Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Czarnej Wsi Kościelnej

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 lutego 2011 roku (znak: RIO.I.6002-22/10), o treści jak niżej:

Pani

Agnieszka Znajda

Dyrektor Zespołu Szkół

w Czarnej Wsi Kościelnej

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Czarnej Wsi Kościelnej za okres 2009 roku, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, wydatki budżetowe, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza obowiązujących w jednostce przepisów wewnętrznych regulujących zasady prowadzenia rachunkowości wykazała, że wbrew postanowieniom § 12 ust. 1 pkt 2 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Na 142, poz. 1020 ze zm.), zakładowy plan kont nie zawierał żadnych postanowień dotyczących prowadzonych kont pomocniczych. Ponadto stwierdzono rozbieżności między postanowieniami zakładowego planu kont a kontami syntetycznymi faktycznie prowadzonymi w księdze głównej. W zakładowym planie kont nie przewidziano prowadzenia kont: 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” oraz 760 i 760/1 „Pozostałe przychody i koszty” – str. 7-8 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki pieniężnej wykazała, że sporządzane są trzy raporty kasowe: dla środków dotyczących rachunku bieżącego (wydatków), rachunku dochodów własnych i rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Stwierdzono, że żadnemu z pracowników Zespołu Szkół nie powierzono pisemnie prowadzenia obrotu gotówkowego w zakresie dotyczącym rachunku bieżącego i rachunku ZFŚS. W praktyce obowiązki kasjera pełni osoba zatrudniona na stanowisku referenta (1/2 etatu) oraz intendenta (1/2 etatu). Intendentowi przypisano w zakresie czynności jedynie obowiązki odnoszące się do prowadzenia obrotu gotówkowego związanego z działalnością stołówki szkolnej (dochodów własnych) – str. 11 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dokumentacji dotyczącej wydatków ponoszonych tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono, że w czterech przypadkach pracownicy szkoły odbywali podróż służbową komunikacją publiczną. Przedłożone przez nich rozliczenia nie zawierały dowodów (biletów komunikacji) dokumentujących poniesione wydatki. Obowiązek załączenia tych dokumentów do rozliczenia kosztów podróży wynika z § 8a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Przywołany przepis przewiduje możliwość dokumentowania wydatku pisemnym oświadczeniem pracownika odbywającego podróż o poniesieniu wydatku i przyczynach braku dowodów, jednakże taki sposób udokumentowania jest możliwy tylko w sytuacji braku możliwości uzyskania właściwego dokumentu (rachunku). Pomimo braku biletów rozliczenia uznano za prawidłowe i wypłacono pracownikom łącznie 189,40 zł, co świadczy o nieprawidłowym funkcjonowaniu kontroli wewnętrznej w zakresie formalno-rachunkowej kontroli rozliczenia kosztów podróży służbowych.

Stwierdzono ponadto, iż 2 polecenia wyjazdu służbowego zostały Pani Dyrektor wystawione przez głównego księgowego. W myśl § 2 przywołanego rozporządzenia, miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa pracodawca. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec Pani Dyrektor winien wykonywać Burmistrz Czarnej Białostockiej – str. 25 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto także udzielanie zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Analiza prowadzonego w grudniu 2008 r., w trybie zapytania o cenę, postępowania w celu wyłonienia wykonawcy dostaw oleju opałowego na 2009 r. wykazała szereg nieprawidłowości (str. 25-28 protokołu kontroli):

a) jednostka nie okazała dokumentów potwierdzających sposób ustalenia wartości zamówienia; art. 32 ust. 1 Prawa zamówień publicznych wymaga ustalenia wartości szacunkowej zamówienia z należytą starannością. Stwierdzono, że zarówno wartość dostaw oleju w roku 2008, jak i zrealizowanych w roku 2009, na podstawie umowy zawartej z wykonawcą wybranym w omawianym postępowaniu (92.697,02 zł brutto), przekraczała równowartość 14.000 euro;

b) dokument okazany jako specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie zawierał, wbrew przepisom art. 36 ustawy, następujących elementów:

- pełnego i zgodnego z art. 29 i 30 ustawy opisu przedmiotu zamówienia, a jedynie stwierdzenie dostawa oleju opałowego lekkiego typu „Ekoterm”, bez podania ilości oleju, kodu CPV (art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy),

- wykazu oświadczeń lub dokumentów, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu (art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy),

- precyzyjnego opisu sposobu obliczenia ceny (art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy),

- informacji o formalnościach, jakie powinny zostać dopełnione po wyborze oferty w celu zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego (art. 36 ust. 1 pkt 14 ustawy),

- istotnych dla stron postanowień, które zostaną wprowadzone do treści zawieranej umowy w sprawie zamówienia publicznego, ogólnych warunków umowy albo wzoru umowy (art. 36 ust. 1 pkt 16 ustawy);

c) członkowie komisji przetargowej, w tym Pani Dyrektor, nie złożyli wymaganych przez art. 17 ustawy oświadczeń o istnieniu lub braku okoliczności powodujących wyłączenie z udziału w postępowaniu;

d) protokół postępowania nie zawierał danych wymaganych przepisem art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy (opisu przedmiotu zamówienia) oraz przepisami § 2 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2008 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 188, poz. 1154) – w szczególności wartości zamówienia i wskazania osoby dokonującej jej ustalenia oraz powodów zastosowania trybu innego niż przetarg nieograniczony lub ograniczony. Protokół nie został też sporządzony zgodnie z wzorem określonym rozporządzeniem.

Przedstawione nieprawidłowości wystąpiły także w prowadzonym w grudniu 2009 r. postępowaniu na dostawę oleju opałowego w roku 2010, co obrazują dokumenty stanowiące załącznik nr 2 do protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, że w § 2 ust. 3 umowy podpisanej z wybranym wykonawcą dostaw wskazano, iż cena ulegnie „stosownej zmianie” w przypadku zmiany cen zakupu oleju dostarczanego przez producenta lub wzrostu kosztów transportu. Możliwość zmiany ceny ofertowej nie była przewidziana w treści specyfikacji. Wskazania wymaga ponadto, że tak ogólnie opisane podstawy do zmiany ceny (w szczególności brak obowiązku udokumentowania przez wykonawcę powodu zmiany ceny) nie dają zamawiającemu żadnej możliwości weryfikacji, czy zamówienie w istocie realizowane jest na warunkach najkorzystniejszej oferty (analogiczny zapis zawiera umowa zawarta na rok 2010). Na cztery dostawy zrealizowane w 2009 r. trzy odbyły się po cenach innych niż ustalone w umowie, z tego dwie po cenie niższej i jedna po cenie wyższej. Z kolei w 2010 r., poza jedną dostawą w cenie umownej, ceny były niższe niż w umowie.

Analiza dochodów własnych gromadzonych przez kontrolowaną jednostkę wykazała, że pochodziły one m.in. z dwóch umów najmu pomieszczeń zawartych w 2006 i 2007 r., które były przedłużane na okres kolejnego roku lub półrocza. Nie stwierdzono, aby wynajmujący zawiadamiał Burmistrza i Radę Miejską o umowach najmu, których czas trwania nie przekraczał 3 lat, a także aby zwracał się do tych organów o zgodę na oddanie w najem pomieszczeń na kolejny okres w sytuacji, gdy suma okresów trwania stosunku najmu z danym kontrahentem przekracza 3 lata, tj. stosował tryb z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Należy przy tym wskazać, że w czasie zawierania umów Zespół Szkół nie był formalnie trwałym zarządcą nieruchomości – trwały zarząd został ustanowiony od dnia 1 grudnia 2010 r. – str. 30 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ustalenia przez Zespół Szkół danych służących Burmistrzowi Czarnej Białostockiej do sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli nie wykazała uchybień. W zakresie ustalenia dodatków uzupełniających dla poszczególnych nauczycieli stwierdzono, że podział kwoty przeznaczonej na dodatki dla nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół został dokonany w oparciu o osobiste stawki wynagrodzenia nauczycieli, jednakże kwoty przyznane szkole do podziału były ustalane przez Urząd Miejski nieprawidłowo – w oparciu o średnioroczną liczbę etatów pomnożoną przez wysokość dodatków na jeden pełny etat nauczyciela na poszczególnych stopniach awansu. Dla prawidłowego ustalenia podstaw do obliczenia dodatków Urząd Miejski winien dokonać obliczeń przy uwzględnieniu sumy osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego wszystkich nauczycieli zatrudnionych na danym stopniu awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Czarna Białostocka, jak tego wymaga art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela i przepisy załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35). Kwestia ustalenia dodatków uzupełniających zostanie podniesiona przez Izbę Obrachunkową w wystąpieniu pokontrolnym do Burmistrza Czarnej Białostockiej, skierowanym w wyniku przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Analiza zapisów dokonywanych na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” wykazała nieprzestrzeganie uregulowań wewnętrznych, polegające na obejmowaniu ewidencją na tym koncie (i analitycznie ilościowo-wartościowo) składników majątkowych o wartości poniżej 500 zł. Przyjęte w jednostce zasady rachunkowości przewidują ewidencjonowanie na koncie 013 jedynie środków trwałych o wartości od 500 zł do 3.500 zł oraz ilościowe ewidencjonowanie środków trwałych o wartości poniżej 500 zł – str. 31 i 33 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i zamówień publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych oraz wykonywanie zadań w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki na podstawie art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)

Odpowiedzialność za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego spoczywa na Pani Dyrektor, jako kierowniku zamawiającego, stosownie do art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dostosowanie zakładowego planu kont do potrzeb jednostki poprzez ujęcie w nim prowadzonych faktycznie kont syntetycznych oraz zawarcie stosownych postanowień odnoszących się do kont ksiąg pomocniczych.

2. Uzupełnienie zakresu czynności intendenta o ogólne postanowienia odnoszące się do prowadzenia kasy Zespołu Szkół (bez wskazywania rodzaju środków, dla których prowadzi obrót gotówkowy).

3. Zapewnienie należytego wykonywania kontroli wewnętrznej w odniesieniu do rozliczeń kosztów podróży służbowych w celu niedopuszczenia do realizacji wydatków udokumentowanych niezgodnie z przepisami prawa.

4. Odbywanie przez Panią Dyrektor podróży służbowych na podstawie poleceń wyjazdu podpisanych przez Burmistrza Czarnej Białostockiej.

5. Wyeliminowanie nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień publicznych poprzez:

a) dokumentowanie ustalenia wartości szacunkowej zamówienia,

b) ujmowanie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia elementów wymaganych przepisami art. 36 Prawa zamówień publicznych,

c) zapewnienie składania, przez osoby biorące udział w postępowaniu ze strony zamawiającego, oświadczeń o istnieniu lub braku istnienia okoliczności uzasadniających wyłączenie z postępowania,

d) sporządzanie protokołu postępowania zgodnego w zakresie jego danych i formy z obowiązującymi przepisami prawa,

e) zawieranie w umowie postanowień o możliwości zmiany cen dostaw oleju opałowego wyłącznie w przypadku określenia takiej ewentualności w specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

f) określanie zasad dokumentowania zmiany cen dostaw oleju w sposób umożliwiający zamawiającemu zweryfikowanie, czy stosowane przez wykonawcę ceny odpowiadają warunkom przedstawionym w najkorzystniejszej ofercie.

6. Przestrzeganie określonego w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku informowania albo uzyskiwania zgody organów gminy przy zawierania umów najmu nieruchomości lub ich części oddanych jednostce w trwały zarząd.

7. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w ewidencji majątku poprzez ujmowanie na koncie 013 składników majątkowych o wartości przewidzianej regulacjami wewnętrznymi.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

   Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Czarnej Białostockiej