Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Samorządowych w Janowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 marca 2011 roku (znak: RIO.I.6002-23/10), o treści jak niżej:

Pan

Tadeusz Giełażyn

Dyrektor

Zespołu Szkół Samorządowych

w Janowie

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół Samorządowych w Janowie za okres 2009 roku, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną, rozrachunki i roszczenia, plan finansowy i jego wykonanie, wydatki budżetowe, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

         Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości dotyczące prowadzenia przez Urząd Gminy Janów obsługi finansowo-księgowej ZSzS oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia zostaną przedstawione Wójtowi Gminy Janów, jako kierownikowi jednostki obsługującej szkołę. W szczególności sformułowane zostaną wnioski zmierzające do wyeliminowania szeregu nieprawidłowości w zakresie prowadzenia rachunkowości szkoły i opracowywania sprawozdań, za zaistnienie których odpowiada pracownik Urzędu faktycznie wykonujący te czynności.

W sferze funkcjonowania kontroli wewnętrznej w badanej jednostce stwierdzono, że  dowody księgowe w zakresie wydatków Zespołu Szkół były zatwierdzane do wypłaty przez Sekretarza Gminy, a także Pana Dyrektora i sporadycznie przez Wójta Gminy (w przyjętej do kontroli próbie stwierdzono także dowód niezatwierdzony do wypłaty). Czynności kontrolne w zakresie merytorycznego zatwierdzania operacji gospodarczych były wykonywane przez Pana Dyrektora, Wicedyrektora Zespołu, a także przez Sekretarza Gminy – str. 28-30 protokołu kontroli. Artykuł 44 ust. 1 obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) ustanawiał zasadę odpowiedzialności kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej. Zasadę tę określa obecnie art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Odpowiedzialność za realizację planów finansowych, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, powinien ponosić kierownik jednostki (w tym przypadku Pan Dyrektor). Dodatkowo, w odniesieniu do jednostek oświaty, art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie.

         Konieczność zaniechania przez pracowników Urzędu Gminy dysponowania środkami na realizację planów finansowych jednostek organizacyjnych zostanie wskazana w wystąpieniu skierowanym do Wójta na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej.

         W zakresie podstaw prowadzenia rachunkowości stwierdzono, że ewidencjonowanie operacji dotyczących ZSzS odbywało się przy wykorzystaniu regulacji wewnętrznych wprowadzonych przez Wójta Gminy dla Urzędu i jednostek obsługiwanych. Stan ten jest nieprawidłowy według obowiązującego od dnia 22 kwietnia 2009 r. przepisu art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją, czynności wykonywane w ramach wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych mogą dotyczyć zakresu wynikającego z art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), a zatem nie obejmują ustalenia dokumentacji opisującej przyjęte w szkole zasady rachunkowości. Obowiązek ustalenia tej dokumentacji spoczywa na dyrektorze każdej szkoły, mimo zorganizowania wspólnej obsługi. Podobnie jak w okresie objętym kontrolą, także zasady prowadzenia rachunkowości wprowadzone przez Wójta 1 października 2010 r. wskazują błędnie na ich zastosowanie w jednostkach obsługiwanych, zaś Pan Dyrektor nie wydał przepisów wewnętrznych mających zastosowanie w ZSzS – str. 6 protokołu kontroli.

Na podobnych zasadach, jak dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości, stosowane są w szkole regulacje wprowadzone przez Wójta jako procedury kontroli wewnętrznej w Urzędzie (ze wskazaniem na obowiązki dyrektorów szkół). Analiza kompletności tych procedur w zakresie dotyczącym Zespołu Szkół wykazała, że nie określono w formie pisemnej:

a) procedur kontroli procesów gromadzenia środków publicznych stanowiących realizowane przez Zespół dochody własne – str. 7 protokołu kontroli,

b) procedur wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z  dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. stanowiła w art. 35 ust. 3 pkt 1, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Wewnętrzne procedury winny zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Analiza okazanej dokumentacji nie wskazywała, aby jakakolwiek procedura (zwyczajowa, nieregulowana w formie pisemnej) w tym zakresie była stosowana – str. 30 protokołu kontroli,

c) zasad prowadzenia magazynu artykułów żywnościowych, tj. dokumentowania operacji magazynowych, a poza tym także dokumentowania operacji polegających na zakupie artykułów żywnościowych bezpośrednio od rolników w świetle obowiązków wynikających z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.); zakupy te dokumentowano wyłącznie „rachunkami” wskazującymi ilość, rodzaj i cenę zakupionych produktów – str. 36 i 40-41 protokołu kontroli.

         Analiza zakresów czynności pracowników szkoły, w świetle faktycznie wykonywanych przez nich zadań dotyczących gospodarki finansowej jednostki, wykazała braki polegające na tym, że:

a) opłaty za żywienie w stołówce szkolnej, stanowiące dochody własne, przyjmowane są przez Sekretarza Zespołu na kwitariusze przychodowe (stanowiące druki ścisłego zarachowania) i odprowadzane bezpośrednio na rachunek bankowy, przy braku formalnego powierzenia tych obowiązków – str. 41 protokołu kontroli,

b) analitycznym ewidencjonowaniem magazynowanych artykułów żywnościowych zajmował się intendent, którego zakresu obowiązków nie okazano. Przedstawiono zakres czynności z dnia 10 grudnia 1993 r. nadany tej osobie, jednakże dotyczący zatrudnienia na stanowisku pomocy kuchennej, a nie intendenta, i nie odnoszący się do przedmiotowego zagadnienia – str. 40-41 protokołu kontroli.

W zakresie planowania stwierdzono, że Zespół Szkół nie sporządził projektu planu finansowego na 2009 r., co należy wiązać z zaniechaniem przekazania przez Wójta informacji niezbędnej do opracowania projektu, o której była mowa w art. 185 ust. 1 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. Nie zostały też przekazane przez Wójta informacje niezbędne do opracowania planów finansowych, wymagane przepisem art. 186 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, w wyniku czego kontrolowana jednostka nie sporządziła planu finansowego – str. 18 protokołu kontroli. Wnioski zmierzające do usunięcia nieprawidłowości opracowywania projektów planów i planów finansowych zostaną zawarte w wystąpieniu wystosowanym do Wójta Gminy Janów, na podstawie kontroli kompleksowej, jako organu odpowiedzialnego za zapewnienie danych niezbędnych do sporządzenia planów i wyegzekwowanie realizacji obowiązków planistycznych przez kierowników jednostek budżetowych, regulowanych obecnie przepisami art. 248 i art. 249 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Badając prawidłowość ustalenia wynagrodzeń pracowników Zespołu stwierdzono, że regulamin wynagradzania wykazuje rozbieżności z postanowieniami załączników do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.) w zakresie kategorii zaszeregowania, a dodatkowo jego postanowienia w zakresie kategorii zaszeregowania nie były stosowane w angażach szefa kuchni, sekretarza Zespołu i pomocy kuchennej – str. 23-24 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Zespołu Szkół oraz przekazania środków na wyodrębniony rachunek bankowy. Jak wynika z ustaleń kontroli, odpis na 2009 r. został zaniżony o kwotę 1.769,17 zł i winien wynosić 142.335,17 zł. Ponadto kontrola wykazała, że w 2009 r. nie dokonywano korekty odpisu na Funduszu w związku ze zmianą w trakcie roku przeciętnej liczby zatrudnionych w stosunku do planowanej przeciętnej liczby zatrudnionych. Naruszono tym samym przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia  9 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 349).

Na podstawie analizy zapisów na koncie 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia” ustalono, że przelewu odpisu na ZFŚS dokonano z naruszeniem obowiązujących terminów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70 poz. 335 ze zm.), równowartość dokonanych odpisów i zwiększeń naliczonych na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym, że w terminie do dnia 31 maja tego roku przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości odpisów. Faktycznie odpis przekazano na rachunek w całości do 24 listopada 2009 r. – w tym dniu przelano 39% rocznego odpisu – str. 27-28 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości ustalania i egzekwowania dochodów z najmu (str. 34-35 protokołu kontroli) stwierdzono, że jednostka pobiera opłaty za wynajęcie pomieszczenia z przeznaczeniem na sklepik szkolny na podstawie umowy z 1 września 2005 r. zawartej na czas nieokreślony. Umowa przewidywała czynsz w wysokości 200 zł miesięcznie. Począwszy od września 2009 r. czynsz pobierany był w wysokości 300 zł, co nie miało podstaw w pisemnej zmianie umowy. W jej treści postanowiono, że „zmiana wysokości opłat za świadczenia (…) wynikająca ze zmian wysokości kosztów eksploatacyjnych ponoszonych przez wynajmującego nie wymaga akceptacji najemcy”. Rachunki były wystawiane przez Sekretarza Zespołu, mimo że obowiązki w tym zakresie nie zostały mu przypisane (w zakresie czynności wskazano jedynie na „naliczanie czynszu i opłat c.o. najemcom mieszkań).

Ponadto stwierdzono, że zawierane były jednorazowe umowy najmu pomieszczeń szkoły. W trakcie kontroli okazano umowę zawartą z firmą REMES, która została podpisana ze strony wynajmującego przez sekretarza Zespołu. Nie stwierdzono, aby Sekretarz posiadał umocowanie do wynajmowania pomieszczeń szkolnych.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej samorządowej jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Kierownik jednostki oświatowej odpowiedzialny jest także za opracowane dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości i art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wprowadzenie regulacji składających się na dokumentację opisującą przyjęte w Zespole Szkół zasady rachunkowości, mając na względzie wymagania co do jej treści, wynikające z przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont...

2. Opracowanie pisemnych procedur kontroli dotyczących:

a) zasad dokumentowania i kontroli procesów gromadzenia środków publicznych,

b) zasad wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro,

c) zasad dokumentowania operacji dotyczących magazynu artykułów żywnościowych, w tym dokumentowania zakupu artykułów żywnościowych bezpośrednio od rolników, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia przepisy ustawy o podatku od towarów i usług.

3. Nadanie sekretarzowi i intendentowi zakresów czynności adekwatnych do faktycznie wykonywanych przez nich obowiązków.

4. Dostosowanie postanowień regulaminu wynagradzania do obowiązujących przepisów w zakresie kategorii zaszeregowania poszczególnych stanowisk pracy. Przestrzeganie wynikających z regulaminu kategorii zaszeregowania przy ustalaniu wynagrodzeń.

5. Zapewnienie prawidłowości ustalania odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Zespołu Szkół, w szczególności poprzez dokonywanie w końcu roku korekty naliczenia odpisu na ZFŚS do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych.

6. Zwiększenie odpisu na ZFŚS na 2011 r. o kwotę 1.769,17 zł, odpowiadającą jego zaniżeniu za 2009 r.

7. Podejmowanie stosownych działań w celu terminowego odprowadzenia równowartości odpisu na rachunek ZFŚS.

8. Określenie umową najmu pomieszczenia na sklepik szkolny aktualnej wysokości czynszu.

9. Wyeliminowanie przypadków zawierania umów najmu przez sekretarza Zespołu, jako osoby nieupoważnionej do dokonywania takich czynności prawnych

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Janów