Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 października 2010 roku (znak: RIO.I.6001-8/10), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Moenke

Burmistrz Jedwabnego

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta i gminy Jedwabne za okres 2009 roku i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy stwierdzono, że Pan Burmistrz nie powołał swego zastępcy, oraz że w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego, stanowiącym załącznik do zarządzenia nr 4/2009 z 26 stycznia 2009 r., stanowisko zastępcy Burmistrza nie zostało określone. Stanowisko to zostało natomiast przywołane w Statucie Gminy Jedwabne, w części pod nazwą „Organy wykonawcze i zarządzające gminy”. Jak stanowi art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), burmistrz, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Natomiast według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni) zadania i kompetencje burmistrza przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w tej regulacji przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Burmistrza może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 2-5 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że w przepisach wewnętrznych regulujących procedury kontroli wewnętrznej nie określono sposobu dokumentowania dokonania kontroli wstępnej operacji gospodarczych i finansowych, której cel zdefiniowano w regulaminie kontroli wewnętrznej jako „zapobieganie niepożądanym lub nielegalnym działaniom poprzez badanie zamierzeń i czynności przed ich dokonaniem oraz stopień przygotowania” (rozdz. XII regulaminu organizacyjnego Urzędu). Dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych, zgodnie z art. 45 ust. 1 obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), kierownik jednostki powierza głównemu księgowemu. Obecnie stanowi o tym art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W ust. 3 art. 45 ustawy (obecnie art. 54 ust. 3) określono, że dowodem dokonania wstępnej kontroli przez głównego księgowego jest jego podpis złożony na dokumencie obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo. Podpis głównego księgowego na dokumencie oznacza m.in., że nie zgłasza on zastrzeżeń do przedstawionej przez właściwych rzeczowo pracowników oceny prawidłowości tej operacji i jej zgodności z prawem. W Urzędzie brak było regulacji dotyczących wstępnej kontroli zamierzonych operacji przez pracowników właściwych rzeczowo do jej dokonania. Ponadto, w wyniku analizy zakresu zadań ustalonych dla Skarbnika Gminy w regulaminie organizacyjnym Urzędu oraz obowiązków powierzonych Skarbnikowi pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. ustalono, że nie zostały powierzone Skarbnikowi obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych, o których była mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o finansach publicznych (obecnie w art. 54 ust. 1 pkt 2-3) – str. 7-10 protokołu kontroli. Dodać należy, że obecna ustawa o finansach publicznych w art. 68 określa kontrolę zarządczą jako ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Zdefiniowanym przez ustawę celem kontroli zarządczej jest m.in. zapewnienie zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi.

Regulacje wewnętrzne dotyczące prowadzenia rachunkowości zawarte były głównie w „Dokumentacji określającej zasady prowadzenia ewidencji księgowej, funkcjonowania kontroli wewnętrznej i sparowania nadzoru nad mieniem samorządowym” wprowadzonej zarządzeniem nr 37/2007 Burmistrza z dnia 28 września 2007 r. W zarządzeniu tym postanowiono, że dokumentacja polityki rachunkowości dotyczy Urzędu Miejskiego oraz jednostek organizacyjnych gminy, dla których Urząd (na podstawie porozumień) prowadzi rachunkowość: Ośrodka Pomocy Społecznej w Jedwabnem oraz gminnych jednostek oświatowych (szkół). Należy zwrócić uwagę, że art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 10 kwietnia 2010 r., stanowi, iż księgi rachunkowe są prowadzone przez jednostkę; jednostka może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych jedynie przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie. Wyjątek od wskazanej zasady, w odniesieniu do gminnych jednostek oświatowych, ustanawia art. 5 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami organy prowadzące szkoły mogą w szczególności organizować wspólną obsługę finansową szkół, w tym w zakresie czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości. Zatem, w świetle przywołanych norm ustawowych, brak jest podstaw prawnych do prowadzenia przez Urząd rachunkowości (m.in. ustalania polityki rachunkowości i prowadzenia ksiąg rachunkowych) Ośrodka Pomocy Społecznej, a także do ustalania przez Pana Burmistrza, za dyrektorów szkół, dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostkach organizacyjnych oświaty – str. 10-11 protokołu kontroli;

Dokumentacja zasad rachunkowości nie określa sposobu prowadzenia ewidencji analitycznej majątku trwałego, poprzestając na stwierdzeniu w opisie zasad funkcjonowania kont syntetycznych środków trwałych, iż winna być prowadzona do nich ewidencja szczegółowa; ponadto w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych wymieniono m.in. dowody dokumentujące zmiany w stanie majątku trwałego (§ 9 ust.4) nie opisując zasad ich sporządzania i obiegu. W odniesieniu do materiałów (rzeczowych składników aktywów obrotowych) w polityce rachunkowości postanowiono, że zakupione materiały przekazywane są bezpośrednio do zużycia w działalności, zaś na koniec roku, na podstawie spisu z natury, ustalona jest wartość nie zużytych materiałów w cenie zakupu, którą ujmuje się na koncie 310 „Materiały” zmniejszając jednocześnie koszty działalności. W opisie zasad funkcjonowania konta 310 nie przewidziano obowiązku prowadzenia ewidencji analitycznej do tego konta – str. 114, 115-116, 118 protokołu kontroli. Podstawowe wymagania co do zakresu prowadzenia kont ksiąg pomocniczych ustanawiają przepisy art. 17 ustawy o rachunkowości. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) tej ustawy w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, w zakresie sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, należy określić m.in. zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej.

Badając prawidłowość prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) ustalono m.in., że:

a) nie została w pełni dochowana zasada memoriału wynikająca z art. 6 ust. 1 ustawy. W trakcie przeglądu dokumentów finansowo-księgowych Urzędu stwierdzono kilka przypadków zaliczenia do ksiąg rachunkowych roku 2009 operacji dotyczących roku 2008. Przykłady operacji (na łączną kwotę 2.757,08 zł) niezaliczonych do kosztów i zobowiązań 2008 wskazano na str. 15 protokołu kontroli;

b) dokonywano księgowania zbiorczych kwot, wynikających z sumowania grupy wydatków, bez sporządzenia stosownego dowodu księgowego, o którym mowa w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem podstawą zapisów w ewidencji księgowej mogą być sporządzane przez jednostkę zbiorcze dowody księgowe – służące do dokonywania łącznych zapisów zbioru dowodów źródłowych, które muszą być w dowodzie zbiorczym pojedynczo wymienione – str. 23-24 protokołu kontroli;

c) niezgodnie z zasadami funkcjonowania kont 133 „Rachunek budżetu” i 130 „Rachunek bieżący jednostki”, zawartymi w załącznikach nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, ewidencjonowano niektóre operacje gospodarcze (rozliczenie zaliczki, refundacja wydatków, zmniejszenie dochodów), poprzez stosowanie zapisu ujemnego po jednej stronie konta rachunku bankowego – str. 24 protokołu kontroli;

d) na kontach rozrachunkowych księgi głównej wykazywano salda stanowiące saldo sald należności i zobowiązań, niezgodne ze stanem faktycznym wynikającym z ewidencji analitycznej, co prowadziło do naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy wymagającego zachowania zgodności zapisów ewidencji syntetycznej z ewidencją analityczną:

- saldo konta 221-2-21, na którym ewidencjonowano rozrachunki z tytułu najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych, wykazujące należność w wysokości 1.929,19 zł, było niezgodne z ewidencją analityczną, która wykazywała saldo strony Wn w kwocie 2.000 zł oraz Ma w kwocie 70,81 zł,

- saldo rozliczeń z tytułu użytkowania wieczystego według ewidencji syntetycznej wykazywało należności w kwocie 167,93 zł, natomiast zgodnie z ewidencją analityczną należności gminy wynosiły 399,41 zł, zobowiązania 231,48 zł,

 - saldo konta 240 „Pozostałe rozrachunki” na podstawie ewidencji syntetycznej wykazywało należności w wysokości 71.955,93 zł, faktycznie zaś winno być wykazane saldo należności w kwocie 80.338,13 zł oraz zobowiązań w kwocie 8.372,20 zł.

Ponadto ustalono, że taki sposób ustalania sald kont księgi głównej doprowadził do wykazania niewłaściwych danych w sprawozdaniu Rb-27ZZ z wykonania w 2009 r. planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych. Jednostka wykazała w sprawozdaniu zaległości kwocie 160.676,27 zł oraz nie wykazała nadpłat z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Z danych zawartych w ewidencji księgowej wynika, że należności z tego tytułu wynosiły 160.695,46 zł, natomiast nadpłaty 19,19 zł – str. 29-30, 75 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli sprawozdawczości budżetowej ustalono, że sprawozdania jednostkowe Rb-28S szkół, dla których Urząd prowadzi scentralizowaną księgowość, były podpisywane przez Pana Burmistrza jako kierownika jednostki – str. 17, 133 protokołu kontroli. Należy wskazać, że okoliczność obsługi finansowej szkół, w tym sporządzania wymaganych sprawozdań na podstawie ksiąg rachunkowych, nie zwalnia dyrektorów szkół z obowiązku ich autoryzacji. Przepis art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (poprzednio art. 44 ust. 1) ustanawia zasadę odpowiedzialności kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Z tej zasadniczej normy wynika, iż odpowiedzialność za realizację planów finansowych, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, powinni ponosić kierownicy tych jednostek – z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie. W sferze jednostek oświaty norma ta znalazła odzwierciedlenie w przepisie art. 39 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowiącym, iż dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. Z tego względu sprawozdawczość jednostek, zawierająca dane o wykonaniu planów finansowych, powinna być autoryzowana przez jej kierowników. Stanowią o tym też przepisy m.in. § 4 pkt 3 lit. b), § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103).

W wyniku analizy prawidłowości danych wykazanych w bilansie z wykonania budżetu gminy za 2009 r. stwierdzono, że wykazano w nim jako pozostałe zobowiązania kwotę 656.830,62 zł. stanowiącą saldo konta 224-10 „Rozrachunki budżetu (RPOWP)”, które stanowiło w rzeczywistości stan zobowiązań funduszy pomocowych wobec budżetu gminy (wartość wydatków niezrefundowanych). Zapisów na tym koncie dokonano na podstawie ustaleń zawartych w załączniku do zarządzenia nr 27/2009 Burmistrza z dnia 14 maja 2009 r. zawierającego zasady prowadzenia ewidencji księgowej i sprawozdawczości przy realizacji zadania współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – str. 20-21 protokołu kontroli. W odniesieniu do tego stanu faktycznego należy wskazać, że przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego… (Dz. U. Nr 128, poz. 861), mające zastosowanie począwszy od 2011 r., nie przewidują odrębnego ewidencjonowania rozliczeń dochodów i wydatków oraz stanu funduszy pomocowych.

Na podstawie przyjętej do kontroli próby rozliczenia obrotów gotówkowych stwierdzono przypadki nieprzestrzegania przepisów wewnętrznych w zakresie częstotliwości sporządzania raportów kasowych. Raporty, w których ewidencjonowane były dochody z tytułu podatków, w 3 spośród 4 zbadanych przypadków, sporządzone były za okresy dłuższe niż 5 dni; § 12 ust. 6 instrukcji kasowej stanowi, że zamknięcia raportu dokonuje się w okresach kilkudniowych, nie dłuższych niż 5 dni – str. 25-26 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art.13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie dokumentacji podatkowej osób fizycznych – podatników podatku rolnego i leśnego pozwoliło stwierdzić uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu przez organ podatkowy informacji odpowiednio: w sprawie podatku rolnego od 26 podatników oraz leśnego od 17 podatników. Uniemożliwiło to sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych albowiem informacje złożone przez podatników są podstawowym źródłem wiedzy na temat powierzchni gruntów i sposobu ich wykorzystania, a tym samym istotnym dowodem w kwestii ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego - str. 44 i 51 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka nie posiadała, w obowiązujących regulacjach wewnętrznych, rozstrzygnięć dotyczących zasad przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych a także ustalonego planu kontroli. Zakres i częstotliwość tych kontroli, a także czas ich trwania organ podatkowy powinien ustalić na podstawie analizy potrzeb, jakie wynikają z dokumentacji podatkowej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Z treści art. 281 Ordynacji podatkowej jednoznacznie wynika, iż organy podatkowe pierwszej instancji zobligowane są do prowadzenia kontroli podatkowych u podatników, których celem jest sprawdzenie prawidłowości wywiązywania się przez podatników z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego – str. 58 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że do inkasa opłaty targowej służą „bilety opłaty targowej”, które nie zostały wprowadzone do użycia zarządzeniem Burmistrza. Zgodnie z treścią § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112 poz. 761) do udokumentowania wpłat służą pokwitowania z kwitariuszy lub inne dowody wpłat, zatwierdzone do stosowania przez właściwe organy j.s.t. (w tym przypadku kierownika jednostki, który w myśl przepisów ustawy o rachunkowości ponosi odpowiedzialność za jej rachunkowość). W zakresie powyższym nie określono także procedur wewnętrznych regulujących pobór i rozliczenie inkasenta z tytułu zainkasowanej gotówki – str. 63-64 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły również nieprawidłowości w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności windykacyjnych. Spośród 98 kont podatkowych, przyjętych do kontroli w tym zakresie, w 11 przypadkach stwierdzono zaległości w kwocie 510,83 zł nieobjęte postępowaniem upominawczym i egzekucyjnym – str. 67-68 protokołu kontroli. Stanowiło to naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.).

Zagadnienia rachunkowości oraz wymiaru podatku od nieruchomości i leśnego od osób fizycznych oraz łącznego zobowiązania pieniężnego prowadzone są przy użyciu programu komputerowego. Wprowadzone zarządzeniem kierownika jednostki rozwiązania w powyższym zakresie, uwzględniające obowiązek prowadzenia ewidencji podatkowej w systemach „Podatki” oraz „Rachunkowość” przy użyciu komputera, nie uwzględniają jednak wszystkich elementów określonych w treści art. 10 ustawy o rachunkowości, takich jak wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych, opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów. Ponieważ kontrolowana jednostka prowadzi księgi rachunkowe przy użyciu komputera, ich wykaz powinien mieć formę wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury i wzajemnych powiązań logicznych – str. 69-70 protokołu kontroli.

Jak ustalono, kontrolowana jednostka dokonywała sprzedaży lokali mieszkalnych z zastosowaniem bonifikaty od ceny sprzedaży. Badając zaistnienie przesłanek do zwrotu udzielonych bonifikat stwierdzono, że żadnemu pracownikowi nie przypisano obowiązków w kwestii kontroli obrotu nieruchomościami sprzedanymi z zastosowaniem bonifikaty oraz sposobu ich wykorzystywania w celu ustalenia ewentualnych podstaw do egzekwowania zwrotu udzielonych bonifikat – str. 82 protokołu kontroli.

         Czynności kontrolne wykazały, że badana jednostka nie realizuje dochodów z tytułu opłat adiacenckich, które mogą być ustalane m.in. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem nieruchomości, określonych przepisami art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Stwierdzono, że w uchwale Nr III/27/03 Rady Miejskiej z dnia 22 lutego 2003 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych… organ stanowiący ustalił stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości. Wskazana stawka procentowa opłaty jest niezgodna z przepisem art. 98a ust.1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r., według którego rada gminy ustala wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Nie stwierdzono, aby Pan Burmistrz w związku ze zmianą ustawy przedstawił Radzie projekt uchwały mający na celu dostosowanie jej przepisów do przepisów ustawy. Należy nadmienić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) opłaty adiacenckiej zależy od uchwalenia przez Radę stawki procentowej opłaty (art. 98a ust. 1a ustawy) – str. 83-84 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli, w oparciu o postanowienia art. 30a ustawy Karta Nauczyciela oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35), zbadano prawidłowość analizy wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Jedwabne oraz wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających.

         Stwierdzono, że sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2009 rok zostało sporządzone błędnie w zakresie średniorocznej liczby etatów nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, wydatków poniesionych faktycznie na wynagrodzenia nauczycieli i – w konsekwencji – kwot różnic pomiędzy wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Według ustaleń kontroli, poczynionych dla 3 stopni awansu zawodowego, podlegające wykazaniu w sprawozdaniu kwoty różnic powinny przedstawiać się następująco:

a) stopień nauczyciela stażysty – różnica ujemna w wysokości 3.635,72 zł (w sprawozdaniu wykazano różnicę ujemną w kwocie 1.450,97 zł),

b) stopień nauczyciela kontraktowego – różnica dodatnia w wysokości 34.719,73 zł (w sprawozdaniu wykazano różnicę dodatnią w kwocie 23.894,72 zł),

c) stopień nauczyciela mianowanego – różnica dodatnia w wysokości 44.732,74 zł (w sprawozdaniu wykazano różnicę dodatnią w kwocie 8.937,17 zł).

         Według sprawozdania obowiązek wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających powstał w stosunku do nauczycieli stażystów (różnicę dodatnią w wysokości 62.361,42 zł wykazano też w grupie nauczycieli dyplomowanych). Jak stwierdzono, kontrolowana jednostka dokonała wypłaty dodatków 2 nauczycielom stażystom w kwotach 1.318,15 zł i 65,97 zł (razem 1.384,12 zł). Według ustaleń kontroli, dodatki uzupełniające należało wypłacić 3 nauczycielom, którzy byli zatrudnieni w 2009 roku w gminnych jednostkach oświatowych jako nauczyciele stażyści, a ich wysokość powinna wynosić 2.181,43 zł, 109,07 zł oraz 1.345,22 zł (razem 3.635,72 zł) – str. 87-90 protokołu kontroli.

         W ramach wydatków bieżących badaniu poddano prawidłowość udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie usługi dowozu dzieci do Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w Jedwabnem w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Ogłoszenie o zamówieniu w trybie przetargu nieograniczonego zostało opublikowane w dniu 28 lipca 2008 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że zamówienia udzielono wykonawcy – Pośrednictwo Handlowo-Ubezpieczeniowe Barbara Skrodzka z Jedwabnego, który nie spełniał warunków udziału w postępowaniu określonych przez zamawiającego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, mimo przedłożenia wraz z ofertą umowy o podwykonawstwo zawartej z firmą PH-T „ROBIN”, która zobowiązała się do wykonywania usługi dowozu.

Zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, do wykonania zamówienia niezbędne były 2 autokary szkolne o min. 44 miejscach siedzących – jeden do wykonania przedmiotu zamówienia i jeden rezerwowy lub jeden autokar o min. 44 miejscach i podpisana umowa z posiadaczem autokaru o w/w warunkach zapewniająca możliwość natychmiastowego zastąpienia autokaru wykonującego przedmiot zamówienia w wyniku awarii lub innych zdarzeń (zamawiający żądał w tym względzie przedstawienia wykazu środków transportowych wykorzystywanych do wykonywania przedmiotu zamówienia wraz z kopiami dowodów rejestracyjnych). Stwierdzono, że w złożonej przez wykonawcę ofercie znajdowały się kserokopie dowodów rejestracyjnych 3 autokarów (należących do podwykonawcy), w tym jednego posiadającego 51 miejsc siedzących oraz dwóch posiadających po 18 miejsc siedzących wraz z kierowcą. Powyższe świadczy o tym, że wykonawca ubiegający się o zamówienie nie spełniał warunku dysponowania potencjałem technicznym do wykonania zamówienia. Ze złożonych przez Pana Burmistrza wyjaśnień wynika, że zamawiający uznał wskazanie dwóch pojazdów rezerwowych po 18 miejsc każdy za potencjał wystarczający do realizacji zamówienia. Należy podkreślić, że wymagania w zakresie potencjału niezbędnego do realizacji zamówienia zamawiający określił w specyfikacji i zgodnie z jej treścią winien był oceniać spełnienie postawionego warunku.

W specyfikacji zamawiający żądał, w celu potwierdzenia warunku posiadania przez wykonawcę niezbędnej wiedzy i doświadczenia, m.in. wykazu wykonanych, a w przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych również wykonywanych, usług w okresie ostatnich trzech lat przed dniem wszczęcia postępowania, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie, odpowiadających swoim rodzajem i wartością usługom stanowiącym przedmiot zamówienia z podaniem ich wartości, przedmiotu, dat wykonania i odbiorców wraz z dokumentami potwierdzającymi, że usługi te zostały wykonane należycie. Stwierdzono, że informacja taka nie znalazła się w ofercie, w związku z czym zamawiający zwrócił się do wykonawcy o uzupełnienie dokumentów w trybie art. 26 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na to wezwanie wykonawca oświadczył, iż sam nie posiada doświadczenia w zakresie dowożenia uczniów do szkół, natomiast doświadczenie w tym względzie wykazuje podwykonawca oraz przedłożył certyfikat stwierdzający członkowstwo podwykonawcy w Polskim Stowarzyszeniu Przewoźników Autokarowych. Ze specyfikacji wynikało wprost, że wykonawca powinien przedstawić wykaz zawierający konkretne dane o wartości usług odpowiadających przedmiotowi zamówienia, dacie ich wykonywania oraz odbiorcach na których rzecz były wykonywane wraz z dokumentami, że usługi te zostały wykonane należycie (np. referencje). Wymagane informacje nie znalazły się w ofercie wykonawcy w związku z czym należy stwierdzić, że nie udokumentował on warunku posiadania wiedzy i doświadczenia w zakresie przedmiotu zamówienia. W złożonych wyjaśnieniach Pan Burmistrz stwierdził w szczególności, że zamawiający znał firmę „ROBIN”, która wielokrotnie wykonywała usługi przewozu osób na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, co dawało rękojmię należytego wykonania zamówienia. Podnieść należy, że według postanowień specyfikacji na wykonawcy ciążył obowiązek wykazania odpowiedniego przygotowania do wykonania zamówienia, m.in. poprzez przedłożenie będących w jego dyspozycji stosownych dokumentów. Jak orzekła Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 26 maja 2009 r. (KIO/UZP 615/09, LEX nr 508624): „Zamawiający ma obowiązek przeanalizować każdy z dokumentów załączonych do oferty wskazujących na spełnienie warunków postawionych w specyfikacji. W przypadku, gdy zamawiający stwierdzi braki w dokumentach załączonych do oferty, zamawiający jest obowiązany do zażądania uzupełnienia tych dokumentów, zgodnie z art. 26 ust. 3 p.z.p. (…) Ze względu na zasadę pisemności postępowania zamawiający musi opierać się tylko na dokumentach sporządzonych na piśmie i dołączonych do oferty względnie dołączonych do uzupełnienia, zgodnie z art. 26 ust. 3 p.z.p. Wykonawca musi potwierdzić spełnienie warunku posiadania niezbędnego doświadczenia, nawet gdy usługi wykonywał dla zamawiającego”.

Podkreślenia wymaga też fakt, że w zakresie wymogu posiadania niezbędnych uprawnień do wykonania zamówienia wykonawca opierał się na licencji w zakresie wykonywania transportu drogowego osób, która została wydana dla podwykonawcy zamówienia. W świetle art. 22 ust. 1 pkt. 1 ustawy obowiązek posiadania licencji (czyli uprawnień do wykonywania określonej działalności) przypisany jest wykonawcy ubiegającemu się o zamówienie publiczne, a więc przyszłej stronie umowy. Posiadanie uprawnień przez podwykonawcę nie skutkuje uznaniem wykonawcy za podmiot spełniający warunki udziału w postępowaniu. Zauważyć tu należy, iż obowiązujące obecnie przepisy Prawa zamówień publicznych, w art. 26 ust. 2b, wskazują wprost na możliwość polegania przez wykonawcę na wiedzy i doświadczeniu, potencjale technicznym, osobach zdolnych do wykonania zamówienia lub zdolnościach finansowych innych podmiotów (warunki udziału w postępowaniu z art. 22 ust. 1 pkt 2-4 ustawy). Zatem obecnie obowiązujące przepisy również wymagają, aby to wykonawca ubiegający się o zamówienie posiadał uprawnienia do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania.

Wobec przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, iż zamawiający winien był wykluczyć wykonawcę z postępowania, na podstawie obowiązującego wówczas art. 24 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 3 Prawa zamówień publicznych, oraz z uwagi na fakt, iż wykonawca ten był jedynym ubiegającym się o udzielenie zamówienia, unieważnić postępowanie na podstawie przesłanki z art. 93 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy. Zamawiający dokonał wyboru wykonawcy i udzielił mu zamówienia umową z dnia 28 sierpnia 2008 r. na czas określony od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2011 r. W okresie do końca 2009 roku wydatkowano tytułem wynagrodzenia wykonawcy kwotę 105.791,97 zł.

Kontrola ujawniła również, że dokumentacja postępowania nie zawiera oświadczenia Pana Burmistrza o zajściu lub braku wystąpienia okoliczności powodujących obowiązek wyłączenia z postępowania, wyspecyfikowanych w art. 17 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Oświadczenie to, jak wyraźnie wymaga art. 17 ust. 2 ustawy, powinno być złożone na piśmie pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z przedstawionych dokumentów wynika, że Pan Burmistrz wykonywał czynności w postępowaniu – m.in. wezwał wykonawcę do uzupełnienia dokumentów – str. 91-97 protokołu kontroli.

         W zakresie współdziałania z podmiotami niezaliczanymi do sektora finansów publicznych stwierdzono, że kontrolowana jednostka zawarła w dniu 1 czerwca 2009 r. z Podlaskim Zrzeszeniem LZS w Białymstoku umowę, której przedmiotem była realizacja zadań własnych gminy oraz ich współfinansowanie w ramach programu „Organizator sportu dzieci i młodzieży oraz sportu osób niepełnosprawnych w środowisku wiejskim”, na okres do końca 2009 roku. Realizatorem zadań (zwanym organizatorem) była osoba fizyczna, której działania miały być wspierane przez struktury Zrzeszenia LZS z Jedwabnego. Ocena merytoryczna działań organizatora przynależała do LZS, zaś jej wyniki miały być przedstawione samorządowi gminy. Na podstawie umowy gmina wydatkowała kwotę 4.896 zł (w kosztach realizacji programu, w kwocie 3.600 zł partycypowało również Zrzeszenie LZS). Płatność nastąpiła w oparciu fakturę z dnia 5 sierpnia 2009 r. Stwierdzono też, że bezpośrednio z rachunku Urzędu były dokonywane wydatki w łącznej kwocie 5.962,95 zł na rzecz klubu sportowego „Victoria”.

         Odnośnie przedstawionego stanu faktycznego należy wskazać, że zgodnie z art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (poprzednio art. 176 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r.), podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, realizujące zadania jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać z budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego dotacje na ten cel. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), która w art. 4 stanowi, iż do objętych nią zadań publicznych należy m.in. upowszechnianie kultury fizycznej i sportu. Stosownie do art. 5 ust. 4 i art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy, zlecenie realizacji zadań publicznych może mieć formy powierzenia ich wykonania, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji, lub wsparcia ich wykonania wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji. Wspieranie i powierzanie zadań następuje w drodze otwartego konkursu ofert. Nie stwierdzono, aby podmioty realizujące zadania z zakresu kultury fizycznej i sportu zostały wyłonione w drodze konkursu – str. 98-99 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu omawianej kwestii Pan Burmistrz m.in. przywołał regulację art. 19a ustawy (obowiązującą od dnia 12 marca 2010 r.). Przywołane przepisy ustanawiają tryb zlecania podmiotom niepublicznym zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert. Zauważyć jednak trzeba, iż zastosowanie tego trybu uwarunkowane jest spełnieniem szeregu przesłanek, dotyczących w szczególności okresu realizacji zadania, wysokości dofinansowania lub finansowania zadania, w tym spełnienia warunku, iż wysokość środków finansowych przyznanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w tym trybie nie może przekroczyć 20 % dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 (art. 19a ust. 1, 6 i 7 ustawy). Zastosowanie trybu z art. 19a nie zwalnia też od złożenia oferty przez podmiot niepubliczny (art. 19a ust. 2-5 ustawy).

         W ramach kontroli wydatków ustalono też, że Urząd Miejski sfinansował nauczycielowi szkoły, na jego wniosek, 50% kosztów podróży związanych z kursem kwalifikacyjnym z terapii pedagogicznej. Decyzja o przyznaniu zwrotu tych kosztów została podjęta przez Pana Burmistrza. Łącznie wydatki z tego tytułu wyniosły 648 zł. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. Nr 46, poz. 430) w § 2 ust. 2 pkt 3 stanowi, że ze środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli dofinansowuje się również w całości lub części koszty przejazdów oraz zakwaterowania i wyżywienia nauczycieli, którzy na podstawie skierowania udzielonego przez dyrektora szkoły uczestniczą w różnych formach doskonalenia zawodowego, a w szczególności uzupełniają lub podnoszą kwalifikacje. W ramach kontroli nie uzyskano potwierdzenia, aby w przedmiotowym przypadku dyrektor szkoły skierował nauczyciela do odbycia kursu kwalifikacyjnego. Z wyjaśnień Pana Burmistrza wynika jedynie, iż przyznanie dofinansowania kosztów dojazdów nastąpiło po odbyciu rozmowy telefonicznej z dyrektorem szkoły, w której dyrektor pozytywnie zaopiniował wniosek nauczyciela – str. 99-100 protokołu kontroli.

Analizując regulacje wewnętrzne dotyczące gospodarki nieruchomościami ustalono, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 22 lutego 2003 r. (zmieniona uchwałą z dnia 28 kwietnia 2006 r.) określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata nie została uaktualniona w związku z obowiązującą od dnia 22 października 2007 r. zmianą art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. W uchwale brak postanowień odnoszących się do zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony – str. 111 protokołu kontroli.

Badając okazaną dokumentację dotyczącą formy przekazania nieruchomości gminnym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej ustalono, że w dniu 5 czerwca 2000 r. pomiędzy Zarządem Miejskim a dyrektorem Komunalnego Zakładu Budżetowego zawarta została umowa użyczenia, na mocy której Zarząd użyczył Zakładowi nieruchomości gruntowe wraz z budynkami na czas nieokreślony – str. 111-112 protokołu kontroli. Zastosowana forma przekazania przez organ wykonawczy we władanie zakładowi budżetowemu nieruchomości gminy była niewłaściwa w świetle art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Stosownie do przywołanych przepisów formą prawną władania nieruchomością przez samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej trwały jest zarząd. Na podstawie art. 45 ust. 1 i 3 ustawy trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, zaś objęcie nieruchomości w trwały zarząd następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Nie stwierdzono też dokumentacji dotyczącej formalno-prawnego przekazania nieruchomości gminnym jednostkom oświatowym. Kierownik referatu oświaty, kultury i sporu Urzędu wyjaśniła, że jednostki te w momencie przejmowania ich przez samorząd gminny posiadały decyzje o przekazaniu w zarząd nieruchomości służących realizacji ich zadań statutowych na czas nieokreślony. Decyzji Burmistrza o przekazaniu nieruchomości poszczególnym szkołom w trwały zarząd dotychczas nie wydawano. Odnośnie tego wyjaśnienia należy wskazać, że w 2009 roku w gminie Jedwabne została powołana nowa jednostka organizacyjna systemu oświaty – Zespół Szkół Gimnazjalnych i Ponadgimnazjalnych, w którego skład weszło Gimnazjum i Liceum Ogólnokształcące w Jedwabnem (str. 127, 130-131 protokołu kontroli). Z bilansów jednostkowych zakładu budżetowego i gminnych jednostek budżetowych wynika, że ewidencją księgową tych jednostek objęte były budynki, lokale oraz obiekty inżynierii lądowej – str. 112-113 protokołu kontroli. Należy wskazać, że właściwe uregulowanie form władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne ma zasadnicze znaczenie w świetle § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... Zgodnie z nim, przez środki trwałe należy rozumieć środki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, w tym środki trwałe stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego, otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki.

         Wartość gruntów wykazywana była dotychczas wyłącznie w bilansie jednostkowym Urzędu Miejskiego, przy czym, jak wyjaśniła Skarbnik Gminy, Urząd nie posiadał ewidencji ilościowo-wartościowej gruntów, a wartość księgowa gruntów nie miała potwierdzenia w dostępnej dokumentacji. Przepisy wewnętrzne obowiązujące w Urzędzie nie określały szczegółowo zagadnień dokumentowania i ewidencjonowania obrotów nieruchomościami. Ze złożonego przez Skarbnika Gminy wyjaśnienia wynika, że w 2009 roku zostały podjęte działania porządkujące ewidencję nieruchomości, w tym zaktualizowano rejestr gruntów komunalnych – str. 113-114, 115 protokołu kontroli. W kontekście wyjaśnienia należy dodać, że prawidłowo prowadzona ewidencja gminnego zasobu nieruchomości ma zasadnicze znaczenie przy wypełnianiu obowiązków inwentaryzacyjnych. Jak bowiem stanowi § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., inwentaryzacja nieruchomości powinna zapewnić porównanie danych wynikających z ewidencji księgowej z ewidencją gminnego zasobu nieruchomości (zakres ewidencji zasobu nieruchomości przez burmistrza określa przepis art. 23 ust. 1c w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

         Sposób prowadzenia ewidencji nieruchomości rzutował na treść, sporządzanych na podstawie art. 180 ustawy z dnia 30 czerwca o finansach publicznych, informacji o stanie mienia komunalnego w zakresie przysługujących jednostce praw własności. Ponadto informacje nie zawierały danych o innych niż własność prawach majątkowych i o posiadaniu (art. 180 pkt 2 ustawy) – str. 115 protokołu kontroli.

Ustalono też, że Pan Burmistrz nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, a zatem nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 115 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli rozliczeń między budżetem gminy a jednostkami organizacyjnymi gminy stwierdzono nieprawidłowości dotyczące Komunalnego Zakładu Budżetowego – str. 133-138 protokołu kontroli. Ustalono, że pismami z dnia 17 października 2008 r. dyrektor Zakładu złożył do Burmistrza wniosek „o dofinansowanie kosztów poboru i dostawy wody na terenie miasta i gminy Jedwabne w formie dotacji w budżecie na 2009 r. kwotą 0,47 zł do 1 m³ pobranej wody (przybliżony pobór wody wynosi ok. 100 tyś m³ co daje roczną dotację w wysokości 47.000 zł)” oraz wniosek „o dofinansowanie w formie dotacji w budżecie 2009 r. kosztów poniesionych na utrzymanie i eksploatację składowiska odpadów w m. Korytki Borowe w wysokości 40.000 zł”. Powyższe kwoty dotacji zostały uwzględnione w uchwale Rady Miejskiej z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Jedwabne na 2009 rok, a także przyjęte po stronie przychodów w planie finansowym zakładu budżetowego.

         Stosownie do obowiązujących w okresie kontrolowanym przepisów art. 174 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogły być udzielane zakładom budżetowym dotacje przedmiotowe kalkulowane według stawek jednostkowych, przy czym stawki dotacji przedmiotowych winien ustalać organ stanowiący. (W obecnym stanie prawnym takie same regulacje odnośnie dotacji przedmiotowych zawiera art. 219 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.). Uchwały Rady Miejskiej w kwestii stawek dotacji przedmiotowych badana jednostka nie posiada. W sprawie omawianych dotacji, na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej, w wystąpieniu pokontrolnym Regionalna Izba Obrachunkowa wnioskowała o „przedkładanie Radzie Miejskiej projektu uchwały zawierającej kalkulację stawek dotacji przedmiotowej dla KZB jak tego wymagają przepisy art. 174 ustawy o finansach publicznych”. W odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń poinformowano, że „zalecenie będzie realizowane w bieżącej pracy Urzędu Miejskiego w Jedwabnem”.

Odnośnie dofinansowania kosztów poboru i dostawy wody należy podkreślić, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858 ze zm.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (KZB) winno określać taryfy na podstawie niezbędnych przychodów (art. 20), taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy w trybie określonym w art. 24. Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie do jednej, wybranych lub wszystkich grup odbiorców usług; dopłata jest przekazywana przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (art. 24 ust. 6 ustawy). Stosowana w kontrolowanej jednostce dopłata do działalności Zakładu nie wynikała ze stosowanej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zatwierdzonej uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2005 r., a następnie (na kolejny, tj. 2007 rok) uchwałą z dnia 20 stycznia 2007 r. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z przepisami przywołanej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie, powinno przedstawić Panu Burmistrzowi wniosek o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 2). Taryfy obowiązują przez 1 rok (art. 24 ust. 10), z tym że na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa organ stanowiący przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok (art. 24 ust. 9a). Ustalono, że Urząd Miejski nie posiada wniosków dyrektora Komunalnego Zakładu Budżetowego o zatwierdzenie określonych przez Zakład taryf od 2008 r. W związku z powyższym od 1 stycznia 2008 r. gmina nie posiada taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków opracowanych w trybie wskazanych przepisów prawnych.

Ustaloną uchwałą budżetową na 2009 r. kwotę dotacji w łącznej kwocie 87.000 zł Urząd Miejski przekazał w 12 ratach po 7.250 zł każda. Jak stanowi § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.), organ wykonawczy powinien przekazywać zakładowi budżetowemu dotacje przedmiotowe w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań. Według § 52 ust. 2 tego rozporządzenia, kierownik samorządowego zakładu budżetowego przekazuje zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (burmistrzowi), w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, rozliczenie wykorzystania dotacji w szczegółowości określonej przez ten zarząd. Nie stwierdzono, aby Pan Burmistrz określił szczegółowość, z jaką KZB miał przekazać rozliczenie dotacji. Dyrektor KZB przy pismach z dnia 26 stycznia 2010 r., skierowanych do Skarbnika Gminy, przekazał „Rozliczenie dotacji na dostawę wody i eksploatację wodociągu i hydroforni za 2009 rok” oraz „Rozliczenie dotacji na składowisko odpadów w m. Korytki za 2009 rok”. W rozliczeniach tych przedstawiono koszty działalności Zakładu na wymienionych odcinkach działalności, uzyskane w wyniku prowadzenia tych działalności dochody (w tym otrzymaną dotację) oraz wyniki finansowe. Z rozliczeń powyższych wynika, że Zakład w 2009 r. poniósł straty: na działalności związanej z dostawą wody w wysokości 1.346,55 zł, a na prowadzeniu składowiska odpadów w wysokości 2.832,06 zł.

Odnośnie planu finansowego Komunalnego Zakładu Budżetowego należy również wskazać, że w myśl § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. kierownicy samorządowych zakładów budżetowych sporządzają projekty planów finansowych obejmujących wydatki stanowiące koszty działalności, a także pozostałe koszty niestanowiące wydatków i innych obciążeń. Znajdujące się w Urzędzie plany finansowe KZB sporządzone były tylko w zakresie wydatków stanowiących koszty. W planach tych nie uwzględniono m.in. odpisów amortyzacyjnych, które są kosztem działalności niestanowiącym wydatków (oraz pokrycia amortyzacji) zaniżając planowane koszty działalności Zakładu o kwotę ok. 153.000 zł. Zastrzeżenia budzi również wysokość dotacji przedmiotowej przyjmowanej w planach przychodów Zakładu w wysokości niepomniejszonej o podatek VAT. Dotacja przedmiotowa podlega opodatkowaniu podatkiem VAT na podstawie postanowień art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54 poz. 535 ze zm.) i w części podatku należnego nie jest przychodem Zakładu.

         Jak wykazała kontrola, w 2009 roku z budżetu gminy została przekazana Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Jedwabnem dotacja celowa w kwocie 50.020 zł z przeznaczeniem na wykonanie dokumentacji kosztorysowej i inwentaryzacji architektonicznej budynku zabytkowego Ośrodka Kultury. Przekazanie dotacji celowej nie zostało poprzedzone zawarciem umowy z instytucją kultury, o której była mowa w art. 130 w zw. z art. 189a ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. – str. 139-141 protokołu kontroli. Obecnie obowiązek zawarcia umowy w kwestii udzielenia dotacji celowej oraz jej wymagane elementy określa przepis art. 250 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.

         Odnośnie sprawozdawczości instytucji kultury ustalono, że sprawozdania finansowe, obejmujące bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki były sporządzone według wzoru obowiązującego jednostki i zakłady budżetowe. Należy wskazać, że szczególne zasady rachunkowości, określone rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. nie mają zastosowania do jednostek sektora finansów posiadających przymiot osobowości prawnej. Jednostki takie powinny sporządzać sprawozdanie finansowe określone przepisami ustawy o rachunkowości. Również sprawozdania o stanie należności i zobowiązań instytucji kultury (Rb-N i Rb-Z) były sporządzane według wzoru obowiązującego jednostki i zakłady budżetowe, podczas gdy należało je sporządzić na podstawie przepisów obowiązującego w 2009 roku rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770) – str. 142 protokołu kontroli.

         Poza tym stwierdzono, że do przychodów Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w 2009 r. niesłusznie zaliczono „pokrycie amortyzacji” w wysokości 1.039,78. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), amortyzacja majątku trwałego zwiększa fundusz instytucji kultury – str. 143 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 53 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Burmistrza, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Burmistrza.

2. Powierzenie Skarbnikowi Gminy obowiązków i odpowiedzialności w pełnym zakresie, określonym w art. 54 ustawy o finansach publicznych.

3. Rozważenie ustanowienia mechanizmów kontroli zarządczej w obszarze badania zamierzeń i czynności przed ich dokonaniem, o którym mowa w regulaminie organizacyjnym Urzędu.

4. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie z niej postanowień dotyczących podległych jednostek organizacyjnych (OPS i szkół),

b) określenie zasad prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla aktywów rzeczowych (trwałych i obrotowych) oraz ich powiązania z kontami księgi głównej,

c) uzupełnienie uregulowań dotyczących prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat w systemie informatycznym zgodnie z opisem w protokole kontroli.

5. Umożliwienie kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej wykonywania obowiązków w zakresie prowadzenia rachunkowości tej jednostki.

6. Spowodowanie opracowania przez dyrektorów szkół dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w tych jednostkach budżetowych.

7. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) pełne respektowanie zasady memoriału wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

b) sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych w sposób nakazany w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

c) księgowanie operacji gospodarczych na kontach 133 i 130 zgodnie z zasadami ich funkcjonowania określonymi w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…,

d) wykazywanie rzeczywistych sald kont rozrachunkowych księgi głównej (stron Wn i Ma) i zgodne z nimi prezentowanie danych w sprawozdawczości,

e) prowadzenie zapisów dotyczących rozrachunków budżetu w sposób umożliwiający wykazywanie w sprawozdawczości danych odpowiadających stanowi faktycznemu.

8. Spowodowanie podpisywania sprawozdań jednostek organizacyjnych oświaty przez kierowników tych jednostek.

9. Zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za dokumentowanie obrotu gotówkowego do przestrzegania instrukcji kasowej w zakresie częstotliwości sporządzania raportów kasowych.

10. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i podatku leśnego.

11. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy wykonawcze.

12. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych oraz ustalanie planów kontroli.

13. Prowadzenie poboru należności podatkowych z wykorzystaniem zatwierdzonych do stosowania uradzeń księgowych, zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa.

14. Przypisanie właściwym pracownikom Urzędu obowiązków w kwestii analizy obrotu nieruchomościami sprzedanymi z zastosowaniem bonifikaty i sposobu ich wykorzystywania w celu zapewnienia informacji służących do wystąpienia z ewentualnymi roszczeniami o zwrot bonifikaty.

15. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały dostosowującej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem do przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pobieranie opłat adiacenckich w przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych.

16. W zakresie wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Jedwabne:

a) zapewnienie prawidłowości danych zawieranych w sprawozdaniu z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli;

b) skorygowanie danych sprawozdania sporządzonego za 2009 rok,

c) dokonanie wypłat jednorazowych dodatków uzupełniających nauczycielom stażystom, którzy byli zatrudnieni w 2009 r. w szkołach prowadzonych przez gminę, w prawidłowej wysokości.

17. Zapewnienie w zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) dokonywania oceny spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu zgodnie z postanowieniami zawartymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

b) wykluczania z udziału w postępowaniu wykonawców, którzy nie spełniają wymaganych warunków udziału.

18. Składanie przez Pana Burmistrza oświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, w przypadku wykonywania czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia.

19. Zlecanie zadań publicznych do realizacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych z uwzględnieniem przepisów prawnych wskazanych w części opisowej niniejszego wystąpienia.

20. Zapewnienie przestrzegania przepisów w kwestii finansowania dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli zawartych w rozrządzeniu wykonawczym do art. 70a ustawy – Karta Nauczyciela.

21. Wystąpienie do Rady Miejskiej z projektem zmiany uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych... określającej zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony.

22. Podjęcie działań zmierzających do prawidłowego określenia formalno-prawnych podstaw władania nieruchomościami przez gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

23. Zapewnienie zawierania w informacji o stanie mienia komunalnego wszystkich danych, o których mowa w art. 267 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

24. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

25. Udzielanie dotacji przedmiotowych zakładowi budżetowemu w oparciu o stawki jednostkowe ustalone przez Radę Miejską oraz przekazywanie kwot dotacji w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji zadań.

26. Spowodowanie ustalania i zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w trybie i na zasadach określonych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, a w szczególności egzekwowanie od Komunalnego Zakładu Budżetowego przekładania wniosków o zatwierdzenie taryf w terminach wyznaczonych przez art. 24 ust. 2 ustawy oraz weryfikowanie prawidłowości sporządzenia taryf.

27. Określanie szczegółowości, z jaką zakład budżetowy winien przedstawiać rozliczenie dotacji.

28. Spowodowanie prawidłowego określania przychodów i kosztów w planie finansowym zakładu budżetowego.

29. Udzielanie dotacji celowych instytucjom kultury wyłącznie na podstawie umów zawartych zgodnie z art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

30. Przekazanie kierownikom instytucji kultury uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu w kwestii sprawozdawczości i ustalania przychodów, celem zapewnienia zgodnego z prawem prowadzenia działalności przez te podmioty.

31. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku