Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół i Placówek Oświatowo-Wychowawczych w Surażu

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 kwietnia 2010 roku (znak: RIO.I.6002-2/10), o treści jak niżej:

Pani

Dorota Marczuk

Dyrektor Zespołu Szkół

i Placówek Oświatowo-Wychowawczych w Surażu

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół i Placówek Oświatowo-Wychowawczych w Surażu za 2009 rok, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu kontroli wewnętrznej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną, rozrachunki i roszczenia, plan finansowy i jego wykonanie, dochody własne i wydatki nimi finansowane, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetem miasta.

W zakresie kontroli wewnętrznej analizie poddano kompletność wewnętrznych procedur obowiązujących w jednostce. Stwierdzono, że nie zostały uregulowane w formie pisemnej procedury kontroli dotyczące gromadzenia dochodów własnych oraz sposobu pobierania opłat stałych za przedszkole, odprowadzanych na rachunek Urzędu Miejskiego. Środki z opłat stałych przetrzymywane są „w kasie”, lecz nie są ewidencjonowane w raportach. Właściwym jest także określenie w przepisach wewnętrznych, jakie okoliczności potwierdzane są przez pracownika w związku z zatwierdzeniem dowodu pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym – str. 6 i 13 protokołu kontroli.

Stwierdzono również, że jednostka nie posiada pisemnych regulacji wewnętrznych określających zasady zlecania dostaw, usług i robót budowlanych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, do których nie stosuje się procedur ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). Udokumentowanie wyboru wykonawcy, jako przedstawiającego najkorzystniejszą ofertę, jest elementem służącym poświadczeniu, że przy dokonywaniu wydatków respektowano zasadę określoną w okresie objętym kontrolą w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a od 1 stycznia 2010 r. w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) – str. 31 protokołu kontroli.

Na podstawie postanowień obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, kierownik jednostki obowiązany był do ustalenia w formie pisemnej procedur w odniesieniu m.in. gromadzenia środków publicznych i udzielania zamówień publicznych. Aktualnie obowiązki kierownika jednostki w zakresie organizacji kontroli zarządczej, w tym opracowania pisemnych procedur, wynikają z art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. oraz Standardów kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84).

Nieprzestrzeganie wewnętrznych regulacji stwierdzono w zakresie gospodarki środkami pieniężnymi; badana jednostka nie posiada wydzielonego pomieszczenia, w którym znajdowałaby się kasa. Zgodnie z postanowieniami Instrukcji kasowej, wartości pieniężne powinny być przechowywane w warunkach zapewniających należytą ochronę przed zniszczeniem, utratą lub zagarnięciem; pomieszczenie, w którym przechowywane są wartości pieniężne znajduje się w sekretariacie szkoły, zaś wartości pieniężne przechowywane są w szafie stalowej znajdującej się w pomieszczeniu zabezpieczonym drzwiami antywłamaniowymi. Jak ustalono, gotówka pobierana przez dwie osoby, którym przypisano obowiązki kasjera przechowywana jest „przy sobie” (przy czym tylko jedna osoba sporządzała raporty, zaś druga przyjmowała wpłaty za pomocą kwitariusza i wpłacała je do kasy). Szkoła posiada szafę stalową, jednakże z niej nie korzysta. Ponadto osoba pobierająca od uczniów opłaty za żywienie i wpłacająca je do kasy (nauczyciel) nie podpisała deklaracji potwierdzającej przyjęcie odpowiedzialności materialnej za posiadane środki pieniężne, mimo, że zakresem obowiązków powierzono tej osobie zbieranie wpłat za żywienie – str. 10-11 protokołu kontroli.

Raporty kasowe sporządzane były przez głównego księgowego, któremu powierzono prowadzenie kasy. Są one opatrzone adnotacjami na dowód przeprowadzenia kontroli. Stwierdzono jednakże, iż podpisy na dowód kontroli raportów składał główny księgowy. Przedstawiony stan faktyczny należy ocenić jako sprzeczny ze standardami kontroli wewnętrznej, ponieważ ten sam pracownik sporządza raporty, sprawdza je, księguje operacje wynikające z raportu oraz prowadzi ewidencję druków ścisłego zarachowania (kwitariuszy przychodowych) – str. 11 i 15-16 protokołu kontroli.

W zakresie inwentaryzacji kasy stwierdzono, że inwentaryzacją na dzień 31 grudnia 2009 r. nie objęto druków ścisłego zarachowania. Zgodnie z regulacjami wewnętrznymi, druki ścisłego zarachowania powinny być inwentaryzowane nie rzadziej niż raz w roku. Komisja inwentaryzacyjna jest zobowiązana ustalić stan faktyczny druków w składowaniu wraz ze stanem w księdze druków ścisłego zarachowania. W protokole z tej czynności należy podać rodzaje, serie i numery druków oraz wymienić ich liczbę – str. 16 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazało uchybienia naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), polegające na:

a) niezachowaniu na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” zasady czystości obrotów dla operacji zwrotu do budżetu niewykorzystanych środków na wydatki, w wyniku czego obroty strony Ma tego konta były wyższe od kwoty wydatków zrealizowanych przez jednostkę, wykazanych w ewidencji analitycznej – str. 9 protokołu kontroli,

a) prowadzeniu ewidencji przychodów i kosztów w sposób niedostosowany do potrzeb wynikających z obowiązku sporządzenia rachunku zysków i strat jednostki, co pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia – str. 10 protokołu kontroli,

c) zaniechaniu prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, która zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia powinna zapewniać możliwość ustalenia należności i zobowiązań według poszczególnych kontrahentów – str. 14 i 34 protokołu kontroli.

         Na podstawie badania prawidłowości zaszeregowania oraz ustalenia wysokości wynagrodzenia wybranych pracowników pedagogicznych oraz pracowników administracji i obsługi zatrudnionych w ZSiPOW w Surażu ustalono, że pismem z dnia 2 września 2009 r. nauczycielowi zatrudnionemu na stanowisku zastępcy Dyrektora przyznany został dodatek funkcyjny z racji pełnienia funkcji opiekuna stażu w wysokości 1,5% średniego wynagrodzenia stażysty, tj. 34 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2009 r. do 30 czerwca 2010 r. Z postanowień art. 9c ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) wynika, iż opiekunem stażu w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego nie może być nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Zgodnie z przywołaną regulacją Karty Nauczyciela, nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z zastrzeżeniem, że w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz w przedszkolach niepublicznych, niepublicznych placówkach oraz szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych – opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Zatem w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego opieka stażu nie może być powierzona nauczycielom zajmującym stanowisko kierownicze. W okresie od 1 września 2009 r. do 2 marca 2010 r. wypłacono łącznie tytułem dodatku funkcyjnego opiekuna stażu kwotę 204 zł – str. 21-22 protokołu kontroli.

         Ustalenia zawarte na str. 35-36 protokołu kontroli wskazują, iż zakres posiadanego przez Panią Dyrektor pełnomocnictwa, w powiązaniu z okolicznością nieustanowienia przez Burmistrza trwałego zarządu nieruchomościami wykorzystywanymi faktycznie przez jednostkę, nie upoważnia Pani do dysponowania nieruchomościami lub ich częściami, w tym ich wynajmowania. W tej sprawie skierowałem odrębne pismo do Burmistrza Suraża.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie przepisów wewnętrznych o:

a) procedury kontroli dotyczące gromadzenia środków publicznych z wpływów stanowiących dochody własne jednostki,

b) wskazanie przedmiotu kontroli formalno-rachunkowej i merytorycznej dowodów księgowych,

c) procedury przyjmowania wpłat z tytułu opłaty stałej za przedszkole i ich odprowadzania na rachunek Urzędu Miejskiego,

d) procedury wyboru wykonawców zamówień, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych, mając w szczególności na uwadze udokumentowanie przestrzegania przy dokonywaniu wydatków zasad zawartych w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

2. Przestrzeganie regulacji wewnętrznych w zakresie:

a) sposobu przechowywania i zabezpieczenia gotówki w kasie,

b) inwentaryzacji druków ścisłego zarachowania.

3. Odebranie oświadczenia o odpowiedzialności materialnej za środki pieniężne od nauczyciela, któremu zakresem obowiązków powierzono zbieranie wpłat za żywienie.

4. Modyfikację funkcjonującego w jednostce modelu kontroli operacji kasowych polegającego na wykonywaniu przez jednego pracownika obowiązków w zakresie sporządzania, kontroli i księgowania raportów kasowych oraz prowadzenia ewidencji i rozliczania druków ścisłego zarachowania.

5. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130,

b) prowadzenie ewidencji przychodów i kosztów w sposób zapewniający dane na potrzeby sporządzania rachunku zysków i strat,

c) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 201 zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

6. Zaniechanie przyznawania zastępcy Dyrektora funkcji opiekuna stażu i wypłacania dodatku funkcyjnego z tego tytułu. Zwrócenie się do zastępcy Dyrektora o zwrot pobranego dodatku.

7. Powstrzymanie się od dysponowania nieruchomościami lub ich częściami do czasu należytego umocowania Pani Dyrektor do tych czynności przez Burmistrza Suraża.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 14 kwietnia 2010 roku, do organu wykonawczego:

Pan

                                                                                              Sławomir Halicki

                                                                                              Burmistrz Suraża

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2009 r., przeprowadzonej w Zespole Szkół i Placówek Oświatowo-Wychowawczych w Surażu, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia przedstawione w protokole kontroli oraz wystąpieniu pokontrolnym, które przekazuję Panu w załączeniu. Wyeliminowanie niektórych z nich wymaga podjęcia odpowiednich działań przez Pana Burmistrza. W szczególności należy wskazać, iż nie został ustanowiony na rzecz ZSiPOW trwały zarząd nieruchomościami, którymi faktycznie włada ta jednostka. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), trwały zarząd jest formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Ustanowienie trwałego zarządu upoważnia kierownika jednostki organizacyjnej m.in. do oddawania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na zasadach określonych w art. 43 ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy. Stwierdzono, iż Dyrektor ZSiPOW podpisuje umowy najmu m.in. pomieszczeń w budynkach szkolnych. Umocowanie do wykonywania tego typu czynności nie wynika także z zakresu pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi uchwałą Nr 19/28/99 Zarządu Miasta Suraża z dnia 23 grudnia 1999 r. Z treści pełnomocnictwa wynika, że jego zakres obejmuje:

- dysponowanie przyznanymi w budżecie gminy środkami finansowymi i planowanie ich zgodnie ze statutem jednostki,

- udzielanie innym osobom jednorazowego pełnomocnictwa w zakresie wskazanym powyżej wyłącznie na wypadek nieobecności spowodowanej urlopem lub chorobą.

Z treści pełnomocnictwa nie wynika zatem prawo do wynajmowania pomieszczeń. Warunkiem skuteczności każdej czynności cywilnoprawnej dokonanej przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jest posiadanie odpowiedniego umocowania. Sąd Najwyższy w wyroku z 19 stycznia 1993 r. (sygn. akt III CZP 160/92, opubl. OSNC 1993/6/102) wskazał, iż kierownik jednostki organizacyjnej gminy może występować w jej imieniu tylko w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa.

Niezbędnym jest zatem podjęcie przez Pana Burmistrza czynności polegających na ustanowieniu trwałego zarządu nieruchomościami na rzecz Zespołu, w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz dostosowanie zakresu pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do zakresu działania jednostki.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku