Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Klukowo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 lutego 2011 roku (znak: RIO.IV.6001-8/10), o treści jak niżej:

Pan

Grzegorz Sylwestrzuk

Wójt Gminy Klukowo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Klukowo za 2009 rok
oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Klukowo na podstawie
art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Klukowo nie został zatrudniony zastępca Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Klukowo może być powołany jeden zastępca Wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 2 protokołu kontroli.

Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową gminnych jednostek budżetowych oraz instytucji kultury. W odniesieniu do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej stan ten sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostki te, działające jako odrębne osoby prawne (GOK i Biblioteka) oraz jako jednostka budżetowa (GOPS), są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Jednostka może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych wyłącznie przedsiębiorcom wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy o rachunkowości, a zatem nie Urzędowi Gminy.

         W odniesieniu do jednostek oświatowych należy zaś wskazać, że ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zezwala w art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 na prowadzenie skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych w formie wskazanej uchwałą organu stanowiącego (w gminie Klukowo Rada wskazała na prowadzenie obsługi jednostek oświatowych przez Urząd Gminy). Zgodnie z przywołanymi przepisami organizacja wspólnej obsługi szkół może dotyczyć czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości (w tym m.in. inwentaryzacji). Zatem, w świetle przywołanych norm ustawowych, brak jest podstaw do ustalania przez Pana Wójta dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości jednostek oświatowych objętych wspólną obsługą. Czynność ta, mimo organizacji wspólnej obsługi, nadal należy do obowiązków kierowników jednostek – str. 2 i 5-6 protokołu kontroli.

         Ponadto z ustaleń zawartych na str. 5 protokołu kontroli wynika, że to Pan Wójt zatwierdza dokumenty księgowe jednostek oświatowych i instytucji kultury, a nie kierownicy tych jednostek. Stosownie do normy zawartej obecnie w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych jest plan finansowy (art. 11 ust. 3, art. 30 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie dochodów (przychodów) i dokonywanie wydatków należy do podstawowych obowiązków kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Wykonanie tych procesów powinny obrazować jednostkowe sprawozdania budżetowe. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli wynika zaś, że nie były sporządzane jednostkowe sprawozdania poszczególnych szkół objętych wspólną obsługą. Obowiązek sporządzania, na podstawie ksiąg rachunkowych, sprawozdań jednostkowych jednostek budżetowych wynikał w okresie objętym kontrolą z § 4 pkt 2 lit. b) i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.). Obecnie obowiązki te określa § 4 pkt 3 lit. b) i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103) oraz przepisy § 6 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247). Natomiast w odniesieniu do sprawozdań finansowych obowiązki każdej jednostki budżetowej określały przepisy § 14 ust. 1 i 4 oraz § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Od 1 stycznia 2011 r. obowiązki jednostek budżetowych w zakresie sprawozdawczości finansowej określają przepisy § 17, § 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... z dnia 5 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 128, poz. 861).

Należy dodać, że warunkiem realizacji obowiązków w zakresie sporządzania sprawozdań jednostkowych jest prowadzenie ksiąg rachunkowych dla obsługiwanych jednostek w sposób umożliwiający ustalenie danych sprawozdawczych odrębnie dla każdej z nich. Z uwagi, że organizacja wspólnej obsługi szkół dotyczy czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości, w tym sporządzania sprawozdań, wypełnianie obowiązków sprawozdawczych należy do jednostki prowadzącej obsługę szkół.

         Analiza obowiązującej w kontrolowanej jednostce dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała, że regulacje wewnętrzne wprowadzone 29 maja 2007 r. nie zostały zmienione w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 72 poz. 422) – str. 4-5 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., polegające na tym, że :

a) zaksięgowano na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” wydatek w wysokości 2.000 zł dotyczący realizacji zadania bieżącego z zakresu kultury. Wydatek ten bezpodstawnie wpłynął na wartość inwestycji polegającej na przebudowie drogi Żebry Wielkie – Ciechanowiec. Księgowania korygującego dokonano w trakcie kontroli – str. 64-65 protokołu kontroli,

b) zaniżono wartość inwestycji „Budowa drogi Stare Kostry – Żabieniec” o nieujęte na koncie 080 wynagrodzenie inspektora nadzoru, które powinno wynosić 1.481,04 zł – str. 64 protokołu kontroli,

c) zobowiązania z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego ujęto na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, zamiast na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, jak tego wymagał załącznik nr 2 do rozporządzenia – str. 9 protokołu kontroli,

d) zobowiązania dotyczące składek ZUS od dodatkowego wynagrodzenia rocznego w wysokości 25.311 zł ujęto w księgach na koniec 2009 r. jako należności po stronie Wn konta 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne”, wypaczając w ten sposób poziom należności i zobowiązań w sprawozdawczości – str. 9 protokołu kontroli,

e) w ewidencji analitycznej prowadzonej do kont 011 „Środki trwałe” i 013 „Pozostałe środki trwałe” brak było cech (np. numerów fabrycznych) bliżej identyfikujących niektóre obiekty inwentarzowe. Opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą dostatecznie dokładnych danych, pozwalających na ich identyfikację, ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także służy jednoznacznemu powiązaniu wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 69-70 protokołu kontroli.

         Analiza sald na poszczególnych kontach Urzędu Gminy według stanu na 31 grudnia 2009 r. wykazała, że na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” pozostawały, ujęte w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki”, środki w wysokości 5.817,59 zł wniesione tytułem „odpłatności ludności za korzystanie ze zbiorczych oczyszczalni ścieków”. Według wyjaśnienia Skarbnika, z przyjętych na ten rachunek wpłat finansowane są koszty funkcjonowania oczyszczalni (energii elektrycznej, badania ścieków, remontów), zaś pozostające saldo oznacza różnicę między wpływami a wydatkami. Z ustaleń kontroli wynika, że pobieranie opłat za odprowadzanie ścieków i dokonywanie wydatków dotyczących finansowania kosztów działania oczyszczalni pozostaje poza budżetem gminy, zaniżając kwoty dochodów i wydatków budżetu. Ustalono również, że ewidencją księgową nie są objęte należności gminy z tytułu nieuregulowanych opłat za odprowadzane ścieki. Na koniec 2009 r. kwota zaległości wynosiła 8.349,90 zł. Składały się na nią m.in. zaległości dotyczące 2006 r. od dwóch kontrahentów, których łączne zobowiązania za lata 2006-2009 wynoszą odpowiednio  4.671,20 zł i 1.110 zł. Nie stwierdzono, aby podejmowane były jakiekolwiek czynności windykacyjne wobec dłużników – str. 9-11 protokołu kontroli.

         Ponadto stwierdzono nieprawidłowości o charakterze systemowym związane z prowadzeniem przez Urząd działalności kanalizacyjnej, naruszające przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886):

a) na terenie gminy nie obowiązuje regulamin dostarczana wody i odprowadzania ścieków, który zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy uchwala Rada Gminy, określając w nim elementy wskazane w art. 19 ust. 2,

b) nie zostały zawarte umowy z odprowadzającymi ścieki – zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług,

c) nie jest prowadzona ewidencja księgowa przychodów i kosztów związanych z działalnością kanalizacyjną; zakres danych, które powinny wynikać z ewidencji określa art. 20 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy oraz § 12 rozporządzenia. Dane właściwie prowadzonej ewidencji stanowią niezbędny warunek prawidłowości ustalenia kosztów działalności kanalizacyjnej, na podstawie których winny być określone niezbędne przychody wpływające na wysokość taryfy. Zaniechanie prowadzenia takiej ewidencji należy wiązać z brakiem kalkulacji stanowiącej podstawę ustalenia stawki za odprowadzanie ścieków, uchwalonej przez Radę Gminy 27 sierpnia 2009 r.,

d) załączone do protokołu kontroli uchwały w sprawie ustalenia opłat za odprowadzane ścieki podejmowane były na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Właściwą podstawą prawną wprowadzenia tych opłat jest art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...

         Jak wynika z kontroli zagadnień dotyczących dochodów z majątku gminy, podstawą ustalania czynszu za najem lokali mieszkalnych jest uchwała Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2000 r. – str. 37 protokołu kontroli. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), na terenie gminy Klukowo powinna obowiązywać uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, ustalająca m.in. zasady polityki czynszowej. Przyjęte przez Radę Gminy zasady polityki czynszowej winny stanowić dla Pana Wójta podstawę do określenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych w trybie art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów...

         Analiza postanowień uchwały Rady Gminy Klukowo z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... wykazała, że uchwała ta nie została zmieniona w związku z wejściem w życie od 22 października 2007 r. nowelizacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę jej podjęcia. Przepis ten wymaga, aby uchwałą objęte zostały zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości także na czas nieoznaczony – str. 69 protokołu kontroli.

         Natomiast w zakresie dochodzenia należności z najmu lokali mieszkalnych i użytkowych stwierdzono brak należytych czynności egzekucyjnych w stosunku do dwóch dłużników (wysyłano jedynie wezwania do zapłaty) – str. 38 protokołu kontroli. Nieopłacone należności dotyczą lat 2007-2009, z czego za 2007 r. – 487,20 zł. W związku z okresowym charakterem należności z tytułu czynszu najmu należności za 2007 r. należy uznać za przedawnione, zaś w 2011 r. – przy braku czynności egzekucyjnych – przedawnią się należności za 2008 r. w kwocie 730,80 zł. Zgodnie z treścią art. 118 k.c., dla roszczeń o świadczenia okresowe termin przedawnienia wynosi trzy lata. Przerwanie biegu przedawnienia następuje m.in. przez każdą czynność podjętą przed sądem lub innym organem powołanym do egzekwowania roszczeń – art. 123 § 1 pkt 1 k.c.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art.13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W wyniku badania dokumentacji podatkowej osób fizycznych-podatników opłacających podatki rolny i leśny stwierdzono uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu informacji dotyczących odpowiednio: podatku rolnego od 62 podatników oraz leśnego od 21 podatników. Uniemożliwiło to sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych albowiem informacja złożona przez podatnika jest podstawowym materiałem dowodowym na temat powierzchni gruntów, a także sposobu ich wykorzystania -str. 18 i 23 protokołu kontroli.

Jednostka nie posiadała, w obowiązujących regulacjach wewnętrznych, rozstrzygnięć dotyczących zasad przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych a także ustalonego planu kontroli. Zakres, częstotliwość a także okresy ich trwania organ podatkowy powinien ustalić na podstawie analizy potrzeb, jakie wynikają z jego dokumentacji z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z treści art. 281 Op. jednoznacznie wynika, iż organy podatkowe pierwszej instancji zobligowane są do prowadzenia kontroli podatkowych u podatników, których celem jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego – str. 28 protokołu kontroli.

     Nie pobrano odsetek w kwocie 1.122,00 zł od zaległości z tytułu podatku od nieruchomości oraz od środków transportowych, które należało zaksięgować zgodnie z art. 55 Ordynacji podatkowej. Odsetki za zwłokę powinny zostać wpłacone przez podatnika bez wezwania organu. Natomiast jeżeli dokonana przez podatnika wpłata nie pokrywa zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, w myśl przywołanego przepisu, zalicza się ją proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę – str. 26, 30 i 31 protokołu kontroli.

Nie przedłożono Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej, którą w trosce o kompletność dochodów gminy winien przedłożyć wójt - str. 31 protokołu kontroli.

         Przeprowadzona na podstawie bilansu obrotów i sald łącznego zobowiązania podatkowego za lata  2008 i 2009 analiza porównawcza danych tam zawartych, wskazuje na istnienie na kontach podatkowych kwoty nadpłat w stosunku do których służby organu podatkowego nie podejmują właściwych działań, w oparciu o przepisy rozdziału 9 Ordynacji podatkowej – str. 34 protokołu kontroli.

W sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych, złożonym za rok 2009 stwierdzono, że w przypadku podatku od nieruchomości nieprawidłowo wykazano kwotę skutków finansowych w wysokości 625.300,00 zł, w kolumnie „Skutki obniżenia stawek podatków obliczonych za okres sprawozdawczy”. Uwzględniając ustalenia zawarte w opisie na stronie 36 protokołu kontroli kwota ta winna być prezentowana w rozbiciu na dwie różne kategorie skutków, w dwóch odrębnych kolumnach sprawozdania. Po pierwsze jako skutek obniżenia stawek podatkowych w kolumnie 4, odpowiednio w wysokości 287.300 zł, po drugie jako skutek zwolnienia uchwałą Rady Gminy, gruntów stanowiących jej własność, w kolumnie 5, odpowiednio w wysokości 388.000 zł.

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono stosowanie niewłaściwych paragrafów dla wydatków ponoszonych w dziale 851 „Ochrona zdrowia”. Do par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych” ujmowano wydatki na zakup materiałów oraz za warsztaty terapeutyczne, kolonie, występy, które winny być ujęte odpowiednio do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” i 4300 „Zakup usług pozostałych”. Z kolei błędnie do par. 4210 ujęto wydatki na wynagrodzenie z umowy zlecenia pracownika gospodarczego i remont pieca – odpowiednio winny one zostać wykazane w par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” i 4270 „Zakup usług remontowych”. Łącznie błędnie sklasyfikowano wydatki na kwotę 30.773,08 zł. Zasady klasyfikacji budżetowej regulowało w okresie objętym kontrolą rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), a obecnie określa je rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) – str. 52 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków budżetowych stwierdzono:

a) brak kontrasygnaty Skarbnika na niektórych umowach zlecenia powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym,

b) nieprzestrzeganie procedur wewnętrznych ustalonych zarządzeniem Pana Wójta z 5 czerwca 2009 r., określających zasady postępowania w zakresie wydatkowania środków publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty określonej w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Przykładem są umowy dotyczące sporządzania dokumentacji projektowej i umowy z inspektorami nadzoru zawierane przy prowadzonych inwestycjach. W efekcie brak udokumentowania, iż przy zleceniach podejmowano działania w celu zachowania zasady wyrażonej w okresie objętym kontrolą w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), według której wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. – str. 11-12 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnienia osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2009 r. wykazała nieprawidłowe ustalenie ujemnych różnic między wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia, a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń w poszczególnych grupach awansu zawodowego nauczycieli. W grupie nauczycieli stażystów ujemna różnica została ustalona przez kontrolowaną jednostkę na kwotę 86,26 zł, a powinna wynosić 831,58 zł , zaś w przypadku nauczycieli kontraktowych ujemna różnica powinna być niższa i wynosić 8.504,30 zł, zamiast 9.249,62 zł.

Rozbieżności powstały w wyniku błędu przy wyliczaniu wydatków poniesionych na wynagrodzenia zasadnicze i skutkowały niewłaściwym naliczeniem dodatków uzupełniających nauczycielom, którym ten dodatek przysługiwał. W trakcie kontroli dokonano korekty naliczenia dodatków uzupełniających za 2009 r. poprzez odpowiednie zmniejszenie dodatków dla poszczególnych nauczycieli kontraktowych na łączną kwotę 745,10 zł i zwiększenie dodatków dla poszczególnych nauczycieli stażystów na łączną kwotę 745,28 zł (różnice są wynikiem zaokrągleń) – str. 51 protokołu kontroli, załącznik nr 6 do protokołu kontroli.

         Kontrola dotacji udzielonych powiatowi wysokomazowieckiemu tytułem pomocy finansowej na przebudowę dróg powiatowych wykazała, że zawarcie dwóch umów w sprawie udzielenia w 2009 r. dotacji na łączną kwotę 301.592,65 zł nie było poprzedzone uchwałami Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy finansowej, jak tego wymagał w okresie objętym kontrolą art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Obecnie wymóg podjęcia przez Radę odrębnej uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej wynika z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. – str. 47-48 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielenia zamówienia publicznego oraz realizacji procesu inwestycyjnego przy budowie boiska sportowego objętego dofinansowaniem w ramach programu „Orlik 2012” wykazała rozbieżności między dokumentacją określającą przedmiot zamówienia a faktycznie wykonanymi robotami. W wyniku oględzin zrealizowanej inwestycji stwierdzono niewykonanie lub wykonanie niezgodnie z dokumentacją projektową niektórych robót. Dotyczyło to:

- braku ław fundamentowych betonowych pod budynkiem – pawilonem socjalnym (wbrew dokumentacji został posadowiony na słupkach metalowych),

- braku cokołów z fundamentami pod ogrodzeniem o długości około 235 m,

- zamontowania słupów stalowych (do których przymocowane są m.in. piłkochwyty) o wymiarach 80 mm x 40 mm, a winny mieć zgodnie z projektem wymiary 80 mm x 80 mm.

W odniesieniu do poczynionych ustaleń Pan Wójt wyjaśnił, że „wypełnienie betonem pomiędzy fundamentami pod słupy ogrodzeniowe nie stanowi elementu konstrukcyjnego”, zatem postanowiono, że w miejsce tych robót zostaną wykonane roboty dodatkowe i zamienne „zgodnie z protokołem konieczności z 10 września 2009 r.”. Z protokołu konieczności opatrzonego tą datą i załączonego do niego kosztorysu na roboty zamienne wynika, że w miejsce fundamentu pomiędzy słupkami wykonane zostanie odwodnienie liniowe wzdłuż boiska, kanalizacja deszczowa od boiska do budynku gospodarczego znajdującego się przy Ośrodku Zdrowia, nawiezienie i zagęszczenie terenu pod plac zabaw i małe boisko do piłki ręcznej oraz podjazd dla niepełnosprawnych. Wycena robót, z których w tym protokole zrezygnowano i robót zamiennych opiewa na zbliżone kwoty (odpowiednio 24.286,99 zł i 24.420,14 zł). Ustalenia te nie miały odzwierciedlenia w dokumentacji procesu inwestycyjnego, tj. dzienniku budowy czy aneksie do umowy zmieniającym zakres robót. Z dokumentacji nie wynika także potwierdzenie wykonania kanalizacji deszczowej i odwodnienia liniowego. Natomiast wykonanie nawiezienia i zagęszczenia terenu pod plac zabaw nie miało związku z inwestycją (usunięcie gruntu z placu boiska na plac zabaw było ponadto ujęte w przedmiarach robót). W związku ze wskazaną wyżej zbliżoną wyceną robót zamiennych, rezygnacja z budowy fundamentów pod ogrodzeniem nie skutkowała pomniejszeniem kosztów inwestycji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że projekt budynku zaplecza socjalnego, stanowiący element opisu przedmiotu zamówienia, zakładał dostosowanie go dla osób niepełnosprawnych (element pochylni z balustradą i moduł pawilonu z pomieszczeniem sanitarnym dostosowanym do tych potrzeb) – str. 54-59 protokołu kontroli, załącznik nr 7 do protokołu kontroli.

W protokole końcowym odbioru komisja stwierdziła, że roboty zostały wykonane zgodnie z normami i zakresem umowy. Kierownik budowy i inspektor nadzoru również potwierdzili w złożonych oświadczeniach, że obiekt budowlany wykonano m.in. zgodnie z projektem budowlanym. Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, że niektóre elementy robót wykazywały rozbieżność z dokumentacją, a niektóre nie zostały wykonane. Okoliczności te nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji przyjęcia robót, co świadczy o nienależytym wykonywaniu obowiązków przez osoby realizujące przedmiot zamówienia oraz nadzorujące prawidłowość inwestycji.

Ponadto stwierdzono rozbieżności w kwestii dotyczącej ustanowienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy. W specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz umowie zabezpieczenie to ustalono w wysokości 10% ceny ofertowej, zaś we wzorze umowy stanowiącym załącznik do specyfikacji w wysokości 6%. Faktycznie wykonawca wniósł zabezpieczenie w wysokości 6%, co odpowiadało kwocie 59.382,40 zł. Ustalenie zabezpieczenia w wysokości 10% skutkowałoby kwotą 98.970,60 zł – str. 57 protokołu kontroli.

Kontrola zlecenia i realizacji innych inwestycji realizowanych przez gminę wykazała, że:

a) w trakcie realizacji zadania „Integracja dróg gminnych z drogami powiatowymi” z wykonawcą zawarto aneks do umowy podstawowej na roboty określone w jego treści jako dodatkowe, co wykazuje sprzeczność z przywołaną w aneksie podstawą prawną zlecenia robót – art. 67 ust. 1 pkt 6 Prawa zamówień publicznych – odnoszącą się do zamówień uzupełniających (przewidzianych w s.i.w.z. dla zamówienia podstawowego). W aneksie tym nie określono wartości zlecanych robót oraz nie wyszczególniono w niektórych przypadkach długości odcinków dróg, których poszerzenie było przedmiotem aneksu. Zlecenie tych robót, za wykonanie których wypłacono wynagrodzenie w wysokości 157.737,30 zł, nie zostało udokumentowane protokołem postępowania o udzielenie zamówienia, o którym mowa w art. 96 Prawa zamówień publicznych – str. 60-62 protokołu kontroli,

b) inspektorowi nadzoru inwestycji „Budowa drogi Stare Kostry – Żabieniec” zawyżono wynagrodzenie umowne o 70 zł; w trakcie kontroli pełniący obowiązki inspektora nadzoru zwrócił nienależnie otrzymaną kwotę – str. 63-64 protokołu kontroli,

c) brak dowodów na obciążenie wykonawcy zadania „Wykonanie szatni w Gimnazjum w Klukowie” kosztami korzystania przy wykonaniu zadania z mediów gminnych (energia elektryczna, woda), mimo że wykonawca uwzględniał ich koszt w kosztorysie ofertowym – str. 68 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji obowiązków dotyczących inwentaryzacji wykazała, że w odniesieniu do szkół, których obsługę finansowo-księgową prowadzi Urząd Gminy, naruszono obowiązującą częstotliwość inwentaryzacji środków trwałych. W trzech szkołach inwentaryzacja nie była przeprowadzana od 2004 r. (Szkoły Podstawowe w Klukowie i Łuniewie Małym oraz Gimnazjum w Klukowie), a w dwóch od 2000 r. (Szkoły Podstawowe w Kuczynie i Wyszonkach Kościelnych). Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości, inwentaryzacja środków trwałych winna być przeprowadzona przynajmniej raz w ciągu 4 lat. Ustalona podczas kontroli wartość środków trwałych i pozostałych środków trwałych, wobec których uchybiono częstotliwości inwentaryzacji, wynosiła 4.671.397,57 zł.

Naruszenie obowiązków inwetaryzacyjnych w szkołach stwierdzono także w odniesieniu do materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu (oleju opałowego). Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości przyjęcie metody bezpośredniego odpisywania w koszty zakupionych materiałów wiąże się z obowiązkiem ustalania stanu tych składników aktywów i jego wyceny oraz korekty kosztów o wartość tego stanu, nie później niż na dzień bilansowy. Szacunkowo ustalona podczas kontroli wartość oleju opałowego w szkołach na 31 grudnia 2009 r. wynosiła ok. 42.000 zł – str. 70-71 protokołu kontroli.

Z wyjaśnień złożonych przez dyrektorów szkół wynika brak świadomości co do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków inwentaryzacyjnych. Wskazano w nich bowiem zarówno na okoliczność prowadzenia obsługi szkół przez Urząd – jako uzasadnienie braku inwentaryzacji, jak i deklaracje wszczęcia inwentaryzacji z własnej inicjatywy. Stosownie do art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, obowiązującego od 22 kwietnia 2009 r., do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie obsługi m.in. w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości, zatem także w zakresie inwentaryzacji.

         W zakresie prawidłowości inwentaryzacji składników majątkowych znajdujących się w ewidencji Urzędu Gminy, przeprowadzonej w 2008 r., stwierdzono nieprzestrzeganie regulacji wewnętrznych. Polegało to na braku na arkuszach spisowych wskazania osób materialnie odpowiedzialnych oraz braku sprawozdania komisji inwentaryzacyjnej – str. 70 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki m.in. w zakresie przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu, gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt, jako organ wykonawczy gminy, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu Wójcie – kierowniku jednostki – stosownie do art. 53 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosowanie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowym, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Podjęcie działań w celu stworzenia warunków umożliwiających samodzielne wykonywanie przez kierowników GOPS i instytucji kultury obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości oraz z ustawy o finansach publicznych i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych w zakresie realizacji planów finansowych i sporządzania sprawozdawczości.

3. W zakresie wspólnej obsługi jednostek oświatowych:

a) wyegzekwowanie od kierowników jednostek opracowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poszczególnych jednostek,

b) zaniechanie przez Pana Wójta zatwierdzania dokumentów finansowo-księgowych szkół,

c) spowodowanie sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych oraz jednostkowych sprawozdań finansowych poszczególnych szkół, mając na uwadze, że sposób prowadzenia ksiąg szkół przez Urząd ma zapewniać wszystkie dane niezbędne do sporządzenia tych sprawozdań,

d) niezwłoczne zarządzenie przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych szkół.

4. Dokonywanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w zakresie i terminach wynikających z obowiązujących przepisów prawa.

5. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prawidłowe ustalanie kosztów inwestycji,

b) ewidencjonowanie naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego na koncie 231,

c) rzetelne ustalanie kwot należności i zobowiązań jednostki,

d) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych i pozostałych środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych.

6. W zakresie działalności kanalizacyjnej:

a) ujęcie w budżecie planowanych dochodów za odprowadzane ścieki i wydatków związanych z działalnością kanalizacyjną,

b) zobowiązanie Skarbnika Gminy do:

- przeksięgowania na konto 133 „Rachunek bieżący budżetu” i ujęcia jako dochodów budżetu środków pochodzących z opłat za odprowadzane ścieki, pozostających na koncie 139,

- ujęcia w księgach rachunkowych należności dotyczących nieuregulowanych opłat za odprowadzanie ścieków,

- prowadzenia ewidencji przychodów i kosztów działalności kanalizacyjnej, o której mowa w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., jako warunku prawidłowej kalkulacji uchwalanych opłat,

c) podjęcie czynności egzekucyjnych wobec zalegających z opłatami za odprowadzane ścieki, mając na uwadze upływające terminy przedawnienia roszczeń,

d) przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

e) zawarcie umów o odprowadzanie ścieków z mieszkańcami korzystającymi z sieci kanalizacyjnej,

f) przedkładanie Radzie Gminy projektów uchwał w sprawie opłat za odprowadzanie ścieków wskazujących jako podstawę prawną ich podjęcia przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, popartych wnioskiem zawierającym kalkulację proponowanych taryf, do przedłożenia którego jest zobowiązany Pan Wójt jako kierownik przedsiębiorstwa kanalizacyjnego.

7. Przedłożenie Radzie Gminy:

a) projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, której elementem winno być określenie zasad polityki czynszowej stanowiących dla Pana Wójta podstawę do określenia stawek czynszu,

b) projektu zmiany uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... polegającej na ujęciu w jej treści zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony.

8. Niezwłoczne podjęcie działań egzekucyjnych wobec dłużników zalegających z opłaceniem czynszu najmu, mając na uwadze upływające terminy przedawnienia roszczeń.

9. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i podatku leśnego.

10. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych oraz ustalanie planów kontroli.

11. Pobieranie odsetek od zaległości podatkowych, stosowanie wskazanych procedur Ordynacji podatkowej w przypadkach braku wpłaty należnych odsetek za zwłokę.

12. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej.

13. Prowadzenie wskazanych przepisami Ordynacji podatkowej działań mających na celu likwidację nadpłat na kontach podatkowych.

14. Dokonanie korekty sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za rok 2009 i przesłanie jej do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

15. Zapewnienie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków.

16. W zakresie zaciągania zobowiązań i realizacji wydatków budżetowych:

a) każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, celem kontrasygnowania,

b) przestrzeganie ustalonych przepisami wewnętrznymi procedur udzielania zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro.

17. Prawidłowe ustalanie kwoty wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w poszczególnych grupach awansu zawodowego w celu ustalenia różnicy między tymi wydatkami a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń w poszczególnych grupach awansu zawodowego.

18. Podpisywanie umów w sprawie udzielenia pomocy powiatowi w oparciu o odrębną uchwałę Rady Gminy w tej sprawie podjętą na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

19. Podjęcie wobec wykonawcy i inspektora nadzoru czynności wyjaśniających rozbieżności między dokumentacją i realizacją boiska „Orlik 2012”, skierowanych na zmniejszenie wynagrodzenia o elementy niewykonane lub wykonane niezgodnie z dokumentacją, mając na uwadze ustalenia zawarte w protokole kontroli.

20. Wzmożenie nadzoru w zakresie dokumentowania procesu inwestycyjnego i weryfikacji robót faktycznie realizowanych przez wykonawcę.

21. Zapewnienie wewnętrznej zgodności dokumentacji postępowania w zakresie wysokości zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Egzekwowanie wniesienia przez wykonawcę zabezpieczenia w wysokości wynikającej z zawartej umowy.

22. Sporządzanie dokumentacji postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki.

23. Określanie w umowach o udzielenie zamówień uzupełniających wartości zlecanych robót i precyzyjnie opisanego przedmiotu zamówienia.

24. Dołożenie należytej staranności przy ustalaniu kwoty wynagrodzenia inspektora nadzoru.

25. Podjęcie czynności wyjaśniających kwestię nieodpłatnego korzystania przez wykonawcę szatni w Gimnazjum z mediów, których koszty stanowiły element kalkulacji w kosztorysie ofertowym.

26. Zapewnienie dokumentowania inwentaryzacji zgodnie z postanowieniami przepisów wewnętrznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.       

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.     

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

    w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży