Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Czyżach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 maja 2010 roku (znak: RIO.I.6002-6/10), o treści jak niżej:

Pan

Mirosław Pietkiewicz

Dyrektor Zespołu Szkół w Czyżach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2009 r., przeprowadzonej w Zespole Szkół w Czyżach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną, rozrachunki i roszczenia, plan finansowy i jego wykonanie, wydatki budżetowe, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), polegające na:

a) niedokonywaniu zmian w regulacjach wewnętrznych opisujących przyjęte zasady rachunkowości od 2003 roku, pomimo zmiany obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, kierownik jednostki ustala w formie pisemnej i aktualizuje dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, natomiast § 13 rozporządzenia wymaga wprowadzania do zakładowych planów kont zmian wynikających ze zmian w zasadach wykonywania budżetu, gospodarki finansowej lub sprawozdawczości – str. 4-5 protokołu kontroli,

b) niedokonaniu formalnego wyboru metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych rzeczowych składników aktywów obrotowych, do którego zobowiązuje kierownika jednostki art. 17 ust.2 ustawy. W okresie objętym kontrolą stosowano faktycznie metody wskazane w art. 17 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy – str. 47 protokołu kontroli,

c) pominięciu w przepisach wewnętrznych postanowień odnoszących się do faktu, iż księgi rachunkowe, za wyjątkiem kont ksiąg pomocniczych, od 1 stycznia 2009 r. prowadzone są za pomocą komputera. W szczególności brak jest wskazania w przepisach wewnętrznych stosowanej wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji (art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy) – str. 5 protokołu kontroli,

d) pominięciu w przepisach wewnętrznych postanowień określających sposób przechowywania dokumentów księgowych oraz zasad ochrony danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonywania w nich zapisów (art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy) – str. 11 protokołu kontroli.

W zakresie funkcjonowania kontroli wewnętrznej stwierdzono, że wykonywane faktycznie przez sekretarza Zespołu Szkół i intendenta czynności kontrolne w odniesieniu do dowodów księgowych nie wynikały z ich zakresów czynności. W trakcie kontroli dokonano odpowiednich zmian w zakresach czynności – str. 6 i 11 protokołu kontroli.

         W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., poprzez:

a) niesporządzanie zestawień dzienników częściowych prowadzonych pod nazwami „Zespół Szkół w Czyżach” i „Rejestr dochodów własnych Zespół Szkół w Czyżach”. Zestawienia obrotów tych dzienników za poszczególne okresy sprawozdawcze powinny być sporządzane na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy; sporządzano także oddzielne zestawienia obrotów i sald, co wskazuje na traktowanie rejestru dochodów własnych jako odrębnej księgi głównej – str. 7 i 9-10 protokołu kontroli,

b) opatrywanie zapisów w dziennikach częściowych numerami z naruszeniem zasady kolejnej numeracji zapisów wyrażonej w art. 14 ust. 2 ustawy – str. 7-8 protokołu kontroli,

c) opatrywanie zapisów księgowych w dzienniku dwoma jednakowymi datami opisanymi jako „Data dok.” i „Data spr.”, a na kontach księgi głównej jedną datą oznaczoną „Data spr.”. Ustalono, że wskazana w zapisie księgowym data odnosi się do daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku daty zapisu księgowego (i daty sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji), co narusza zasady opatrywania zapisów księgowych datami ustalone w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy – str. 8 i 11 protokołu kontroli,

d) zamieszczanie dekretacji dowodów źródłowych na drukach „Polecenie księgowania” nie zawierających podpisu osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych; wymóg podpisu osoby dokonującej dekretacji wynika z art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 11-12 protokołu kontroli,

e) nieujęcie do ksiąg 2009 r. faktur obciążających Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, co naruszało zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy; jak wynika z ustaleń zawartych na str. 22 protokołu kontroli, faktury na łączną kwotę 4.450 zł wystawione zostały w okresie od 30 listopada do 31 grudnia 2009 r. i wpłynęły do jednostki dopiero 4 lutego 2010 r., po telefonicznej interwencji głównego księgowego,

f) ujęcie na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” na koniec 2009 r. zobowiązania w kwocie 462,89 zł, stanowiącego w istocie zobowiązanie wobec intendenta z tytułu opłaconego przez niego gotówką zakupu artykułów żywnościowych; zobowiązania wobec pracowników winny być ujęte na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, jak to wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia.

Na podstawie kontroli gospodarki środkami pieniężnymi na rachunkach bankowych stwierdzono, że badana jednostka przejściowo angażowała w realizację wydatków budżetowych środki Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. W dniu 5 czerwca 2009 r. zapożyczono ze środków ZFŚS kwotę 10.000 zł (zwrot 10 czerwca 2009 r.), a w dniu 20 listopada kwotę 2.500 zł (zwrot 27 listopada 2009 r.) – str. 18-19 protokołu kontroli. Praktyka taka narusza zarówno zasady gospodarowania środkami ZFŚS wynikające z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), jak i podstawową zasadę funkcjonowania jednostki budżetowej, według której pokrywa ona wydatki ze środków otrzymanych z budżetu, wyrażoną obecnie w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Analiza sprawozdawczości za 2009 r. wykazała, że Zespół zaniechał sporządzania sprawozdań Rb-27S i Rb-28S za te miesiące, które nie były miesiącami kończącymi kwartał. Naruszono tym samym obowiązek sporządzania miesięcznych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S zawarty w okresie objętym kontrolą w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 27 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.). Od 1 stycznia 2010 r. obowiązki w tym zakresie zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103) – str. 13 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że Wójt Gminy Czyże ustalając wynagrodzenie Pana Dyrektora pismami z dnia 1 kwietnia i 1 września 2009 r. przyznał dodatek motywacyjny przy braku wskazania, na jaki okres dodatek ten został ustalony. Regulamin wynagradzania nauczycieli w § 8 ustala, że dodatek motywacyjny przyznaje się na czas określony nie krótszy niż 6 miesięcy i nie dłuższy niż 1 rok. W trakcie kontroli wyeliminowano uchybienie poprzez przyznanie dodatku motywacyjnego na czas określony – str. 31 i 49 protokołu kontroli.

Jak wynika ze str. 32-34 protokołu kontroli, przy ustalaniu wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw dokonywano niewłaściwego wyliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę. W okresie wrzesień-grudzień 2009 r. dla trzech nauczycieli do wyliczenia wynagrodzenia za doraźne zastępstwa wykorzystywano miesięczną liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć oraz dodatkowo ustalaną inną liczbę godzin wymiaru zajęć, przyjmującą za podstawę wymiaru tygodniowego 26 godzin. W efekcie stosowano dla tych samych  nauczycieli dwie różne stawki wynagrodzenia za jedną godzinę. Stosowany sposób wyliczania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw spowodował zaniżenie w listopadzie 2009 r. wynagrodzenia o 10,66 zł dla każdego z trzech nauczycieli wskazanych w protokole kontroli (31,98 zł łącznie).

Rozliczenie godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw w okresie objętym kontrolą prowadzone było na podstawie ewidencji zastępstw oraz sporządzanych przez Pana Dyrektora wykazów zrealizowanych godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw przez poszczególnych nauczycieli w formie miesięcznych (w układzie tygodniowym) „Zestawień godzin ponadwymiarowych w Zespole Szkół w Czyżach”. Na podstawie analizy tych dokumentów za okres wrzesień-grudzień 2009 r. stwierdzono, że w „niepełnych” tygodniach dla niektórych nauczycieli przyjęto niewłaściwą liczbę godzin ponadwymiarowych w świetle § 14 ust. 4 regulaminu wynagradzania nauczycieli:

- w październiku zaniżono 2 nauczycielom liczbę godzin ponadwymiarowych o 2 godziny,

- w listopadzie zawyżono o 2 godziny jednemu nauczycielowi i jednemu nauczycielowi o 1 godzinę,

- w grudniu zaniżono 4 nauczycielom liczbę godzin ponadwymiarowych po 1 godzinie.

Z zatwierdzonych 24 lutego 2006 r. przez Pana Dyrektora „Procedur przydziału zastępstw za nieobecnych nauczycieli, sposobu ewidencjonowania i rozliczania nadgodzin w Zespole Szkół w Czyżach” wynika, że „Podstawą rozliczenia godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw jest indywidualna karta rozliczenia nauczyciela z godzin pracy sporządzona przez niego do 28 dnia każdego miesiąca”. W trakcie kontroli nie okazano indywidualnych kart rozliczeń godzin, na podstawie których Pan Dyrektor winien sporządzić zestawienie zbiorcze.

W zakresie wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono, że badane polecenia wyjazdu służbowego w momencie ich wystawienia nie określały środka transportu (zawierały wolne pola). Oświadczenia o rodzaju wykorzystanego środka transport pracownicy składali po odbyciu podróży służbowej (w momencie rozliczenia kosztów podróży służbowej), np. delegacja nr 24/09 zawiera w polu „środki lokomocji” zapis: „Podróż odbyłam samochodem a koszty podróży będę rozliczać wg stawek PKS”. Taki sposób rozliczania kosztów za jeden kilometr przebiegu jest niezgodny ze stawkami ustalonymi zarządzeniem Pana Dyrektora z dnia 25 października 2008 r., określającym stawki 0,50 zł i 0,80 zł za kilometr przebiegu w zależności od pojemności silnika (faktycznie wypłacano pracownikom kwoty niższe niż wynika to z zarządzenia). Stwierdzono również, że korzystanie z samochodów prywatnych odbywało się przy braku wniosków pracowników w sprawie odbycia podróży samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy – str. 38-39 protokołu kontroli.

  Przedstawiony stan faktyczny narusza postanowienia § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), wskazujące, że środek transportu określa pracodawca, zaś zlecenie odbycia podróży samochodem prywatnym pracownika uzależnione jest od złożenia przez niego wniosku. Pomijanie w rozliczeniach stawek za kilometr przebiegu ustalonych przez Pana Dyrektora świadczy zaś o nieprzestrzeganiu wewnętrznych regulacji wprowadzonych przez Pana, jako pracodawcę, na podstawie § 5 ust. 3 rozporządzenia.

Ustalenia dotyczące prawidłowości pobierania dochodów własnych z tytułu wpłat za żywienie i funkcjonowania stołówek szkolnych w świetle art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wskazują, iż zasady funkcjonowania stołówek nie zostały określone w sposób wynikający z przywołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2008 r. W dalszym ciągu stosowana jest uchwała Rady Gminy Czyże Nr XII/60/08 z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek szkolnych oraz wysokości opłat w Zespole Szkół w Czyżach. Tymczasem od 23 sierpnia 2008 roku art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty zalicza ustalenie warunków korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki, do kompetencji dyrektora szkoły, który winien działać w porozumieniu z organem prowadzącym, tj. wójtem gminy (art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty). Podczas kontroli nie stwierdzono, aby Pan Dyrektor ustalił warunki korzystania ze stołówki w trybie obowiązującego art. 67a ust. 3 ustawy – str. 45 protokołu kontroli.

Ponadto podkreślenia wymaga, iż ustalenia kontroli wykazują na niepełną realizację wniosków pokontrolnych skierowanych do Pana Dyrektora przez Izbę Obrachunkową pismem RIO.I.6012-9/05 z dnia 23 stycznia 2006 r. Nieprawidłowości, których wyeliminowaniu miały służyć wnioski zawarte w szczególności w pkt 1, 2, 7 i 8 wystąpienia pokontrolnego, powtórzyły się.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa od 1 stycznia 2010 r. art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie modyfikacji i uzupełnień w treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez:

a) aktualizację postanowień, które wykazują niezgodność z obecnie obowiązującymi przepisami, w szczególności zawartymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

b) zawarcie w przepisach wewnętrznych postanowień wymaganych przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych za pomocą komputera, wynikających z art. 10 ustawy o rachunkowości,

c) formalne określenie stosowanych metod prowadzenia kont pomocniczych rzeczowych składników aktywów obrotowych,

d) uregulowanie zasad przechowywania dokumentów księgowych oraz zasad ochrony danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonywania w nich zapisów.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie zestawień dzienników częściowych za okresy sprawozdawcze oraz zestawień obrotów i sald zawierających wszystkie konta księgi głównej,

b) numerowanie zapisów w dzienniku w sposób spełniający wymagania art. 14 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

c) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymogami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

d) zamieszczanie na dowodach księgowych podpisu przez osobę odpowiedzialną za ich dekretację,

e) księgowanie kosztów ZFŚS do ksiąg roku, którego dotyczą, niezależnie od terminu płatności,

f) ewidencjonowanie rozrachunków z pracownikami na koncie 234.

3. Zaniechanie przejściowego angażowania środków ZFŚS w realizację wydatków budżetowych.

4. Sporządzanie sprawozdań Rb-27S i Rb-28S za każdy miesiąc.

5. Rozliczenie z nauczycielami wskazanymi w protokole kontroli zaniżonego wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw i godziny ponadwymiarowe.

6. Przestrzeganie wynikających z regulaminu wynagradzania nauczycieli zasad ustalania faktycznej liczby zrealizowanych godzin ponadwymiarowych oraz ustalonych przepisami wewnętrznymi zasad dokumentowania przez nauczycieli liczby zrealizowanych godzin.

7. W zakresie podróży służbowych:

a) zlecanie odbywania podróży służbowej samochodem niebędącym własnością pracodawcy wyłącznie na podstawie pisemnego wniosku pracownika,

b) określanie w poleceniu wyjazdu służbowego środka lokomocji,

c) rozliczanie kosztów przejazdów w podróży służbowej samochodami niebędącymi własnością pracodawcy według stawek obowiązujących w jednostce.

8. Ustalenie, w porozumieniu z Wójtem Gminy, warunków korzystania ze stołówki w Zespole Szkół oraz wysokości opłat za posiłki, zgodnie z obowiązującym art.67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

9. Rzetelną realizację wniosków pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Czyże