Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Miejskim Gimnazjum Nr 1 w Zambrowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 września 2010 roku (znak: RIO..6002-11/10), o treści jak niżej:

Pan

Ryszard Ogrodnik

Dyrektor Miejskiego Gimnazjum Nr 1

w Zambrowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Miejskiego Gimnazjum Nr 1 w Zambrowie za okres 2009 roku, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną, rozrachunki i roszczenia, plan finansowy i jego wykonanie, wydatki budżetowe, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

Przeprowadzona w zakresie spraw organizacyjnych analiza zakresów czynności pracowników administracji i obsługi Gimnazjum wykazała, że nie zostały ustalone zastępstwa trzem pracownikom w czasie ich nieobecności – głównemu księgowemu, sekretarzowi szkoły i kierownikowi administracyjno-gospodarczemu. Brak określenia zastępstw należy ocenić jako stan naruszający wymóg stworzenia mechanizmów służących zapewnieniu ciągłości działania jednostki, wynikający ze standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 5 protokołu kontroli.

Analiza obowiązujących w jednostce przepisów wewnętrznych wykazała szereg rozbieżności między ich postanowieniami a stosowanymi w praktyce rozwiązaniami, co polegało na tym, że:

a) instrukcja obiegu i kontroli dokumentów reguluje kwestie prowadzenia i dokumentowania obrotu kasowego, podczas gdy kontrolowana jednostka nie prowadzi kasy; obowiązujące uregulowania należy uznać za niedostosowane do potrzeb jednostki – str. 15 protokołu kontroli;

b) w zakresie czynności intendenta wskazano, iż do jego obowiązków należy m.in. przyjmowanie wpłat za żywienie w zastępstwie i w godzinach nieobecności kierownika stołówki i świetlicy szkolnej, podczas gdy stanowiska kierownika świetlicy i kierownika stołówki obecnie nie istnieją w strukturze organizacyjnej jednostki – str. 16 protokołu kontroli;

c) instrukcja obiegu i kontroli dokumentów wskazuje, iż do przyjmowania wpłat i realizowania wypłat gotówkowych upoważniony jest intendent i kierownik administracyjno-gospodarczy, podczas gdy faktycznie wpłaty przyjmuje tylko intendent. Z zakresu czynności kierownika administracyjno-gospodarczego nie wynika, aby powierzono mu zadania związane z pobieraniem gotówki – str. 16 protokołu kontroli;

d) obowiązujące regulacje wewnętrzne nie wskazują, w jakich terminach intendent powinien dokonywać odprowadzenia na rachunek bankowy pobranych wpłat. W związku z brakiem takich regulacji pozostaje ustalenie poczynione przez inspektora kontroli, który stwierdził, iż w październiku 2009 r. główny księgowy Gimnazjum dokonał rozliczenia w księgach wykorzystanych kwitariuszy przychodowych przed dniem wpłaty na rachunek bankowy wszystkich pobranych przez intendenta opłat. Rozliczenia dokonano na kwotę 8.225 zł w dniu 16 października 2009 r., podczas gdy kwota 2.225 zł została wpłacona na rachunek bankowy w dniu 29 października 2009 r. (do dnia 16 października wpłacono kwotę 6.000 zł). W wyjaśnieniu główny księgowy wskazał, iż w dniu 16 października 2009 r. dokonał rozliczenia złożonych przez intendenta kwitariuszy nie sprawdzając faktycznej wpłaty środków na rachunek bankowy (stosowany w jednostce sposób księgowego ujmowania rozliczenia wpłat inkasenta i rozliczenia pobranych kwitariuszy opisano w dalszej części wystąpienia) – str. 16 protokołu kontroli;

e) nie zostały uregulowane zasady postępowania z anulowanymi czekami. Kontrola gospodarki pieniężnej wykazała, iż w 2009 r. zostało wystawionych 7 czeków, z czego 2 zostały anulowane (wpis w książce druków ścisłego zarachowania). Jednostka nie posiada anulowanych czeków; jak wyjaśnił główny księgowy, anulowane druki są niszczone bezpośrednio po ich anulowaniu – str. 16-17 protokołu kontroli;

f) regulacje wynikające z obowiązującej w jednostce instrukcji obiegu i kontroli dokumentów nie zaliczają do druków ścisłego zarachowania druków legitymacji szkolnych i ubezpieczeniowych, które faktycznie traktowane są jako druki ścisłego zarachowania. Z instrukcji wynika również, iż druki ścisłego zarachowania powinny być przechowywane w kasie, podczas gdy jednostka nie prowadzi kasy – str. 22 protokołu kontroli.

Kontrola przestrzegania ustanowionych w formie pisemnej procedur wykazała, iż nie stosowano się do postanowień instrukcji obiegu i kontroli dokumentów wymagających zamieszczania na kwitariuszach przychodowych dat wpłaty – str. 16 protokołu kontroli.

W zakresie organizacji rachunkowości w jednostce ustalono, iż Pan Dyrektor nie zatwierdził do stosowania używanych aktualnie przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych wersji oprogramowania komputerowego. Zaniechaniem tym naruszony został obowiązek wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) – str. 9 protokołu kontroli.

Na podstawie kontroli ewidencji i gospodarowania środkami trwałymi stwierdzono także, iż w przepisach wewnętrznych nie została wskazana minimalna wartość, od której środki trwałe obejmowane są ewidencją ilościowo-wartościową na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”. Z wyjaśnienia złożonego przez głównego księgowego wynika, iż każdorazowo po dokonaniu zakupu składnika majątkowego podejmowana jest przez Pana Dyrektora i głównego księgowego decyzja, czy dany środek trwały należy zaewidencjonować na koncie 013. Kontrola wykazała, iż w praktyce na koncie 013 ujmowano składniki majątkowe o wartości od 157,38 zł – str. 62 protokołu kontroli.

Ponadto ustalono, iż nie zostały uregulowane zasady ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, kierownik jednostki powinien dokonać wyboru metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych – str. 62 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) wykazała, że:

a) do prowadzonych w księdze głównej jednostki kont 131 „Rachunek dochodów budżetowych” (odpowiadającego treścią ekonomiczną kontu 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” w zakresie dotyczącym gromadzenia dochodów budżetu) oraz 132 „Rachunek dochodów własnych” nie była prowadzona ewidencja analityczna według podziałek klasyfikacji budżetowej. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do konta dochodów budżetowych oraz konta dochodów własnych powinna zapewniać podział środków według pozycji klasyfikacyjnych planu finansowego – str. 11 protokołu kontroli,

b) zapisy księgowe są nieprawidłowo opatrywane datami; w dzienniku pod pozycją „data dekretacji” ujmuje się datę zaksięgowania dowodu (innych dat nie ujmuje się w dzienniku). Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, zapis księgowy powinien posiadać co najmniej dwie daty: datę dokonania zapisu oraz datę dokonania operacji gospodarczej, a także datę dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty operacji – str. 12 protokołu kontroli,

c) rozliczenie intendenta z kwitariuszy przychodowych wykorzystywanych do pobierania opłat za żywienie w stołówce szkolnej było dokonywane za pośrednictwem konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, które zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia służy do ewidencjonowania rozrachunków z tytułu dochodów budżetowych. Wpływ środków na rachunek dochodów własnych księgowano zapisem Wn 131 – Ma 221, zaś dostarczenie przez intendenta wykorzystanych kwitariuszy Wn 221 – Ma 750 „Przychody i koszty finansowe”. Przedstawione zapisy były niezgodne z treścią ekonomiczną kont 221 i 750. W szczególności należy wskazać, iż przychód (po stronie Ma konta 750) powstaje albo w momencie wpływu na rachunek środków pieniężnych z tytułu nieprzypisanej wcześniej należności albo w momencie dokonania przypisu należności Wn 221 – Ma 750. Stosowane w jednostce księgowanie skutkuje zaewidencjonowaniem przychodu z tytułu wpłat nieprzypisanych w momencie rozliczenia kwitariuszy, a nie w momencie realizacji dochodu – str. 15 protokołu kontroli,

d) udzielane w 2009 r. zaliczki dla pracowników były księgowane za pośrednictwem konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”. Na podstawie zapisów na tym koncie ustalono, że zaewidencjonowane zostały wypłaty zaliczek w dniu 5 stycznia 2009 r. oraz ich rozliczenie w dniach 23 i 24 grudnia 2009 r. Pobierane w trakcie roku kwoty na uzupełnienie zaliczek nie były natomiast księgowane za pośrednictwem konta 234 – przedkładane przez pracowników rachunki księgowano bezpośrednio po stronie wydatków – str. 17 protokołu kontroli,

e) uchybiono zasadzie memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy, ujmując jako zobowiązanie na koniec 2009 r. kwotę 458,40 zł wynikającą z faktury wystawionej przez Telekomunikację Polską. Z faktury wystawionej dnia 8 stycznia 2010 r. wynika, iż kwota 39,28 zł dotyczyła połączeń z grudnia, a kwota 419,12 zł stanowiła abonament za styczeń 2010 r., co oznacza, iż do kosztów obciążających 2009 r. należało ująć jedynie kwotę 39,28 zł – str. 19 protokołu kontroli,

f) na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” ujęte zostały zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne od wynagrodzeń za grudzień 2009 r. oraz od wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia. Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, do ewidencji rozrachunków publicznoprawnych, w szczególności z tytułu ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, służy konto 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne” – str. 21 protokołu kontroli,

g) za pośrednictwem konta 240 „Pozostałe rozrachunki” księgowane były kwoty zobowiązań z tytułu wynagrodzeń netto pracowników Gimnazjum oraz ich opłacenie. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, do ewidencjonowania rozrachunków z tytułu wynagrodzeń służy konto 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, na którym po stronie Wn  ujmuje się wypłatę wynagrodzeń pracownikom (przelewy na rachunki bankowe), a po stronie Ma ujmowane są zobowiązania z tego tytułu. Konto 240 służy natomiast do ewidencji krajowych i zagranicznych należności i roszczeń oraz zobowiązań nieobjętych ewidencją na kontach 201-234 – str. 22 protokołu kontroli,

h) nieprawidłowo zaksięgowano wartość zakupionego pieca konwekcyjno-parowego do stołówki szkolnej o wartości 18.549 zł poprzez odniesienie do kosztów bieżących oraz ujęcie jej na koncie funduszu jednostki zapisami Wn 400 „Koszty według rodzajów” – Ma 130 Rachunki bieżące jednostek budżetowych” i Wn 011 „Środki trwałe” – Ma 800 „Fundusz jednostki” – str. 49-50 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości stwierdzono, że:

a) w sprawozdaniu Rb-34 sporządzonym za IV kwartał 2009 roku wykazano uzyskane przez jednostkę dochody z najmu pomieszczeń w par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych”, który nie wynikał z ewidencji analitycznej. Faktycznie dochody z najmu ujmowane były w ewidencji błędnie w par. 0830 „Wpływy z usług”. Z wyjaśnień złożonych przez głównego księgowego wynika, iż dokonała ona zmiany paragrafu na druku sprawozdania, natomiast z powodu przeoczenia nie dokonała zmiany w ewidencji księgowej. Zgodnie z obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierowników jednostek organizacyjnych na podstawie ksiąg rachunkowych. Obecnie zasadę tę określa § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103) – str. 13-14 protokołu kontroli;

b) w sprawozdaniu Rb-N sporządzonym za IV kwartał 2009 roku wykazano w poz. N. „Należności oraz wybrane aktywa finansowe” kwotę 22.232,27 zł, zamiast 23.782,16 zł, co wynikało z nieuwzględnienia w tej pozycji kwoty z pozycji N.5.1. „Pozostałe należności z tytułu dostaw i usług” – str. 14 protokołu kontroli.

Analiza zapisów w księgach rachunkowych jednostki oraz danych wykazanych w sprawozdawczości wykazała, że w sporządzonym za 2009 r. sprawozdaniu Rb-28S wykazana suma wydatków wynosiła 4.206.750,16 zł, podczas gdy obroty kont 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” wynosiły po 4.236.932,66 zł. Różnicę stanowiły środki otrzymane od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zambrowie i zaewidencjonowane w Gimnazjum jako wydatki w rozdziale 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” w kwocie 30.182,50 zł, które nie zostały wykazane w sprawozdawczości. Środki te zostały przekazane dla Gimnazjum przez MOPS na realizację zadań wynikających z Zambrowskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i innych uzależnień na 2009 rok ustalonego uchwałą Rady Miasta Zambrów. W efekcie kwoty zrealizowanych wydatków według obrotów konta 130 różnią się od wydatków wykazanych w sprawozdawczości, zaś obroty konta 223 obrazujące otrzymane z budżetu środki na wydatki i wydatki wykazane w sprawozdawczości nie odpowiadają rozliczeniom z budżetem miasta w tym zakresie – str. 12-13 protokołu kontroli.

Odpowiednie wnioski wskazujące na konieczność zaniechania tego typu praktyk w procesie wykonania budżetu zostaną uwzględnione w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej prowadzonej w Urzędzie Miasta, skierowanym do Burmistrza Zambrowa jako organu sprawującego nadzór nad wykonywaniem budżetu na mocy art. 247 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1420 ze zm.).

Analiza prawidłowości sporządzenia projektu planu finansowego i planu finansowego Gimnazjum wykazała, iż kontrolowana jednostka nie sporządziła projektu planu oraz planu finansowego na 2009 rok. Na dzień 1 stycznia 2009 r. nie istniała zatem formalna podstawa prowadzenia gospodarki finansowej Gimnazjum. Ustalono, iż Burmistrz Zambrowa nie przekazał Gimnazjum informacji niezbędnych do sporządzenia projektu planu finansowego na 2009 rok (wynikających z projektu budżetu ustalonego zarządzeniem Burmistrza z dnia 13 listopada 2008 r.), w efekcie czego projekt planu finansowego nie został sporządzony. Zgodnie z art. 185 ust. 1 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a obecnie art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, Burmistrz powinien w terminie 7 dni od przekazania projektu uchwały Radzie przekazać jednostkom podległym informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Kierownicy jednostek mają natomiast obowiązek sporządzenia projektów planów finansowych do 22 grudnia i przekazania ich organowi wykonawczemu celem weryfikacji – str. 24 protokołu kontroli.

Stwierdzono zaś, że informacje o ostatecznych kwotach wydatków Gimnazjum, wynikających z uchwały budżetowej miasta Zambrów z dnia 3 lutego 2009 r., zostały przekazane Gimnazjum w formie pisemnej w dniu 11 lutego 2009 r. Pan Dyrektor nie sporządził jednak planu finansowego na podstawie tej informacji, naruszając przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.) – str. 24 protokołu kontroli. Zgodnie z przywołanym przepisem kierownicy samorządowych jednostek budżetowych mają obowiązek, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych, przyjętych w uchwale budżetowej, sporządzić plany finansowe swoich jednostek.

Jedynym dokumentem okazanym w trakcie kontroli, który ze względu na treść można uznać za plan finansowy jednostki, jest pismo z dnia 29 grudnia 2009 r. sporządzone przez Pana Dyrektora z prośbą o dokonanie zmian w planie poprzez przeniesienia pomiędzy rozdziałami. Pismo w swej treści zawiera dane w szczegółowości planu finansowego jednostki i przewiduje wydatki w rozdziałach klasyfikacji budżetowej 80110, 80146, 80148.

Nadto z ustaleń kontroli wynika, iż w trakcie 2009 r. Urząd Miasta Zambrów przekazywał informacje o zmianach kwot wydatków, zaś w przypadku, gdy to Pan zwracał się z wnioskiem o przeniesienie kwot wydatków pomiędzy paragrafami czy rozdziałami, informacje z Urzędu Miasta nie były przekazywane. W momencie wysłania pisma w sprawie dokonania przeniesień przyjmowano zmiany za dokonane. Zmiany planu wydatków wprowadzano jedynie na koncie pozabilansowym 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych”. Zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia z 29 czerwca 2006 r., na Burmistrzu Miasta Zambrów ciąży obowiązek zawiadamiania samorządowych jednostek budżetowych o zmianach planu dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Przekazane zawiadomienia stanowią jedyną podstawę dokonywania zmian w planie finansowym jednostki – str. 24 protokołu kontroli. Stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zaniechania przekazywania Panu Dyrektorowi informacji niezbędnych do opracowania projektu planu finansowego oraz informacji o dokonywanych zmianach w planie wydatków szkoły zostaną uwzględnione w wystąpieniu skierowanym do Burmistrza Zambrowa na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej.

W odniesieniu do prowadzonej na koncie pozabilansowym 980 ewidencji planu finansowego stwierdzono, że przewidywała ona plan w wysokości 4.200.162 zł, podczas gdy suma środków przekazanych z budżetu na wydatki Gimnazjum wyniosła 4.206.758,50 zł. Różnicę stanowiła kwota 6.596,50 zł przekazana w dniu 2 października 2009 r. na realizację wyprawek szkolnych. Kwota ta nie była również przewidziana w sporządzonym w dniu 29 grudnia 2009 r. „planie po zmianach”. Poniesione wydatki zostały ujęte w rozdziale 85415 (w sprawozdaniu Rb-28S kwotę poniesionych wydatków ujęto także w kolumnie planu). W wyjaśnieniu główny księgowy wskazał, iż nieujęcie otrzymanych środków w planie wynikało z faktu, iż Urząd Miasta nie przekazał pisma w sprawie zwiększenia budżetu szkoły. Środki finansowe, jak wynika z dalszej części wyjaśnienia, zostały wypłacone według listy uprawnionych do otrzymania dofinansowania zakupu podręczników w roku szkolnym 2009/2010 w ramach rządowego programu „Wyprawka szkolna” – str. 25 protokołu kontroli. Nieprawidłowość tę należy ocenić jako pochodną wskazanej wyżej błędnej praktyki co do obiegu informacji o zmianach w planie między Urzędem Miasta i Gimnazjum.

Kontrola prawidłowości ustalenia średniorocznej liczby etatów nauczycieli zatrudnionych w Gimnazjum oraz prawidłowości ustalenia wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli Gimnazjum w 2009 r. wykazała nieprzestrzeganie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35).

Stwierdzono, że w odniesieniu do nauczycieli mianowanych ustalona przez jednostkę średnia liczba etatów w okresie styczeń-sierpień 2009 r. wyniosła 28,42, a faktycznie powinna wynosić 28,40 – str. 34 protokołu kontroli. Nieprawidłowo ustalono także kwoty wydatków poniesionych w 2009 r. na wynagrodzenia nauczycieli kontraktowych, mianowanych i dyplomowanych. Różnice wynosiły:

a) wydatki na wynagrodzenia nauczycieli kontraktowych – przyjęto 77.045,89 zł, zamiast 88.460,24 zł (zaniżono wydatki o kwotę 11.414,35 zł),

b) wydatki na wynagrodzenia nauczycieli mianowanych – przyjęto 1.010.070,91 zł, zamiast 1.022.661,94 zł (zaniżono wydatki o kwotę 12.591,03 zł),

c) wydatki na wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych – przyjęto 1.421.687,26 zł, zamiast 1.396.567,16 zł (zawyżono wydatki o kwotę 25.120.10 zł) – str. 32-34 protokołu kontroli.

W większości wskazane różnice dotyczyły nieprawidłowego kwalifikowania wydatków do poszczególnych stopni awansu zawodowego. Łączna kwota wydatków na wynagrodzenia nauczycieli ustalona przez Gimnazjum celem uwzględnienia w sprawozdaniu sporządzonym przez Burmistrza Zambrowa wynosiła 2.525.598,13 zł. Kwota ta była jednak o 1.114,72  zł wyższa od faktycznej łącznej kwoty wydatków poniesionych na wynagrodzenia wszystkich nauczycieli Gimnazjum w 2009 r. Składały się na nią: kwota 1.113,18 zł stanowiąca nagrodę jubileuszową pracownika administracji zakwalifikowaną do wynagrodzeń nauczycieli oraz kwota 1,54 zł dotycząca korekty naliczenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne od wynagrodzeń nauczycieli – str. 34-35 protokołu kontroli.  

Z wyjaśnienia głównego księgowego Gimnazjum wynika, iż wyliczenia wydatków dokonywano za pomocą programu płacowego, który przy wyliczeniach nie uwzględniał zmian w ciągu roku (tj. awansu nauczyciela na wyższy stopień awansu zawodowego) przyjmując ostatnią grupę awansu na 1 stycznia 2010 r. – str. 34-35 protokołu kontroli.

Nieprawidłowo ustalono także kwoty dodatków uzupełniających nauczycielom na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Burmistrz Zambrowa przekazał pismem z dnia 10 lutego 2010 r. informacje o ustalonych ogólnych kwotach dodatków uzupełniających dla poszczególnych grup awansu zawodowego nauczycieli ze wskazaniem na obowiązek ustalenia dodatków poszczególnym nauczycielom w zgodzie z przepisami rozporządzenia z 13 stycznia 2010 r. Należy wskazać, iż brak posiadania przez Gimnazjum informacji o sumie stawek osobistych wynagrodzenia zasadniczego wszystkich nauczycieli zatrudnionych w jednostkach oświatowych miasta Zambrów na danym stopniu awansu zawodowego uniemożliwiał wyliczenie kwot dodatków zgodnie z przepisami rozporządzenia. Główny księgowy dokonał podziału kwoty dzieląc kwoty przypadające dla poszczególnych grup awansu zawodowego (wynikające z pisma Burmistrza) poprzez średnioroczne zatrudnienie co dawało kwotę dodatku na pełny etat. Przy niepełnych etatach brano wymiar etatu i kwotę na pełny etat (przy całorocznym zatrudnieniu) lub kwotę z okresu zatrudnienia krótszego niż rok ustalaną jako iloczyn liczby miesięcy i kwoty pełnego etatu w przeliczeniu na jeden miesiąc – str. 32-33 protokołu kontroli. Wnioski zmierzające do usunięcia błędów w podziale dodatków zostaną ujęte w wystąpieniu skierowanym do Burmistrza Zambrowa na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej.

Kontrola wydatków poniesionych z tytułu kosztów podróży służbowych pracowników (str. 35-37 protokołu kontroli) wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz.1990 ze zm.), polegające na:

a) przedkładaniu przez pracowników rozliczenia kosztów podróży po upływie 14 dni od odbycia podróży, tj. po terminie wskazanym w § 8a ust. 2 rozporządzenia,

b) rozliczeniu w jednej delegacji kosztów 3 dni podróży nieobjętych poleceniem wyjazdu służbowego, co narusza § 2 i § 5 ust. 1 rozporządzenia,

c) braku wniosków pracowników odbywających podróże samochodami prywatnymi, w oparciu o które pracodawca powinien wyrazić zgodę na odbycie podróży służbowej samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy. Stwierdzono, że zarządzeniem z dnia 27 marca 2007 r. ustalił Pan stawki za kilometr przebiegu oraz wskazał, iż wyrażeniem zgody przez pracodawcę na przejazd w podróży służbowej samochodem prywatnym jest podpisanie druku polecenia wyjazdu służbowego. Należy jednak zwrócić uwagę, iż  § 5 ust. 3 rozporządzenia ustanawia obowiązek przedłożenia wniosku przez pracownika. Z kontekstu tego przepisu wyraźnie wynika, że możliwość zlecenia podróży samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywania podróży samochodem prywatnym.

Analiza wydatków poniesionych na zakup usług remontowych wykazała, iż 12 umów zleceń zawarł Pan z trzema pracownikami Gimnazjum: 7 umów na remont stolarki okiennej na łączną kwotę 20.555 zł (z dwoma woźnymi i konserwatorem), 3 umowy dotyczące wykonania naprawy bieżącej i uszczelnienia pokrycia dachowego nad częścią lokalu dydaktyczno-żywieniowego na kwotę 1.050 zł (z dwoma woźnymi i konserwatorem) oraz 2 umowy  dotyczące wykonania nagłośnienia w hali sportowej Gimnazjum na kwotę 2.200 zł (z woźnym i konserwatorem). Na podstawie nadanych tym pracownikom przez Pana Dyrektora zakresów czynności stwierdzono, iż do obowiązków konserwatora należy m.in. wykonywanie na zlecenie Pana lub kierownika administracyjno-gospodarczego prac remontowych i remontowo-budowlanych niewymagających specjalistycznego przygotowania i sprzętu. Z kolei w zakresach czynności woźnych znajdują się zapisy, iż w ramach obowiązków wykonują oni inne prace zlecone przez Pana oraz kierownika administracyjno-gospodarczego. Z powyższego wynika, iż wykonanie prac remontowych, w związku z którymi poniesiono koszty umów zlecenia na łączną kwotę 23.805 zł, mogło nastąpić w ramach zakresów obowiązków nadanych pracownikom. W wyjaśnieniu wskazał Pan, iż zakres prac wykraczał znacznie poza zakresy obowiązków pracowników, czego jednakże nie potwierdza analiza zakresów czynności. Ponadto wskazał Pan, iż prace były wykonywane poza etatowymi godzinami pracy oraz w okresie urlopowym (remont stolarki okiennej), a także w dniach wolnych od pracy (naprawa pokrycia dachowego oraz wykonanie nagłośnienia). Dokonana analiza kart urlopowych pracowników, z którymi zawarto umowy zlecenia wykazała, iż w okresach realizacji umów na wykonanie remontu stolarki okiennej:

a) zawartych 1 czerwca 2009 r. na okres 5-17 czerwca 2009 r. – woźni nie przebywali na urlopie, dni wolne od pracy przypadały w dwa weekendy oraz 11 czerwca (w sumie 5 dni), pozostałe dni przypadające w okresie realizacji umowy zlecenia były dniami pracy;

b) zawartych 6 lipca 2009 r. na okres 6-30 lipca 2009 r. – jeden woźny nie przebywał na urlopie, zaś drugi korzystał z urlopu od 27 lipca 2009 r. (4 dni w okresie realizacji umowy); wolne dni przypadały w 3 weekendy (6 dni), pozostałe dni przypadające w okresie realizacji umowy były dniami pracy;

c) zawartych 3 sierpnia 2009 r. na okres 3-28 sierpnia 2009 r. – konserwator i jeden woźny nie przebywali na urlopie, drugi woźny korzystał z urlopu do 21 sierpnia (19 dni w trakcie realizacji umowy); wolne dni przypadały w 3 weekendy (6 dni), pozostałe dni przypadające w okresie realizacji umowy były dniami pracy – str. 41-43 protokołu kontroli.

W przypadku umów dotyczących naprawy i uszczelnienia pokrycia dachowego nad częścią lokalu dydaktyczno-żywieniowego, zawartych 6 listopada 2009 r. na okres 7-14 listopada 2009 r. dni wolne przypadały w 1 weekend i 11 listopada (w sumie 3 dni), pozostałe dni były dniami pracy. Z kolei w okresie realizacji umów zawartych 2 kwietnia 2009 r. w przedmiocie wykonania nagłośnienia w hali sportowej Gimnazjum (6-8 kwietnia 2009 r.) wszystkie dni z okresu objętego umową były dniami pracy – str. 43-44 protokołu kontroli.

Powyższe ustalenia potwierdzają, iż większość prac wykonywanych przez pracowników na podstawie umów zleceń nie była realizowana w dniach wolnych od pracy lub w okresie korzystania z urlopu. Należy wskazać, iż Pan Dyrektor jako kierownik jednostki odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową szkoły, w tym w szczególności za realizację wydatków budżetowych. Zasady ponoszenia wydatków publicznych regulował w okresie objętym kontrolą m.in. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, stanowiąc, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Formułowane w ustawie o finansach publicznych zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych zapewnić mają m.in. racjonalizację kosztów, oznaczającą wydajność i skuteczność wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją zamierzonego zadania. Racjonalizacja kosztów oznacza dążenie do uzyskania największych oszczędności w nakładach, przy porównywalnym efekcie.

Kontrola wydatków poniesionych na zakup dostaw i usług o wartości poniżej 14.000 euro wykazała, iż przy wyborze wykonawców nie były przestrzegane postanowienia regulaminu udzielania zamówień publicznych wprowadzonego przez Pana Dyrektora zarządzeniem z 31 grudnia 2008 r. Regulamin ustala tryb postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, z podziałem na zamówienia o wartości poniżej 5.000 zł i powyżej 5.000 zł. Między innymi przy zakupie pieca konwekcyjno-parowego do stołówki szkolnej o wartości 18.549 zł nie występował Pan, jak nakazuje regulamin, do 2 wykonawców. Nie została także zawarta umowa pisemna.

Ponadto nie prowadzono rejestru udzielonych zamówień o wartości do 14.000 euro oraz planu zamówień publicznych, zaś przewidziane w regulaminie stanowisko inspektora ds. zamówień publicznych nie zostało utworzone. Udzielaniem zamówień zajmuje się w praktyce Pan Dyrektor. Nieprawidłowości w tym zakresie opisano na str. 42 i 45-49 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dochodów własnych ustalono, iż stanowiące dochody własne opłaty za wynajem pomieszczeń hali sportowej Gimnazjum były pobierane na podstawie zawieranych przez Pana Dyrektora umów najmu. W zawartych umowach znajdowały się zapisy co do terminu płatności, np. 7 lub 30 dni od otrzymania rachunku. Kontrola wykazała, iż nie były wystawiane rachunki najemcom, z którymi zawarto umowy przewidujące takie postanowienia. W świetle powyższego umowne postanowienia o terminach płatności nie mogły być stosowane. Ustalono, iż faktury za najem były wystawiane jedynie osobom prawnym. Na koniec okresów sprawozdawczych wystawione a nieopłacone faktury były księgowane za pośrednictwem konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”. W przypadku najemców, którym faktury nie były wystawiane nieopłacone kwoty za wynajem nie były przyjmowane na należności. Należy jednak mieć na uwadze, iż ustalenie terminu płatności wobec braku dokumentu, od otrzymania którego uzależniany jest termin zapłaty według umowy uniemożliwiał przypisanie należności oraz ustalenie, od jakiego dnia należy naliczać odsetki za nieterminowo regulowane należności.

Ponadto stwierdzono, że w jednym przypadku opłaty za najem zostały przyjęte przez Pana Dyrektora osobiście w kwocie 350 zł i wpłacone na rachunek bankowy. Jak wskazał Pan w wyjaśnieniu, z uwagi na upływ czasu nie jest Pan w stanie stwierdzić od kogo zostały pobrane opłaty w kwocie 350 zł. Powyższe uniemożliwia ustalenie stanu rozliczenia poszczególnych kontrahentów z tytułu wynajmu hali. W prowadzonej przez Pana tzw. ewidencji wejść na halę, zawierającej daty i podpisy osób korzystających z hali brak informacji odnoszących się do wszystkich najemców, z którymi zawarł Pan umowy oraz informacji o wejściach jednorazowych. Ponadto występują rozbieżności pomiędzy wpisami w ewidencji, a wpłaconymi kwotami, co w wyjaśnieniu uzasadnia Pan omyłką. W świetle przedstawionego stanu faktycznego należy stwierdzić, iż prowadzona przez Pana ewidencja wejść jest niesprawdzalna, gdyż uniemożliwia ustalenie prawidłowej kwoty należności i dochodów Gimnazjum z tytułu wynajmu pomieszczeń hali sportowej od poszczególnych kontrahentów. Ponadto ustalono, iż regulacje wewnętrzne obowiązujące w Gimnazjum nie odnosiły się do zasad pobierania opłat za wynajem pomieszczeń szkoły i hali sportowej oraz zasad dokumentowania tego procesu – str. 50-60 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji wykazało nieprzestrzeganie postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej w zakresie inwentaryzowania księgozbioru. Zgodnie z instrukcją wskazane składniki majątkowe należy inwentaryzować raz na 4 lata. Ostatnia inwentaryzacja została przeprowadzona 15 maja 2004 r. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż planowany termin inwentaryzacji w okresie maj-czerwiec 2009 roku został przesunięty na rok 2010 z uwagi na czynności wizytacyjne kuratorium, które miały miejsce w dniach 11-28 maja 2009 r. oraz 8 czerwca 2009 r. Ponadto kontrola wykazała brak pisemnych dowodów przeprowadzania inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych. Jak wyjaśnił główny księgowy, weryfikacja wartości niematerialnych i prawnych dokonywana jest co roku, jednakże nie jest to w żaden sposób dokumentowane. Instrukcja inwentaryzacyjna nie wskazuje sposobu udokumentowania inwentaryzacji tych wartości. Stosownie do postanowień art. 27 ust. 1 ustawy o rachunkowości, przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować – str. 63-64 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki budżetowej oraz niedomagań w organizacji kontroli wewnętrznej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej kontroli zarządczej, spoczywa na kierowniku jednostki na podstawie art. 53 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności oraz art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian i uzupełnień w regulacjach wewnętrznych składających się na wewnętrzne procedury kontroli poprzez:

a) ustalenie zastępstw wszystkim pracownikom administracji i obsługi,

b) usunięcie z przepisów wewnętrznych postanowień odnoszących się do prowadzenia kasy,

c) wyeliminowanie sprzeczności między postanowieniami zakresu czynności intendenta a faktyczną strukturą organizacyjną Gimnazjum,

d) wyeliminowanie rozbieżności między zakresem czynności kierownika administracyjno-gospodarczego a instrukcją obiegu i kontroli dokumentów w zakresie pobierania wpłat za żywienie,

e) uregulowanie terminów wpłat na rachunek bankowy środków pieniężnych pobranych przez intendenta, mając na uwadze postanowienia art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości,

f) uregulowanie zasad postępowania z anulowanymi czekami,

g) doprowadzenie do zgodności między regulacjami wewnętrznymi a stosowaną praktyką w zakresie rodzajów druków traktowanych jako druki ścisłego zarachowania i miejsca ich przechowywania.

2. Zapewnienie przestrzegania przez intendenta przepisów wewnętrznych wymagających umieszczenia na kwitariuszu przychodowym daty dokonania wpłaty.

3. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o:

a) wskazanie wersji programów komputerowych stosowanych aktualnie przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych,

b) określenie minimalnej wartości środków trwałych podlegających ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 013,

c) ustalenie metod prowadzenia ewidencji pomocniczej poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych,

d) zasady dokumentowania inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) prowadzenie ewidencji analitycznej do kont zespołu 1 służących ewidencji dochodów budżetowych i dochodów własnych według podziałek klasyfikacji budżetowej,

b) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

c)  zaniechanie ujmowania w księgach faktu rozliczenia kwitariuszy przychodowych pobranych przez inkasenta,

d) ewidencjonowanie wszystkich rozliczeń dotyczących udzielonych pracownikom zaliczek za pośrednictwem konta 234,

e) przestrzeganie zasady memoriału poprzez kwalifikowanie kosztów dotyczących danego roku do ksiąg tego roku, niezależnie od terminu zapłaty,

f) ewidencjonowanie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne na koncie 229,

g) zaniechanie księgowania zobowiązań wobec pracowników z tytułu wynagrodzeń oraz ich opłacenia poprzez konto 240,

h) zaniechanie księgowania zakupu podstawowego środka trwałego poprzez odniesienie jego wartości  w koszty działalności bieżącej i na fundusz jednostki.

5. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-34 danych zgodnych z prawidłowo prowadzoną ewidencją,

b) prawidłowe sporządzanie sprawozdań Rb-N, zgodnie z obowiązującą instrukcją.

6. Sporządzanie projektu planu finansowego, planu finansowego oraz wprowadzanie zmian w planie zgodnie z postanowieniami art. 248 i 249 ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia wydanego na podstawie art. 17 tej ustawy.

7. Ustalanie kwot wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego oraz ustalanie średniorocznej liczby etatów zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego...

8. W zakresie zlecania i rozliczania podróży służbowych:

a) rozliczanie kosztów podróży dotyczących wyłącznie wyjazdów odbytych zgodnie z dyspozycją wynikającą z polecenia wyjazdu służbowego,

b) zobowiązanie pracowników do terminowego przedkładania rozliczeń kosztów podróży,

c) zlecanie odbywania podróży pojazdem niestanowiącym własności pracodawcy w oparciu o stosowny wniosek pracownika w tym zakresie. Dostosowanie postanowień przepisów wewnętrznych do obowiązujących regulacji prawnych poprzez uwzględnienie w nich wniosku pracownika.

9. Przestrzeganie przy realizacji wydatków budżetowych zasady dokonywania ich w sposób celowy i oszczędny. W tym celu zaniechanie zlecania pracownikom jednostki w formie umowy zlecenia prac, które mieszczą się w ramach zakresów ich obowiązków wynikających ze stosunku pracy.

10. Przestrzeganie procedur wewnętrznych ustanowionych regulaminem udzielania zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie pobierania opłat za wynajem hali sportowej poprzez:

a) ustalanie terminów płatności w umowach zawieranych z najemcami w sposób umożliwiający weryfikację terminowości wpłat oraz przestrzeganie postanowień zawartych umów,

b) prowadzenie ewidencji wejść na halę w sposób zapewniający jej sprawdzalność i przydatność do ustalenia należnej szkole kwoty dochodów; w tym celu ustalenie pisemnych zasad prowadzenia tej ewidencji oraz dokumentowania wynikających z niej należności w celu ujęcia odpowiednich danych w księgach rachunkowych szkoły oraz umożliwienia podjęcia ewentualnych działań windykacyjnych.

12. W zakresie inwentaryzacji:

a) przestrzeganie postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej w zakresie częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji księgozbioru,

b) dokumentowanie przeprowadzenia inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Zambrowa.