Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Czyże

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 07 marca  2011 roku (znak: RIO.I.6001-19/10), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Jerzy Wasiluk

                                                                                              Wójt Gminy Czyże

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Czyże za 2009 rok, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Czyże na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych dochodów oraz wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Czyże nie został zatrudniony zastępca Wójta, pomimo faktu, że stanowisko to jest przewidziane w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Czyże może być powołany jeden zastępca wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 2 protokołu kontroli.

Urząd Gminy Czyże prowadzi obsługę finansowo-księgową Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury, co sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostki te, działające jako odrębna osoba prawna (GOK) oraz jako jednostka budżetowa (GOPS), są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Jednostka może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych wyłącznie przedsiębiorcom wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy o rachunkowości, a zatem nie Urzędowi Gminy – str. 5 protokołu kontroli.

         Analiza danych zawartych w sprawozdaniach budżetowych za 2009 r. wykazała, że w sprawozdaniu Rb-28S nie ujęto zobowiązań wynikających z konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” w wysokości 207.602,55 zł, dotyczących rozłożonej na raty należności wykonawcy za modernizację oświetlenia ulicznego, przejętej następnie przez BGK. W świetle przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 2 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Obowiązujące w okresie objętym kontrolą zasady sporządzania sprawozdań Rb-28S, wynikające z § 8 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 załącznika nr 34 do przywołanego rozporządzenia, stanowiły o obowiązku wykazania w kolumnie „Zobowiązania ogółem” sprawozdania rocznego wszystkich bezspornych zobowiązań niespłaconych do końca okresu sprawozdawczego. Analogiczne zasady obowiązują obecnie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103) – odpowiednio § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia oraz § 8 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 załącznika nr 39. Jako powód pominięcia w sprawozdaniu Rb-28S tego zobowiązania Skarbnik wskazał, że nie ujmowałam w sprawozdaniu Rb-28S ponieważ nie dotyczyło jednego roku, tylko kilku lat. Należy wskazać, że zobowiązanie zostało ujęte w sprawozdaniu Rb-Z – str. 7-8 protokołu kontroli.

         Ustalono, że dane wykazane w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2009 r. w zakresie dochodów wykonanych różnią się od danych zawartych w sprawozdaniach jednostkowych Urzędu Gminy i Zespołu Szkół o 4.235.076,55 zł. Różnica ta była wynikiem nieprawidłowego sporządzenia jednostkowego sprawozdania Rb-27S Urzędu, w którym pominięto m.in. dochody z tytułu subwencji, dotacji, dochody pobierane przez urzędy skarbowe, dochody z udziałów w podatkach dochodowych – str. 12-14 protokołu kontroli. W praktyce dane dotyczące tych dochodów ujęto w sprawozdaniu zbiorczym na podstawie ksiąg rachunkowych, a nie na podstawie sprawozdania jednostkowego Urzędu. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że do sprawozdania jednostkowego przyjęto jedynie dochody zaewidencjonowane na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, natomiast Nie ujęłam do tego sprawozdania dochodów z konta 901 ponieważ uważałam, że zgromadzone tam dochody dotyczą tylko organu. Należy wskazać, że zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27S, zawartymi w okresie objętym kontrolą w § 2 ust. 1 załącznika nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, wymienione dochody powinny być objęte sprawozdaniem jednostkowym Urzędu. Analogiczne zasady obowiązują obecnie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego 2010 r. – § 2 ust. 1 załącznika nr 39.

         Analiza terminowości opłacania należności dotyczących dochodów z majątku gminy oraz działań windykacyjnych w stosunku do zalegających z zapłatą wykazała, że nie były naliczane i ujmowane w księgach odsetki od nieterminowych płatności. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 8-9 protokołu kontroli, wysokość nieprzypisanych odsetek wynosiła 291,70 zł. Odsetki w kwocie 47,80 zł zostały wpłacone w trakcie kontroli. Zaniechanie naliczania w księgach odsetek w wysokości odsetek należnych na koniec kwartału stanowiło w okresie objętym kontrolą naruszenie § 7 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), a obecnie sprzeciwia się regulacji zawartej w § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861).

         Ponadto kontrola wykazała nieprawidłowe ustalenie na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” salda należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. Wykazano je na koniec 2009 r. w wysokości 1.025,80 zł w następstwie zdublowania przypisów kwot należnych od poszczególnych osób. Prawidłowa wysokość należności powinna wynosić 402,60 zł – str. 9 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów budżetowych stwierdzono, że w gminie Czyże nie została dotychczas ustalona stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości. Z okazanej kontrolującym dokumentacji nie wynika, aby Pan Wójt przedstawiał Radzie Gminy projekt uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty. Stosownie do postanowień art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę stawki procentowej opłaty odnoszącej się do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) – str. 30 protokołu kontroli.

Kontrola regulacji dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym wykazała, że nie została podjęta przez Radę Gminy Czyże uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, wymagana postanowieniami art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W wykonaniu obowiązków nałożonych przepisami art. 21 przywołanej ustawy stwierdzono jedynie podjęcie uchwał w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej – określenie zasad polityki czynszowej stanowi jeden z elementów wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy) – str. 20-21 protokołu kontroli.

Analiza dochodów osiąganych z najmu i dzierżawy nieruchomości wykazała nieprawidłowości w postępowaniach mających na celu wyłonienie dzierżawców. Zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata reguluje uchwała Rady Gminy Czyże z dnia 9 grudnia 2003 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... Uchwała dopuszcza odstąpienie od trybu przetargowego oddania w najem lub dzierżawę na okres dłuższy niż 3 lata jedynie w przypadku, gdy nieruchomość jest przeznaczona na potrzeby administracji samorządowej, na potrzeby gminnych jednostek organizacyjnych oraz w sytuacji, gdy nie wyłoniono najemcy/dzierżawcy w dwóch kolejnych przetargach. W toku czynności kontrolnych ustalono, iż w odniesieniu do trzech nieruchomości, pomimo obowiązku przeprowadzenia postępowania przetargowego, dzierżawca został wyłoniony z pominięciem tego trybu (umowy z dnia 30 stycznia 2004 r., 2 lutego 2007 r. i 1 października 2007 r.) – str. 21-23 protokołu kontroli.

Analiza postanowień uchwały z dnia 9 grudnia 2003 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... wykazała, że jej treść nie została dostosowana do obowiązującej od dnia 22 października 2007 r. zmiany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę jej podjęcia. Przepis ten, po zmianie, wymaga objęcia postanowieniami uchwały także zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony.

Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała, że:

a) informacje o wywieszeniu wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie były publikowane w prasie lokalnej wbrew postanowieniom art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 24-29 protokołu kontroli,

b) w jednym przypadku nie udokumentowano okoliczności poinformowania nabywcy o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. Brak poinformowania nabywcy stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie przywołanych przepisów zawiadomienia należy dokonać najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (co przesądza o jego pisemnej formie) – str. 29 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na cele związane z profilaktyką i przeciwdziałaniem alkoholizmowi i narkomanii wykazała nieprawidłowości polegające na permanentnym ponoszeniu wydatków na te cele w wysokości niższej od kwoty dochodów zrealizowanych z tytułu wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Z wyliczenia zawartego na str. 49-51 protokołu kontroli wynika, że w latach 2007-2009 nie przeznaczono na finansowanie wskazanych zadań dochodów w wysokości 38.353,47 zł, zaś w 2010 r. zaplanowano na ich realizację wydatki wyższe od planowanych dochodów jedynie o 4.800 zł. Przedstawiony stan faktyczny stanowi naruszenie art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zgodnie z którym dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 18¹ oraz dochody z opłat określonych w art. 11¹ ustawy nie mogą być przeznaczane na inne cele niż realizacja gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnych programów przeciwdziałania narkomanii, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485 ze zm.). Ponadto kontrola wykazała, iż w gminie Czyże na rok 2009 i 2010 nie został opracowany i uchwalony gminny program przeciwdziałania narkomanii, co stanowi naruszenie art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W okresie objętym kontrolą w Urzędzie nie obowiązywały wewnętrzne regulacje dotyczące procedur wyłaniania wykonawców dostaw, robót i usług, które ze względu na wartość nie podlegają przepisom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). W trakcie kontroli Pan Wójt wydał stosowne zarządzenie regulujące te zagadnienia – str. 51 protokołu kontroli.

Kontrola inwentaryzacji środków trwałych przeprowadzonej w 2008 r. wykazała, że inwentaryzacja środków trwałych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, tj. podlegających weryfikacji drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami, została udokumentowana na arkuszach spisu z natury, w treści których podano jedynie nazwę środka trwałego i jego wartość. Brak wskazania, aby dokonywano porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednią dokumentacją potwierdzającą istnienie tych składników, jak tego wymaga przywołany przepis ustawy. Zwrócenia uwagi wymaga ponadto, że instrukcja inwentaryzacyjna obowiązująca w Urzędzie nie określa zasad dokumentowania inwentaryzacji środków trwałych przeprowadzonej drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami – str. 61 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 64-66 protokołu kontroli wynika, że Pan Wójt podpisał w dniu 4 grudnia 2008 r. 4 umowy z Powiatem Hajnowskim w sprawie udzielenia pomocy finansowej na łączną kwotę 272.000 zł. Podpisanie umów w sprawie udzielenia pomocy finansowej nie miało podstawy w postaci odpowiedniej uchwały Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy finansowej, podjętej na podstawie obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Rada Gminy postanowiła o udzieleniu pomocy finansowej powiatowi uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r., czyli po zawarciu przez Pana Wójta umów. Obecnie obowiązek określenia pomocy finansowej dla innej jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą organu stanowiącego wynika z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Analiza umów w sprawie udzielenia pomocy finansowej zawartych w 2009 r. nie wykazała nieprawidłowości.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Z opisu zawartego na stronie 30 protokołu kontroli wynika, iż organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli podatkowych, do których wykonywania jest zobowiązany treścią art. 281 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Istotą kontroli podatkowej jest zweryfikowanie jak podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających przepisów prawa podatkowego. W przypadku organu podatkowego jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent będzie to m.in. sprawdzenie czy dane wykazane w deklaracjach i informacjach podatkowych są zgodne ze stanem faktycznym tj. czy zachowano powszechność i prawidłowość opodatkowania. Bardzo często jest to również jedyny sposób na pozyskanie kompletnych informacji na temat przedmiotów opodatkowania będących w posiadaniu podatnika oraz sposobu ich wykorzystania. Należy podkreślić, iż wykonywanie kontroli podatkowych jest obowiązkiem organu podatkowego, a nie potencjalną możliwością, z której korzysta na zasadach uznania administracyjnego. Niewykonywanie obowiązków ustawowych może zostać uznane za niedopełnienie obowiązków służbowych, o którym mowa w art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, pod poz. 553 ze zm.), w myśl którego funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Przepisy prawa podatkowego nie regulują zakresu, tematyki i ilości przeprowadzanych kontroli. Określenie tych spraw leży w kompetencji organów podatkowych.  

Mając na uwadze przedstawioną dokumentację podatkową należy stwierdzić, iż powszechność opodatkowania można zbadać tylko w przypadku gruntów ponieważ w przypadku pozostałych składników majątkowych podlegających opodatkowaniu kontrolowana jednostka nie ma stosownych dokumentów, które potwierdzałyby dane wykazane w deklaracjach podatkowych, szczególnie w zakresie budynków i budowli (wyjątek stanowi podatnik wymieniony w zał. nr 3/2  poda poz. 22). Sytuacja taka rzutuje na sposób i jakość prowadzonych przez organ podatkowy czynności sprawdzających w zakresie, o którym mowa w treści art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Organy podatkowe mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami (np. deklaracjami podatkowymi). W celu pozyskania dokumentów pozwalających na pełną weryfikację danych zawartych w składanych deklaracjach organ podatkowy powinien korzystać z uprawnień jakie wynikają rozdziałów 1-3, 5, 6, 9, 10, 14, 16 oraz 23 Działu IV Ordynacji podatkowej. Efektem kontroli w zakresie powszechności opodatkowania jest ustalenie, iż pięciu podatników zadeklarowało do opodatkowania powierzchnie gruntów inne niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków oraz umów dzierżawy zawartych z j.s.t. I tak w przypadku podatnika wymienionego w zał. nr 3/2 pod pozycją:

- 19 zaniżył on pow. posiadanych gruntów o 24 m2,

- 8 - nie wykazał do opodatkowania 250 m2 gruntów dzierżawionych od Gminy Czyże,

- 18 - zaniżył deklarowaną pow. gruntów o 400 m2, 

- 22 - wykazał do opodatkowania grunty będące w posiadaniu podmiotów wymienionych pod poz. 23 i 24,

- 3 i 4, powiązani organizacyjnie z PKP S. A. wykazali w deklaracjach pow. gruntów większą od wynikającej z ewidencji geodezyjnej o 1333,40 m2.

Należy podkreślić, iż ustalenia powyższe zostały dokonane na podstawie dokumentów przedstawionych w trakcie kontroli i organ podatkowy jest zobowiązany do ponownego zweryfikowania danych wykazanych w deklaracjach wymienionych podatników i ustalenia stanu faktycznego w kontrolowanym okresie. W przypadku opodatkowania podatników zgodnie z ustaleniami kontroli podatek byłby wyższy co najmniej o 233 zł. Szerszy opis stwierdzonych rozbieżności zawarty jest na str. 33-34 protokołu kontroli.

Ponadto kontrola wykazała, iż:

- podatnik wymieniony pod poz. 22 nie wykazał do opodatkowania budynku położonego w miejscowości Osówka (z okazanej dokumentacji nie można ustalić pow. użytkowej budynku), a budynek oczyszczalni ścieków wykazał do opodatkowania jako budowlę,

- deklaracji podatkowych nie złożyły trzy inne gminne jednostki organizacyjne (zał. nr 3/2 pod poz. 25 i 26) mające w posiadaniu nieruchomości gminne. Należy zatem uznać, iż nastąpiło naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ponieważ zgodnie z tym przepisem podatnikami podatku od nieruchomości są posiadacze nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego jeżeli posiadanie to wynika z umowy zawartej z właścicielem lub bezumownie.

Z kolei badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym i leśnym wykazało siedem przypadków opodatkowania niezgodnego z przepisami materialnego prawa podatkowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym oraz art. 3 ustawy o podatku leśnym podstawą opodatkowania jest pow. gruntów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Porównując w trakcie kontroli dane wynikające z ewidencji podatkowej i deklaracji podatkowych z zapisami ewidencji gruntów i budynków ustalono rozbieżności mające wpływ na prawidłowość opodatkowania a tym samym na wysokość zobowiązania podatkowego – str. 36-38 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji zebranej w toku prowadzonego postępowania podatkowego, dotyczącego udzielania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych, na podstawie art. 67a § 1 Op wykazała, iż w przypadku gdy podstawą złożenia wniosku jest trudna sytuacja materialna podatnika organ podatkowy niewłaściwie udokumentował poczynione ustalenia. Materiał dowodowy zawarty w poszczególnych aktach spraw nie wskazuje jednoznacznie na zaistnienie jednej z przesłanek do zastosowania ulgi, istnienia ważnego interesu podatnika lub publicznego. Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone  w sposób budzący zaufanie do organu podatkowego (art. 121 § 1 Op), w zakresie obowiązującego prawa (art. 120 Op) i z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków pozwalających dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i tym samym załatwić sprawę w postępowaniu podatkowym (art. 122 Op). Uznaniowość administracyjna, w przypadku stosowania ulg w zapłacie podatku, wynikająca z art. 67a § 1 ma miejsce dopiero w przypadku gdy organ podatkowy stwierdzi, iż ma do czynienia z zaistnieniem jednej ze wskazanych w przepisie przesłanek. Takie stwierdzenie powinna zawierać decyzja podatkowa (uzasadnienie faktyczne) i powinno ono być poparte materiałem dowodowym. Ponadto w trakcie postępowania organ podatkowy powinien zachować odpowiednią formę powiadamiania podatnika o konieczności wykonania czynności procesowych. Powiadomienie podatnika o zamiarze dokonania oględzin powinno mieć formę postanowienia – str. 40-43 protokołu kontroli.

         Z opisu dotyczącego kontroli realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych (str. 44 protokołu kontroli) wynika, że:

- dwóch podatników złożyło deklaracje po terminie wynikającym z art. 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Nie stwierdzono aby organ podatkowy podejmował działania w celu wyegzekwowania deklaracji lub wyjaśnienia przyczyn ich złożenia po terminie,

- podatnik wymieniony w zał. nr 3/6 pod poz. 2 wykazał, że DMC posiadanego samochodu ciężarowego wynosi 12 ton i zadeklarował podatek w wysokości 1150 zł. W zał. do deklaracji, wzór DT 1 podatnik nie podał ilości osi i rodzaju zawieszenia, a więc danych istotnych z punktu widzenia wysokości stawki podatku. Z okazanej w trakcie kontroli dokumentacji, przekazanej przez Starostwo Powiatowe w Hajnówce wynika, że DMC pojazdu wynosi 17 ton i posiada on 2 osie (brak informacji o rodzaju zawieszenia). Zgodnie z zapisami uchwały Rady Gminy Czyże Nr X/51/07 z dnia 20 listopada 2007r. w sprawie stawek podatku od środków transportowych stawka podatku dla tego rodzaju pojazdów wynosi 1400 zł lub 1550 zł (w zależności od rodzaju zawieszenia). Ponadto podatnik nie złożył deklaracji na rok 2008, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 6 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten wskazuje, iż podmioty, o których mowa w ust. 1, są zobowiązane składać deklaracje na podatek od środków transportowych właściwemu organowi podatkowemu w terminie do dnia 15 lutego na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Należny za 1 m-c podatek został dopisany do deklaracji za rok 2009. W miesiącu grudniu kontrolowanego okresu podatnik złożył korektę deklaracji w związku ze zmianą przeznaczenia użytkowania pojazdu na pojazd specjalny, powodującą zwolnienie z opodatkowania z mocy art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Na podstawie dokumentacji podatkowej nie można określić momentu zmiany przeznaczenia, kserokopia dowodu rejestracyjnego potwierdza tylko fakt zmiany przeznaczenia natomiast jednoznacznie nie wskazuje momentu od kiedy ona obowiązuje,

- w przypadku podmiotu wymienionego w zał. nr 3/6 pod poz. 3 istnieją wątpliwości, co do prawidłowości wskazanej przez podatnika daty nabycia pojazdu o nr rej. BHA68FW. W deklaracji na rok 2010 wskazał on, że nabył pojazd w dniu 9.12.09r. Pod identyczną datą pojazd został wpisany do ewidencji starostwa, co jak wynika z praktyki jest mało prawdopodobne.

Analiza obowiązujących w kontrolowanej jednostce przepisów wewnętrznych wykazała, iż regulacje z zakresu zasad rachunkowości, w części dotyczącej ewidencji księgowej podatków i opłat, odnoszą się do nieobowiązujących przepisów. Między innymi powołują się na rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.). Tymczasem w kontrolowanym okresie obowiązywało rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761 ze zm.), którego przepisy jednoznacznie obligowały gminne organy podatkowe do modyfikacji rozwiązań wewnętrznych, z uwzględnieniem wynikających z rozporządzenia zmian. Należy równocześnie zauważyć, iż aktualnie, od dnia 1 stycznia 2011 roku obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 października 2010 roku w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). Należy zatem uaktualnić obowiązujące regulacje w oparciu o rozwiązania wynikające z nowych przepisów –str. 45 protokołu kontroli.

Natomiast podczas weryfikacji prawidłowości prowadzenia podatkowej ewidencji księgowej stwierdzono jeden przypadek zaksięgowania dokonanej wpłaty w sposób naruszający § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku, obowiązującego w kontrowanym okresie. Podatnik wymieniony w zał. nr 3/2 pod poz. 19 opłacił IV-VI raty podatku po terminie płatności. Z tego tytułu powstało zobowiązanie na rzecz gminy z tytułu odsetek w wysokości 38 zł, a dodatkowo organ podatkowy wystawił i wysłał podatnikowi upomnienie. Wskazany przepis nakazuje aby z kwoty wpłat wpłaconych przez podatnika lub pobranych przez poborcę na pokrycie zaległości podatkowych pokrywano w pierwszej kolejności koszty upomnienia, a pozostałą kwotę dzielono na pokrycie należności głównej i należnych odsetek za zwłokę, według zasad określonych w art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej – str. 46 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Wójcie – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Podjęcie działań w celu stworzenia warunków umożliwiających samodzielne wykonywanie przez kierowników GOPS i instytucji kultury obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

3. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S, sporządzanych za okresy, za które przepisy prawa wymagają wykazania zobowiązań, wszystkich ujętych w księgach rachunkowych zobowiązań z tytułu wydatków,

b) wykazywanie w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu Gminy dochodów wykonanych ujętych zarówno w ewidencji Urzędu, jak i budżetu, mając na uwadze, że dane wykazywane w sprawozdaniach zbiorczych powinny stanowić sumę danych sprawozdań jednostkowych.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przypisywanie odsetek od nieopłaconych należności zgodnie z zasadami określonymi w § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont,

b) rzetelne ustalanie w ewidencji kwoty należności z tytułu dochodów budżetowych.

5. Przedłożenie Radzie Gminy projektów uchwał dotyczących:

a) stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem,

b) wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy,

c) zmiany uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... wprowadzającej postanowieniami dotyczące zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony,

d) gminnego programu przeciwdziałania narkomanii.

6. Przestrzeganie ustalonych przez Radę Gminy zasad oddawania nieruchomości w najem i dzierżawę na okres dłuższy niż 3 lata.

7. W zakresie procedury sprzedaży nieruchomości:

a) publikowanie ogłoszenia o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w prasie lokalnej,

b) przestrzeganie – w każdym przypadku – obowiązku pisemnego zawiadamiania wyłonionych nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

8. Przeznaczanie całości dochodów osiąganych z tytułu wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na cele wskazane w art. 18² ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

9. Zapewnienie rzetelnego udokumentowania inwentaryzacji środków trwałych przeprowadzanej drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami. Określenie w przepisach wewnętrznych zasad zapewniających właściwą realizację tego zalecenia.

10. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających.

11. Wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie rzetelności danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności zobowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń i działań, także w aspekcie finansowym.

12. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego dotyczącego stosowania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych.

13. Wyeliminowanie nieprawidłowości w obszarze powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od środków transportowych. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń i działań, także w aspekcie finansowym.

14. Dostosowanie regulacji wewnętrznych dotyczących ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych do aktualnie obowiązujących przepisów.

15. Przestrzeganie norm prawnych w zakresie obowiązku naliczania i poboru odsetek za zwłokę w przypadku wpłat podatków wnoszonych po terminie płatności.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku