Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Mielniku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 lipca 2010 roku (znak: RIO.I.6012-10/10), o treści jak niżej:

Pani

Alicja Sawczuk

Dyrektor Zespołu Szkół w Mielniku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2009 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkół w Mielniku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną, rozrachunki i roszczenia, plan finansowy i jego wykonanie, wydatki budżetowe, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację.

Analiza dokumentacji opisującej zasady rachunkowości jednostki oraz składającej się na procedury kontroli wewnętrznej wykazała uchybienia polegające na tym, że:

a) obowiązujące przepisy wewnętrzne nie ustalają metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych. Wybór metod prowadzenia ewidencji przez kierownika jednostki nakazuje art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). W okresie objętym kontrolą stosowano w praktyce metody wskazane w art. 17 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o rachunkowości – str. 52-53 protokołu kontroli,

b) występowały rozbieżności między wykazem kont zawartym w zakładowym planie kont Zespołu a kontami faktycznie prowadzonymi w księdze głównej. Uwaga dotyczy kont syntetycznych 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, 490 „Rozliczenie kosztów” i 750 „Przychody i koszty finansowe”, a także konta pozabilansowego 970 „Wydatki strukturalne” – str. 8-9 protokołu kontroli,

c) faktycznie stosowane procedury sporządzania i obiegu dowodów księgowych tworzonych w związku z naliczaniem i wypłatą wynagrodzeń nie wynikają z przepisów wewnętrznych – str. 35 protokołu kontroli,

d) instrukcja kasowa nie odnosi się do kwestii grupowania operacji kasowych w raportach kasowych według prowadzonych rachunków bankowych – faktycznie raporty kasowe sporządzano według poszczególnych rachunków bankowych – str. 21 protokołu kontroli,

e) nie ustanowiono pisemnych procedur dotyczących pobierania wpłat przez intendenta-magazyniera Przedszkola oraz wykonywania czynności ustalonych w zakresie czynności sekretarza Szkoły, obejmujących: prowadzenie rejestru różnorodnych wpłat i ich rozliczanie, dokonywanie zakupów niezbędnych w szkole materiałów, prowadzenie gospodarki magazynowej, wydawanie i rozliczanie środków czystości i sprzętu pracownikom obsługi, pobieranie opłat za wyżywienie uczniów i pracowników szkoły oraz wynajem pomieszczeń i wyżywienie zorganizowanych grup. W praktyce gotówka pobrana przez sekretarza była wpłacana bezpośrednio na odpowiedni rachunek bankowy, a do księgowości przekazywano zestawienie dowodów wpłat i bankowe potwierdzenie wpłaty gotówki. Intendent-magazynier pobierał opłaty za wyżywienie i opłatę za świadczenia realizowane przez Przedszkole, która była dokumentowana za pomocą dowodów KP pobieranych z Urzędu Gminy i rozliczanych przez Urząd Gminy (gotówka z pominięciem Zespołu Szkół była wpłacana bezpośrednio do kasy Urzędu Gminy). Inna dokumentacja, poza dowodami wpłaty KP, zestawieniami dowodów wpłat KP i bankowymi dowodami wpłat, nie była prowadzona przez wskazane osoby – str. 21-22 protokołu kontroli,

f) nie zostały określone w formie pisemnej zasady gospodarowania drukami ścisłego zarachowania – str. 26 protokołu kontroli.

Aktualizacja dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz właściwe zorganizowanie wewnętrznej kontroli zarządczej należą do obowiązków kierownika jednostki stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz Standardami kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonymi komunikatem Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84).

Analiza zakresów obowiązków pracowników administracyjnych i pracowników obsługi wykazała, iż nie zostały w nich przypisane czynności faktycznie wykonywane w zakresie kontroli wewnętrznej. Na przykład specjalista do spraw płacowo-rozliczeniowych wykonuje kontrolę formalno-rachunkową dokumentacji płacowej, list płac i zestawień zbiorczych, sekretarz szkoły wykonuje kontrolę formalno-rachunkową dowodów księgowych związanych z pełnioną funkcją, zaś intendent-magazynier kontrolę formalno-rachunkową i merytoryczną dowodów księgowych związanych z pełnioną funkcją – str. 7 protokołu kontroli.

Jak wynika z ustaleń kontroli, sposób dokumentowania rozliczeń bezgotówkowych przeprowadzany przy pomocy „polecenia przelewu” wykazuje uchybienia utrudniające kontrolę prawidłowości dysponowania środkami pieniężnymi na rachunkach bankowych w zakresie sprawdzenia, czy dyspozycje są wykonywane przez upoważnione osoby. Załączone do wyciągów bankowych „polecenia przelewów” zawierają wyłącznie pieczęć Zespołu Szkół, przy braku podpisu zleceniodawców. Ustalono, że egzemplarz przekazywany do banku zawiera odpowiednie podpisy. Na podstawie badanych „poleceń przelewów” sporządzanych w formie druków samokopiujących i wydruków komputerowych i załączonych do wyciągów bankowych nie można ustalić, kto dokonywał dyspozycji środkami pieniężnymi na rachunku bankowym w imieniu Zespołu Szkół – str. 20-21 protokołu kontroli.

         W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono, że:

a) zapisy księgowe w dzienniku zawierają dwie jednakowe daty opisane jako „Data dok.” i „Data spr.”, a na kontach księgi głównej jedną datę oznaczoną „Data spr.”. Ustalono, że wskazana w zapisie księgowym data odnosi się do daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku daty zapisu księgowego (i braku daty sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji). Stosowany sposób opatrywania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o rachunkowości – str. 9 i 11-12 protokołu kontroli,

b) na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” ewidencjonowano, w korespondencji z kontem 140 „Krótkoterminowe papiery wartościowe”, „zobowiązania” z tytułu posiadanych gwarancji ubezpieczeniowych stanowiących zabezpieczenie należytego wykonania umowy; w świetle zasad funkcjonowania tych kont, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... stosowane księgowanie nie ma uzasadnienia, a zaistniała operacja przyjęcia gwarancji nie rodzi zobowiązań po stronie jednostki – str. 25 protokołu kontroli.

Ponadto analiza sprawozdań Rb-34 sporządzonych w okresie objętym kontrolą wykazała, że nie zawierają one danych na temat należności i zobowiązań dotyczących rachunku dochodów własnych. Na podstawie prowadzonej ewidencji pozabilansowej rozrachunków z tytułu opłat za korzystanie z obiadów w Szkole Podstawowej stwierdzono, że na dzień 30 czerwca 2009 r. należności wynosiły 42 zł, a na dzień 31 grudnia 2009 r. 770,40 zł. Ewidencja pozabilansowa rozrachunków z tytułu korzystania z obiadów w Przedszkolu wykazuje, że na dzień 30 czerwca 2009 r. należności nie wystąpiły, a na dzień 31 grudnia 2009 r. wynosiły 33 zł – str. 48-50 protokołu kontroli. Mając na uwadze, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierowników jednostek na podstawie ksiąg rachunkowych, należy wskazać – w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o rachunkowości – na konieczność objęcia rozrachunków z tytułu opłat za żywienie ewidencją bilansową i wykazywania w sprawozdaniach stanu rozliczeń na koniec okresu sprawozdawczego.

Sprawdzając procedurę opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych ustalono, że projekt planu finansowego Zespołu Szkół na 2009 rok został opracowany na podstawie informacji przekazanych przez Wójta w wymaganej szczegółowości i został przekazany do Urzędu Gminy dnia 5 grudnia 2008 r. Przekazany projekt zawierał jednakże wydatki w dziale 854 „Edukacyjna opieka wychowawcza”, rozdziale 85415 „Pomoc materialna dla uczniów” w wysokości 23.500 zł (par. 3240 „Stypendia naukowe” w wysokości 8.500 zł i par. 4190 „Nagrody motywacyjne” w wysokości 15.000 zł). Informacja przekazana przez Wójta Gminy nie przewidywała realizacji wydatków w dziale 854 przez Zespół Szkół. Plan finansowy Zespołu został opracowany przez Dyrektora Zespołu i przekazany dnia 24 grudnia 2008 r. i – jak wynika z ustaleń kontroli – również wykazywał rozbieżność o wskazaną kwotę w dziale 854.

Na podstawie analizy pism kierowanych przez Wójta Gminy do Pani Dyrektor w sprawie zmian planu finansowego stwierdzono, że informacje zawarte w pismach ograniczają się do poinformowania, że Rada Gminy uchwałą nr …., dokonała zmian w budżecie gminy na 2009 rok albo Wójt dokonał w dniu …, zarządzeniem nr …zmian w budżecie gminy na 2009 rok i przesłania kserokopii uchwały lub zarządzenia. Informacje przekazywane w takiej formie przy braku wskazania wielkości zmian planu dochodów i wydatków oraz ostatecznych kwot dochodów i wydatków Zespołu Szkół znacznie utrudniają (a w niektórych sytuacjach uniemożliwiają) kontrolę prawidłowości dokonywanych zmian planu finansowego Zespołu. Stosowny wniosek pokontrolny w tej sprawie zostanie przekazany Wójtowi Gminy w wystąpieniu z kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Urzędzie Gminy – str. 28-30 protokołu kontroli.

W 2009 r. kontrolowana jednostka przeprowadziła jedno postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego dotyczące wyłonienia wykonawcy zadania „Budowa szkolnego placu zabaw przy Szkole Podstawowej w Zespole Szkół im. Unii Mielnickiej w Mielniku w ramach Programu Rządowego Radosna Szkoła” w trybie przetargu nieograniczonego. W planie finansowym na 2009 r. zarezerwowano na sfinansowanie tego zadania kwotę 120.600 zł, która nie była zmieniana do końca 2009 r. Bezpośrednio przed otwarciem ofert zamawiający podał kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na finansowanie zamówienia – 135.000 zł. Kwota ta była wyższa niż limit wydatków majątkowych ujętych w planie finansowym Zespołu Szkół. Wybrana oferta opiewała na kwotę 132.614,02 zł, przekraczając limit wydatków majątkowych ustalony w planie. Mimo braku środków w planie finansowym umowa z wykonawcą została przez Panią Dyrektor podpisana. Należy wskazać, iż całość zadania miała zostać zrealizowana w 2009 r. – według umowy pierwotnej termin realizacji przewidziano na 10 grudnia 2009 r., a następnie aneksem z 9 grudnia 2009 r. przedłużono ten termin do 21 maja 2010 r. ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne – str. 30-31 i 45-47 protokołu kontroli.

Przedstawiony stan faktyczny wskazuje na naruszenie zasady zaciągania zobowiązań przez kierownika samorządowej jednostki budżetowej. Zgodnie z art. 193 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), kierownik jednostki budżetowej mógł zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot określonych w planie finansowym. Analogiczną zasadę od 1 stycznia 2010 r. zawiera art. 261 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Ze złożonego przez Panią Dyrektor wyjaśnienia wynika m.in., że uzyskała Pani zapewnienie Wójta Gminy, iż wtedy, gdy dojdzie do sfinalizowania budowy placu zabaw, dokonane zostaną stosowne zmiany w planie finansowym Zespołu. W momencie, kiedy wiadomym było, iż budowa nie zostanie wykonana w 2009 r. zaniechała Pani wnioskowania o zmianę planu. Odnosząc się do Pani wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, iż kwota środków w planie finansowym winna być ustalona w wysokości umożliwiającej sfinansowanie zobowiązania w momencie jego zaciągania, a nie dopiero w momencie umożliwiającym opłacenie wynagrodzenia wykonawcy (uregulowanie zobowiązania), co jednoznacznie wynika z zacytowanych wyżej przepisów. Właściwym postępowaniem było w przedstawionym stanie faktycznym wstrzymanie się z podpisaniem umowy do czasu ujęcia w planie finansowym kwoty umożliwiającej zaciągnięcie zobowiązania w tej wysokości.

Dodatkowo należy wskazać, iż na umowie brak podpisu głównego księgowego. Według art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, podpis złożony przez głównego księgowego na dokumentach dotyczących danej operacji oznacza, że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.

Kontrola wydatków wykazała, że w 2009 r. nie dokonano zmiany planowanego odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych w następstwie zaniechania obowiązku korekty jego wysokości w związku ze zmianą przeciętnej liczby zatrudnionych w stosunku do planowanej przeciętnej liczby zatrudnionych. Naruszono tym samym § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349). Przyjmując faktyczne przeciętne zatrudnienie w 2009 r., odpis po korekcie powinien wynosić 80.635,76 zł. Wysokość odpisu za 2009 r. została zaniżona o kwotę 1.277,76 zł – str. 42-44 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji wydatków na podróże służbowe (str. 40-42 protokołu kontroli) stwierdzono uchybienia naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), polegające na tym, że:

a) niektóre polecenia wyjazdu służbowego nie zawierały wskazania środka transportu przez pracodawcę, co stanowi naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia,

b) w przypadku podróży samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy brak jest wniosków pracowników o odbycie podróży samochodem prywatnym i ustalonej stawki za 1 km przebiegu samochodu zgodnie z wymogami określonymi w § 5 ust. 3 rozporządzenia; z kontekstu tego przepisu wynika, że możliwość zlecenia podróży samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywania podróży samochodem prywatnym,

c) polecenia wyjazdu służbowego Pani Dyrektor podpisywane były przez wicedyrektora Zespołu Szkół; zgodnie z § 2 rozporządzenia miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży określa pracodawca.

W kwestii gospodarowania przez Zespół nieruchomościami oddanymi jednostce w trwały zarząd stwierdzono, że decyzja Wójta Gminy z dnia 17 maja 2006 r. ustanawiająca trwały zarząd przewiduje opłatę roczną w wysokości 0,3% wartości nieruchomości. Zespół Szkół w dniu 23 marca 2009 r. wniósł wynikającą z decyzji opłatę za 2009 r. w wysokości 5.980,23 zł na rachunek Urzędu Gminy. Należy zwrócić uwagę, że ustalenie opłaty rocznej sprzeciwia się postanowieniom art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), które zwalniają publiczne szkoły z opłat z tytułu trwałego zarządu – str. 50 protokołu kontroli. W sprawie zmiany decyzji zostanie skierowany do Wójta Gminy Mielnik wniosek pokontrolny w wystąpieniu wystosowanym na podstawie kontroli kompleksowej.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowych jednostek budżetowych.

 Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie uzupełnień i modyfikacji w regulacjach wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz procedury kontroli wewnętrznej w celu:

a) określenia metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych,

b) wyeliminowania rozbieżności między zakładowym planem kont a faktycznie prowadzonymi kontami syntetycznymi i pozabilansowymi,

c) uregulowania zasad obiegu i kontroli dokumentów tworzonych przez jednostkę w związku z naliczaniem i wypłatą wynagrodzeń,

d) uregulowania zasad sporządzania raportów kasowych w zakresie wskazanym w części opisowej wystąpienia,

e) ustanowienia procedur kontroli i obiegu dokumentów w zakresie operacji pobierania, ewidencjonowania i rozliczania opłat przyjmowanych przez intendenta-magazyniera i sekretarza,

f) określenia zasad gospodarki drukami ścisłego zarachowania.

2. Pisemne powierzenie pracownikom faktycznie wykonującym czynności kontroli formalno-rachunkowej i merytorycznej obowiązku dokonywania tych czynności.

3. Opatrywanie egzemplarzy poleceń przelewów przechowywanych w jednostce podpisami osób wykonujących dyspozycję.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z postanowieniami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) zaniechanie ewidencjonowania w księgach jednostki wartości gwarancji ubezpieczeniowych stanowiących zabezpieczenie należytego wykonania umów,

c) objęcie ewidencją bilansową rozrachunków z tytułu wpłat za żywienie.

5. Sporządzanie projektów planów finansowych i planów finansowych Zespołu zawierających dane zgodne z informacjami przekazywanymi przez Wójta Gminy w trybie ustawy o finansach publicznych.

6. Zaciąganie zobowiązań pieniężnych do wysokości kwot określonych w planie finansowym na sfinansowanie danego rodzaju zobowiązań. W przypadku braku limitu w planie wstrzymywanie się z podpisywaniem umów do czasu wprowadzenia odpowiednich zmian w planie. Zapewnienie wykonywania przez głównego księgowego kontroli wstępnej, o której mowa obecnie w art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w odniesieniu do zawieranych umów

7. Zwiększenie o kwotę 1.277,76 zł wysokość odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych za 2010 r, tj. o kwotę odpowiadającą jego zaniżeniu za rok 2009.

8. W zakresie odbywania podróży służbowych:

a) wskazywanie w poleceniach wyjazdu służbowego środka transportu,

b) zlecanie odbywania podróży służbowych samochodem niebędącym własnością pracodawcy na podstawie wniosku pracownika w tej sprawie i po określeniu stawki za kilometr przebiegu,

c) odbywanie przez Panią Dyrektor podróży służbowych na podstawie poleceń wyjazdu podpisanych przez Wójta Gminy, jako pracodawcę w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458).

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Mielnik