Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Dziadkowice

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 marca 2011 roku (znak: RIO.I.6001-21/10), o treści jak niżej:

Pan

Marian Skomorowski

Wójt Gminy Dziadkowice

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Dziadkowice za okres 2009 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Dziadkowicach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych dochodów oraz wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Dziadkowice nie został zatrudniony zastępca Wójta, pomimo faktu, iż stanowisko to jest przewidziane w regulaminie organizacyjnym Urzędu. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Dziadkowice może być powołany jeden zastępca Wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 3 protokołu kontroli.

         Ustalono, że pełnomocnictwa do jednoosobowego działania, udzielone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, posiadali w okresie objętym kontrolą m.in. dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury i kierownik Gminnej Biblioteki Publicznej. Pełnomocnictwa zostały udzielone w 2002 r. Należy wskazać, że regulacja zawarta w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy umocowania kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Gminny Ośrodek Kultury i Gminna Biblioteka Publiczna są instytucjami kultury, w związku z czym posiadają osobowość prawną zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Udzielone pełnomocnictwa należy zatem uznać za bezprzedmiotowe – str. 6 protokołu kontroli.

         Urząd Gminy prowadzi księgi rachunkowe gminnych jednostek organizacyjnych: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnego Ośrodka Kultury oraz Gminnej Biblioteki Publicznej (str. 8 protokołu kontroli), co sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostki te, działające jako odrębna osoba prawna (GOK i Biblioteka) oraz jako jednostka budżetowa (GOPS), są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Jednostka może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych wyłącznie przedsiębiorcom wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy o rachunkowości, a zatem nie Urzędowi Gminy – str. 4-5 i 8 protokołu kontroli.

W zakresie funkcjonowania kontroli wewnętrznej w odniesieniu do jednostek obsługiwanych przez Urząd stwierdzono, że regulacje wewnętrzne przewidują funkcje kontrolne dla kierowników tych jednostek, wymieniając przy tym bezpodstawnie również kierownika zakładu budżetowego, który samodzielnie prowadzi księgi. Stwierdzono, że Pan Wójt zatwierdza osobiście do wypłaty dokumenty GOPS, GOK i GBP oraz fizycznie dysponuje środkami zgromadzonymi na rachunkach bankowych wymienionych jednostek. Z przyjętych procedur wynika, że środkami dysponuje Wójt Gminy, Skarbnik i odpowiednio kierownik (wymagane są dwa podpisy w dowolnym układzie). W związku z tym, że wymienione jednostki są odrębnymi podmiotami prowadzącymi gospodarkę finansową, nie ma podstaw do zatwierdzania przez Pana Wójta dokumentów i uruchamiania środków tych jednostek. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) kierownik każdej jednostki ponosi odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki – str. 11-12 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że sporządzone na podstawie ksiąg prowadzonych w Urzędzie sprawozdania jednostkowe Rb-Z i Rb-N instytucji kultury zostały podpisane przez Skarbnika Gminy i Pana Wójta, zamiast przez kierowników instytucji kultury, jak tego wymagają zasady sporządzania wskazanych sprawozdań zawarte w okresie objętym kontrolą w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770), a obecnie w rozporządzenia Ministra Finansów w tej sprawie z dnia 4 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 247) – str. 20 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przeprowadzona w świetle wymagań art. 10 ustawy o rachunkowości wykazała, że przewidziano prowadzenie wspólnego dziennika dla budżetu gminy i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej. W innym miejscu przepisy wewnętrzne przewidują, że zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych należy prowadzić odrębnie dla budżetu i Urzędu Gminy. Nie przewidziano natomiast obowiązku sporządzania jednego wspólnego zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej budżetu i Urzędu. Stosowanie wprost przyjętej regulacji utrudniałoby uzgodnienie obrotów dziennika z obrotami sporządzanych odrębnie zestawień obrotów i sald, wymagane przepisami art. 18 ustawy o rachunkowości. Faktycznie wspólny wydruk zestawień obrotów i sald kont księgi głównej budżetu i Urzędu może być sporządzany przez stosowany program komputerowy – str. 15-16 i 18 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie regulacji wewnętrznych stwierdzono, że obowiązujące w okresie objętym kontrolą zasady gospodarki kasowej nie uwzględniają faktu sporządzania raportów kasowych za pomocą programu komputerowego, wskazując na tradycyjną metodę ich sporządzania (na gotowych drukach) – str. 30 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) wykazała, że:

a) zapisy księgowe w dzienniku zawierają dwie jednakowe daty opisane jako „Data dok.” i „Data spr.”, a na kontach księgi głównej i kontach ksiąg pomocniczych jedną datę oznaczoną „Data spr.”. Ustalono, że wskazana w zapisie księgowym data odnosi się do daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku daty zapisu księgowego (i braku daty sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji). Przyjęty sposób opatrywania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy – str. 18-19 i 76-77 protokołu kontroli.

b) dnia 21 lipca 2009 r. dokonano sprzedaży autobusu Autosan H10 o wartości 4.300 zł i zaniechano wyksięgowania z ewidencji tego składnika – str. 75-76 protokołu kontroli,

c) wykazane na koniec 2009 r. salda konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji syntetycznej różniły się od sald wynikających z ewidencji pomocniczej do tego konta, co świadczy o nieuzgodnieniu danych obu ewidencji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 16 ust. 1 ustawy – str. 34-35 protokołu kontroli.

         Analiza realizacji dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości wykazała przypadki zawierania umów, których treść nie przewidywała postanowień dotyczących waloryzacji czynszu. Nie stwierdzono też, aby czynsz był faktycznie waloryzowany. Obowiązująca uchwała Rady Gminy Dziadkowice z dnia 10 września 2003 r. w sprawie określenia zasad zbywania, nabywania, zamiany i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata w § 12 ust. 2 stanowi, że należności z tytułu najmu i dzierżawy powinny być waloryzowane w oparciu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych liczony w okresie I-III kwartału roku bieżącego w stosunku do I-III kwartału roku poprzedniego – str. 55-56 protokołu kontroli.

         Ponadto w zakresie planowania dochodów stwierdzono (także podczas kontroli problemowej przeprowadzonej w Zespole Szkół w Dziadkowicach), że jednostki budżetowe nie sporządzają planów dochodów budżetowych mimo ich realizacji. Powodem takiego stanu jest brak informacji od Pana Wójta o planowanych dochodach, które to informacje stanowią formalną podstawę opracowania planu finansowego i jego projektu przez jednostkę budżetową – str. 83 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli dochodów sklasyfikowanych w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” ustalono, że w tej podziałce klasyfikacyjnej ujęto dochody w wysokości 2.800 zł z tytułu sprzedaży autobusu szkolnego. Stosownie do załącznika nr 3 do obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), wpływy ze sprzedaży składników mienia ruchomego powinny być klasyfikowane w par. 0870, natomiast w par. 0770 należy ujmować jedynie wydatki z tytułu sprzedaży prawa własności nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości – str. 57-58 protokołu kontroli.

Nieprawidłową, w świetle przepisów przywołanego rozporządzenia, klasyfikację stwierdzono także w zakresie wydatków na zakup usług remontowych. Wydatki wynikające z opłacenia faktury wystawionej przez GZUK na kwotę 2.330 zł ujęto błędnie w całości w rozdziale 75023 „Urzędy Gmin” par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, podczas gdy – za wyjątkiem objętej fakturą kwoty 100 zł za wywóz i załadunek śmieci – powinny one zostać sklasyfikowane w rozdziale 60016 „Drogi publiczne gminne” par. 4270 „Zakup usług remontowych”. Z kolei wydatki w wysokości 44.090 zł dotyczące zakupu usług remontowych realizowanych przez firmę Roboty Ziemne Koparką Jarosław Dobrogowski zostały nieprawidłowo sklasyfikowane w całości w par. 4300 zamiast w par. 4270 – str. 62-64 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wydatków na wynagrodzenia przeprowadzona podczas kontroli problemowej w ZS w Dziadkowicach wykazała, że nie przyznawano i nie wypłacano nauczycielom, w tym dyrektorowi ZS, dodatków motywacyjnych. Obowiązujący w 2009 r. regulamin wynagradzania nauczycieli w § 2-9 ustala szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, wskazując jednocześnie, że na dodatki motywacyjne przeznacza się 2% kwoty przeznaczonej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli ustalone w budżecie. Z wyjaśnień dyrektora ZS wynika, że przyczyną nieprzyznawania dodatków jest brak środków w planie finansowym Zespołu Szkół. Jak wskazał dyrektor, w budżecie nie są uwzględniane kwoty środków na wynagrodzenia proponowane Panu Wójtowi w materiałach planistycznych przekazywanych przed opracowaniem projektu budżetu, przewidujące równowartość 2% wynagrodzenia zasadniczego na wypłatę dodatków motywacyjnych, zgodnie z uchwałą Rady Gminy.

         Badanie wydatków budżetowych sklasyfikowanych w par. 4410 „Podróże służbowe” wykazało przypadek delegowania pracownika w dniu 22 kwietnia 2009 r. do Siemiatycz w celu dostarczenia dokumentów. Z przedłożonego rozliczenia kosztów podróży wynika, że tego dnia pracownik odbył dwie podróże do Siemiatycz (bez wskazania godzin wyjazdu) oraz jedną w dniu 19 maja 2009 r. Na delegacji znajdują się dwie pieczątki potwierdzające pobyt w miejscu delegowania w dniu 22 kwietnia 2009 r. oraz jedna bez daty. Polecenie nie zawiera daty przedłożenia do rozliczenia. Zwrot kosztów podróży nastąpił 19 maja 2009 r. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że pracownik nie był formalnie delegowany przez pracodawcę do odbycia podróży w dniu 19 maja 2009 r. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na terenie kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), określenie miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży należy do kompetencji pracodawcy – str. 61 protokołu kontroli.

W Urzędzie Gminy nie zostały ustalone pisemne procedury dotyczące wyłaniania wykonawców dostaw, usług i robót budowlanych, których wartość nie wymaga stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Obowiązująca w okresie objętym kontrolą ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w art. 35 ust. 3 pkt 1 stanowiła, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Procedury wewnętrzne jednostki powinny być skonstruowane w sposób zapewniający udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wydatkowaniu środków. Na podstawie postanowień art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., kierownik jednostki obowiązany był do ustalenia, w formie pisemnej, procedur w odniesieniu do m.in. udzielania zamówień publicznych i dokonywania wydatków ze środków publicznych. Aktualnie obowiązki kierownika jednostki w zakresie organizacji kontroli zarządczej wynikają z art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz Standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 64 protokołu kontroli.

         W ramach badania prawidłowości stosowania procedur określonych Prawem zamówień publicznych kontroli poddano postępowanie prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego na budowę boiska do piłki nożnej wraz z obiektami towarzyszącymi we wsi Kąty. Analiza złożonych w postępowaniu ofert wykazała, że oferta PHU „Urbanowski” zawierała w wykazie zrealizowanych robót budowlanych pozycje: budowa boiska trawiastego o wartości 78.370,73 zł oraz rewitalizacja terenu sportowo-rekreacyjnego o wartości 96.033,32 zł. W specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w celu potwierdzenia spełniania warunku posiadania przez wykonawcę niezbędnej wiedzy i doświadczenia, zamawiający żądał wykazu wykonanych robót budowlanych odpowiadających swoim rodzajem i wartością robotom budowlanym stanowiącym przedmiot zamówienia. Z uwagi na fakt, że wartość przedmiotu zamówienia ustalona przez zamawiającego (307.097,37 zł), jak i wartość złożonej przez wykonawcę oferty (262.708,33 zł) kilkukrotnie przewyższała wartość wykazanych przez wykonawcę zadań, należy uznać, że wykonawca nie udokumentował spełniania tego warunku udziału w postępowaniu w świetle wymagań postawionych w s.i.w.z. Ponadto oferta tego wykonawcy nie zawierała dokumentów potwierdzających, że osoby, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia posiadają wymagane uprawnienia, informacji z banku lub spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej potwierdzającej wysokość posiadanych środków finansowych lub zdolność kredytową oraz polisy lub innego dokumentu potwierdzającego, że wykonawca jest ubezpieczony od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności. Nie stwierdzono, aby zamawiający zwracał się do wykonawcy o przedstawienie wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie na podstawie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Nieprawidłowość nie miała wpływu na wynik postępowania, ponieważ oferta tego wykonawcy nie była najkorzystniejszą – str. 66-67 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji zamówienia wykazała, że pismem z dnia 6 listopada 2009 r. wykonawca zwrócił się o przedłużenie terminu wykonania umowy w związku z niesprzyjającymi warunkami atmosferycznymi. W dniu 10 listopada 2009 r. podpisano aneks do umowy przesuwający termin jej realizacji do 20 maja 2010 r. Prawo zamówień publicznych w art. 144 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania) zakazywało wszelkich zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zamiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany (obecnie przywołany przepis zakazuje zmian istotnych, na analogicznych warunkach). Zgodnie z brzmieniem ust. 2 cytowanego artykułu, zmiany umowy dokonane z naruszeniem art. 144 ust. 1 są nieważne. Analiza specyfikacji oraz ogłoszenia o zamówieniu zamieszczonego w Biuletynie Zamówień Publicznych nie wykazała, aby dokumenty te zawierały postanowienia umożliwiające dokonanie zmiany umowy. Ponadto ustalono, że wykonawca zawiadomił o zakończeniu zadania pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r., czyli po upływie przyjętego aneksem terminu realizacji inwestycji. W dokumentacji okazanej kontrolującym w celu zbadania zamówienia nie stwierdzono dowodów świadczących o kolejnym przesunięciu terminu realizacji inwestycji do sierpnia 2010 r. W dniu 25 sierpnia 2010 r. dokonano odbioru końcowego robót.

Z wyjaśnienia Pana Wójta, dotyczącego podstaw prawnych zawarcia aneksu do umowy przedłużającego termin jej realizacji, przesłanek odbioru umowy po upływie 4 miesięcy od przesuniętego terminu jej odbioru oraz zaniechania dochodzenia kar umownych z tytułu zaistniałej zwłoki w realizacji zadania, wynika, że:

a) podstawą prawną do dokonania zmian w umowie i przesunięcia terminu był art. 651 k.c., w myśl którego, jeżeli dostarczona przez inwestora dokumentacja, teren budowy, maszyny lub urządzenia nie nadają się do prawidłowego wykonania robót albo jeżeli zajdą inne okoliczności, które mogą przeszkodzić prawidłowemu wykonaniu robót, wykonawca powinien niezwłocznie zawiadomić o tym inwestora. Przywołana przez Pana norma prawna zobowiązuje wykonawcę do powiadamiania inwestora o okolicznościach mogących przeszkodzić w prawidłowej realizacji robót, nie uprawnia natomiast zamawiającego w świetle art. 144 Prawa zamówień publicznych do zmiany postanowień umowy. Ponadto w dokumentacji z realizacji zamówienia znajduje się protokół wprowadzenia i przekazania placu budowy z dnia 21 września 2009 r., z którego wynika, że bez zastrzeżeń przekazano plac budowy na 54 dni przed powiadomieniem zamawiającego o niemożliwości zrealizowania robót budowlanych z powodu dużych opadów deszczu (pismo z dnia 6 listopada 2009 r.). Należy wskazać, że w protokole z przekazania placu budowy błędnie, w świetle umowy, wskazano termin zakończenia inwestycji na dzień 20 listopada 2009 r. Ponadto w dokumentacji załączonej do wyjaśnienia Pana Wójta zawarto pismo wykonawcy z prośbą o zmianę terminu zakończenia robót z dnia 3 listopada 2009 r., natomiast w dokumentacji postępowania okazanej kontrolującym znajdowało się pismo o takiej treści z dnia 6 listopada 2009 r.;

b) podstawą przesunięcia terminu wykonania inwestycji były aneksy nr 2 z dnia 14 maja 2010 r. zmieniający termin realizacji robót na dzień 20 czerwca 2010 r. oraz nr 3 z dnia 21 czerwca 2010 r. przesuwający termin realizacji robót do dnia 15 sierpnia 2010 r., załączone do wyjaśnień (aneksy te nie znajdowały się w dokumentacji postępowania okazanej kontrolującym);

c) przyczyną zaniechania naliczania i dochodzenia kar umownych był fakt przesunięcia terminów realizacji robót z powodu warunków atmosferycznych.

Biorąc pod uwagę okoliczność, że przesunięcie terminu realizacji zamówienia do dnia 25 sierpnia 2010 r. nie wywołało skutków prawnych (było nieważne w świetle art. 144 ustawy) oraz że faktycznie roboty zostały zakończone w dniu 6 sierpnia 2010 r., zamawiający powinien naliczyć wykonawcy kary umowne, które według § 8 umowy wynosiły 0,05% wynagrodzenia umownego za każdy dzień zwłoki. Na dzień 6 sierpnia 2010 r. stanowiły one kwotę 31.066,56 zł (231.838,48 zł x 0,05% x 268 dni) – str. 67-69 protokołu kontroli.

Kontroli poddano także prawidłowość przyznawania zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Stwierdzono, że decyzją nr Wp.314-5/09 przyznano zwrot podatku w kwocie 165,67 zł, podczas gdy z załączonych faktur wynika, że kwota zwrotu powinna być ustalona w wysokości 160,58 zł – str. 79-81 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała także przypadek zawarcia umowy skutkującej poniesieniem wydatku majątkowego w wysokości 373.930 zł (zakup autobusu) bez kontrasygnaty Skarbnika Gminy, co stanowi naruszenie art. art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 74 protokołu kontroli.

         Badanie wydatków poniesionych tytułem pomocy finansowej dla powiatu siemiatyckiego wykazało, że umowa w sprawie udzielenia pomocy z dnia 2 kwietnia 2008 r. nie zawierała postanowień odnośnie sposobu rozliczenia wykorzystanej dotacji, co naruszało obowiązujący w okresie objętym kontrolą art. 189a w zw. z art. 130 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Stosownie do przywołanych norm, jednostka samorządu terytorialnego udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, w której określa m.in. termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania. Obecnie wymaganą treść umowy o udzielenie dotacji określa art. 250 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. – str. 81 protokołu kontroli.

Kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wykazała, że nie jest prowadzona ewidencja gminnego zasobu nieruchomości w sposób określony przepisami art. 23 ust. 1c ustawy. W Urzędzie jest prowadzony „Rejestr mienia komunalnego Gminy Dziadkowice” założony w 1991 r. Rejestr jest prowadzony według poszczególnych wsi i zawiera następujący układ informacji: nazwę wsi, liczbę porządkową, numer (mapy, działki), rodzaj użytku, klasę, powierzchnię w ha, bliższe wskazanie sposobu użytkowania (np. kopalnia piasku, wysypisko śmieci, pod świetlicą), wskazanie użytkownika (sołectwo, szkoła), tytuł prawny, uwagi (w odniesieniu do niektórych pozycji wskazano numer księgi wieczystej). W świetle art. 23 ust. 1c ustawy brak jest oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej dla niektórych działek, wskazania dokumentu potwierdzającego posiadanie przez gminę praw do nieruchomości w przypadku braku księgi wieczystej, przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, a w przypadku braku planu – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto rejestr nie zawiera dat zapisów i dokonywanych skreśleń oraz nie wskazuje, na jakiej podstawie są dokonywane zapisy. Przez to brak możliwości ustalenia, w jakim zakresie jest on aktualny.

W obrębie zagadnienia gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości stwierdzono też, że nie został opracowany plan wykorzystania zasobu. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 23 ust. 1d ustawy, plan wykorzystania zasobu winien opracować Pan Wójt na okres 3 lat i zawrzeć w nim dane wymagane przywołanym przepisem – str. 70-71 protokołu kontroli.

Analiza informacji o stanie mienia komunalnego załączonej do projektu budżetu na 2009 r. wykazała, że dane w niej zawarte nie odzwierciedlały w pełnym zakresie danych wymaganych przez obowiązujący w okresie objętym kontrolą art. 180 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Nie zawiera ona bowiem informacji dotyczących zmian w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji (art. 180 pkt 3). Ponadto informacja o stanie mienia komunalnego w części opisowej wskazuje, że 38,4384 ha gruntów jest w zarządzie rad sołeckich, a w załączniku nr 3 do informacji wskazano, że wszystkie grunty są bezpośrednio zarządzane przez gminę. Nie stwierdzono dokumentów potwierdzających przekazanie nieruchomości sołectwom. Obowiązujące statuty sołectw nie regulują zasad zarządzania i korzystania z mienia komunalnego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego w zakresie określonym w statucie – str. 71-72 protokołu kontroli.

Informacja o stanie mienia komunalnego w odniesieniu do instytucji kultury zawiera informację, że w „zarządzie” instytucji kultury są budynki i obiekty (świetlice i dom kultury) oraz kotły i piece. Brak jest udokumentowanego potwierdzenia określenia formy prawnej władania przez instytucje kultury nieruchomościami – str. 72 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Z opisu zawartego na stronie 41 protokołu kontroli wynika, iż organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli podatkowych, do których wykonywania jest zobowiązany treścią art. 281 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Istotą kontroli podatkowej jest zweryfikowanie jak podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. W przypadku organu podatkowego jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent będzie to m.in. sprawdzenie czy dane wykazane w deklaracjach i informacjach podatkowych są zgodne ze stanem faktycznym tj. czy zachowano powszechność i prawidłowość opodatkowania. Bardzo często jest to również jedyny sposób na pozyskanie kompletnych informacji na temat przedmiotów opodatkowania będących w posiadaniu podatnika oraz sposobu ich wykorzystania. Należy podkreślić, iż wykonywanie kontroli podatkowych jest obowiązkiem organu podatkowego, a nie potencjalną możliwością, z której korzysta na zasadach uznania administracyjnego. Niewykonywanie obowiązków ustawowych może zostać uznane za niedopełnienie obowiązków służbowych, o którym mowa w art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, pod poz. 553 ze zm.), w myśl którego funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Przepisy prawa podatkowego nie regulują zakresu, tematyki i ilości przeprowadzanych kontroli. Ustalenie tych spraw leży w kompetencji organów podatkowych, które w oparciu o analizę potrzeb i posiadane możliwości określają zakres i plan kontroli. 

Analizując dokumentację podatkową należy stwierdzić, iż na jej podstawie możliwa jest weryfikacja jedynie powszechności opodatkowania gruntów położnych na terenie kontrolowanej jednostki, formalnej poprawności sporządzenia deklaracji, terminowości jej złożenia, zastosowanych stawek podatkowych i obliczenia kwoty podatku. Natomiast nie ma możliwości sprawdzenia innych składników majątkowych, stanowiących przedmiot opodatkowania, podlegających opodatkowaniu takich jak budynki i budowle, ponieważ na ich temat organ podatkowy nie posiada dokumentów, z których wynikałyby informacje dotyczące ich powierzchni lub wartości. Brak kontroli podatkowych i oględzin nie pozwala również na uzyskanie informacji o sposobie wykorzystania wykazanych do opodatkowania składników majątkowych. Konsekwencją takiej sytuacji jest brak możliwości wykonania czynności sprawdzających w zakresie, o którym mowa w art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Organy podatkowe mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami (np. deklaracjami podatkowymi). Wskazane jest zatem podjęcie przez organ podatkowy działań, w ramach uprawnień wynikających z ustawy Ordynacja podatkowa, które pozwolą na uzyskanie dokumentów pozwalających na pełną weryfikację danych zawartych w składanych deklaracjach – str. 42 protokołu kontroli.

      Kontrola powszechności i prawidłowości samoopodatkowania podatników podatku od nieruchomości - od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnych (opis na str. 43-46 protokołu kontroli, w oparciu o skontrolowane pozycje, wymienione w załączniku do protokołu kontroli nr 3/2) wykazała, że:

- poz. 25 podatnik nie złożył deklaracji na posiadany lokal, który jest własnością j.s.t., co powoduje naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. Przepis ten stanowi, iż podatnikiem podatku od nieruchomości jest posiadacz nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości lub posiada nieruchomość bez tytułu prawnego;

 - podatnik wymieniony pod poz. 4 zaniżył wykazaną do opodatkowania pow. gruntów. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż podatnik posiada 2182 m2 gruntów sklasyfikowanych jako Bi. Podatnik zaś zadeklarował do opodatkowania grunty o pow. 400 m2. Z przedstawionej dokumentacji wynika również, że podatnik nie odpowiedział na pismo organu podatkowego wzywające go do wyjaśnienia zaniżenia podstawy opodatkowania, a organ podatkowy pozostawił sprawę bez dalszego ciągu. W przypadku gdy organ podatkowy ma wątpliwości, co do poprawności złożonej deklaracji może wezwać podatnika do udzielenia, w wyznaczonym terminie, niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, wskazując przyczyny podania w wątpliwość rzetelności danych w niej zawartych (art. 274a § 2 Op.). Natomiast w przypadku braku reakcji podatnika na wezwanie winien wszcząć postępowanie podatkowe zmierzające do ewentualnego opodatkowania nieopodatkowanych przedmiotów opodatkowania, poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Opodatkowanie 1782 m2 gruntów stawką przyporządkowana gruntom związanym z działalnością gospodarczą zwiększyłoby należny podatek o 1158 zł.;

- poz. 19 podatnik nie wykazał do opodatkowania nabytych w dniu 03.02.09r. gruntów, sklasyfikowanych jako Bi, o pow. 962 m2. Opodatkowanie wskazanych gruntów, jako związanych z działalnością gospodarczą zwiększyłoby należny podatek za rok 2009 o 521 zł.

- poz. 2 stwierdzono, że podatnik wykazał do opodatkowania podatkiem od nieruchomości grunty sklasyfikowane jako użytki rolne. Ponieważ grunty te nie są związane z działalnością gospodarczą opodatkowanie ich przedmiotową należnością jest sprzeczne z regulacją zawartą w treści art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z którym opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Opodatkowując opisane grunty, których pow. wynosi 7600 m2 spowodował zawyżenie podatku od nieruchomości o kwotę 1520 zł, natomiast nieustalone zobowiązanie z tytułu podatku rolnego wyniesie 66 zł.;

- poz. 12 podatnik nie wykazał do opodatkowania 238 m2 gruntów sklasyfikowanych jako B- tereny mieszkaniowe. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że jest on w posiadaniu następujących gruntów: B – 0,0238 ha, BRV - 0,0152 ha oraz dr – 26,0889 ha. Zakładając, że podatnik nie prowadzi działalności gospodarczej, opodatkowanie 238 m2 gruntów sklasyfikowanych jako B spowodowałoby powstanie zobowiązania podatkowego w wysokości 48 zł. Ponadto podatnik powinien również złożyć deklaracje na podatek rolny (BRV – 0,0152 ha), w której wykazane grunty korzystałyby ze zwolnienia wynikającego z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku rolnym;

- poz. 7 stwierdzono, iż pow. gruntów wykazanych w deklaracjach na podatek rolny i od nieruchomości jest mniejsza o 60 m2 a niżeli pow. gruntów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia gruntów wykazana przez podatnika wynosi 1,994 ha, natomiast z dane geodezyjne wskazują, że jest on posiadaczem 2 ha. Opodatkowanie 60 m2 gruntów stawką przewidzianą dla gruntów związanych z działalnością gospodarczą spowodowałoby zwiększenie podatku o 39 zł, natomiast opodatkowanie ich podatkiem rolnym spowodowałoby wzrost o 1 zł.;

- poz. 22 stwierdzono, iż wykazana w deklaracji pow. gruntów jest większa o 2,3661 ha aniżeli pow. gruntów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto ustalono, że podatnik nie składał deklaracji korygujących pomimo, że w trakcie roku podatkowego miały miejsce zdarzenia wpływające na wysokość zobowiązania podatkowego, związane z oddaniem w dzierżawę i przeklasyfikowaniem gruntów. W takich przypadkach podatnik jest zobowiązany do złożenia deklaracji korygujących - art. 6 ust. 9  pkt 2 u.p.o.l., w związku z art. 6 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy w trakcie roku podatkowego zaistniało zdarzenie mające wpływ na wysokość opodatkowania w tym roku, a w szczególności zmiana sposobu wykorzystywania przedmiotu opodatkowania lub jego części, podatek ulega obniżeniu lub podwyższeniu, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło to zdarzenie.

Badanie wywiązywania się podatników z obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych wykazało, że deklaracje podatników wymienionych w zał. nr 3/2 pod poz. 5, 13, 17, 18, 21, w zał. nr 3/4 pod poz. 6-8 oraz w zał. nr 3/5 pod poz. 4 i 5 wpłynęły do kontrolowanej jednostki po terminie wskazanym odpowiednio w:  art. 6 ust. 9 pkt 1 u.p.o.l., art. 6a ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U z 2006r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) i art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002r. o podatku leśnym (Dz. U Nr 200, poz. 1682 ze zm.). Ponieważ na podstawie okazanej dokumentacji nie ma możliwości stwierdzenia w jaki sposób złożono dokumenty, nie można też jednoznacznie stwierdzić, iż nastąpiło to po ustawowym terminie. W myśl artykułu 12 § 6 pkt 2 Op termin uważa się za dotrzymany jeżeli pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożone w polskim urzędzie konsularnym. Tak więc w przypadku nadania deklaracji w placówce pocztowej wskazane byłoby zachowywać koperty lub odnotowywać daty ich nadania. Nie stwierdzono również aby organ podatkowy w tej materii prowadził postępowanie wyjaśniające ewentualne przyczyny złożenia deklaracji po terminie. Należy mieć na uwadze, że nieterminowe składanie deklaracji jest wykroczeniem skarbowym, które podlega karze grzywny - art. 56 § 4 kks (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 111, poz.765 ze zm.) – str.47 i 49 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości stwierdzono również w przypadku podatników podatku rolnego od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej oraz podatników podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości od osób fizycznych. W głównej mierze polegały one na zaniżeniu wykazanej do opodatkowania powierzchni gruntów lub budynków. Na przykład u podatnika wymienionego w zał. nr 3/4 pod poz. 1 powierzchnie gruntów rolnych wykazane w deklaracji i zestawieniu gruntów oddanych w dzierżawę są niezgodne z zapisami ewidencji gruntów i budynków. Z opisu zawartego na stronie 48 protokołu kontroli wynika, że opodatkowanie gruntów zgodnie z zapisami geodezyjnymi spowodowałoby zwiększenie zobowiązania podatkowego o 28 zł. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy wezwać podatnika do złożenia wyjaśnień w trybie art. 274a § 2 Op.

W przypadku osób fizycznych (str. 50-52 prot. kontroli) stwierdzono że:

- podatnik wymieniony pod poz. 1 nie wykazał do opodatkowania 18,32 m2 lokalu w budynku, który dzierżawi od gminy, co spowodowało zaniżenie podatku o 73 zł;

- podatnik wymieniony pod poz. 7 – w informacji podatkowej wykazał jako zwolnione grunty leśne pozbawione drzewostanu o pow. 2,37 ha. Zgodnie z art. 1 ustawy o podatku leśnym opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają określone w ustawie lasy, z wyjątkiem lasów zajętych na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. Lasem w rozumieniu ustawy są grunty leśne sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako lasy (art. 1 ust. 2 ustawy). Generalną zasadą wynikającą z ustawy o podatku leśnym jest stwierdzenie, że obowiązek podatkowy jest uzależniony od sposobu sklasyfikowania i wykorzystywania gruntów. Natomiast zapisane w art. 7 ust. 1 pkt 1 ww ustawy zwolnienie należy rozumieć jako pomoc w produkcji leśnej w jej wstępnej fazie, kiedy wymaga ona nakładów, a jest mało dochodowa;

- podatnik wymieniony pod poz. 8 został wadliwie opodatkowany podatkiem rolnym, wynikająca z danych geodezyjnych podstawa opodatkowania jest większa o 4,098 ha, aniżeli wynikającą z decyzji wymiarowej na rok 2009r. Opodatkowanie podatnika zgodnie z danymi geodezyjnymi zwiększyłoby podatek o 450 zł.;

- podatnik wymieniony pod poz. 11 posiada grunty sklasyfikowane jako S-Ps VI – 0,21, a do ewidencji podatkowej zostały wprowadzone jako sady na użytkach zielonych IV klasy, co spowodowało zawyżenie podstawy opodatkowania o 0,189 hektara przeliczeniowego i podatku o 21 zł.;

- podatnik wymieniony pod poz. 28 nie wykazał w informacji podatkowej gruntów leśnych o pow. 0,253 ha. Lasu nie stwierdzono również w ewidencji podatkowej. W przypadku opodatkowania tej powierzchni podatek do zapłaty wynosiłby 8 zł.;

- w przypadku podatnika wymienionego w pod poz. 32 ustalono, że organ podatkowy przyjął do opodatkowania inną pow. aniżeli wskazał w informacji podatkowej podatnik. Z ewidencji podatkowej wynika, że w roku 2009 opodatkowano grunty leśne o pow. 6,92 ha. Natomiast podatnik wskazał, że pow. lasu podlegająca opodatkowaniu wynosi 7,16 ha. Z dokumentacji podatkowej nie wynika aby organ podatkowy prowadził w tej sprawie postępowanie, w wyniku którego ustalono by, iż dane wykazane w informacji podatkowej są niezgodne ze stanem faktycznym. W przypadku opodatkowania lasów według pow. wynikającej z informacji podatkowej, należny podatek byłby wyższy o 8 zł.

Ponadto analiza umów najmu  i dzierżawy mienia gminnego wykazała, że informacji na podatek od nieruchomości nie złożył podatnik wymieniony w zał. nr 3/ 6 pod poz. 35.  Od 1 lutego 2006 roku jest on w posiadaniu dwóch lokali gminnych. Z uwagi na brak danych dotyczących pow. lokali nie można określić wartości utraconych dochodów.       

Kontrola sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za rok 2009 w zakresie prawidłowości wykazanych w nich skutków dotyczących obniżenia górnych stawek podatków oraz skutków z tytułu udzielonych ulg odroczeń, umorzeń, zwolnień oraz zaniechań poboru wykazała, że o 997,87 zł zaniżono wysokość skutków obniżenia górnych stawek wynikająca z deklaracji podatkowych na podatek od nieruchomości od osób prawnych. Z przedstawionych w trakcie kontroli deklaracji podatkowych złożonych przez podatników wynika, że wartość skutków wynosi 256.140,29 zł, natomiast w sprawozdaniu wykazano 255 142,42 zł. W związku z powyższym należy dokonać ponownej weryfikacji i w przypadku potwierdzenia ustaleń kontroli dokonać korekty sprawozdania – str. 53 prot. kontroli.

Z opisu zawartego na str. 54 prot. kontroli wynika, iż część kontrolowanych decyzji podatkowych nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego. Brak tych elementów decyzji stanowi naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 Op. Uzasadnienie faktyczne i prawne są jednymi z najważniejszych elementów decyzji, w których organ podatkowy przedstawia analizę materiału dowodowego i jej wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Brak opisu powoduje, iż nie wiadomo jakie fakty przemawiały za załatwieniem sprawy w taki, a nie inny sposób. Zgodnie z art. 210 § 4 Op uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tak więc aby załatwienie sprawy nie budziło kontrowersji i było w pełni przejrzyste wszystkie ustalone fakty i zebrane dokumenty powinny być poddane analizie, która w formie pisemnej znajduje się w decyzji.

         Z kolei analiza materiału dowodowego dotyczącego ulg w zapłacie podatków, wykazała, że nie obrazuje on złej sytuacji materialnej podatników, na którą powoływali się składając wnioski o udzielenie ulgi. W myśl art. 67a § 1 Op zastosowanie ulgi może mieć miejsce jedynie w przypadku ważnego interesu podatnika lub ważnego interesu publicznego. W związku z powyższym organ podatkowy jest zobowiązany, w prowadzonym postępowaniu podatkowym, do podjęcia wszelkich działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego (art. 122 Op), przy czym powinno być ono prowadzone w sposób budzący zaufanie (art. 121 § 1 Op) i w granicach prawa (art. 120 Op). A zatem organ podatkowy powinien zebrać wszelkie dowody i informacje, które pozwolą na podjęcie rozstrzygnięcia w toku prowadzonego postępowania i dokonać ich analizy pod kątem udowodnienia stanu faktycznego wskazanego we wniosku. Brak dokumentów i informacji obrazujących sytuację podatnika uniemożliwia stwierdzenie występowania przesłanek wskazanych w treści art. 67a § 1 Op. Tym samym organ podatkowy nie ma możliwości zastosowania ulgi i powinien wydać decyzję odmowną.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Wójcie – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierowników GOPS, GOK i Biblioteki obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

3. Zaniechanie zatwierdzania przez Pana Wójta dokumentów finansowo-księgowych GOPS, GOK i GBP, dysponowania środkami zgromadzonymi na rachunkach jednostek oraz podpisywania sprawozdań jednostek.

4. Uregulowanie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych w sposób zgodny z wymaganiami dyspozycji art. 18 ustawy o rachunkowości.

5. Dostosowanie zasad sporządzania raportów kasowych do faktycznych rozwiązań stosowanych w Urzędzie.

6. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) bieżące wyksięgowywanie sprzedanych środków trwałych,

c) uzgadnianie danych ewidencji syntetycznej i analitycznej rozrachunków.

7. Przestrzeganie postanowień uchwały Rady Gminy Dziadkowice z dnia 10 września 2003 r. w sprawie określenia zasad zbywania, nabywania, zamiany i obciążania nieruchomości… w zakresie waloryzacji ustalonych w umowach stawek czynszu.

8. Przekazywanie kierownikom jednostek budżetowych informacji niezbędnych do opracowania projektu planu finansowego i planu finansowego jednostek w zakresie realizowanych dochodów budżetu.

9. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej.

10. Planowanie w budżecie środków na wynagrodzenia nauczycieli w wysokości umożliwiającej przyznanie i wypłacenie nauczycielom dodatków motywacyjnych, stosownie do zasad ustalonych przez Radę Gminy.

11. Zapewnienie, aby podróże służbowe były odbywane przez pracowników do miejsc i w czasie wskazanych przez Pana w poleceniu wyjazdu służbowego. Zobowiązanie osób odpowiedzialnych za kontrolę rozliczeń kosztów podróży do rzetelnej weryfikacji zgodności rozliczenia z danymi ustalonymi w poleceniu wyjazdu.

12. Opracowanie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych.

13. Przestrzeganie przepisów Prawa zamówień publicznych poprzez:

a) występowanie do wykonawców, którzy nie przedstawili dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu o ich uzupełnienie w trybie art. 26 ust. 3 ustawy oraz ich wykluczanie w przypadku, gdy nie udokumentowali spełniania warunków,

b) zaniechanie niedozwolonych zmian umowy w sprawie zamówienia publicznego.

14. Wyegzekwowanie kar umownych od wykonawcy boiska do piłki nożnej wraz z obiektami towarzyszącymi we wsi Kąty, mając na uwadze ustalenia zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

15. Rzetelne ustalanie wysokości zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej.

16. Każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych mogących powodować powstanie zobowiązań pieniężnych.

17. Zawieranie w umowach o udzielenie pomocy finansowej wszystkich postanowień wymaganych obecnie przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych.

18. W zakresie ogólnych zagadnień gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości:

a) prowadzenie ewidencji zasobu zawierającej dane wymagane ustawą o gospodarce nieruchomościami,

b) sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

19. Sporządzanie informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego zawierającej dane wymagane przepisami art. 267 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz wewnętrzną zgodność w zakresie sposobu wykorzystania nieruchomości.

20. Określenie formy prawnej władania nieruchomościami przez instytucje kultury.

21. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej m. in. w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych oraz prowadzenia czynności sprawdzających.

22. Wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w opodatkowaniu podatkami lokalnymi. Przedstawienie w odpowiedzi na zalecenia wyników poszczególnych działań z uwzględnienie ich aspektu finansowego.

23. Sporządzanie sprawozdań budżetowych rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym oraz dokonanie korekty sprawozdań w związku z ustaleniami kontroli.

24. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i wydawanych decyzji podatkowych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku