska „Delfin” w Zambrowie stwierdzono, że w sprawozdaniu Rb-30 za 2008 r. zostały wykazane w cz. B w wierszu J100 środki własne zarezerwowane na inwestycje w wysokości 277.836,92 zł. Z danych dotyczących planowanych wydatków ze środków własnych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zamieszczonych w tym sprawozdaniu, wynika, że plan na 2008 r. wynosił 90.000 zł, a realizacja wydatków wyniosła 71.037,17 zł. Wynika stąd, że środki własne zarezerwowane na inwestycje nie mogły być wyższe od kwoty 18.962,83 zł, co oznacza, że zostały zawyżone o 258.874,09 zł.  Z części C sprawozdania Rb-30 za 2008 r. wynika, że na koniec 2008 r. w Pływalni Miejskiej wystąpił ujemny stan środków obrotowych w kwocie 201.254,07 zł. W związku z opisanym wyżej ustaleniem, w cz. B omawianego sprawozdania w poz. J100 należało wykazać kwotę 18.962,83 zł, a w poz. P100 kwotę  258.874,09 zł.

W sprawozdaniu Rb-30 za 2009 r. środki własne przeznaczone w 2008 r. na finansowanie inwestycji tego zakładu budżetowego w kwocie 277.836,92 zł zostały wykazane w cz. A sprawozdania w wierszu K100 jako inne zwiększenia przychodów, ponieważ wykazana w sprawozdaniu za 2008 r. rezerwa na wydatki inwestycyjne nie została w 2009 r. wykorzystana. W przypadku wykazania prawidłowych danych za 2008 r., w wierszu K100 sprawozdania za 2009 r. byłaby wykazana kwota 18.962,83 zł.

Opisane wyżej operacje rzutowały również na dane sprawozdawczości finansowej zakładu za 2008 i 2009 r. w zakresie wyniku finansowego, funduszu, zobowiązań i rezerw na zobowiązania, co szczegółowo opisano na str. 21-22 protokołu kontroli.

Badając rozliczenia z tytułu VAT ujmowane na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”, stwierdzono, że miesięczne deklaracje VAT-7  za 2008, 2009 i 2010 r. były składane nie w imieniu miasta Zambrowa, lecz w imieniu podatnika o nazwie Urząd Miejski w Zambrowie. Z ustaleń kontroli wynika, że gmina miasto Zambrów w tym okresie nie posiadała numeru identyfikacji podatkowej. Odrębny NIP dla gminy miasto Zambrów do czasu zakończenia kontroli nie został nadany. Na str. 25-27 protokołu kontroli przedstawiono stanowisko organów podatkowych podległych Ministrowi Finansów i tezy orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące, że podatnikiem VAT jest jednostka samorządu terytorialnego (gmina), a nie urząd danej jednostki samorządu terytorialnego (urząd gminy).

Stwierdzono, że wszczęcie przez dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Białymstoku postępowania kontrolnego i wydanie decyzji weryfikującej rozliczenie VAT za sierpień 2008 r. nie w stosunku do miasta Zambrów lecz Urzędu Miasta Zambrów, jako podmiotu niebędącego podatnikiem od towarów i usług, było podstawą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z ustaleń kontroli wynikają znaczne kwoty rozliczeń z tytułu podatku od towarów i usług dotyczące nieposiadającego podmiotowości podatkowej Urzędu Miasta. W deklaracjach miesięcznych VAT-7  składanych za poszczególne miesiące 2009 r. odliczono za miesiące IV-XII od podatku należnego VAT naliczony w fakturach dostawców i wykonawców w łącznej kwocie 955.220 zł (wartość zakupu netto – 4.341.912 zł). Zadeklarowany VAT należny za 2009 r. za miesiące IV-XII wyniósł łącznie 61.704 zł. W 2009 r. Urząd Skarbowy w Zambrowie zwrócił kontrolowanej jednostce VAT w łącznej kwocie 429.086 zł, a na koniec roku należności od US z omawianego tytułu wynosiły 465.436 zł. Urząd Miasta odlicza od podatku należnego VAT naliczony w fakturach dostawców i wykonawców dotyczących budowy Centrum Kultury. Zakupy związane z tą inwestycją zostały zakwalifikowane jako zakupy związane z czynnościami, w stosunku do których podatnikowi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego. Przewidywany do odliczenia podatek z tytułu zakupów związanych z budową Centrum Kultury wynosi 1.696.287 zł.

Ponadto w dniu 3 lutego 2010 r. miasto Zambrów podpisało z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Zambrowie umowę dzierżawy składników majątkowych oraz wartości niematerialnych i prawnych wchodzących w skład Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w Czerwonym Borze wraz z prawem używania działki. Umowa podpisana z przyszłym użytkownikiem budowanego Zakładu, tj. PGK w Zambrowie, ma stanowić podstawę do traktowania zakupu robót budowlanych związanych z trwającą aktualnie budową Zakładu jako zakupu związanego ze sprzedażą opodatkowaną i odliczenia podatku od towarów i usług naliczonego w fakturach wykonawcy. Sprzedaż opodatkowana VAT wystąpi w przyszłości w formie czynszu za przedmiot dzierżawy.  Rozliczenia dotyczące VAT szczegółowo opisano na str. 25-29 i 87 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli procedury opracowywania planów finansowych jednostek budżetowych stwierdzono, że Pan Burmistrz nie wywiązał się z obowiązku przekazania podległym jednostkom informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych na 2009 r. w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu gminy, jak nakazywał w okresie objętym kontrolą art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W konsekwencji jednostki nie przedłożyły projektów planów finansowych w rozumieniu art. 185 ust. 2 przywołanej ustawy. Zatem do czasu podjęcia przez Radę uchwały budżetowej, co miało miejsce 3 lutego 2009 r., jednostki nie miały formalnych podstaw prowadzenia gospodarki finansowej. Podstawą prowadzenia gospodarki finansowej mógł bowiem być jedynie projekt planu sporządzony zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.) oraz zweryfikowany przez Pana Burmistrza - § 7 pkt 2 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia. Udokumentowano natomiast przekazanie w  terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków podległych jednostek – str. 30-31 protokołu kontroli.

         W wyniku problemowej kontroli przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w Miejskim Gimnazjum Nr 1 w Zambrowie stwierdzono, iż w trakcie roku 2009 r. dyrektor Gimnazjum zwracał się z wnioskiem o przeniesienie kwot wydatków pomiędzy paragrafami (rozdziałami), jednakże pozostawały one bez pisemnego odzewu ze strony Urzędu Miasta. W momencie wysłania pisma w sprawie dokonania przeniesień dyrektor przyjmował zmiany za dokonane. Należy wskazać, iż zgodnie z § 12 rozporządzenia z 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych..., na Panu Burmistrzu ciąży obowiązek zawiadamiania jednostek budżetowych o zmianach planu dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. W związku z tym, dopiero przekazane zawiadomienia mogą stanowić podstawę dokonywania zmian w planie finansowym jednostki – str. 30-31 protokołu kontroli.

Kontrola problemowa przeprowadzona w Miejskim Gimnazjum Nr 1 wykazała również, że w 2009 r. jednostka ta zrealizowała wydatki w kwocie 30.182,50 zł w rozdziale 85154, które nie były wykazywane w sprawozdawczości budżetowej. Środki w tej wysokości zostały przekazane Gimnazjum przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zambrowie na realizację zadań wynikających z Zambrowskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Innych Uzależnień, który wcześniej otrzymał je z budżetu jako środki na wydatki. Z wyjaśnienia Skarbnika Miasta wynika, że Urząd posiadał wiedzę o takim obrocie środkami, zaś praktyka ta jest tolerowana „ponieważ nie znałam przepisu któryby takiej praktyki zabraniał”. Należy wskazać, że zaobserwowana praktyka powoduje, iż wydatki budżetowe (wykazywane w sprawozdawczości wyłącznie przez MOPS) powstają w momencie przekazania środków innej miejskiej jednostce i nie oznaczają realizacji zadania, na które zostały przyznane. Faktycznie wydatki poniesione na realizację Programu dokonywane są w szkole, co nie ma odzwierciedlenia w sprawozdawczości. Ponadto wpływ środków pieniężnych na takiej podstawie (tj. w związku z przyjęciem realizacji określonego zadania) zrealizowany przez szkołę, jako jednostkę budżetową, winien z formalno-prawnego punktu widzenia stanowić dochód podlegający odprowadzeniu do budżetu i wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S, zgodnie z zasadami funkcjonowania jednostek budżetowych. Na realizację zadania jednostka musiałaby zaś posiadać zapewnione środki w planie finansowym opracowanym na podstawie informacji otrzymywanych od Pana Burmistrza – str. 31-32 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość gospodarki lokalami mieszkalnymi stwierdzono, że kontrolowana jednostka w latach 2004-2010 sprzedawała lokale mieszkalne z zastosowaniem bonifikaty. W kontrolowanej jednostce dotychczas nie zostały ustanowione procedury dotyczące kontroli obrotu nieruchomościami sprzedanymi z zastosowaniem bonifikaty oraz kontroli sposobu ich wykorzystywania, w celu ustalenia ewentualnych podstaw do zwrotu bonifikaty. Jak wynika z ustaleń kontroli, mimo braku postanowień w przepisach wewnętrznych i zakresach czynności pracowników, w rzeczywistości obrót lokalami mieszkalnymi sprzedanymi z bonifikatą jest monitorowany w przytoczonym zakresie – str. 34-36 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości ustalania i terminowości wpłat dochodów z tytułu czynszu dzierżawnego stwierdzono, że badana jednostka nie naliczała i nie ewidencjonowała co kwartał odsetek od należności z tytułu czynszów, co stanowi naruszenie § 7 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... Przypisów odsetek dokonywano tylko w przypadku wpłat zaległości wraz z odsetkami. W odniesieniu do dwóch dzierżawców, którzy nie opłacali systematycznie czynszu w latach 2007-2010, w trakcie kontroli wystawiono noty odsetkowe za nieterminową zapłatę wyszczególnionych w nich faktur na kwotę 156,50 zł oraz 969,30 zł – str. 37-39 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość wysokości i terminowość wnoszenia opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ustalono brak konsekwencji w naliczaniu opłat w przypadku wydania nowego zezwolenia na sprzedaż alkoholu w trakcie roku. Kontrolowana jednostka przyjmuje w takim przypadku opłatę w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, jednakże za podstawę naliczenia przyjmowano albo okres 365 dni albo 12 miesięcy. W przypadku decyzji o nr ABC/122/09 zastosowano jako podstawę wyliczenia 12 miesięcy co dawało kwotę opłaty 2.625 zł, podczas gdy przy zastosowaniu jako podstawy okresu 365 dni opłata wynosiłaby 2.640,78 zł. Podobnie do obliczenia opłat wynikających z decyzji A/4, B/4 i C3/2009 zastosowano okres 12 miesięcy i naliczono 1.575 zł, podczas gdy prawidłowo dokonana opłata powinna jeszcze uwzględniać 4 dni czerwca i wynosić 1622,47 zł. Opłatę w wysokości 1.575 zł wniesiono 24 czerwca 2009 r., tj. w dniu wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu (którego ważność rozpoczynała się od 27 czerwca 2009 r.), a dopłatę w wysokości 47,46 zł przedsiębiorca wniósł 22 lipca 2009 r.

W próbie poddanej kontroli 365 dni jako podstawę przyjęto do wyliczenia opłaty wynikającej z zezwoleń A/9 i C/6. Regulacje wewnętrzne nie odnoszą się do sposobu wyliczenia opłaty za sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku wydania nowego zezwolenia bądź jego wygaśnięcia w trakcie roku. Mając na uwadze roczny charakter opłat za sprzedaż napojów alkoholowych oraz dostosowanie ich proporcjonalnej wysokości do faktycznego okresu, w którym przedsiębiorca może dokonywać sprzedaży, za właściwy należy przyjąć sposób wyliczania proporcjonalnej wysokości opłaty oparty o liczbę dni sprzedaży w roku, a nie liczbę miesięcy – str. 42-43 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych miasta, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie prawidłowości stosowania ulg w podatku rolnym stwierdzono m. in. , że w przypadku opisanym na stronie  48 protokołu kontroli, zwolnienia udzielono niezgodnie z treścią art. 13d ust. 3 ustawy o podatku rolnym. Stanowi on, że zwolnienia udziela się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek. Ponadto niewłaściwie wyliczono okres zwolnienia naruszając tym samym zasady wynikające z art. 12 ust. 3 ustawy.

W zakresie zwolnień w podatku rolnym stwierdzono też, że Burmistrz Zambrowa nie wystąpił do Rady Miasta z projektem uchwały oraz wnioskiem dotyczącym określenia trybu oraz szczegółowych warunków zwolnienia od podatku rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej. Ustawa o podatku rolnym w art. 12 ust. 1 pkt 7 stanowi, że zwalnia się z podatku rolnego grunty gospodarstw rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej, z tym że zwolnienie może dotyczyć nie więcej niż 20 % powierzchni użytków rolnych gospodarstwa rolnego, lecz nie więcej niż 10 ha - na okres nie dłuższy niż 3 lata, w stosunku do tych samych gruntów. Warunkiem niezbędnym do ewentualnego zastosowania zwolnienia jest stosowna uchwała organu stanowiącego, na podstawie art. 12 ust 9 ustawy, podjęta po przedłożeniu jej projektu przez organ wykonawczy – str. 49 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli zagadnień dotyczących realizacji dochodów z tytułu podatków od nieruchomości oraz środków transportowych stwierdzono przypadki nie egzekwowania należnych odsetek za zwłokę lub pobierania ich w niewłaściwej wysokości, czym naruszono art. 53 § 1 i 4 ustawy Ordynacja podatkowa. Łączna kwota niepobranych odsetek w kontrolowanej próbie wyniosła 1716,00 zł – str. 51 i 53 protokołu kontroli. Od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 r., Nr 165, poz. 1373), stosując stawki określone w obwieszczeniach Ministra Finansów. Ponadto zgodnie z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę.

W regulacjach wewnętrznych urzędu nie określono i nie zatwierdzono do stosowania wzoru druków służących do poboru opłaty targowej. Aktem prawnym dopuszczającym możliwość ustalenia innych dowodów wpłat jest rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U., Nr 112, poz. 761). Paragraf 4 ust. 3 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że do udokumentowania wpłat mogą służyć także  inne dowody wpłaty, zatwierdzone do stosowania przez właściwe organy jednostki samorządu terytorialnego – str. 56 protokołu kontroli.

Kontrola w tym zakresie pozwoliła ustalić także brak zasad ewidencji i gospodarowania drukami ścisłego zarachowania naruszający wskazane  rozporządzenie Ministra Finansów – str. 60 protokołu kontroli. 

Stwierdzono ponadto, że w obowiązującej w jednostce instrukcji  prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu komputera nie określono aktualnie użytkowanej wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jej eksploatacji, co powinno mieć miejsce zgodnie z treścią art. 10 ustawy o rachunkowości, szczególnie w przypadku zmian oprogramowania – str. 62 protokołu kontroli.

 Rada Miasta Zambrów nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie, w dbałości o kompletność dochodów, przedłożyć Burmistrz Zambrowa.     

Badaniu poddano powszechność i kompletność działań upominawczych i windykacyjnych prowadzonych przez kontrolowany organ podatkowy, stwierdzając na koniec roku 2009 zaległości w kwocie 173.940,30 zł. Z opisu zawartego na stronach 59 i 60 protokołu kontroli wynika, iż pomimo prowadzenia działań windykacyjnych zaległości w zobowiązaniach podatkowych wzrosły. Figurują one na 285 kontach, z czego na 16 kontach zaległości przekraczają kwotę 1.000 zł, a na pozostałych są poniżej tego pułapu.

Jednocześnie nie opracowano w formie pisemnej procedur, zasad i terminów postępowania z zaległościami podatkowymi, jako elementu systemu kontroli wewnętrznej w jednostce, do ustanowienia którego zobligowany jest kierownik jednostki sektora finansów publicznych przepisami ustawy o finansach publicznych.

Weryfikacja działań organu podatkowego związana z prowadzeniem kontroli podatkowych wykazała, że Urząd Miasta Zambrów, w regulacjach wewnętrznych nie zawarł zasad przeprowadzania kontroli podatkowych i nie ustalił planu kontroli. Organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest sprawdzanie w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. W przepisach Ordynacji podatkowej określono prawa i obowiązki kontrolującego i kontrolowanego, sposób prowadzenia czynności kontrolnych i ich dokumentowanie, czynności, jakie mogą wykonywać kontrolujący. Brak jest natomiast uregulowań dotyczących częstotliwości i zakresu kontroli, przez co należy uznać, że jest to w gestii organu podatkowego. Wyjątkiem są podatnicy będący przedsiębiorcami. W ich przypadku organ podatkowy dokonuje kontroli w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). W zakresie częstotliwości przeprowadzania kontroli należy również mieć na uwadze przepisy rozdziału 8 ustawy Ordynacja podatkowa, w którym uregulowane są kwestie dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego. W 2009 r. organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli w siedzibie podatnika wobec czego nie wykorzystał upoważnień ustawowych wynikających z art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej.

Kontrola rzetelności i prawidłowości sporządzania sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych miasta za 2009 rok wykazała, że w podatku od nieruchomości zaniżono w kolumnie 3 sprawozdania Rb-PDP (Skutki obniżenia górnych stawek podatków…) kwoty skutków o 103.086,89 zł, w wyniku niewyliczenia skutków obniżenia stawki od nieruchomości zwolnionych na podstawie uchwały Rady Miasta. Z kolei w podatku od środków transportowych zawyżono w kolumnie 3 sprawozdania (Skutki obniżenia górnych stawek podatków…) kwoty skutków o 7.246,47 zł , w wyniku niewyliczenia skutków obniżenia stawki w przypadku pojazdów nabytych lub zbytych w trakcie roku podatkowego – str. 63 i 64 protokołu kontroli. 

Nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej wchodzącej w skład części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin.

W sprawozdaniu Rb – PDP „Półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania dochodów podatkowych gminy” należy wykazywać kwoty stanowiące rzeczywiste skutki obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych przez gminę ulg i zwolnień, obliczone za okres sprawozdawczy, stosownie do aktualnie obowiązujących przepisów § 3 ust. 1 pkt 9 i 10 w związku z przepisami § 7 ust. 3 „Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, stanowiącej załącznik Nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103).   Przy obliczaniu skutków obniżenia górnych stawek podatkowych (jako różnicy pomiędzy dochodami, jakie gmina mogłaby uzyskać stosując górne stawki podatkowe, a dochodami, jakie powinna uzyskać stosując niższe stawki uchwalone przez Radę Miejską) – wykazywanych w kolumnie „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczone za okres sprawozdawczy” – należy uwzględniać wszystkie przedmioty opodatkowania zwolnione z podatków uchwałami Rady Miejskiej.  Natomiast w  kolumnie „Skutki udzielonych ulg i zwolnień…” należy wykazywać skutki zwolnienia tych przedmiotów opodatkowania, przyjmując do ich wyliczenia stawkę podatku ustaloną w uchwale Rady Miejskiej.   

Skorygowane sprawozdanie (również w formie elektronicznej) zostało w dniu 6 września 2010 r. wysłane do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.     

Prawidłowość udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu ryczałtów za jazdy lokalne zbadano pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). W trakcie kontroli ustalono, że za wrzesień 2009 r. pracownikowi Urzędu pomniejszono ryczałt o 4 dni przebywania na urlopie wypoczynkowym, podczas gdy z listy obecności za ten miesiąc wynika, że łącznie jego nieobecność w pracy wynosiła 6 dni. W związku z powyższym otrzymał on ryczałt w kwocie 102,58 zł zamiast 91,17 zł, ustalonej zgodnie z § 4 ust. 2 przywołanego rozporządzenia. Kwota nadpłaty w wysokości 11,41 zł została rozliczona podczas kontroli – str. 67 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość ustalenia wysokości dotacji dla Stowarzyszenia Wspierania Edukacji i Rynku Pracy na prowadzenie niepublicznego gimnazjum w kwocie 274.584 zł stwierdzono, iż została ona przekazana w wysokości mniejszej o 4.093,89 zł, niż wynika to z uchwały Rady Miasta Zambrów z 25 kwietnia 2006 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Miasto Zambrów. Zgodnie z treścią uchwały podstawą obliczenia dotacji jest liczba uczniów według stanu na 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, pomnożona przez kwotę przewidzianą na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły publicznej w części oświatowej subwencji przyznanej miastu Zambrów. Ponadto w myśl uchwały podmiot prowadzący szkołę zobowiązany jest do przedstawienia, nie później niż w ciągu 10 dni po upływie kwartału, rozliczenia otrzymanej dotacji (od początku roku budżetowego do końca minionego kwartału sprawozdawczego), z uwzględnieniem aktualnej liczby uczniów.

Stowarzyszenie przekazało cztery sprawozdania kwartalne dotyczące rozliczenia dotacji, informując o liczbie uczniów i wykonanych wydatkach (równych kwocie dotacji). Z pisma skierowanego do podmiotu prowadzącego gimnazjum 18 listopada 2009 r. wynika, że dotacja na listopad i grudzień 2009 r. zostanie zmniejszona do kwoty 19.824 zł w związku z mniejszą liczbą uczniów w stosunku do zgłoszonego zapotrzebowania, bowiem średnioroczna liczba uczniów wynosi 68, wobec czego należna dotacja na 2009 r. wynosi 274.584 zł. Kontrola wykazała, że średnioroczna liczba uczniów wynikająca ze złożonych sprawozdań wynosi 69. Zgodnie z prawidłowym wyliczeniem średniorocznej liczby uczniów (75+70+64+67= 276 : 4 = 69) kwota dotacji powinna wynosić 278.677,89 zł (69 x 4.038,81 zł) i być wyższa od faktycznie przekazanej o 4.093,89 zł.

Ponadto, kontrolowana jednostka nie okazała wniosku podmiotu prowadzącego szkołę o udzielenie dotacji, określonego w uchwale Rady Miasta – str. 68-69 protokołu kontroli.

Badając sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez Miasto Zambrów stwierdzono, że wydatki poniesione w 2009 r. na wynagrodzenia w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela były mniejsze od sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 ustawy, ustalonych dla okresów obowiązywania poszczególnych kwot bazowych, w trzech stopniach awansu zawodowego – nauczycieli stażystów o kwotę 9.455,45 zł, nauczycieli mianowanych o kwotę 9.593,94 zł i nauczycieli dyplomowanych o kwotę 9.130,53 zł. Wskazania wymaga, że kwoty te nie zostały ustalone prawidłowo. Przeprowadzona przez RIO w Białymstoku kontrola problemowa w Miejskim Gimnazjum Nr 1 w Zambrowie wykazała istotne błędy w ustaleniu kwoty wydatków na wynagrodzenia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, które dotyczyły zaniżenia przez tę jednostkę kwoty wydatków na wynagrodzenia nauczycieli kontraktowych o 11.414,35 zł i mianowanych o 12.591,03 zł oraz zawyżenia wydatków na wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych o 25.125,10 zł. Uwzględnienie w sprawozdaniu korekty o wymienione kwoty rozbieżności, ustalone w jednej jednostce oświatowej miasta, spowodowałoby, iż nie powstałaby podstawa do wypłacania jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli kontraktowych i mianowanych, natomiast zwiększeniu uległyby kwoty na jednorazowe dodatki dla nauczycieli dyplomowanych. Łączna kwota wykazanych przez Gimnazjum wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli we wszystkich stopniach awansu zawodowego była wyższa o 1.114,72 zł od rzeczywistej kwoty. Stwierdzono również niewielkie uchybienia w zakresie ustalenia średniej liczby etatów nauczycieli mianowanych w okresie styczeń – sierpień 2009.

W związku z ustaleniem w sprawozdaniu wskazanych wyżej ujemnych różnic, nauczyciele zatrudnieni na wymienionych stopniach awansu zawodowego otrzymali jednorazowe dodatki uzupełniające. Pismami z 10 lutego 2010 r. Pan Burmistrz poinformował dyrektorów szkół o łącznej kwocie przeznaczonej na wypłatę dodatków z prośbą o jak najszybsze wypłacenie jednorazowego dodatku uzupełniającego, ustalonego proporcjonalnie do osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego – m.in. dyrektor Miejskiego Gimnazjum Nr 1 otrzymał informację o łącznej kwocie dodatku w wysokości 6.638,96 zł, a z załączonego do pisma wyliczenia wynika, iż wyrównanie miało nastąpić stażystom w kwocie 1.350,78 zł, nauczycielom dyplomowanym w kwocie 2.330,34 zł i mianowanym w kwocie 2.957,85 zł.

Ustalono, że każda szkoła została poinformowana o kwocie dodatku uzupełniającego do podziału, stanowiącej sumę łącznych wyrównań wynagrodzeń do średniej miejskiej w trzech grupach awansu zawodowego, w których przysługują dodatki uzupełniające. Dodatki obliczono proporcjonalnie do kwot różnicy wykazanych w sprawozdaniu z wysokości średnich wynagrodzeń..., według wskaźnika średniorocznego zatrudnienia nauczycieli w jednostce w danej grupie awansu zawodowego do średniorocznego zatrudnienia nauczycieli w danej grupie awansu zawodowego dla całej gminy w 2009 r. Na przykład, ze sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli... wynikało, że dla stopnia nauczycieli dyplomowanych kwota ujemnej różnicy między wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń wynosi 9.130,53 zł, średnioroczna liczba etatów od 1 stycznia do 31 sierpnia 2009 r. – 111,70 a od 1 września do 31 grudnia 2009 r. - 121,11 (średnioroczna liczba etatów w całym 2009 r. wyniosła więc 114,84). Miejskie Gimnazjum Nr 1 za 2009 r. wykazało w poszczególnych okresach średnioroczne zatrudnienie w grupie nauczycieli dyplomowanych w wysokości 29,31 etatu. Średnioroczne zatrudnienie w Gimnazjum w grupie nauczycieli dyplomowanych stanowiło 25,52% średniorocznego zatrudnienia wszystkich nauczycieli dyplomowanych w szkołach prowadzonych przez miasto Zambrów. Na tej podstawie wyliczono kwotę dodatków uzupełniających dla nauczycieli dyplomowanych w Gimnazjum Nr 1 na 2.330,34 zł (tj. 25,52% ujemnej różnicy dla tej grupy awansu w skali całej gminy).

Przyjęta metoda była zatem niezgodna z postanowieniami § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35) oraz załącznika Nr 1 do rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia wymagają, aby wysokość jednorazowego dodatku uzupełniającego danego nauczyciela była ustalona proporcjonalnie do okresu zatrudnienia, w którym nauczyciel pobierał wynagrodzenie, osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela oraz z uwzględnieniem sumy osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego wszystkich nauczycieli zatrudnionych w gminie na danym stopniu awansu zawodowego.

W konsekwencji jednorazowe dodatki dla poszczególnych nauczycieli z grup awansu zawodowego, w których ustalono ujemną różnicę, zostały wypłacone w nieprawidłowej wysokości.

Problemowa kontrola przeprowadzono przez RIO w Białymstoku w Miejskim Gimnazjum Nr 1 w Zambrowie wykazała, że podziału otrzymanej kwoty w wysokości 6.638,96 zł także dokonano w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia. Kwoty ustalone przez Pana Burmistrza dla poszczególnych grup awansu zawodowego nauczycieli podzielono przez średnioroczne zatrudnienie (suma etatów za każdy miesiąc w danej grupie awansu zawodowego podzielona przez 12 miesięcy), co dawało kwotę dodatku na pełny etat. Należy jednak mieć na uwadze, iż nawet zastosowanie prawidłowych zasad podziału w Gimnazjum nie dawało możliwości ustalenia prawidłowych kwot dodatków dla poszczególnych nauczycieli, ponieważ przekazane szkołom kwoty zostały ustalone z pominięciem obliczenia sumy wszystkich stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli na danym stopniu awansu zawodowego na szczeblu miasta Zambrów. Kontrolowana jednostka nie żądała od jednostek oświatowych informacji o osobistych stawkach wynagrodzenia zasadniczego, niezbędnych do obliczenia sumy wszystkich stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli na danym stopniu awansu zawodowego, co uniemożliwiało prawidłowy podział kwoty między nauczycieli uprawnionych do otrzymania dodatku – str. 75-77 protokołu kontroli.

Dodatkowo należy wskazać, iż wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających dokonano po ustawowym terminie. Zgodnie z art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela kwoty jednorazowych dodatków uzupełniających należało wypłacić do 31 stycznia 2010 r., natomiast informacja o wysokości kwot do podziału między nauczycieli została przez Pana Burmistrza przekazana szkołom dopiero 10 lutego 2010 r.

W wyniku analizy zapisów dokonanych na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” ustalono, że w 2009 r. na konto to przyjęto mienie o wartości 31.724,40 zł, w tym m.in. sprzęt nagłośnieniowy o wartości 4.546,55 zł. Należy wskazać, że sprzęt ten przekraczał wartością kwotę 3.500 zł, a zatem powinien być wykazywany w ewidencji podstawowych środków trwałych na koncie 011 „Środki trwałe” oraz amortyzowany według stosownych stawek, ponieważ nie posiada cech uzasadniających ujęcie go na koncie 013 i jednorazowe spisanie w koszty w świetle § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... – str. 83 protokołu kontroli.

Badając rozliczenia dotyczące dotacji przedmiotowej udzielonej Pływalni Miejskiej stwierdzono, że dotacja z budżetu gminy dla tego zakładu budżetowego została skalkulowana w wysokości 3,81 zł za każdą godzinę pobytu na pływalni lub lodowisku. Z przedstawionego przez zakład 28 stycznia 2010 r. rozliczenia dotacji za 2009 r. wynika, że za 202.608 godzin spędzonych przez osoby korzystające w obiektach Pływalni Miejskiej kwota dotacji według stawki 3,81 zł za godzinę powinna wynieść 771.936,48 zł. W 2009 r. dotacja przedmiotowa dla Pływalni była planowana w budżecie w kwocie 460.000 zł i w takiej wysokości została przekazana na rachunek zakładu budżetowego. Jednostkowa stawka dotacji za 2009 r. do jednej osobogodziny wyniosła więc 2,27 zł, tj. 59,6 % obowiązującej stawki.

Jednostkowa stawka dotacji przedmiotowej w wysokości 3,81 zł do jednej osobogodziny została ustalona uchwałą Rady Miasta Zambrów z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawki jednostkowej dotacji przedmiotowej na 2005 r. dla zakładu budżetowego Pływalnia Miejska „Delfin” w Zambrowie. Z wniosku Pływalni o określenie kwoty dotacji wynika, że stawka dotacji została skalkulowana w oparciu o przewidywane koszty i przy złożeniu sprzedaży w roku 104.974 biletów w średniej cenie 5,83 zł. Ilość biletów przyjęta w 2004 r. do kalkulacji jednostkowej stawki dotacji stanowi 51,8 % biletów sprzedanych w 2009 r. Na lata 2006-2010 nie były ustalane stawki jednostkowe dotacji przedmiotowej. W latach 2007-2009 stosunek otrzymanej dotacji w porównaniu z przychodami Pływalni ze sprzedaży usług dotowanych kształtował się następująco:

 - 2007 r. – wpływy z usług 922.699,95 zł, dotacja – 375.254, 97 zł (wskaźnik dotacji do przychodów z usług – 40,7 %);

- 2008 r. – wpływy z usług 1.119.211,78  zł, dotacja – 315.382,61 zł (wskaźnik dotacji do przychodów z usług – 28,17 %);

- 2009 r. – wpływy z usług 1.231.209,43 zł, dotacja – 433.826,44 zł (wskaźnik dotacji do przychodów z usług – 35,2 %);

Przedstawione dane wskazują, że kwoty dotacji przedmiotowej przyjmowane w budżecie były ustalane w celu zbilansowania przychodów i kosztów Pływalni, a nie w oparciu o jednostkowe stawki dotacji, których – ze względu na czas ich uchwalenia i zmiany ilości świadczonych usług, jakie zaszły od tego czasu – nie można traktować jako rzetelnej podstawy skalkulowania dotacji przedmiotowej, jak tego wymaga aktualnie art. 219 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – str. 89-90 protokołu kontroli. 

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 53 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedstawienie Radzie Miasta projektu uchwały aktualizującej zawarty w Statucie Miasta wykaz jednostek organizacyjnych.

2. Dostosowanie zawartego w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości opisu konta 130 do rzeczywistego sposobu jego funkcjonowania w jednostce.

3. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) kwalifikowanie wydatków dotyczących projektów finansowanych z udziałem środków pomocowych do właściwych podziałek klasyfikacji budżetowej,

b) ujmowanie przyjętych do eksploatacji środków trwałych pochodzących z inwestycji zapisem Wn 011 – Ma 080,

c) dokonywanie równoległych zapisów Wn 810 – Ma 800 dotyczących środków z budżetu wykorzystanych na finansowanie inwestycji (zapis podstawowy Wn 080 lub 201 – Ma 130),

d) ujmowanie przychodów z tytułu dochodów budżetu nieujętych w planach innych jednostek budżetowych i wpływających bezpośrednio na rachunek budżetu w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

e) ujmowanie przychodów dotyczących dochodów z udostępniania mienia i odsetek na kontach zespołu 7 wskazanych w części opisowej wystąpienia,

f) księgowanie kosztów odsetek od kredytów bankowych i pożyczek w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

g) księgowanie w sposób wskazany w protokole kontroli, jako należności z tytułu dochodów budżetowych, kwot dotacji niewykorzystanych i podlegających zwrotowi przez dotowany podmiot w następnym roku budżetowym,

h) księgowanie odsetek od należności czynszowych w momencie zapłaty lecz nie później niż na koniec kwartału,

i) ujmowanie środków trwałych na kontach 011 i 013 według kryteriów wynikających z obowiązujących przepisów.

4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) wykazywanie w bilansie budżetu stanu wykorzystanego kredytu w rachunku bieżącym jako krótkoterminowego zobowiązania finansowego oraz danych na temat niewykonanych wydatków,

b) prawidłowe wykazywanie w rachunku zysków i strat danych na temat odpisów aktualizujących,

c) wzmożenie nadzoru nad merytoryczną prawidłowością danych wykazywanych przez Pływalnię Miejską „Delfin” w sprawozdaniach Rb-30 w zakresie nieponiesionych wydatków na inwestycje ze środków własnych,

d) przekazanie jendostkom organziacyjnym zawartych w protokole kontroli uwag rzutujących na prawidłowość sporządzanej przez nie sprawozdawczości.

5. Niezwłoczne wystąpienie do Urzędu Skarbowego w Zambrowie o nadanie numeru identyfikacji podatkowej dla Miasta Zambrów, z uwagi na fakt, iż Urząd Miasta nie posiada podmiotowości podatkowej w zakresie podatku od towarów i usług. 

6. W zakresie procedury opracowywania planów finansowych i ich zmian:

a) przekazywanie jednostkom budżetowym informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu,

b) egzekwowanie przedkładania przez kierowników jednostek budżetowych projektów planów finansowych w terminie 30 dni od dnia przekazania wskazanej wyżej informacji, lecz nie później niż do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy, oraz dokonywanie weryfikacji projektów planów pod kątem zgodności z projektem uchwały budżetowej,

c) formalne zawiadamianie kierowników jednostek budżetowych o zmianach planu finansowego wprowadzanych w toku wykonywania budżetu.

7. Spowodowanie zaniechania praktyki „zlecania zadań” szkołom przez MOPS ze środków na wydatki otrzymanych przez MOPS z budżetu, które następnie w szkołach pozostają poza planem finansowym.

8. Wprowadzenie pisemnych procedur kontroli obrotu nieruchomościami sprzedanymi z zastosowaniem bonifikaty i sposobu ich wykorzystywania, mając na uwadze ustalanie podstaw do ewentualnego egzekwowania udzielonych bonifikat.

9. Weryfikowanie prawidłowości opłat wnoszonych za zezwolenia na sprzedaż alkoholu, w przypadku wydania nowego zezwolenia bądź jego wygaśnięcia w trakcie roku, mając na uwadze, iż precyzyjne obliczenie opłaty proporcjonalnej do okresu korzystania w roku z zezwolenia jest możliwe tylko przy uwzględnieniu stosunku liczby dni korzystania z zezwolenia do liczby dni w roku.

10. Stosowanie ulg w podatku rolnym z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy o podatku rolnym skorygowanie nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli.  

11. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej tryb oraz szczegółowe warunki zwolnienia od podatku rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej, z uwzględnieniem wskazanych przepisów ustawy o podatku rolnym. 

12. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej oraz przepisów wykonawczych w zakresie naliczania odsetek od nieterminowych wpłat podatków.   

13. Uzupełnienie wewnętrznych uregulowań dotyczących wzorów druków stosowanych do poboru opłaty targowej.

14. Rozważenie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej z zachowaniem obowiązujących w tej materii przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

15. Uzupełnienie uregulowań wewnętrznych w zakresie sposobu ewidencji przychodu i rozchodu druków ścisłego zarachowania.

16.  Prowadzenie ewidencji księgowej w systemie informatycznym zgodnie częścią opisową protokołu kontroli.

17. Opracowanie pisemnych procedur dotyczących terminów wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych jako elementu systemu kontroli wewnętrznej.

18. Ustanowienie w regulacjach wewnętrznych zasad przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych oraz ustalenie planu kontroli.

19. Zwrócenie uwagi odpowiedzialnemu pracownikowi na wzmożenie kontroli oświadczeń, na podstawie których wypłacane są ryczałty za jazdy lokalne.

20. Rozliczenie ze Stowarzyszeniem Wspierania Edukacji i Rynku Pracy niedopłaconej kwoty dotacji w wysokości 4.093,89 zł.

21. W zakresie wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez miasto Zambrów:

a) zweryfikowanie, przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli problemowej przeprowadzonej przez RIO w Miejskim Gimnazjum Nr 1, prawidłowości danych przedstawionych przez pozostałe szkoły w zakresie wysokości poniesionych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego oraz średniej liczby etatów; w oparciu o wyniki weryfikacji:

- sporządzenie korekty sprawozdania za 2009 r. z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli...,

- ponowne wyliczenie kwoty dodatków uzupełniających, na zasadach wskazanych w części opisowej wystąpienia,

- wyrównanie dodatków nauczycielom, którzy otrzymali je w zaniżonej wysokości, poprzez dopłacenie kwot do poziomu wynikającego z prawidłowego obliczenia,

- wystąpienie do nauczycieli, którzy nienależnie otrzymali dodatki lub otrzymali je w zawyżonych kwotach, w stosunku do prawidłowego obliczenia, o dobrowolny zwrot nienależnie wypłaconych kwot,

b) podjęcie zdecydowanych działań skierowanych na stworzenie mechanizmów kontrolnych weryfikujących prawidłowość danych przedkładanych przez szkoły na potrzeby sporządzenia przez Pana Burmistrza sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli... mając na uwadze stwierdzoną nierzetelność sprawozdania za 2009 r.,

c) ustalanie kwot jednorazowych dodatków uzupełniających w sposób określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r., stosownie do art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela i § 5 rozporządzenia MEN,

d) zapewnienie wypłaty dodatków uzupełniających w terminie określonym ustawą.

22. Przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały w sprawie określenia stawki dotacji przedmiotowej dla Pływalni Miejskiej, mając na uwadze konieczność dostosowania jej wysokości do aktualnego zakresu dotowanych usług.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

      Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku