 |
 |
 |
 |
 |
|
zalecenia - Miasto i Gmina Supraśl |
|
|||||||||||
|
|||||||||||||
|
Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Supraślu przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Białymstoku Ustalenia
kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 lipca 2010 roku
(znak: RIO.I.6001-5/10), o treści jak niżej:
Pan Wiktor
Grygiencz Burmistrz
Supraśla W
wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Supraśl za 2009 rok i
inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Supraślu na podstawie
art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992
roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze
zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku,
stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego
egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Zakresem
kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy
oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej,
prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie
budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie
zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień,
gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami
organizacyjnymi. Istotne
nieprawidłowości stwierdzono podczas kontroli wydatków budżetowych i zamówień
publicznych związanych z robotami budowlanymi. W ramach kontroli wydatków
majątkowych zbadano budowę bulwaru z infrastrukturą turystyczno-rekreacyjną nad
rzeką Supraśl – zagospodarowanie skarpy nadrzecznej w rejonie ul. Konarskiego
oraz budowę ulic Modrzewiowej i Klonowej. Kontrola postępowania prowadzonego w trybie
przetargu nieograniczonego w związku z realizacją budowy bulwaru wykazała, że
na podstawie umowy z dnia 24 kwietnia 2009 r. Pan Burmistrz powierzył firmie
EKOTON sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku kompleksowe zarządzanie projektem „Budowa
bulwaru z infrastrukturą turystyczno-rekreacyjną nad rzeką Supraśl –
zagospodarowanie skarpy nadrzecznej w rejonie ul. Konarskiego”, w której
ustalono wysokość wynagrodzenia w kwocie 25.620 zł. Szczegółowy zakres umowy
stanowił, że firma zobowiązuje się m.in. do przygotowania dokumentacji
przetargowej i przeprowadzenia procedury przetargowej na wybór wykonawcy
inwestycji. Z wyjaśnień złożonych przez Pana Burmistrza wynika, że firma EKOTON
w postępowaniu przygotowała dokumentację przetargową: s.i.w.z. wraz z
załącznikami oraz ogłoszenia, pracownik firmy (wspólnie z pracownikiem Urzędu)
weryfikował złożone oferty i dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej.
Ustalono, że czynności wykonywane przez pracownika firmy EKOTON były tożsame z
obowiązkami sekretarza komisji przetargowej określonymi w zarządzeniu z dnia 11
czerwca 2007 r. w sprawie powołania stałej komisji przetargowej w zakresie
m.in. przygotowania ogłoszenia o zamówieniu, opracowania specyfikacji,
dokonywania oceny ofert. W dniu 10 czerwca 2009 r. członkowie komisji oraz Pan
Burmistrz złożyli oświadczenia o niepodleganiu wyłączeniu z postępowania. W
okazanej dokumentacji nie znajdowały się oświadczenia pracowników firmy EKOTON
biorących udział w postępowaniu, o których mowa art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29
stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759),
mimo, że z przedstawionych wyjaśnień wynika udział pracowników tej firmy w
postępowaniu – str. 79-80 i 82 protokołu kontroli. Stwierdzono,
że opracowana na potrzeby postępowania dotyczącego budowy bulwaru specyfikacja
istotnych warunków zamówienia w pkt III.2 „Opis warunków udziału w postępowaniu
oraz sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków” wymagała od wykonawców
dysponowania osobami do nadzoru posiadającymi uprawnienia niezbędne do
wykonania przedmiotu zamówienia, wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane do
kierowania robotami budowlanymi w zakresie objętym przedmiotem zamówienia, a
ponadto osoba pełniąca funkcję kierownika robót musiała posiadać co najmniej dwuletni
staż na tym stanowisku. Analogiczne postanowienia zawierały specyfikacje dotyczące
postępowań na budowę ul. Modrzewiowej i Klonowej. Prawo zamówień publicznych w
art. 25 ust. 1 stanowi, iż zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie
oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do
przeprowadzenia postępowania. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów
z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie dokumentów, jakich może żądać zamawiający od
wykonawców, oraz form w jakich te dokumenty mają być składane (Dz. U. Nr 87,
poz. 605 ze zm.), obowiązującym w czasie udzielania zamówienia, w celu
potwierdzenia opisanego przez zamawiającego warunku posiadania przez wykonawcę
niezbędnej wiedzy i doświadczenia oraz dysponowania potencjałem technicznym i
osobami zdolnymi do wykonania zamówienia, zamawiający mógł żądać dokumentów stwierdzających,
że osoby, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia, posiadają wymagane
uprawnienia, jeżeli ustawy nakładają obowiązek posiadania takich uprawnień (§ 1
ust. 2 pkt 6 rozporządzenia). Jak wynika z cytowanej normy prawnej, w zakresie
uprawnień zamawiającego dotyczących możliwości żądania dokumentów
potwierdzających fakt dysponowania przez wykonawcę osobami posiadającymi
wymagane przepisami prawa uprawnienia mieści się tylko potwierdzenie samego
faktu posiadania tych uprawnień, a nie okresu ich posiadania. Wobec powyższego
należy stwierdzić, że zawarcie w specyfikacjach warunku posiadania przez osobę
pełniącą funkcję kierownika robót co
najmniej dwuletniego stażu na tym stanowisku stanowiło naruszenie przywołanych
przepisów – str. 80-81 i 89 protokołu kontroli. Aktualnie obowiązujące w tej
sprawie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. (Dz. U.
Nr 226, poz. 1817) przewiduje w § 1 ust. 1 pkt 7 możliwość żądania jedynie
oświadczenia, że osoby, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia
posiadają wymagane uprawnienia, jeżeli ustawy nakładają obowiązek posiadania
takich uprawnień. Badając realizację zadania ustalono, że
w dniu 22 grudnia 2009 r. wykonawca zamówienia firma TOMS wystawił fakturę nr
43/09/2009 na kwotę 28.133,49 zł za roboty związane z uporządkowaniem terenu
wokół inwestycji „Budowa bulwaru z infrastrukturą turystyczno-rekreacyjną...”.
Konieczność wykonania tych robót w trakcie realizacji inwestycji zgłosił
wykonawca. W dniu 26 października 2009 r. spisany został przez dwóch
przedstawicieli Urzędu, inspektora nadzoru oraz przedstawiciela wykonawcy
protokół konieczności w sprawie wykonania robót dodatkowych, zatwierdzony przez
Pana Burmistrza. Wartość robót określona w protokole wynosiła 85.107,81 zł brutto.
Protokół konieczności przewidywał rozliczenie kosztów robót dodatkowych w
formie kompensaty za opłacone przez zamawiającego, a nie wykonane przez
wykonawcę roboty na ul. Klonowej w Supraślu o wartości 28.792,32 zł, uwzględnienia
wartości ziemi przekazanej przez gminę wykonawcy na wyrównanie terenu pod
inwestycję w ilości Należy
wskazać, że przyjęty przez strony sposób rozliczeń poprzez zapłatę w formie
rzeczowej (przekazanie ziemi) nie ma wpływu na zakres stosowania przepisów
Prawa zamówień publicznych przy zlecaniu zamówienia. Ustawa zawiera w art. 2
pkt 1 definicję ceny (odwołując się do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5
lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.)) jako wartości
wyrażonej w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić
przedsiębiorcy za towar lub usługę. Rozliczenie więc „dodatkowych” robót
budowlanych poprzez kompensatę zobowiązań z tytułu innej umowy oraz
zrealizowanej dostawy wobec wykonawcy nie ma wpływu zarówno na wartość
zamówienia w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy, jak i cenę zaproponowaną w
ofercie oraz ustaloną w umowie. Z naruszeniem tych norm w dniu 27 listopada
2009 r. podpisano z wykonawcą umowę na realizację wskazanych w „kosztorysie
ofertowym” robót budowlanych o wartości jedynie 28.122,49 zł, zatem, mimo że
wartość brutto robót dodatkowych określona w kosztorysie wynosiła 85.107,81 zł,
kwota wynagrodzenia określona w umowie odnosiła się tylko do robót, które były
opłacone w formie przelewu środków pieniężnych na rzecz wykonawcy (stanowiły
wydatek budżetowy poniesiony w następstwie realizacji tej umowy). W świetle
definicji ceny i wartości zamówienia w przedmiotowej umowie powinna być
wykazana faktyczna wysokość wynagrodzenia za wykonane roboty, odpowiadająca ich
wartości ustalonej przez strony. Zakładany sposób zapłaty (rozliczenia) ceny
nie może bowiem skutkować zaniżeniem wartości zleconych robót. Jak
wynika z przedstawionych kontrolującym dokumentów, umowę na realizację robót
dodatkowych zawarto w trybie zamówienia z wolnej reki. Przesłanki
zastosowania tego trybu w odniesieniu do robót dodatkowych zawiera art. 67 ust.
1 pkt 5 Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z tym przepisem zamawiający może
udzielić zamówienia z wolnej ręki w przypadku udzielania dotychczasowemu
wykonawcy usług lub robót budowlanych zamówień dodatkowych, nieobjętych
zamówieniem podstawowym i nieprzekraczających łącznie 50% wartości
realizowanego zamówienia, niezbędnych do jego prawidłowego wykonania, których
wykonanie stało się konieczne na skutek sytuacji niemożliwej wcześniej do
przewidzenia, jeżeli: z przyczyn technicznych lub gospodarczych oddzielenie
zamówienia dodatkowego od zamówienia podstawowego wymagałoby poniesienia
niewspółmiernie wysokich kosztów lub wykonanie zamówienia podstawowego jest
uzależnione od wykonania zamówienia dodatkowego. Utrwalonym w doktrynie i
orzecznictwie stanowiskiem jest, że konieczność udzielenia zamówienia
dodatkowego powinna być następstwem sytuacji niemożliwej wcześniej do
przewidzenia, przy uwzględnieniu zobiektywizowanej kategorii należytej
staranności. Niestaranność planowania i przygotowania procesu inwestycyjnego
nie usprawiedliwiają udzielania zamówień dodatkowych. Z danych zawartych w
protokole konieczności wynika, że niemożliwe było w trakcie przygotowania
procesu inwestycyjnego ujęcie w projekcie m.in. wykonania schodów terenowych
prowadzących do pomostu i jazu plażowego, przedłużenia obszaru plaży
piaszczystej, rozbiórki istniejącego WC, wywiezienia gruzu z ul. Konarskiego (przy której budowana
była skarpa nadrzeczna), zmiany nawierzchni chodnika z polbruku na kostkę
kamienną w rejonie istniejących schodów kamiennych, wykonanie nawierzchni z
polbruku pod ławkami, montaż urządzeń na boiskach sportowych. Z przedstawionego
przykładowego zakresu dodatkowych robót wynika, że nie mają one cech
uzasadniających traktowanie ich jako obiektywnie niemożliwych do przewidzenia. Ponadto
ustawa wymaga, aby w przypadku zastosowania trybu z wolnej ręki konieczność
realizacji robót dodatkowych była niezbędna do prawidłowego wykonania
zamówienia podstawowego. Z okazanego kontrolującemu protokołu odbioru końcowego
robót zleconych umową dodatkową, sporządzonego 22 grudnia 2009 r., wynika, że
roboty zostały wykonane w dniach od 27 listopada do 14 grudnia 2009 r. a więc
po zakończeniu (zgłoszenie zakończenia prac nastąpiło w dniu 25 listopada 2009
r.) i przyjęciu zamówienia głównego (9 grudnia 2009 r.), co wskazuje, że
realizacja robót dodatkowych nie była niezbędna do wykonania zamówienia
podstawowego. W związku z powyższym należy przyjąć, iż nie zachodziła także
przesłanka braku możliwości oddzielenia zamówienia dodatkowego od podstawowego
(art. 67 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy). Kontrolującemu
nie okazano również dokumentacji przeprowadzenia postępowania w trybie z wolnej
ręki. Prawo zamówień publicznych w art. 68 wymaga od zamawiającego przekazania
wybranemu kontrahentowi zaproszenia do udziału w negocjacjach oraz przekazania
informacji niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, w tym istotnych dla
stron postanowień, które zostaną wprowadzone do treści zawieranej umowy w
sprawie zamówienia publicznego, ogólnych warunków umowy lub wzoru umowy, zaś
wykonawca zobowiązany jest do złożenia oświadczeń o spełnianiu warunków udziału
w postępowaniu najpóźniej wraz z zawarciem umowy w sprawie zamówienia. Przedstawione okoliczności wskazują,
że zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu trybu niekonkurencyjnego z wolnej
ręki, który może być stosowany tylko przy wystąpieniu ustawowo określonych
przesłanek, nie miało uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że wartość wykonanego
zamówienia faktycznie wynosiła 66.384,09 zł netto (co stanowiło równowartość
17.122,10 euro), zlecenie wykonania tych robót budowlanych winno być
poprzedzone przeprowadzeniem postępowania o charakterze konkurencyjnym. W złożonych wyjaśnieniach
stwierdzono m.in., że (...) podpisano
umowę na prace budowlane związane z uporządkowaniem terenu wokół inwestycji na kwotę pozostającą do
zapłacenia w wysokości 28.133,49 brutto. Przy podpisywaniu umowy kierowano się wartością
umowy, która zgodnie z art. 4 pkt. 8 Ustawy o zamówieniach publicznych – nie
zobowiązywała do stosowanie ustawy ponieważ wartość umowy wynosiła 5.947,81
euro (przy przeliczeniu 1Euro – 3,8771), a ustawę stosuję się w wartościach
powyżej 14 tys. euro. Aby osiągnąć zamierzony efekt inwestycyjny oraz
ograniczyć do minimum koszty dodatkowe związane z nakładami na inwestycję aby
prace te wykonał ten sam wykonawca (sprzęt budowlany na terenie inwestycji oraz
wykwalifikowani pracownicy). Powierzenie zakresu umowy innemu wykonawcy mogłoby
spowodować niezakończenie inwestycji w terminie oraz konieczność poniesienia
dodatkowych kosztów dla Gminy. W złożonym wyjaśnieniu nie wskazano
przesłanek zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki. Odniesiono się natomiast
do wartości przyjętej w umowie zawartej z wykonawcą, jako uzasadniającej
odstąpienie od zastosowania procedur ustawy. Twierdzenie to nie ma uzasadnienia
w ustawie, ponieważ zgodnie z nią wartością zamówienia nie jest „wartość
wskazana w umowie”, a wartość szacunkowa robót budowlanych bez podatku VAT
(art. 32 ust. 1 ustawy). Wartość ta winna zatem obejmować także część robót
opłaconych poprzez rozliczenia inne niż przelew środków. Tymczasem, jak wynika
z wyjaśnienia, za wartość zamówienia przyjęto błędnie jedynie tę część
wynagrodzenia, która opłacona została w formie przelewu – str. 83-87 protokołu
kontroli. Badanie
postępowania prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na budowę ul.
Modrzewiowej i ul. Klonowej w Supraślu wykazało, że jeden z wykonawców
przedstawił dokumenty na potwierdzenie spełniania warunków udziału w
postępowaniu nieodpowiadające wymogom specyfikacji. W celu potwierdzenia
warunków znajdowania się przez wykonawcę w sytuacji ekonomicznej i finansowej
zapewniającej wykonanie zamówienia specyfikacja wymagała złożenia polisy lub
innego dokumentu ubezpieczeniowego potwierdzającego, że wykonawca jest
ubezpieczony od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności
na kwotę nie mniejszą niż 200.000 zł. Przedstawiona przez wykonawcę polisa
wskazywała, że wykonawca jest ubezpieczony od odpowiedzialności cywilnej
związanej z prowadzeniem działalności do kwoty 100.000 zł. Wykonawca został
dopuszczony do przetargu, mimo że podlegał wykluczeniu na podstawie art. 24
ust. 2 pkt 3 Prawa zamówień publicznych w brzmieniu obowiązującym w czasie
udzielania zamówienia. Dopuszczenie wykonawcy do przetargu nie miało wpływu na
wynik postępowania – str. 90 protokołu kontroli. Kontrola realizacji umów na budowę ul.
Modrzewiowej i ul. Klonowej wykazała, że wykonawca zobowiązał się do
zakończenia robót na ul. Modrzewiowej w terminie do 31 sierpnia 2009 r. Umowa
przewidywała rozliczenie inwestycji po podpisaniu przez zamawiającego bez
zastrzeżeń protokołu końcowego odbioru robót i wystawieniu faktury przez
wykonawcę. Kontrolującemu okazano protokół końcowego odbioru robót z dnia 22
lipca 2009 r. podpisany przez trzech przedstawicieli Urzędu, inspektora nadzoru
oraz wykonawcę, który został zatwierdzony przez Pana Burmistrza. Wynika z
niego, że roboty zostały wykonane w dniach od 25 maja do 13 lipca 2009 r. w
sposób zgodny z umową i dokumentacją techniczną, a jakość wykonanych robót jest
dobra. Dokument zawiera również szczegółowy zakres wykonanych robót, na które
składała się m.in. budowa nawierzchni jezdni o długości ok. 131 mb i szerokości
Mimo
zrealizowania mniejszej ilości robót w protokole wskazano, iż wartość
wykonanych prac wynosiła 281.483,21 zł. Wykonawca wystawił dnia 22 lipca 2009
r. fakturę nr 034/2009 na kwotę 281.483,21 zł, która została zatwierdzona pod
względem merytorycznym przez Pana Burmistrza i opłacona 4 sierpnia 2009 r. Podobna
sytuacja wystąpiła przy budowie ul. Klonowej. Umowa zawarta z wykonawcą 10
lutego 2009 r. przewidywała realizację inwestycji do dnia 31 sierpnia 2009 r.
za kwotę 221.500 zł. W dniu 10 czerwca 2009 r. sporządzono protokół odbioru
końcowego robót, podpisany przez trzech przedstawicieli Urzędu, inspektora
nadzoru oraz przedstawiciela wykonawcy, który został zatwierdzony przez Pana
Burmistrza. Z dokumentu tego wynika, że roboty zostały wykonane w okresie od 20
maja do 8 czerwca 2009 r. w sposób zgodny z umową i dokumentacją techniczną, a
jakość wykonanych robót jest dobra. Dokument zawiera również szczegółowy zakres
robót, na które składały się m.in. nawierzchnia jezdni o długości ok. 134,5 mb
i szerokości W
złożonych wyjaśnieniach dotyczących wyżej wskazanych różnic podano przyczyny
zmiany zakresu robót. Podniesiono także, że w związku z ryczałtowym charakterem
umów, od którego strony nie przewidziały ustępstw, postanowiono rozliczyć
powstałe różnice przy wykonaniu innych prac przez wykonawców. Należy wskazać,
że jeżeli wolą stron było, aby za roboty przyjęte do wykonania wykonawca otrzymał
wynagrodzenie ryczałtowe, a roboty nie zostały wykonane w całości lecz w
części, to wynagrodzenie należne wykonawcy winno być określone proporcjonalnie
do wykonania. Ryczałtowy charakter ceny nie powoduje obowiązku jej zapłaty
niezależnie od wykonanego zakresu rzeczowego umowy. Stosownie do art. 632 § 1
Kodeksu cywilnego, ryczałtowy charakter ceny oznacza jedynie, że wykonawca
przyjmujący zamówienie nie może żądać podwyższenia wynagrodzenia, chociażby w
czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztów prac. W
związku z powyższym zamawiający powinien zmniejszyć wynagrodzenie o niewykonane
roboty, a nie wydatkować środki z budżetu za niewykonane faktycznie prace. Kontrolującym okazano dwa protokoły,
które stanowiły podstawę do rozliczenia robót niewykonanych w ramach budowy ul.
Modrzewiowej i Klonowej a opłaconych przez gminę. Protokół z rozliczenia budowy
ul. Modrzewiowej w Supraślu z dnia 22 lipca 2009 r. podpisany przez dwóch
pracowników Urzędu, przedstawiciela wykonawcy oraz inspektora nadzoru wskazuje,
że w związku z brakiem zgody właścicieli działek na ułożenie w obrębie tych
działek nawierzchni ulicy zakres robót został zmniejszony o około 40 mb
nawierzchni ulicy, których wartość zgodnie z kosztorysem wynosiła 42.038,56 zł.
W związku z ryczałtowym charakterem umowy zamawiający zobowiązał się do
zrealizowania robót na wymienioną kwotę przy innych inwestycjach lub remontach
prowadzonych przez gminę. Zgodę na realizację powyższego porozumienia wyraził
Pan Burmistrz. Kontrolującym okazano także protokół odbioru końcowego zadania
„Budowa dojazdu do ul. Cieliczańskiej w Supraślu” z dnia 30 grudnia 2009 r., z
którego wynika, że wykonawca wykonał je w ramach rozliczenia budowy ul.
Modrzewiowej w Supraślu. Wartość wykonanych robót wynosiła 42.038,56 zł. Jak
wynika z przedstawionego stanu faktycznego, wykonawca przez blisko 5 miesięcy
dysponował kwotą 42.038,56 zł wypłaconą mu bezpodstawnie z budżetu. Protokół
z rozliczenia budowy ul. Klonowej w Supraślu z dnia 10 czerwca 2009 r.,
podpisany przez pracowników Urzędu, inspektora nadzoru oraz przedstawiciela
wykonawcy, przewidywał, że w związku z brakiem zgody właścicieli działek na
ułożenie w ich obrębie nawierzchni ulicy konieczne jest skrócenie ulicy o około
40 mb, zaś wartość niewykonanych robót zgodnie z kosztorysem przedstawionym
przez wykonawcę wynosiła 37.608,43 zł. Ponadto stwierdzono, że zaszła konieczność
wykonania dodatkowego odcinka wodociągu o długości około 31 mb za kwotę
7.383,93 zł oraz wymiana dwóch włazów ulicznych istniejącej kanalizacji
deszczowej za kwotę 1.432,18 zł. Strony postanowiły, że w związku z ryczałtowym
charakterem umowy zawartej z wykonawcą, pozostała kwota 28.792,32 zł zostanie
rozliczona przy innych inwestycjach lub remontach realizowanych na rzecz gminy.
Rozliczenia dokonano przy robotach dodatkowych związanych z budową bulwaru –
str. 90-94 protokołu kontroli. Roboty te zostały zrealizowane w końcu roku,
zatem również w tym przypadku wykonawca bezpodstawnie dysponował przez okres
blisko 5 miesięcy kwotą 28.792,32 zł, wypłaconą mimo niezrealizowania pełnego
zakresu robót. Kontrola
ewidencji inwestycji i rozliczenia efektów działalności inwestycyjnej wykazała
że dokumentem OT z dnia 12 stycznia 2010 r. w ewidencji środków trwałych ujęty
został efekt inwestycji polegającej na budowie bulwaru z infrastrukturą
turystyczno-rekreacyjną o wartości 2.073.971,42 zł. Ustalono, że koszty
przedmiotowej inwestycji zostały pomniejszone o „kompensatę” zawartą w
protokole konieczności wykonania robót dodatkowych. Z dokumentacji wynika, że
wartość robót „dodatkowych” została wyceniona przez wykonawcę na kwotę
85.107,81 zł, z czego tylko kwota 28.133,49 zł została uiszczona wykonawcy w
formie pieniężnej i zaliczona na poczet kosztów inwestycji. W związku powyższym wartość poniesionych nakładów
inwestycyjnych powinna być powiększona o kwotę 56.974,32 zł. Koszty budowy
bulwaru winny się zamknąć kwotą 2.130.945,74 zł. Do
kosztów inwestycji zaliczono koszty kierownictwa projektu w wysokości 25.620 zł
realizowanego przez firmę EKOTON na podstawie przywołanej wcześniej umowy z
dnia 20 kwietnia 2009 r. W ramach umowy firma podjęła się kompleksowego zarządzania
projektem, w ramach którego zobowiązana była do: - przygotowania
dokumentacji przetargowej i przeprowadzenia procedury na wybór wykonawcy
inwestycji (co omówiono wcześniej przy ustaleniach dotyczących udzielania
zamówień publicznych), - nadzoru nad
zgodnością realizacji projektu z umową o dofinansowanie przedsięwzięcia ze
środków RPOWP, - przygotowania
sprawozdań i wniosków o płatność (częściowych i końcowych), zgodnie z umową o
dofinansowanie przedsięwzięcia ze środków RPOWP. Kontrola
dokumentacji inwestycji wykazała, iż jedynym dowodem wykonywania czynności
kierownictwa projektu jest protokół odbioru końcowego inwestycji z dnia 9
grudnia 2009 r., na którym Kierownik Projektu (prezes EKOTON) złożył swój
podpis. Stwierdzono ponadto, że czynności zlecone w ramach kierownictwa
projektu miało w swoim zakresie obowiązków dwóch pracowników Urzędu Miejskiego.
Należały do nich w szczególności: opracowywanie wniosków o dofinansowanie ze
środków zewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocowych Unii
Europejskiej; przygotowanie i programowanie inwestycji, które mają być
dofinansowane ze źródeł zewnętrznych oraz monitorowanie, nadzorowanie i
rozliczanie inwestycji realizowanych z udziałem środków zewnętrznych ze
szczególnym uwzględnieniem programów pomocowych Unii Europejskiej, współpraca
przy rozliczaniu finansowym ze Skarbnikiem Gminy; prowadzenie spraw związanych
z udzielanymi przez Gminę zamówieniami publicznymi w zakresie inwestycji
realizowanych z udziałem zewnętrznych środków finansowych. Ze
złożonego przez Pana Burmistrza wyjaśnienia wynika, że zlecenie firmie EKOTON
kierownictwa projektu było spowodowane zwiększonym zakresem zadań pracowników
wynikającym z realizowanych i przygotowywanych projektów z dofinansowaniem,
natomiast powodem braku dowodów na wykonywanie zleconych czynności przez firmę
EKOTON jest okoliczność, iż korespondencja z Urzędem Marszałkowskim odbywa się
na poziomie UM w Supraślu, zaś dokumenty do firmy EKOTON przekazywane były
osobiście lub mailem w celu sporządzenia wniosku o płatność – str. 96-97
protokołu kontroli, załącznik nr 2/34 do protokołu kontroli. Koszty
realizacji budowy ul. Modrzewiowej i Klonowej ewidencjonowane na koncie 080
zamknęły się kwotą 523.663,21 zł (ul. Modrzewiowa 292.023,21 zł, ul. Klonowa
231.640 zł). Stwierdzono, że koszty inwestycji zostały ujęte w nieprawidłowej
wysokości. Z ustaleń kontroli wynika, że wartość faktycznie wykonanych robót
była niższa od zawartej w protokołach odbioru inwestycji i fakturach
wystawionych przez wykonawcę o kwotę 42.038,46 zł w odniesieniu do ul.
Modrzewiowej oraz 28.792,32 zł w odniesieniu do ul. Klonowej. W związku z
powyższym wartość kosztów robót budowlanych na obu ulicach powinna być obniżona
o kwotę 70.830,78 zł, w tym kwota 28.792,32 zł powinna zostać zaliczona do
kosztów budowy bulwaru przy rzece Supraśl. Z kolei kwota 42.038,46 zł powinna
zostać ujęta jako koszty budowy dojazdu do ul. Cieliczańskiej, która to
inwestycja nie była wykazana w ewidencji księgowej – str. 97-98 protokołu
kontroli. W
zakresie wydatków bieżących kontrolą objęto m.in. wydatki związane z
utrzymaniem dróg gminnych w latach 2008-2009, polegającym na bieżącym
żwirowaniu i żużlowaniu oraz równaniu dróg. Stwierdzono, że wykonawca zlecenia
został wybrany w przetargu nieograniczonym na podstawie ustawy Prawo zamówień
publicznych. Opracowana w postępowaniu specyfikacja istotnych warunków
zamówienia zawierała sprzeczne postanowienia odnośnie sposobu realizacji zamówienia
w zakresie części II dotyczącej żużlowania. Mianowicie, zgodnie z opisem przedmiotu
zamówienia Dostawa żużlu (materiał
zamawiającego), będzie następowała z Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki
Cieplnej, Ciepłownia „Zachód”, ul. Starosielce 2/1 Białystok natomiast w
zakresie sposobu obliczenia ceny ofert ustalono, że cena brutto za cześć II
zamówienia obejmuje koszty dowozu żużla
za Badanie
realizacji tego zamówienia wykazało, że na podstawie faktur o nr 01358/09 i
01976/09 wykonawca Zakład Przetwórstwa Drobiu „Jur-Kur” Jerzy Grygiencz dostarczył
i rozplantował żwir w ilości Ponadto
na podstawie faktury nr 01237/09 zamawiający zapłacił również za usługę dowozu
kruszywa cenę 46,67 zł brutto za m3. Umowa w § 4 pkt 1a) w zw. z pkt
4 ustanawiała cenę ryczałtową za dowóz kruszywa w kwocie 36,90 zł brutto za m3.
Jak ustalono, za dowóz Ustalono
również, że faktury nr 01016/09 z dnia 18 marca 2009 r. na kwotę 3.764,31 zł
oraz nr 01237/09 z dnia 1 kwietnia 2009 r. na kwotę 3.605,65 zł dotyczyły tego
samego zlecenia o nr BUK 7040/2/05/09. Wynikało to z faktu stwierdzenia w
protokole z odbioru robót z dnia 17 marca 2009 r. przez radną gminy Supraśl
okoliczności niewykonania usługi w zakresie rozplantowania kruszywa przez
wykonawcę, która to usługa wykonana została przez pracownika Komunalnego
Zakładu Budżetowego (gminnej jednostki organizacyjnej). Pismem z dnia 26 marca
2009 r., w związku z nienależytym wykonaniem zlecenia, Urząd zwrócił się o
skorygowanie faktury za niewykonaną cześć zlecenia. Wykonawca pismem z dnia 31
marca 2009 r. wyjaśnił przyczyny niewykonania zlecenia, uznając zastrzeżenia,
oraz w dniu 1 kwietnia 2009 r. wystawił nową fakturę pomniejszoną o niewykonaną
cześć zlecenia (nr 01237/09 z dnia 1 kwietnia 2009 r.) i fakturę korygującą nr
00017/09 dotyczącą faktury nr 01016/09. W ramach kontroli sprawdzono karty
pracy sprzętu KZB, w których nie ma wzmianki o rozplantowaniu żwiru na ul.
Niedźwiedziej i Rysiej objętych przywołanym zleceniem. Z wyjaśnień złożonych
przez kierownika KZB wynika, że pracownik zakładu w dniu 17 marca 2009 r.,
podczas naprawy dróg w Kol. Sobolewo, dokonał rozplantowania żwiru na ul.
Niedźwiedziej. Biorąc pod uwagę zapisy w karcie pracy sprzętu z dnia 17 marca
2009 r. oraz wyjaśnienia kierownika Zakładu należy stwierdzić, że wpisany w
karcie wykonany zakres robót nie odpowiada faktycznie wykonanym pracom – str. 73
protokołu kontroli. Kontrolą objęto również wydatki na
remont drogi we wsi Bagnówka. Wykonawca zlecenia, firma P.H.U. „UKASZ” Łukasz
Grygiencz, wyłoniony został w wyniku konkursu ofert (nieuregulowana w
przepisach wewnętrznych procedura wyłonienia wykonawcy). Umowę podpisano w dniu
15 października 2009 r. Zakres robót przewidywał poszerzenie zawężonych
odcinków jezdni do szerokości Analiza obowiązujących w jednostce
procedur kontroli wewnętrznej wykazała, że
nie opracowano
pisemnych procedur wyłaniania wykonawców dostaw, robót i usług, które ze
względu na wartość nieprzekraczającą 14.000 euro nie wymagają stosowania
przepisów Prawa zamówień publicznych. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o
finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w art. 35 ust. 3 pkt 1
stanowiła, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i
oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych
nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o
finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze
zm.). Procedury wewnętrzne jednostki powinny być skonstruowane w sposób
zapewniający udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wydatkowaniu
środków. Na podstawie postanowień art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.,
kierownik jednostki obowiązany był do ustalenia, w formie pisemnej, procedur w
odniesieniu do m.in. udzielania zamówień publicznych i dokonywania wydatków ze
środków publicznych. Aktualnie obowiązki kierownika jednostki w zakresie
organizacji kontroli zarządczej wynikają z art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1
ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. oraz Standardów kontroli
zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem
nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15,
poz. 84) – str. 74 protokołu kontroli. W
wyniku analizy uregulowań zawartych w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu
Miejskiego stwierdzono, że do zadań Referatu Finansowo-Budżetowego zapisano
m.in. obsługę finansowo-księgową Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi. Zapis
ten jest nieaktualny ponieważ Przedszkole zatrudnia głównego księgowego – str.
117 protokołu kontroli. Badając
gospodarkę środkami pieniężnymi stwierdzono, że Urząd Miejski posiada rachunki
bankowe w kilku bankach. W wyniku porównania stanu środków pieniężnych
wynikającego z ewidencji księgowej z wyciągami bankowymi za okres wskazany na
str. 20-21 protokołu kontroli, a także potwierdzeniami sald na dzień 31 grudnia
2009 r. ustalono, że zasady ewidencji obrotów środkami pieniężnymi i ich stanów
odbiegały od regulacji wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont
dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz
niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze
zm.) oraz przepisów wewnętrznych. Ogólna suma środków pieniężnych znajdujących
się na rachunkach bankowych według potwierdzeń banków zgodna była z ogólną sumą
tych środków wynikającą z ewidencji księgowej budżetu. Ewidencja księgowa nie
dostarczała jednak informacji o stanach środków znajdujących się na poszczególnych
rachunkach bankowych ewidencjonowanych w ramach konta 133 „Rachunek budżetu”. Zakładowy
plan kont dla budżetu przewiduje m.in., że ewidencja szczegółowa do konta 133
prowadzona jest według rachunków budżetu. W trakcie kontroli dokonano zmian w sposobie
prowadzenia ewidencji księgowej obrotów środkami pieniężnymi gromadzonymi na poszczególnych
rachunkach bankowych, ewidencjonowanych w ramach konta 133, uzyskując prawidłowe
dane ewidencyjne w zakresie obrotów i stanów dla poszczególnych rachunków
bankowych – str. 18-20 protokołu kontroli. W zakresie prawidłowości zapisów
księgowych stwierdzono także, iż wpływ środków raty części oświatowej subwencji
ogólnej w grudniu 2009 r. na styczeń 2010 r. w kwocie 384.581 zł ujęto w
księgach 2009 r., w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej, zapisem Wn 220
– Ma 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” – str. 26 protokołu
kontroli. Mając na uwadze przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w
sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... stanowiący, iż
dochody nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych zalicza się
do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego, kwota odpowiadająca
osiągniętym w danym roku dochodom powinna być ujęta na koncie 750 „Przychody i
koszty finansowe”, niezależnie od okoliczności, iż fizycznie środki pieniężne
dotyczące realizacji dochodu wpłynęły w roku poprzedzającym. Księgowanie w
ewidencji Urzędu w roku wpływu środków niestanowiących dochodów należy uznać za
wypaczające stan aktywów i pasywów Urzędu jako jednostki budżetowej. W ramach kontroli zbadano czynności podejmowane
przez jednostkę w celu ustalenia dochodów z tytułu tzw. renty planistycznej. Analiza
wybranych aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości objętych
planami zagospodarowania przestrzennego wykazała, iż mimo sprzedaży działek
oznaczonych nr 16/45 i 16/46, objętych w chwili sprzedaży planem
zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą nr XVII/164/04 Rady
Miejskiej w Supraślu z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego części gminy Supraśl (rejon Szosy Baranowickiej na odcinku
Zaścianki), nie zostały podjęte żadne działania mające na celu ustalenie
należności z tytułu renty planistycznej. Zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z ust.
3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), roszczenia z tytułu renty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4
ustawy można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący. Uchwała nr XVII/164/04 obowiązuje
od dnia 11 maja 2004 r., w związku z powyższym do dnia 11 maja 2009 r. powinny
zostać zgłoszone roszczenia o ustalenie wysokości renty planistycznej. Z
wyjaśnień złożonych przez Pana Burmistrza w odniesieniu do działek o nr 16/45 i
16/46 wynika, iż przyczyną odstąpienia od naliczenia opłaty był fakt otrzymania
przez Urząd aktów notarialnych od notariusza w dniach 25 lutego 2009 r. (działka
nr 16/46) oraz 14 kwietnia 2009 r. (działka nr 16/45), co w konsekwencji
powodowało niemożność naliczenia opłaty, gdyż przygotowanie dokumentacji i
zlecenie wykonania operatu szacunkowego, zawiadomienie stron, a następnie
wydanie decyzji i jej uprawomocnienie trwa około 3-4 miesięcy. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z przywołanymi
wyżej przepisami ustawy, w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowe plany
stały się obowiązujące można zgłaszać roszczenia z tytułu renty planistycznej.
W badanym przypadku termin ten mijał w dniu 11 maja 2009 r. Biorąc po uwagę
stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie tej kwestii (wyrok z dnia
3 września 2008 r., sygn. II OSK 984/07), organ właściwy do pobrania opłaty,
aby mógł dochodzić roszczeń, powinien wszcząć postępowanie przed upływem
terminu o którym mowa w art. 37 ust. Ponadto
w zakresie dochodów budżetowych stwierdzono, że podstawą ustalenia ceny sprzedaży
lokalu mieszkalnego położonego przy ul. Słowackiego 3/9 był operat szacunkowy
opracowany 27 października 2006 r. Sprzedaż lokalu nastąpiła w dniu 5 grudnia 2007
r. (protokół uzgodnień z nabywcą sporządzono 3 grudnia 2007 r.), czyli po upływie
roku od dnia sporządzenia operatu szacunkowego. Przepisy ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.
2603 ze zm.) w art. 156 ust. 3 stanowią, że operat szacunkowy może być
wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy
od daty jego sporządzenia – str. 60 protokołu kontroli. Jak
wynika z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej przez inspektora
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w Zespole Szkół im. Elizy Orzeszkowej
w Sobolewie, sporządzone przez Pana Burmistrza sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli
na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez
jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 30a ust. 4 ustawy
z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674
ze zm.), obarczone jest uchybieniami rzutującymi na wysokość kwoty dodatków
uzupełniających wypłaconych nauczycielom mianowanym i dyplomowanym. W
odniesieniu do nauczycieli mianowanych zaniżono sumę wydatków o 38,13 zł w
zawiązku z niewłaściwym naliczeniem jednemu nauczycielowi kwoty wydatków z
tytułu wynagrodzenia za czas choroby. Prawidłowo, w świetle ustaleń kontroli,
wydatki na wynagrodzenia nauczycieli mianowanych powinny być wyższe o 38,13 zł
i zmniejszyć ujemną różnicę wykazaną w sprawozdaniu sporządzonym przez Pana
Burmistrza, a w konsekwencji zmniejszyć wysokość wypłaconych dodatków
uzupełniających dla nauczycieli na tym stopniu awansu zawodowego. Analiza
wydatków na wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych, poniesionych z planu
finansowego Zespołu Szkół, wykazała ponadto, że w przypadku jednego nauczyciela
przyjęto niewłaściwą kwotę wydatków z powodu nieuwzględnienia do wydatków 2009
r. wypłaconego w grudniu 2009 r. ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy na kwotę
1.092,95 zł. Prawidłowo, wydatki poniesione w 2009 r. przez gminę na
wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych winny być wyższe o 1.092,95 zł i
zmniejszyć ujemną różnicę wykazaną w sprawozdaniu sporządzonym przez Pana
Burmistrza, a w konsekwencji zmniejszyć wysokość wypłaconych dodatków
uzupełniających dla nauczycieli na tym stopniu awansu zawodowego – str. 66-67
protokołu kontroli. Ponadto
w wyniku kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkół w Sobolewie ustalono, iż nie
są przestrzegane postanowienia uchwały Nr XXX/202/01 Rady Miejskiej w Supraślu
z dnia 2 lutego 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozmiaru
zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz
szczegółowych zasad zwalniania z obowiązku realizacji tygodniowego
obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych w odniesieniu do Dyrektora
Zespołu. Zgodnie z uchwałą nauczycielom, którym powierzono stanowiska
kierownicze w szkołach liczących od 9 do 16 oddziałów obniża się obowiązkowy
wymiar godzin dydaktycznych do 7 godzin tygodniowo. Na podstawie danych arkuszy
organizacyjnych Zespołu na lata 2008/2009 i 2009/2020 zatwierdzonych przez Pana
Burmistrza stwierdzono zaś, że Dyrektorowi Zespołu przydzielono 5 godzin zajęć
dydaktycznych tygodniowo. Badając
regulacje wewnętrzne dotyczące gospodarki nieruchomościami stwierdzono, że Rada
Miejska, w wykonaniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze
zm.), ustaliła uchwałą z dnia 18 stycznia 2007 r. zasady gospodarki nieruchomościami
należącymi do zasobu gminy Supraśl. Uchwała ta nie została jednakże uaktualniona
w związku z obowiązującą od dnia 22 października 2007 r. zmianą art. 18 ust. 2
pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. W uchwale brak jest postanowień
odnoszących się do zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas
nieoznaczony – str. 99-100 protokołu kontroli. Kontrola
wykazała również, że nie został zrealizowany przez Pana Burmistrza, jako właściwego do gospodarowania
gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, obowiązek sporządzenia planu wykorzystania gminnego zasobu
nieruchomości wynikający z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 tej
ustawy – str. 101-102 protokołu kontroli. Analiza prawidłowości informacji o
stanie mienia komunalnego w świetle przepisów obowiązującego w okresie objętym
kontrolą art. 180 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
wykazała uchybienie w zakresie zgodności przedstawionych danych ze stanem
faktycznym. Polegało ono na prezentacji wskazującej, iż ujęty w informacji
majątek gminy objęty jest tylko ewidencją Urzędu Miejskiego i Komunalnego
Zakładu Budżetowego, z pominięciem pozostałych jednostek organizacyjnych – str.
105-106 protokołu kontroli. W wyniku analizy uregulowań wewnętrznych dotyczących metod
ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych (zawartych w § 16 instrukcji
obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych oraz w opisie
przyjętych zasad funkcjonowania konta 310 „Materiały”) stwierdzono, że nie
spełniają one wymogów art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o
rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Przepis ten nakłada
na kierownika jednostki obowiązek ustalenia metod prowadzenia kont ksiąg
pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych (uwzględniając rodzaj
i wartość poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych
posiadanych przez jednostkę). Regulacje wewnętrzne odnoszące się do tej kwestii
nie rozstrzygają, jakie metody prowadzenia ewidencji zostały przyjęte dla
poszczególnych grup aktywów obrotowych – str. 106-108 protokołu kontroli. Badanie regulacji wewnętrznych i
dokumentacji dotyczącej inwentaryzacji majątku (str. 109-114 protokołu kontroli)
wykazało m.in., że sposób rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych
określony został w § 16 instrukcji inwentaryzacyjnej. Wynika z niego, że
rozliczenia różnic dokonuje komisja inwentaryzacyjna, która powinna m.in.
przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ustalić w sposób bardzo wnikliwy
przyczyny powstania niedoborów i nadwyżek, rozważyć stopień winy lub jej brak
ze strony osób materialnie odpowiedzialnych lub innych osób, rozliczyć różnice
inwentaryzacyjne oraz wnioskować o ich odpisanie z ksiąg rachunkowych.
Przewodniczący komisji jest uprawniony do żądania od wszystkich, których
informacje mogą być przydatne do ustalenia przyczyn powstania różnic, wyjaśnień
ustnych lub pisemnych, badania dokumentów i ewidencji, a w razie potrzeby
przeprowadzenia ponownego spisu. Instrukcja inwentaryzacyjna nie określa sposobu
dokumentowania czynności związanych z wyjaśnieniem różnic inwentaryzacyjnych
ustalając jedynie, że przewodniczący przedkłada Burmistrzowi protokół
weryfikacji różnic i wnioski. Z wzoru „Protokołu weryfikacji różnic
inwentaryzacyjnych” stanowiącego załącznik do instrukcji wynika, że komisja
proponuje rozliczenie różnic inwentaryzacyjnych po rozpatrzeniu wyjaśnień osób
materialnie odpowiedzialnych. Z dokumentacji dotyczącej rozliczenia różnic
inwentaryzacyjnych stwierdzonych w wyniku inwentaryzacji środków trwałych
przeprowadzonej na koniec 2008 r. nie wynika, aby komisja inwentaryzacyjna
żądała wyjaśnień osób materialnie odpowiedzialnych za składniki majątkowe, co
do których stwierdzono różnice między stanem faktycznym i ewidencyjnym. W
dokumentacji tej brak także wniosków w sprawie dalszego postępowania
dotyczącego nadwyżki szaletu i budynku na plaży. W
toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z
tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej
instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja
podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola
prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru
wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości
podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co
doprowadziło do następujących ustaleń. Z
opisu zawartego na stronie 35 protokołu kontroli wynika, że pracownicy organu
podatkowego przeprowadzający kontrole podatkowe u podatników nie posiadali
legitymacji służbowych. Zgodnie z zasadami dotyczącymi sposobu przeprowadzania tego
typu kontroli, wynikającymi z treści art. 284 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, osoby
wykonujące czynności kontrolne przed ich rozpoczęciem zobowiązane są okazać
kontrolowanemu upoważnienie do przeprowadzenia kontroli oraz legitymacje
służbowe. Nie okazanie kontrolowanemu ww. dokumentów oznacza, że kontrolę
podjęto z naruszeniem przepisów, co może skutkować tym, że ustalenia kontroli z
powodów formalnych mogą zostać zakwestionowane w ewentualnym procesie
odwoławczym. Ponadto należy również zwrócić uwagę na nader częste korzystanie
przez organ podatkowy z możliwości wszczęcia kontroli w sposób opisany w art. 282b § 3 Ordynacji podatkowej. Przepis
ten stanowi, iż wszczęcie kontroli przed upływem 7 dni od dnia doręczenia
zawiadomienia wymaga zgody kontrolowanego. Z dokumentacji podatkowej wynika, że
z tego sposobu rozpoczynania kontroli uczyniono obowiązującą normę. Jest to sprzeczne
z zapisem art. 282 Op i art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie
działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze
zm.), zgodnie z którymi przeprowadzanie kontroli następuje po upływie 7 dni od
powiadomienia kontrolowanego. Mając na uwadze opis zawarty na str. 37 należy
uznać, że dokumentacja podatkowa nie pozwala na prowadzenie czynności
sprawdzających w zakresie, o którym mowa w art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej.
Wskazany przepis nakazuje organom podatkowym ustalenie stanu faktycznego w
zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.
Natomiast w przypadku części podatników organ podatkowy nie ma możliwości
pełnego zweryfikowania deklaracji podatkowych i danych w nich zawartych z uwagi
na fakt, iż nie posiada dokumentów obrazujących stan faktyczny. Dotyczy to
szczególności pow. budynków oraz wartości budowli oraz sposobu wykorzystywania
budynków i gruntów. Wskazane jest zatem zintensyfikowanie działań organu
podatkowego mających na celu uzyskanie informacji i dokumentów pozwalających na
pełną ocenę danych zawartych w składanych deklaracjach. W tym celu organ
podatkowy może i powinien korzystać również z uprawnień jakie wynikają z przepisów
Ordynacji podatkowej przywołanych w opisie. Kontrola
przeprowadzona w zakresie przestrzegania przez podatników terminów złożenia
deklaracji podatkowych wykazała, że nie wszyscy podatnicy wywiązują się z
obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego. Dotyczyło
to przede wszystkim przypadków niezłożenia lub niedotrzymania terminu do
złożenia deklaracji bądź jej korekty. Stanowi to naruszenie obowiązku
wynikającego z treści art. 6 ust. 8 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach
lokalnych. Przywołany przepis stanowi także, iż podatnicy są zobowiązani skorygować deklaracje w razie zaistnienia
zdarzenia, o którym mowa w ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tego
zdarzenia. Zdarzeniami, o którym mowa w ust. 3 są okoliczności powstałe w
trakcie roku podatkowego, mające wpływ na wysokość opodatkowania, a w
szczególności zmiana sposobu wykorzystywania przedmiotu opodatkowania lub jego
części, w wyniku których podatek ulega obniżeniu lub podwyższeniu, poczynając
od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło to
zdarzenie. – str. 38 i 44 prot. kontroli. Równocześnie nie stwierdzono aby
organ podatkowy podejmował działania, w ramach czynności sprawdzających,
zmierzające do skutecznego wyegzekwowania deklaracji. Nie stwierdzono także
działań dyscyplinujących w stosunku do podatników uporczywie naruszających
wskazane obowiązki. Badając
prawidłowość prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat stwierdzono, w
przypadku podatnika wymienionego w zał. nr 3/5 pod poz. 12, naruszenie § 11
ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie zasad
rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i
niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek
samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761). Polegało to na prowadzeniu
dwóch kont szczegółowych w podatku leśnym. Wskazany przepis stanowi, że konta
szczegółowe dla podatników prowadzi się odrębnie dla każdej należności. Z
zapisu tego wynika, że podatnik w jednej należności posiada tylko jedno konto
podatkowe. W opisanym przypadku podstawą założenia dwóch kont było
złożenie dwóch deklaracji na podatek leśny, w których podatnik wykazał grunty
leśne w zależności od miejsca ich położenia –
str. 40 do prot. kontroli. Z opisu zawartego na stronie 44 i 45
protokołu kontroli wynika, że w badanym okresie organ podatkowy nie prowadził
czynności upominawczych i egzekucyjnych w stosunku do wszystkich podatników
posiadających zaległości. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien
podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
Natomiast z paragrafu 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22
listopada 2001 roku w sprawie wykonania
niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.
U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) wynika, że jeżeli należność nie zostanie
zapłacona w terminie określonym w decyzji lub wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel
wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po
upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Przepisy nie określają
wysokości kwoty zaległości, od której należy bezwzględnie prowadzić działania
egzekucyjne. Również przepisy wewnętrzne kontrolowanej jednostki nie regulują
zasad prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych. Z konstrukcji
przepisów, zawartych w ustawie i rozporządzeniu, dotyczących działań
windykacyjnych wynika, że mają być one podejmowane systematycznie i
niezwłocznie tj. w najbliższym możliwym terminie po uzyskaniu informacji o
nieopłaceniu podatku. Brak określenia w przepisach ogólnie obowiązujących
ścisłych terminów pozwala aby organ podatkowy, mając na uwadze m. in.
możliwości organizacyjne (kadrowe), doprecyzował zasady i terminy prowadzenia
tych czynności, z uwzględnieniem obowiązku dbałości o kompletność dochodów
budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Analiza
dokumentacji podatkowej dotyczącej realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej
wykazała, iż nie ma możliwości sprawdzenia czy inkasent w termie odprowadza
pobraną opłatę na konto kontrolowanej jednostki, ponieważ na pozostającej u
inkasenta części biletu nie ma daty jego wydania. W uchwale Rady Miejskiej w
Supraślu Nr III/20/02 z dnia 21 grudnia 2002r. w sprawie ustalenia stawek
opłaty targowej, zasad ustalenia i poboru oraz terminów płatności nie określono
inkasentowi terminu płatności pobranej opłaty, a zatem obowiązuje w tej materii
art. 47a ustawy Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, iż terminem płatności dla inkasentów jest dzień
następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego,
wpłata podatku powinna nastąpić, chyba że organ stanowiący właściwej jednostki
samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy. Równocześnie mając na
uwadze powyższy opis należy stwierdzić, że organ podatkowy nie ma możliwości
wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 272 pkt 1 lit b Op dotyczącego
sprawdzania terminowości wpłacanych podatków, w tym pobieranych przez inkasenta
– str. 46 prot. kontroli. Stwierdzone
w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem
nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych z zakresu
gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a w szczególności zamówień
publicznych. Organem
wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają
obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej,
wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność
za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania
przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy),
działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli.
Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora
finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej
kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69
ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Burmistrz
jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1
pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia
rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do
zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Zakres obowiązków Skarbnika określają
przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych. Mając
na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych, zalecam: 1. Przestrzeganie przepisów Prawa zamówień publicznych i
aktów wykonawczych do tej ustawy w zakresie: a) obowiązku złożenia oświadczeń o nie podleganiu/podleganiu wyłączeniu z
postępowania przez wszystkie osoby biorące w nim udział, b) żądania od wykonawców w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału
w postępowaniu wyłącznie oświadczeń i dokumentów przewidzianych rozporządzeniem
Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r., c) stosowania trybu z wolnej ręki wyłącznie po wystąpieniu ustawowo
określonych przesłanek mając na uwadze, że stanowi on wyjątek od zasady
stosowania trybów konkurencyjnych, w związku z czym przesłanki jego
zastosowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco, d) dokumentowania czynności w postępowaniu prowadzonym w trybie z wolnej ręki
stosownie do wymagań art. 68 w zw. z art. 27 Prawa zamówień publicznych, e) określania wartości zamówienia oraz wynagrodzenia wykonawcy w
postępowaniu przy uwzględnianiu zakresu zlecanych robót, a nie kwoty faktycznie
wypłacanej wykonawcy w formie przelewu, f) wykluczania z postępowania wykonawców, którzy nie spełniają ustalonych
przez zamawiającego warunków udziału, g) zachowania wewnętrznej spójności postanowień specyfikacji istotnych
warunków zamówienia. 2. Zaniechanie wypłacania wykonawcom zamówień
publicznych nienależnych wynagrodzeń, tj. wynagrodzeń za niewykonane roboty. 3. W zakresie ewidencji nakładów inwestycyjnych
zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do: a) prawidłowego dokonywania wyceny wartości inwestycji poprzez
uwzględnianie faktycznej wartości robót wykonanych przy realizacji danego
zadania, b) dokonania stosownych księgowań korygujących wartość bulwaru nad rzeką
Supraśl oraz ulic Klonowej i Modrzewiowej, c) ujawnienia w księgach wartości inwestycji polegającej na budowie
dojazdu do ul. Cieliczańskiej. 4. Rzetelne dokumentowanie faktu wykonywania na rzecz
gminy usług opłacanych ze środków budżetu, mając na uwadze ustalenia kontroli
związane z realizacją umowy przez firmę EKOTON. 5. Zapewnienie funkcjonowania należytych mechanizmów kontrolnych
uniemożliwiających rozliczanie dostaw żwiru po cenach niezgodnych z ustaleniami
umowy. Podjęcie działań w celu wyegzekwowania kwot 1.610,40 zł i 439,65 zł
wypłaconych wykonawcy niezgodnie z umową. 6. Wzmożenie nadzoru nad zapewnieniem rzetelności
dokumentacji poświadczającej wykonanie robót mając na uwadze stwierdzone w
trakcie kontroli rozbieżności między przedmiotem zleconym umową a faktycznie
wykonanym według protokołu odbioru. 7. Zobligowanie Kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego
do prowadzenia ewidencji kart pracy sprzętu zgodnie ze stanem faktycznym. 8. Opracowanie i wdrożenie pisemnych procedur
wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000
euro. 9. Dokonanie zmian w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu
w celu dostosowania jego postanowień do aktualnego stanu faktycznego w zakresie
obsługi finansowo-księgowej gminnych jednostek organizacyjnych. 10. Wskazanie Skarbnikowi Gminy na zaniechanie
księgowania, w roku otrzymania środków, w ewidencji Urzędu rozliczeń z tytułu
otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji, stanowiącej dochód i
przychód roku następnego. 11. Podejmowanie czynności w celu ustalenia należności z
tytułu renty planistycznej w przypadku wystąpienia przesłanek jej naliczenia. 12. Ustalanie ceny zbywanych nieruchomości na podstawie
operatów szacunkowych aktualnych w świetle ustawy o gospodarce
nieruchomościami. 13. Zapewnienie prawidłowości sporządzania sprawozdania
z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu
zawodowego. 14. Spowodowanie ustalenia Dyrektorowi Zespołu Szkół w
Sobolewie tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych zgodnie z obowiązującą w tym
zakresie uchwałą Rady Miejskiej. 15. Wystąpienie do Rady Miejskiej z projektem zmiany
uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości
gruntowych... określającej zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości
na czas nieoznaczony. 16. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, o którym
mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającego
elementy wymienione w art. 23 ust. 1d ustawy. 17. Zapewnienie rzetelności sporządzania informacji o
stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 267 ust.
1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. 18. Uzupełnienie uregulowań wewnętrznych poprzez
określenie metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup
rzeczowych składników aktywów obrotowych na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości. 19. Egzekwowanie od komisji inwetaryzacyjnej przestrzegania
wymogów ustalonych instrukcją inwentaryzacyjną w zakresie weryfikacji i rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych. 20. .Przestrzeganie przepisów Ordynacji
podatkowej w zakresie zasad przeprowadzania kontroli podatkowych oraz
prowadzenia czynności sprawdzających. 21. Prowadzenie działań mających na
celu zdyscyplinowanie podatników naruszających obowiązek terminowego składania
deklaracji podatkowych; wyegzekwowanie deklaracji niezłożonych pomimo istnienia
obowiązku. 22. Prowadzenie ewidencji księgowej podatków i opłat z uwzględnieniem
obowiązujących przepisów. 23 Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w
stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na
względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz
rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów
ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozważenie możliwości
opracowania wewnętrznych przepisów uszczegółowiających zasady prowadzenia
czynności windykacyjnych. 24. Wprowadzenie zasad rozliczania inkasentów opłaty targowej, umożliwiających
dokonanie czynności sprawdzających w zakresie zakreślonym wskazanymi przepisami
Ordynacji podatkowej. O sposobie
wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową
w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo
informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania
wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za
pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o
regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie
zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być
tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe
zastosowanie. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Białymstoku Odsłon dokumentu: 120437342 Poprzdnie wersje tego dokumentu: brak |
|||||||||||||
|
www.bialystok.rio.gov.pl | Wejść na stronę: 120437342 | Strona główna | Informacje niedostępne | Pomoc | Redakcja | Kontakt | | |