Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Białymstoku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 lutego 2020 roku (znak: RIO.I.6001-16/19), o treści jak niżej:

Pan

Jan Bolesław Perkowski

Starosta Powiatu Białostockiego

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu białostockiego za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Przez większą część podstawowego okresu objętego kontrolą, do 21 listopada 2018 r., funkcję Starosty Powiatu Białostockiego sprawował Antoni Pełkowski.

W wyniku kontroli prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę – w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.) – stwierdzono, że:

a) odprowadzenia na rachunek budżetu powiatu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej w części dotyczącej Skarbu Państwa dokonywano za pośrednictwem konta 222/2 „Rozliczenie dochodów budżetowych dochody SP” w ewidencji Starostwa. Saldo tego konta ulegało likwidacji po zaksięgowaniu kwoty zrealizowanych dochodów Skarbu Państwa ze sprawozdania Rb-27ZZ w korespondencji z kontem 800/02/02 „Zrealizowane dochody budżetowe”. Zgodnie z przepisami zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia konto 222 służy wyłącznie do rozliczania dochodów budżetu jednostki. Księgowanie na nim innych operacji, nie stanowiących dochodów budżetu powiatu, nie ma uzasadnienia. Kontem właściwym do księgowania operacji przekazania przez Starostwo na rachunek budżetu dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań zleconych jest konto 225 „Rozrachunki z budżetami”. Jak wynika z ustaleń kontroli, wpływ tych środków na rachunek budżetu ujmowano prawidłowo z kontem 224 „Rozrachunki budżetu” – str. 20-21 protokołu kontroli;

b) diety radnych należne za grudzień 2018 r. a wypłacone w styczniu 2019 r. nie zostały ujęte jako koszty i zobowiązania 2018 r.; pominięto je w efekcie w sprawozdawczości za 2018 r. Łączna kwota zaniżonych zobowiązań i kosztów wynosi 39.277,86 zł. Zaniechanie ujęcia diet w kosztach i zobowiązaniach 2018 r. stanowiło naruszenie zasady memoriału wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy, nakazującej ujęcie w księgach rachunkowych jednostki wszystkich osiągniętych, przypadających na jej rzecz przychodów i obciążających ją kosztów związanych z tymi przychodami dotyczących danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty – str. 28 protokołu kontroli;

c) zwrot przez gminę Gródek niewykorzystanej dotacji udzielonej na zimowe utrzymanie dróg powiatowych na terenie gminy, wynoszący 18.530,52 zł, wpłynął na rachunek dochodów Starostwa 31 grudnia 2018 r., mimo czego na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” na koniec 2018 r. nadal widniało saldo należności od gminy w tej wysokości. Wobec faktu dokonania przez gminę zwrotu środków w 2018 r. saldo to należy uznać za nierealne. Wpływ środków potraktowano jako mylną wpłatę ujmując ją zapisem Wn-130/00/03 „Mylne wpływy” – Ma-245/05 „Wpływy do wyjaśnienia”. Błędne księgowanie było spowodowane brakiem możliwości przekazania zwrotu dotacji na rachunek wydatków celem ich pomniejszenia w księgach 2018 r. W efekcie – jak wynika z ustaleń kontroli – niezgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji w księgach 2019 r. na podstawie dowodu PK przeksięgowano tę kwotę na dochody budżetu powiatu oraz przeniesiono z konta 245 na konto 221 – str. 62 protokołu kontroli;

d) konto 240 „Pozostałe rozrachunki” wykazywało w zestawieniu obrotów i sald persaldo w kwocie 10.383,77 zł, zamiast sald dwustronnych wynoszących po stornie Wn 10.813,56 zł i po stronie Ma 429,79 zł – str. 44 protokołu kontroli;

e) w księgach Starostwa w dalszym ciągu funkcjonowało konto 853 „PFRON”, mimo udzielonej po poprzedniej kontroli kompleksowej odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń, według której od dnia 1 stycznia 2016 r. nie będzie funkcjonowało konto 853 PFRON oraz analityczne konta PFRON. Środki otrzymane z PFRON, które nie są zaliczane do dochodów budżetu Powiatu, będą ewidencjonowane na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki”. Na koncie 853 ewidencjonowano równowartość otrzymanych środków PFRON, ujmowanych na koncie 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia”; na koniec roku konto 853 nie wykazuje salda, ponieważ jest ono przenoszone na konto 240 jako zobowiązanie wobec PFRON. Przyjęty sposób ewidencji przesądza o braku zasadności prowadzenia konta 853. Stosownie do załącznika nr 3 do rozporządzenia, konto 853 „Fundusze celowe” służy do ewidencji stanu, zwiększeń i zmniejszeń funduszy celowych oraz innych funduszy specjalnego przeznaczenia. W związku z otrzymaniem środków z PFRON powiat nie staje się dysponentem państwowego funduszu celowego, o czym badana jednostka ma świadomość, ponieważ na koniec roku wykazuje środki PFRON jako zobowiązania, a nie jako stan funduszu celowego. W gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego fundusze celowe nie funkcjonują, zatem nie mogą wystąpić operacje ujmowane na koncie 135 w korespondencji z kontem 853. Z wyjaśnienia złożonego przez główną księgową Starostwa w sprawie niewykonania zalecenia pokontrolnego w tym zakresie wynika, że (…) w 2016 r. podjęte były czynności zaprzestania prowadzenia konta 853. Jednak okazało się, iż na dzień 01.01.2016 r. zostały przeniesione w systemie finansowo-księgowym FOKA wszystkie konta z zamknięcia roku 2015 r. i już w trakcie rozpoczętego roku nie można było zlikwidować konta 853 i kont analitycznych. W latach następnych, poprzez zapomnienie o likwidacji tego konta 853, w ciągu roku środki otrzymywane z PFRON ewidencjonowane były na koncie 135 w korespondencji z kontem 853. Natomiast na koniec roku salda analityczne konta 853 były przeksięgowywane na analityczne konta 240. Zapewniam, iż w czasie udzielania odpowiedzi, (…) konta zostały zlikwidowane w ewidencji kont w systemie finansowo-księgowym FOKA (…) Od dnia 01.01.2020 r. środki otrzymywane z PFRON będą księgowane na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 70-71 protokołu kontroli;

f) suma wykonanych wydatków wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S Starostwa za 2018 r. była niższa o 13.627,44 zł od faktycznej kwoty zrealizowanych kasowo wydatków. Wskazaną kwotę ujęto na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu na koncie analitycznym Starostwa jako „sztuczny” wpływ zwrotu środków na wydatki na podstawie polecenia księgowania z 31 grudnia 2018 r. (Wn 133 – Ma 223). Takie działanie wynikało ze zmiany interpretacji w zakresie kwalifikacji kar umownych pobieranych za nieprawidłowe wykonanie przez wykonawców umów opłacanych ze środków dotacji na zadania zlecone. Pierwotnie w 2018 r. kwotę 13.627,44 zł stanowiącą kary umowne naliczone od umów opłacanych z dotacji na zadania zlecone odprowadzono jako dochody z zadań zleconych – 5% na dochody budżetu powiatu, a do PUW 95% zrealizowanych dochodów, tj. na zasadach wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2002 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 23, ze zm.). Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. PUW poinformował, że kary umowne w pełnej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa i traktować je należy jako „zwrot dotacji” a nie jak dotąd jako dochód z zadań zleconych; w związku z powyższym nie podlegają one ujęciu w sprawozdaniu Rb-27ZZ, a tym samym nie przysługuje powiatowi potrącenie 5% ich wysokości. W związku z tym pismem dokonano szeregu zapisów księgowych mających zmodyfikować znaczenie dokonanych wcześniej przelewów i zapisów. Stwierdzono, że zapisów tych dokonywano na podstawie dowodów PK, w tym m.in. na koncie 133, wbrew zasadzie ewidencjonowania operacji na koncie 133 wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych. Angażowanie konta 133 do tych operacji było zbędne, ponieważ możliwe było zaewidencjonowanie niezbędnych korekt wyłącznie przy pomocy kont 222, 223, 224 „Rozrachunki budżetu” i 901 „Dochody budżetu” w ewidencji budżetu – str. 18-19 protokołu kontroli;

g) odpis aktualizujący należności za użytkowanie wieczyste nieruchomości zaksięgowano zapisem Wn 760 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności w kwocie 540,86 zł (należność główna) i Wn 750 „Koszty finansowe” – Ma 290 w kwocie 441,57 zł (odsetki od należności głównej). Prawidłowo odpis aktualizujący należność główną należało zaksięgować zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 a odsetek Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 97 protokołu kontroli;

h) na równowartość naliczonych kar umownych potrącanych z wynagrodzeń należnych wykonawcom dokonywano wydatków, przekazując środki z rachunku wydatków na rachunek dochodów Starostwa w przypadkach opisanych na str. 63-68 protokołu kontroli. W konsekwencji do dochodów i wydatków budżetu zaliczono – mimo bezkasowego rozliczenia kary z wynagrodzeniem wykonawcy – następujące kwoty w poszczególnych latach:

- 510,31 zł w 2015 r.,

- 66.429,79 zł w 2017 r.,

- 6.072,99 zł w 2018 r.,

- 18.954 zł w 2019 r. (łącznie 91.967,09 zł w latach 2015-2019).

Rzeczywisty przebieg operacji gospodarczych polegał w tych przypadkach na dokonaniu kompensaty należności powiatu z tytułu kary oraz zobowiązania z tytułu zapłaty wynagrodzenia. Na kwotę odpowiadającą wysokości potrąconej z wynagrodzenia kary nie zachodziły żadne operacje na rachunku bankowym wynikające z rozliczeń z wykonawcą. Tworzenie przez jednostkę dokumentów mających obrazować rzekomy wpływ i wypływ środków na rachunkach jednostki nie miało uzasadnienia, ponieważ nie obrazowało rzeczywistego przebiegu operacji. Brak przelewów od i do podmiotu, z którym prowadzone są rozliczenia powoduje, że nie ma podstaw do wykazywania dochodów i wydatków budżetu związanych z tymi operacjami i tworzenia dokumentów mających takie operacje imitować.

W wyniku analizy zakładowego planu kont Starostwa stwierdzono, że przewidziano w nim konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne”. Konta te od 1 stycznia 2016 r. zostały wyłączone ze standardowego planu kont dla jednostek budżetowych, zawartego w załączniku nr 3 do ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…. (Dz. U. z 2017 r. poz. 760). Jednocześnie usunięto wiersze służące wykazywaniu danych pochodzących z tych kont z zawartego w rozporządzeniu wzoru rachunku zysków i strat (wariant porównawczy). Od czasu nowelizacji przywołanego rozporządzenia nie ma zatem podstaw do wydzielania tego typu operacji. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… konta 770 i 771 również zostały pominięte. Operacje podlegające ujmowaniu na tych kontach powinny być księgowane – odpowiednio – na kontach 760 i 761 – str. 11 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ustalenia wykazu wydatków niewygasających z upływem 2018 r., przyjętego uchwałą Nr IV/30/2018 Rady Powiatu Białostockiego z dnia 20 grudnia 2018 r., wykazała, że w jednym przypadku błędnie ustalono kwotę wydatków ujętych w planie. Dotyczyło to zadania realizowanego przez Powiatowy Zarząd Dróg w Białymstoku w zakresie opracowania dokumentacji projektowej na „Przebudowę z rozbudową drogi powiatowej Nr 1501 B – Etap II (gm. Turośń Kościelna)”. Z wyliczeń dokonanych w oparciu o umowę i kosztorys wynika, że należało ująć w wykazie wydatki na kwotę 15.990 zł, a do uchwały przyjęto 19.065 zł, zawyżając wydatki budżetu za 2018 r. o 3.075 zł. Z wyjaśnienia Skarbnika Powiatu wynika, że Różnica między kwotą ujętą w uchwale Rady Powiatu w sprawie wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego 2018, a kwotą wynikającą z sumy cen pozycji dokumentacji to 3.075 zł. Wynika ona z oczywistej omyłki polegającej na błędnie określonym terminie realizacji części dokumentacji projektowej (…) – str. 24 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości, przeprowadzona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że:

a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 152.317.715,01 zł, tj. o 49.755,21 zł niższą od prawidłowej wynoszącej 152.367.470,22 zł. Szczegółowe wyliczenie zawarto na str. 32 protokołu kontroli. Zasady wykazywania danych w kol. 8 sprawozdania Rb-27S określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Przy obliczeniach kontrolowana jednostka pominęła kwotę dotacji niewykorzystanych w 2018 r., odprowadzonych w styczniu 2019 r. do PUW – str. 32-33 protokołu kontroli;

b) w sprawozdaniu jednostkowym własnym Rb-N za IV kwartał 2018 r. w pozycji N3. „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 18.444.003,11 zł, tj. o 10.383,77 zł wyższą od prawidłowej, która powinna wynosić 18.433.619,34 zł, co wynika z wyliczeń zamieszczonych na str. 37-38 protokołu kontroli. Zasady wypełniania wiersza „gotówka i depozyty” w sprawozdaniu Rb-N określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Kwota 10.383,77 zł wynika z konta 240 w ewidencji budżetu (służącego do rozliczeń z VAT z jednostkami organizacyjnymi powiatu) i jako nieznajdująca odzwierciedlenia w środkach budżetu pozostających na rachunkach bankowych jednostek powiatu nie powinna być uwzględniona przy ustalaniu tej pozycji sprawozdania – str. 34-37 protokołu kontroli;

c) w kwocie należności długoterminowych wykazanych w wierszu N5. „pozostałe należności” sprawozdania Rb-N według stanu na koniec 2018 r. znajdowały się m.in. należności rozłożone na raty wynikające z odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości: 410.000 zł (z tytułu sprzedaży mienia powiatu) i 2.359,05 zł (25% z kwoty 9.436,20 zł z tytułu sprzedaży mienia Skarbu Państwa). Kwotę 412.359,05 zł stanowiącą należności z tytułu sprzedaży nieruchomości na raty zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych należało wykazać w wierszu N2. „pożyczki” sprawozdania Rb-N – str. 41 protokołu kontroli;

g) ujęte na koncie 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych…” zobowiązanie z tytułu dotacji wobec gminy Juchnowiec Kościelny w kwocie 685.571,77 zł nie zostało wykazane w sprawozdawczości (Rb-Z i Rb-28S) jako zobowiązanie wymagalne, mimo postanowień zawartej w dniu 25 lipca 2018 r. umowy między powiatem a gminą Juchnowiec Kościelny. Umową powiat zobowiązał się do udzielenia dotacji na realizację inwestycji „Przebudowa drogi powiatowej Białystok – Niewodnica Nargilewska wraz pętlą autobusową w Niewodnicy Nargilewskiej, w tym  miejsca dla rowerów Bike&Ride”. Przekazanie środków miało nastąpić w terminie 14 dni od przedłożenia kopii faktur częściowych lub końcowej wraz z protokołem odbioru częściowego i końcowego i faktur za pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego – nie później niż 2 dni przed terminem ich płatności i nie później niż do 29 grudnia 2018 r. Pismo gminy Juchnowiec Kościelny wraz z kopiami dokumentacji ze zrealizowanego zadania wpłynęło do kancelarii Starostwa Powiatowego w dniu 27 grudnia 2018 r. Do Wydziału Budżetu i Finansów dokumentacja wpłynęła w dniu 2 stycznia 2019 r. Mimo zapisów umowy o nieprzekraczalnym terminie wypłaty dotacji dla gminy Juchnowiec do 29 grudnia 2018 r. ujęte w księgach Urzędu zobowiązanie nie zostało zakwalifikowane jako zobowiązanie wymagalne, tj. takie, którego termin zapłaty upłynął przed dniem sprawozdawczym (przed 31 grudnia 2018 r.) – str. 71-72 protokołu kontroli.

Kontrola operacji na rachunku środków depozytowych wykazała dokonywanie zwrotów zabezpieczeń należytego wykonania umów w sprawie zamówień publicznych z naruszeniem art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843, ze zm.) w następujących przypadkach opisanych na str. 63-68 protokołu kontroli:

a) zwrot 70% wartości zabezpieczenia w kwocie 9.255,75 zł plus odsetki 245,30 zł wynikającego z umowy z dnia 25 kwietnia 2018 r. został dokonany w trakcie kontroli, w dniu 9 stycznia 2020 r., tj. po prawie roku od uznania prac za wykonane. Z okazanych protokołów odbioru prac wynikało, że dniem zakończenia całości prac był 24 stycznia 2019 r.;

b) zwrot kwoty stanowiącej 70% zabezpieczenia należytego wykonania umowy z dnia 18 lipca 2016 r. w wysokości 1.713,60 zł wraz z odsetkami 92,74 zł również został dokonany w dniu 9 stycznia 2020 r. Z okazanego protokołu odbioru wynikało, że za termin zakończenia całości prac uznano datę 31 grudnia 2018 r. Z uwagi na odwołanie się wykonawcy do sądu od naliczonej kary umownej, w dniu 26 kwietnia 2019 r. zwarto ugodę sądową.

Podstawę do wypłaty zwrotów stanowiły pisma sporządzone przez dyrektora Wydziały Geodezji, Katastru i Nieruchomości. Wskazać należy, że dokonanie zwrotu 70% zabezpieczenia po prawie roku od wykonania prac stanowi naruszenie art. 151 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którym zamawiający zwraca zabezpieczenie w terminie 30 dni od dnia wykonania zamówienia i uznania przez zamawiającego za należycie wykonane.

  Analiza wieloletniej prognozy finansowej powiatu w wersji aktualnej w czasie przeprowadzania kontroli (przyjętej uchwałą Nr XIX/159/2019 Rady Powiatu Białostockiego z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu Białostockiego) wykazała, że w poz. 5.1. w zakresie spłat rat kapitałowych kredytów i pożyczek wykazano kwoty w wysokościach rozbieżnych z zawartymi umowami. Na lata 2020-2028 zaniżono kwoty rozchodów po 328 zł w każdym roku, zaś na lata 2029-2032 zawyżono je o 672 zł w każdym roku; z kolei na 2033 r. zawyżono planowane rozchody o 264 zł.

  Nieprawidłowe kwoty wykazano również w zakresie planowanych przychodów ze spłat pożyczek udzielonych z budżetu powiatu na rzecz SPZOZ w Łapach. W świetle postanowień obowiązujących w tym czasie umów pożyczek zaniżono przychody planowane na 2020 r. o kwotę 100.000 zł, zawyżono przychody na 2021 r. o 125.000 zł, zaś w latach 2023-2030 zaniżono przychody o 125.000 zł w każdym roku – str. 83-84 i 88-89 protokołu kontroli.

  Zgodnie z art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) dane zawarte w WPF powinny być realistyczne. W zakresie dotyczącym prognozowanych na poszczególne lata przychodów ze spłaty udzielonych pożyczek oraz rozchodów z tytułu spłat zaciągniętych zobowiązań finansowych za warunek realistyczności należy uznać zgodność prognoz z zasadami spłaty wynikającymi z obowiązujących umów.

Kontrola wykazała, że na dzień 31 grudnia 2018 r. w księgach budżetu na koncie 250 „Należności finansowe” widniało saldo Wn w kwocie 4.221.000 zł z tytułu trzech pożyczek udzielonych Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Łapach. Z okazanych kontrolującym umów pożyczek wynika, że ich oprocentowanie ustalono w wysokości 0,1% pod warunkiem spłaty zadłużenia zgodnie z harmonogramem na warunkach określonych w umowie. Nie wskazano w umowach terminu (terminów) płatności odsetek. Z wyjaśnienia Skarbnika w tej sprawie wynika, że Zawierając umowy pożyczki strony ustnie ustaliły, że kwestie związane z naliczeniem odsetek miały nastąpić wraz z rozpoczęciem spłaty poszczególnych pożyczek w terminach płatności każdej z rat. Biorąc jednak pod uwagę fakt. że do dnia dzisiejszego nie rozpoczęto spłat udzielonych pożyczek (przedłużenie terminu rozpoczęcia spłaty) sprawa zostanie przedstawiona Zarządowi Powiatu Białostockiego, który przeanalizuje możliwość wprowadzenia zmian w umowach. Brak zapisów co do terminu płatności odsetek uniemożliwia dokonanie przypisu należności w ewidencji oraz ustalenie jej wymagalności – str. 21-22 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości rozliczenia dotacji celowej udzielonej dla SPZOZ w Łapach na podstawie umowy z dnia 30 stycznia 2018 r. z przeznaczeniem na budowę budynku szpitala wykazała sfinansowanie przez SPZOZ wydatków poniesionych przed datą zawarcia umowy na kwotę łączną 593.753,07 zł. Sfinansowane dotacją wydatki dotyczyły faktury wystawionej dla SP ZOZ w Łapach w dniu 3 stycznia 2018 r., dokumentującej poniesienie wydatków odebranych protokolarnie 30 grudnia 2017 r. Zgodnie z umową dotacji zawartą pomiędzy szpitalem a powiatem rozliczeniu podlegały nakłady poniesione przez dotowanego w okresie od dnia zawarcia umowy do 31 grudnia 2018 r. Z wyjaśnienia złożonego przez Skarbnika Powiatu wynika, że Zgodnie z Uchwałą nr XXXII/213/2016 Rady Powiatu Białostockiego z dnia 13 października 2016 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Białostockiego do realizacji inwestycji w SP ZOZ w Łapach w latach 2017 – 2018 Rada Powiatu Białostockiego postanowiła przystąpić do realizacji inwestycji w SP ZOZ w Łapach w latach 2017-2018 polegającej na budowie budynku szpitala (…) W tym celu Rada Powiatu zabezpieczyła w budżecie Powiatu i Wieloletniej Prognozie Finansowej środki finansowe w łącznej wysokości 15.000.000 zł rozbite na lata 2017 i 2018 r. (…) W dniu 14 marca 2017 r. zawarto umowę pomiędzy Powiatem Białostockim, a Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w Łapach na dotację celową przeznaczoną na budowę, przebudowę i rozbudowę SP ZOZ w Łapach w kwocie 5 510 000 zł. Szpital wykorzystał w 2017 r. środki finansowe w wysokości 3.877.605,91 zł (nie wykorzystano 1.632.394,09 zł). Kolejna umowa została zawarta w dniu 30 stycznia 2018 r. na dotację celową przeznaczoną  na zadanie (…) w wysokości 9.965.759 zł. Aneksem nr 2/2018 z dnia 22 maja 2018 r. zwiększono wysokość dotacji do 11.122.394 zł. W związku z niewykorzystaniem części dotacji w 2017 r. i otrzymaniem faktury za wykonane roboty budowlane w styczniu 2018 r. płatność została uregulowana, gdyż środki były zabezpieczone na lata 2017-2018. Nie negując argumentacji zawartej w wyjaśnieniu wskazać należy, iż w przypadku gdy intencją jednostki jest ciągłe finansowanie z dotacji inwestycji wieloletniej, również w zakresie wydatków ponoszonych przed datą zawarcia umowy na dotację celową w danym roku, a dotyczącą tej inwestycji, to należało takie zapisy zawrzeć w umowie, zamiast sugerować umową powstanie przerwy w finansowaniu. Przekazanie dotacji na wydatki ponoszone w okresach pomiędzy terminem końcowym jednej umowy, a terminem początkowym kolejnej umowy – jak to miało miejsce w praktyce – powinno wynikać, ze szczegółowo opisanego w treści umowy celu lub opisu zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji, a także terminu i sposobu rozliczenia udzielonej dotacji, jak to wynika z przepisów art. 250 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych – str. 212-213 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli w zakresie wykonywania czynności nadzoru nad SP ZOZ w Łapach, zawartych na str. 217-222 protokołu kontroli, wynika, że nie w pełni były przestrzegane postanowienia uchwały Nr 136/07 Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 4 października 2007 r. w sprawie określenia organizacji sprawowania nadzoru i kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Łapach. Z postanowień uchwały wynika m.in., że:

a) zobowiązano dyrektora SP ZOZ w Łapach do przekazywania comiesięcznych sprawozdań o przychodach, kosztach i wyniku finansowym; w praktyce składane były dane kwartalne,

b) nadzór nad gospodarką finansową Szpitala dokonywany jest poprzez kontrolę i ocenę jej legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. W ramach kontroli dokonywanej przez Skarbnika Powiatu przy pomocy Wydziału Budżetu i Finansów poddawane są analizie: miesięczne sprawozdania o przychodach, kosztach i wyniku finansowym Zakładu oraz stanie należności i zobowiązań; półroczna informacja o realizacji planu finansowego Zakładu; roczne sprawozdanie finansowe Zakładu, obejmujące rachunek zysków i strat, bilans, informację dodatkową oraz sprawozdanie z działalności Zakładu. Skarbnik ma obowiązek przedkładać analizy Zarządowi Powiatu w następujących terminach: o przychodach, kosztach i wyniku finansowym Zakładu oraz stanie należności i zobowiązań – za każdy kwartał – w ciągu 2 miesięcy po zakończeniu kwartału; dotyczące półrocznej informacji o realizacji planu finansowego Zakładu – do 31 sierpnia każdego roku; odnoszące się do rocznego sprawozdania finansowego Zakładu, obejmującego rachunek zysków i strat, bilans, informację dodatkową oraz sprawozdanie z działalności Zakładu – do 10 czerwca każdego roku. Na podstawie przedkładanych materiałów i analiz Zarząd Powiatu dokonuje oceny działalności Zakładu i dyrektora Zakładu. Oceny dokonywane są co najmniej raz w roku. W trakcie kontroli nie okazano żadnej dokumentacji wskazującej na dokonywanie analizy danych finansowych Szpitala, nie stwierdzono również, aby zagadnienia związane z tak określona analizą były przedmiotem obrad na posiedzeniach Zarządu. Brak jakiegokolwiek udokumentowania tych czynności nie pozwala na stwierdzenie ich dokonania i wskazuje na nierealizowanie postanowień uchwały Nr 136/07 z 4 października 2007 r. Z wyjaśnienia złożonego przez Skarbnika Powiatu wynika, że Analizę danych finansowych Szpitala dokonywałam w oparciu o przedkładane przez Szpital dokumenty finansowe oraz informacje uzyskiwane bezpośrednio od Dyrektora i Głównego Księgowego porównując z danymi z poprzedniego miesiąca oraz analogicznego okresu poprzedniego roku. Następnie wyniki tej analizy przedstawiałam co miesiąc na posiedzeniach Zarządu w formie ustnej. W danych przedstawianych Zarządowi znajdowały się informacje w zakresie zobowiązań, wierzytelności, przychodów i kosztów.

Ponadto stwierdzono, że na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 18 kwietnia 2019 r., udokumentowanym protokołem Nr 27/2019, w porządku obrad wpisano w pkt 5 „Akceptacja projektu uchwały Rady Powiatu Białostockiego w sprawie zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Łapach za 2018 r., kierowanego pod obrady IX sesji Rady Powiatu Białostockiego”. W treści protokołu ad. pkt 5 wpisano, że Pan Starosta „zapoznał zebranych z projektem uchwały”. Z zapisów w protokole nie wynika jednak, aby była dokonywana analiza danych finansowych SP ZOZ. Z wyjaśnienia na okoliczność sposobu realizacji przez Zarząd Powiatu Białostockiego obowiązku wynikającego z rozdziału V pkt 6 i 7 uchwały Nr 136/07 z dnia 4 października 2007 r. w zakresie dokonywania corocznej oceny działalności SP ZOZ w Łapach oraz oceny działalności dyrektora SP ZOZ w Łapach Skarbnik Powiatu wskazała, że ten obowiązek Zarząd (…) dokonuje poprzez coroczne przedstawienie projektu uchwały dla Rady Powiatu Białostockiego w sprawie dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Łapach. Wskazać należy, że dokonywana corocznie ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ w Łapach stanowi wykonanie obowiązku z art. 53a ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2190, ze zm.), który został wprowadzony do ustawy w 2016 r. Zgodnie z przywołanym przepisem podmiot tworzący dokonuje oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu składanego corocznie do 31 maja o sytuacji ekonomiczno-finansowej zakładu. Przywołany przepis stanowił podstawę podjęcia uchwały Nr XIII/103/2019 Rady Powiatu Białostockiego z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Łapach. Brak odniesienia w podstawie prawnej podejmowanej uchwały do uchwały Nr 136/07 Zarządu Powiatu Białostockiego nie pozwala na uznanie, iż Zarząd realizował w ten sposób obowiązki z niej wynikające.

W zakresie dochodów z najmu stwierdzono, że opłaty pobierane od najemców lokali użytkowych za koszty dozoru ujmowano w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” zamiast w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” lub par. 0830 „Wpływy z usług” – str. 101-102 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z majątku wykazała brak waloryzacji czynszu w stosunku do NZOZ EDMED s.c. z tytułu bezumownego najmu lokalu użytkowego o pow. 123,56 m². Ostatnio obowiązywała umowa z tym podmiotem z dnia 1 stycznia 2016 r. zawarta na okres do 31 grudnia 2017 r. W 2018 r. wpłat dokonywano na podstawie pisma z 28 lutego 2018 r. dyrektora Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości do Wydziału Budżetu i Finansów, iż z uwagi na konieczność wyjaśnienia uprawnień osób reprezentujących spółkę, upoważnionych do podpisania nowej umowy od dnia 1 stycznia 2018 r., podmiot bezumownie korzystający z zajmowanych pomieszczeń należy obciążyć na dotychczasowych zasadach. W ocenie Izby sformułowanie to powinno oznaczać obciążanie najemcy w sposób właściwy dla kontynuacji umowy. Tymczasem z ustaleń kontroli wynika, że od 2018 r. nie zastosowano waloryzacji czynszu o 2% – po waloryzacji czynsz wynosiłby netto o 72,26 zł więcej miesięcznie, a za cały 2018 r. więcej o 867,12 zł. Z uchwały Nr XXVII/190/2016 Rady Powiatu Białostockiego z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia gospodarowania przez Powiat Białostocki nieruchomościami o wartości nie przekraczającej 500.000 zł wynika, że należności powiatu przewidziane w umowach najmu lub dzierżawy powinny ulegać zmianie stosownie do zmian siły nabywczej pieniądza, w odstępach rocznych, zgodnie ze wskaźnikami wzrostu towarów i usług ogłoszonymi przez Prezesa GUS, określonymi w odrębnych przepisach. Według wyjaśnienia Skarbnika Powiatu (…) W związku z bezumownym korzystaniem z pomieszczeń przez NZOZ EDMED w 2018 r., zostały podjęte działania w celu zwaloryzowania stawki czynszu za 2018 rok i dokonania obciążenia najemcy.

Brak waloryzacji czynszu stwierdzono także w przypadku najemcy SUP-MED NZOZ Centrum Medycyny Rodzinnej w Supraślu. W umowie najmu zawartej na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2020 r. określono m.in. czynsz w kwocie 1.885 zł netto. Poprzednio obowiązywała umowa zawarta na czas oznaczony od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. Czynsz ustalony od 2018 r. określono w takiej samej kwocie jak obowiązujący w umowie z 2015 r. Czynsz miesięczny po waloryzacji wynosiłby w 2018 r. 1.922,70 zł netto miesięcznie (więcej o 37,70 zł miesięcznie a za cały 2018 r. więcej o 452,40 zł). Według złożonego w tej sprawie wyjaśnienia, (…) przyjęto stawkę czynszu w wysokości 1.885,00 zł, gdyż w takiej wysokości obowiązywała w grudniu 2017 r. (…) Nadmienić należy, iż wysokość czynszu dzierżawnego w latach poprzednich, tj. 2016 i 2017 była w wysokości 1.885 zł, gdyż średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w tych latach był ujemny. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, iż w przypadku innych badanych umów (także będących kontynuacją umów wcześniejszych) obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. dokonano waloryzacji czynszu o 2% – str. 103-105 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz prawidłowość ustalania i pobierania należności z tego tytułu w przypadku rozłożenia opłat na raty. Stwierdzono, że w przypadku jednego nabywcy w latach 2015-2019 pobierano oprocentowanie ustalane według stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP – o którym mowa w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314) – w wysokości nieprawidłowo obliczonej. Mianowicie odsetki redyskontowe w 2015 r. pobrano w wysokości większej o 3.818,48 zł a w latach 2016-2019 w wysokości mniejszej łącznie o 3.254,06 zł od należnej. Nabywca aktem notarialnym z dnia 5 listopada 2012 r. nabył od syndyka masy upadłościowej Zakładów Naprawczych Taboru Kolejowego w Łapach działki będące w użytkowaniu wieczystym a w dniu 5 listopada 2013 r. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego niektórych nieruchomości w prawo własności. Reasumując za lata 2015-2019 powstała nadpłata z tego tytułu w wysokości 564,42 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, ma ona być rozliczona poprzez zmniejszenie należnego oprocentowania w 2020 r.

Kontrola wykazała, że obliczenia oprocentowania do przypisu na 2015 r. dokonano na podstawie kwoty zadłużenia z końca 2015 r., zamiast z końca 2014 r. W pozycji „kapitał pozostały do spłaty” (czyli po spłacie I raty w 2014 r.) wpisano kwotę 846.618,30 zł zamiast 893.652,65 zł Błąd był powielany w latach 2016-2019, skutkujący zaniżaniem podstawy naliczania oprocentowania. Po wyeliminowaniu tego błędu wyliczone przez kontrolujących oprocentowanie za lata 2015-2033 wynosi 157.882,71 zł a ustalone według metody badanej jednostki – 146.986,85 zł. Stwierdzony podczas kontroli błąd skutkowałby zapłaceniem przez nabywcę w latach 2015-2033 oprocentowania w kwocie mniejszej od należnej o 10.895,86 zł. Ponadto w związku z przyjętym błędem według tabeli sporządzonej przez kontrolowaną jednostkę spłata powinna zakończyć się w 2032 r. a nie w 2033 r. jak wynika z decyzji – str. 113-116 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli uregulowań zawartych w treści regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w Białymstoku, wprowadzonych zarządzeniem zmieniającym Nr 38/2017 z dnia 22 grudnia 2017 r. w formie załącznika nr 2 (opis na str. 125 protokołu kontroli), ustalono, że dane zawarte w tabeli „Wykaz stanowisk pracowniczych, w tym pracowników zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych, szczegółowe wymagania kwalifikacyjne, zaszeregowanie do kategorii wynagrodzenia zasadniczego i stawek dodatku funkcyjnego w Starostwie Powiatowym w Białymstoku zatrudnionych na podstawie umowy o pracę” wykazują rozbieżność w stosunku do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.). Rozbieżność ta dotyczy minimalnej kategorii zaszeregowania na stanowisku specjalisty ds. BHP (w tabeli „Stanowiska urzędnicze” w wierszu 6. wskazano X kategorię zaszeregowania, zamiast XI).

Analiza angażu dyrektora Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości wykazała, że pracownikowi temu przyznano wynagrodzenie zasadnicze według XIX kategorii zaszeregowania, podczas gdy maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na tym stanowisku – zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia zmieniającego regulamin wynagradzania Nr 38/2017 z dnia 22 grudnia 2017 r. (tabela „Stanowiska kierownicze urzędnicze” wiersz 6) – powinien odpowiadać XVIII kategorii zaszeregowania. Pomimo przyporządkowania błędnej kategorii zaszeregowania wynagrodzenie zasadnicze pracownika nie przekraczało w 2018 r. maksymalnej stawki miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego w XVIII kategorii zaszeregowania – str. 126 protokołu kontroli.

Podczas kontroli prawidłowości wypłacania wynagrodzeń pracownikom Starostwa Powiatowego stwierdzono, że wyrównanie wynagrodzenia (dodatku za wysługę) Wicestarosty za listopad 2018 r. (wypłacone w grudniu 2018 r.) zostało zaniżone o 78 zł, tj. winno zostać wypłacone w kwocie 273 zł, zaś wypłacono je w kwocie 195 zł. Zaniżona kwota  dodatku została wypłacona w trakcie czynności kontrolnych, przy wypłacie wynagrodzenia za grudzień 2019 r. – str. 126 protokołu kontroli.

           Kontrola wykazała, że w Starostwie obowiązuje zarządzenie Nr 41/2018 z dnia 1 sierpnia 2018 r., określone jako podjęte na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) w związku z rozporządzeniem w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, wprowadzające dodatek dla Wicestarosty i Skarbnika Powiatu Białostockiego. Zgodnie z treścią zarządzenia, dodatek ten może być przyznany za charakter i złożoność wykonywanych zadań związanych z odpowiedzialnością finansową, prawną, wykonywanym nadzorem oraz czynnościami kontrolnymi dotyczącymi funkcjonowania powiatu i jego jednostek organizacyjnych i jest wypłacany kwotowo w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia w wysokości nieprzekraczającej 2.900 zł miesięcznie z dołu, w terminie wypłaty wynagrodzeń; może być przyznany na czas określony nieprzekraczający 12 miesięcy; przyznaje go Starosta Powiatu Białostockiego.

Należy wskazać, że według art. 39 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawca określa regulamin wynagradzania dla pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3, tj. zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Natomiast w art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazano, że pracodawca może określić, w regulaminie wynagradzania, o którym mowa w ust. 1, warunki i sposób przyznawania dodatków, o których mowa w art. 36 ust. 4 i 5, oraz innych dodatków. Zatem „inne dodatki” mogą dotyczyć wyłącznie pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (a nie wyboru – Wicestarosta, czy powołania – Skarbnik Powiatu). W złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Powiatu poinformowała, że (…) Art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, iż pracownicy samorządowi to pracownicy zatrudnieni na podstawie powołania, wyboru oraz umowę o pracę. Zatem wskazana w zarządzeniu nr 41/2018 Starosty Powiatu Białostockiego podstawa prawna odnosi się do wszystkich pracowników samorządowych, nie tylko tych zatrudnionych na umowę o pracę. Biorąc powyższe pod uwagę, pracodawca miał prawo przyznać te dodatki Wicestaroście i Skarbnikowi Powiatu Białostockiego. Odnosząc się do wyjaśnienia wskazać należy, iż każdemu pracownikowi samorządowemu (tj. zarówno zatrudnionemu na podstawie umowy o pracę, wyboru czy powołania) z mocy ustawy może zostać przyznany dodatek specjalny, zgodnie z brzmieniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, w przypadku wystąpienia przesłanki okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Możliwość wprowadzenia przez pracodawcę „innych dodatków” na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy nie obejmuje natomiast pracowników zatrudnionych na podstawie powołania i wyboru, ponieważ podlegają one określeniu w regulaminie wynagradzania, który do pracowników tych nie ma zastosowania – str. 123 protokołu kontroli.

Z kolei pismem z dnia 26 marca 2018 r. były Starosta Powiatu Białostockiego przyznał Sekretarzowi Powiatu dodatek za charakter i złożoność wykonywanych zadań związanych z odpowiedzialnością finansową i prawną w Starostwie Powiatowym i jednostkach organizacyjnych powiatu, na okres od 1 marca 2018 r. do 28 lutego 2019 r., powołując się na zapisy regulaminu wynagradzania. Obowiązujący w Starostwie regulamin wynagradzania przewiduje, że pracownikowi samorządowemu, zatrudnionemu na podstawie umowy o pracę, może zostać przyznany dodatek specjalny. Przesłanki przyznania dodatku specjalnego określa natomiast art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych – są nimi okresowe zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań. Pismo przyznające dodatek Sekretarzowi Powiatu nie wskazuje, z tytułu okresowego zwiększenia których obowiązków służbowych bądź powierzenia jakich konkretnie dodatkowych zadań (względem zakresu czynności pracownika) dodatek ten został przyznany – str. 126-127 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2018 r. wykazała jeden przypadek zawyżenia go o 51 zł z uwagi na uwzględnienie w podstawie naliczenia kwot dodatku specjalnego wypłaconych w 2018 r. pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego ustala się z uwzględnieniem wynagrodzenia i innych świadczeń ze stosunku pracy, z wyłączeniem jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcia. Uwzględniony w podstawie naliczenia „trzynastki” dodatek specjalny miał charakter świadczenia nieperiodycznego – został przyznany na okres od 1 sierpnia do 30 września 2018 r. oraz wypłacony odpowiednio w sierpniu i we wrześniu 2018 r. w kwocie po 300 zł. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przymiotnik „periodyczny” oznacza „powtarzający się regularnie co pewien czas”. Wypłata dodatku, która nastąpiła tylko w dwóch następujących po sobie miesiącach, nie może zatem świadczyć o periodyczności świadczenia, gdyż brak co najmniej jeszcze jednej wypłaty, która mogłaby udowodnić regularność wypłat w czasie – str. 128-129 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na diety radnych Rady Powiatu Białostockiego wykazała, że za listopad 2018 r. doszło do wypłaty niektórym radnym diet w pełnej miesięcznej wysokości przewidzianej uchwałą Nr IV/23/2015 Rady Powiatu Białostockiego z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie diet przysługujących Radnym Powiatu Białostockiego, mimo że radni ci nie pełnili funkcji radnego przez część tego miesiąca – albo w związku z rozpoczęciem kadencji w dniu 22 listopada 2018 r. albo w związku z jej zakończeniem w tym dniu.

Sekretarz Powiatu wyjaśniła, iż wypłata diet w pełnej wysokości radnym kończącym i rozpoczynającym kadencję 22 listopada 2018 r. wynikała z faktu, iż w uchwale brak było podstaw do wypłaty diet w zmniejszonej wysokości: zgodnie z § 8 ww. uchwały „w przypadku zrzeczenia się mandatu przez radnego w ciągu miesiąca” mogła być wypłacona dieta w wysokości proporcjonalnej. Do wyjaśnienia Sekretarz Powiatu dołączyła artykuł ze strony internetowej (https://www.prawo.pl/kadry/zakonczenie-kadencji-radnego-w-trakcie-miesiaca-nie-zawsze-oznacza-pomniejszenie-diety,264171.html), datowany na 24 listopada 2014 r., którego autor, powołując się na wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2001 r. (sygn. akt II SA 273/01) formułuje konkluzję, iż „Jeżeli uchwała rady gminy ustala ryczałtowe diety wypłacane w okresach miesięcznych i nie przewiduje zatem wypłaty diet w proporcjonalnej wysokości w przypadku zakończenia kadencji w trakcie miesiąca, należy uznać, że ustępującym radnym powinna przysługiwać dieta w pełnej wysokości za dany miesiąc”.

Należy zauważyć, iż powołany wyrok nie dotyczy stanu faktycznego, którego zagadnieniem problemowym byłoby wypłacenie diet radnym w związku z rozpoczęciem albo zakończeniem kadencji. Wyżej wskazany wyrok zapadł w sprawie dotyczącej uchwały, w której przyznano członkom rady programowej (radnym) dodatkowe zryczałtowane diety. W ocenie organu nadzoru bez podstawy prawnej, ponieważ powołany w treści uchwały będącej przedmiotem orzeczenia art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) nie obejmuje członków rady programowej gazety, która nie jest organem gminy, lecz dotyczy wyłącznie przyznania radnym diet i zwrotu kosztów podróży.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku stoi na stanowisku, iż fakt braku uprawnienia radnego do otrzymania ryczałtowo określonej miesięcznej diety w pełnej wysokości za miesiąc, w którym nie pełnił przez cały czas funkcji radnego, nie wymaga szczegółowych regulacji w drodze uchwały, ponieważ wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, ze zm.) radnemu rady powiatu przysługują diety. Jeżeli więc dana osoba nie pełniła w określonym czasie funkcji radnego, to nie może jej przysługiwać za ten okres dieta. Okoliczność, że w § 8 uchwały Rady Powiatu Białostockiego określającej wysokość i zasady wypłacania diet odniesiono się do kwestii niepełnienia funkcji radnego przez część miesiąca z powodu zrzeczenia się mandatu nie może uprawniać do interpretacji, że w przypadku niepełnienia funkcji radnego przez część miesiąc z każdego innego powodu (np. wygaśnięcia mandatu z mocy prawa) dieta ma być wypłacana także za okres niepełnienia funkcji.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 175/15, LEX nr 1958036) (…) zasadą winno być ustalanie wysokości diet radnych kwotowo, niemniej jednak obecnie w orzecznictwie przeważa pogląd, że również ryczałtowe ustalanie tych świadczeń jest dopuszczalne, tyle, że zawsze przy tym powinny być ustalane zasady potrącania diet za przypadki nieobecności radnych na posiedzeniach lub przy innych obowiązkowych dla nich czynnościach. Jest to o tyle słuszne, że powinien istnieć system proporcjonalnego umniejszania diet dla wszystkich innych sytuacji, gdy nie należą się one za pełny miesiąc. Na poparcie stanowiska, iż diety powinny zostać wypłacane proporcjonalnie do okresu sprawowania mandatu w danym miesiącu należy przytoczyć wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 401/19, LEX nr 2716116), zgodnie z którym (…) Zakresem regulacji (…) winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Podobnie orzeczono w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 292/19, LEX nr 2683557) i WSA w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 177/15, NZS 2015/5/1).

W stwierdzonym stanie faktycznym radni nabyli bądź utracili mandat w wyniku wyborów, nabywając tym samym albo tracąc status radnego, który jest warunkiem prawa do otrzymywania diety. Zatem za listopad 2018 r. miesięcznie określone diety powinny być ustalone i wypłacone radnym w wysokości ustalonej proporcjonalnie – według liczby dni sprawowania mandatu. Na str. 147-149 protokołu kontroli zawarto wyliczenie diet wypłaconych poszczególnym radnym w zawyżonej wysokości, która wyniosła łącznie 19.400,32 zł.

Kontrola wydatków z tytułu diet radnych Rady Powiatu Białostockiego przeprowadzona została także pod kątem prawidłowości potrącania części miesięcznej diety w związku z nieobecnościami na sesjach Rady i posiedzeniach komisji za okresy październik-grudzień 2018 r. oraz luty-marzec 2019 r. Zastosowanie w tym zakresie miały postanowienia przywołanej wyżej uchwały Rady Powiatu Białostockiego z dnia 29 stycznia 2015 r. a następnie uchwały Nr III/21/2018 Rady Powiatu Białostockiego z dnia 6 grudnia 2018 r. w sprawie diet przysługujących Radnym Powiatu Białostockiego.

Stwierdzono, że radni składali wnioski o usprawiedliwienie nieobecności, które były akceptowane przez Przewodniczącego Rady bądź przewodniczących komisji, wskazanych w uchwałach jako osoby uprawnione do usprawiedliwiania nieobecności. W przypadku 8 usprawiedliwień wskazywaną przyczyną były „powody rodzinne”, w 8 przypadkach „wyjazd służbowy”, w 8 przypadkach „przyczyn osobiste”, w 7 przypadkach „sprawy zawodowe/służbowe”. W 3 przypadkach wskazano „z powodu choroby”, „przyczyny zdrowotne”, co nie zostało udowodnione zwolnieniem lekarskim, wymienionym jako podstawa usprawiedliwienia nieobecności w § 4 każdej z uchwał. W 1 przypadku radna złożyła pisemny wniosek o usprawiedliwienie nieobecności „z powodu sesji w swojej gminie”, co zostało zaakceptowane przez Przewodniczącego Rady i w związku z tym nie potrącono jej diety za marzec 2019 r. Radna w dniu 14 marca 2019 r. brała udział w sesji rady gminy, co nakazuje zakładać, iż otrzymała dietę za obecność na tej sesji. Z dostępnych na stornie internetowej tej gminy protokołów sesji wynika, że sesja rady trwała od 13.30 do 14.50, zaś sesja Rady Powiatu Białostockiego w tym dniu rozpoczęła się o 15.30. Zgodnie z wyjaśnieniami Przewodniczącego Rady i dodatkową informacją złożoną przez radną w trakcie kontroli treść usprawiedliwienia stanowiła „skrót myślowy”. Ponadto radna wskazała, że nie mogła uczestniczyć w posiedzeniu Rady Powiatu Białostockiego z powodu spotkania z mieszkańcami wsi, które nastąpiło po posiedzeniu rady gminy a brak prawa jazdy utrudnił dotarcie do siedziby Starostwa Powiatowego w Białymstoku.

Ponadto nieobecność dwóch radnych na posiedzeniu Rady Powiatu w dniu 25 października 2018 r. została usprawiedliwiona przez Przewodniczącego Rady z powodów, których nie zweryfikowano w trakcie kontroli, ponieważ nie stwierdzono wniosków radnych o usprawiedliwienie nieobecności; o usprawiedliwieniu świadczy jedynie podpis Przewodniczącego na liście obecności.

Zaobserwowano również, iż za luty 2019 r. dokonano potrąceń diet dla 4 radnych, a następnie – podczas wypłacania diet w kwietniu 2019 r. za marzec 2019 r. – dokonano wyrównania wszystkich potrąceń za poprzedni miesiąc. W przypadku jednej radnej usprawiedliwienie 2 nieobecności zostało udokumentowane oświadczeniami datowanymi na dzień 14 marca 2019 r. („z powodu spraw służbowych”), zatem dopiero po fakcie potrącenia z diet radnych.

Z postanowień § 4-6 uchwały z 2015 r. wynikało, że za nieobecność usprawiedliwioną uważa się nieobecność spowodowaną wykonywaniem czynności na rzecz powiatu oraz nieobecność radnego udokumentowaną zwolnieniem lekarskim lub wynikającą z innych przypadków losowych. Z postanowień § 4-5 uchwały z 6 grudnia 2018 r. wynika natomiast, że za nieobecność usprawiedliwioną uważa się nieobecność spowodowaną wykonywaniem czynności na rzecz powiatu oraz nieobecność radnego udokumentowaną zwolnieniem lekarskim lub nieobecność wynikającą z ważnych przyczyn służbowych, osobistych lub rodzinnych udokumentowanych oświadczeniem radnego. Uchwała z 2018 r. nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem „ważnych przyczyn służbowych, osobistych lub rodzinnych”. Potwierdzenie wystąpienia takich przyczyn jest obiektywnie niemożliwe do zweryfikowania. Uchwała nie formułuje obowiązku udowadniania w jakikolwiek sposób wystąpienia tych okoliczności; wystarczające jest oświadczenie radnego o ich wystąpieniu. Dodatkowo na tę ocenę wpływa fakt, że w praktyce akceptowano składanie oświadczeń w tej sprawie już po dokonanym potrąceniu diety – str. 145 i 149-153 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą ryczałt za jazdy lokalne pobierał Pan Starosta oraz 18 innych pracowników Starostwa Powiatowego, z którymi zawarto stosowne umowy. Analiza zagadnień dotyczących używania do celów służbowych w jazdach lokalnych samochodów prywatnych, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), wykazała, że:

a) liczba dni, w których dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa nie dysponowała samochodem w listopadzie 2018 r. według oświadczenia (2 dni) była niezgodna z danymi rejestru delegacji, listy obecności oraz ewidencji czasu pracy pracownika za listopad 2018 r.; z wymienionej dokumentacji wynika 1 nieuwzględniony w oświadczeniu dzień pobytu w podróży służbowej trwającej ponad 8 godzin (w dniu 15 listopada) i 1 nieuwzględniony dzień nieobecności w pracy w związku z uczestnictwem w sesji rady gminy, której ten pracownik jest członkiem. Za listopad 2018 r. wypłacono temu pracownikowi ryczałt zawyżony o 15,20 zł w stosunku do informacji wynikających z badanej dokumentacji oraz postanowień § 4 ust. 2 rozporządzenia – str. 134-135 protokołu kontroli;

b) liczba dni, w których według oświadczenia dyrektor Wydziału Kultury, Sportu, Turystyki i Promocji nie dysponował samochodem w listopadzie 2018 r. była niezgodna z listą obecności i ewidencją czasu pracy; w dniach: 20, 23 i 30 listopada 2018 r. pracownik miał dni usprawiedliwionej nieobecności za pracę odpowiednio w sobotę oraz dwie niedziele, mimo czego nie zmniejszył w oświadczeniu ryczałtu o te dni; z kolei w oświadczeniu pracownik wykazał 1 dzień nieobecności z tytułu delegacji służbowej bez użycia samochodu własnego, o który pomniejszono ryczał w tym miesiącu. Analiza delegacji służbowych rozliczonych przez pracownika w listopadzie 2018 r. wykazała, że żadna z odbytych podróży służbowych nie trwała powyżej 8 godzin, a tym samym nie stanowiła podstawy do zmniejszenia ryczałtu. Na podstawie oświadczenia za listopad 2018 r. wypłacono pracownikowi ryczałt zawyżony o 21,27 zł w stosunku do informacji wynikających z okazanej dokumentacji za ten miesiąc oraz postanowień § 4 ust. 2 rozporządzenia – str. 135 protokołu kontroli;

c) liczba dni, w których według oświadczenia dyrektor Wydziału Kultury, Sportu, Turystyki i Promocji nie dysponował samochodem w grudniu 2018 r. była niezgodna z listą obecności i ewidencją czasu pracy; w dniu 3 grudnia 2018 r. pracownik miał dzień usprawiedliwionej nieobecności za pracę w niedzielę, mimo czego nie zmniejszył w oświadczeniu ryczałtu o ten dzień (z tytułu innej nieobecności). Na podstawie oświadczenia za grudzień 2018 r. wypłacono pracownikowi ryczałt zawyżony o 10,63 zł w stosunku do informacji wynikających z okazanej dokumentacji za ten miesiąc oraz postanowień § 4 ust. 2 rozporządzenia – str. 136 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów zagranicznych podroży służbowych odbywanych w okresie objętym kontrolą przez pracowników Starostwa Powiatowego (szczegółowo opisanych na str. 136-143 protokołu kontroli), stwierdzono uchybienia w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), polegające na:

a) niewypłacaniu zaliczki, o której mowa w § 20 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży zagranicznej. Oznacza to, że pracodawca jest zobligowany do jej wypłaty niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują, w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży”. Wynika z tego, że wysokość zaliczki powinna pozwolić co najmniej na pokrycie wszystkich przewidywalnych kosztów wyjazdu (przejazdy, noclegi, dojazdy lokalne);

b) rozliczaniu kosztów podróży w walucie obcej według różnych kursów, np. z dnia przedłożenia druku delegacji do rozliczenia, z dnia poprzedzającego dzień przedłożenia druku delegacji do rozliczenia, z dnia odbywania podróży służbowej. Postępowanie takie nie ma uzasadnienia w świetle § 20 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia. Zastosowanie tego przepisu nie było jednak możliwe, gdyż nie została wypłacona zaliczka;

c) pomijaniu w poleceniu wyjazdu zagranicznego miejscowości na terenie kraju, od której rozpoczyna się i kończy podróż zagraniczna (tj. następuje: przekroczenie granicy państwowej w przypadku podróży lądowej, start samolotu w drodze za granicę lub lądowanie w drodze powrotnej w przypadku podroży lotniczej oraz wyjście statku z portu polskiego w drodze za granicę i jego wejście do tego portu w drodze powrotnej w przypadku podróży morskiej). Zgodnie z § 21 rozporządzenia, w przypadku odbywania podróży zagranicznej w połączeniu z przejazdem na obszarze kraju, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 „Podróż krajowa”. Stosownie zaś do § 6 rozporządzenia pracodawca określa miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Na gruncie przywołanych przepisów krajowe odcinki podróży, mimo iż są integralnie złączone z podróżą zagraniczną, podlegają przepisom regulującym podróże krajowe. Z tego wynika, że należy oddzielnie traktować krajową część podroży zagranicznej, co wiąże się m.in. z obowiązkiem określania miejscowości jej rozpoczęcia i zakończenia, mającej zasadnicze znaczenie dla miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży zagranicznej (np. miejsca przekroczenia granicy czy startu samolotu),

d) klasyfikowaniu wydatków dotyczących krajowych odcinków podróży zagranicznej w par. 4420 „Podróże służbowe zagraniczne”, zamiast w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”,

e) zawyżeniu wypłaconych kosztów podróży służbowych: do Monachium w dniach 3-5 czerwca 2018 r. o kwotę 16,33 euro oraz do Grodna w dniach 20-21 września 2018 r. o kwotę po 7 euro w przypadku każdego z pięciu delegowanych pracowników, co łącznie daje zawyżenie diet z tytułu wymienionych podróży o równowartości 51,33 euro.

Kontrola wykonywania obowiązków nałożonych przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1352) wykazała nieterminowe przekazanie równowartości dokonanych odpisów na rachunek bankowy Funduszu. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy, równowartość dokonanych odpisów i zwiększeń naliczonych na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym że w terminie do dnia 31 maja tego roku przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości odpisów. Ustalono, że do dnia 31 maja 2018 r. jednostka przekazała na rachunek ZFŚS Starostwa kwotę 55.845 zł, co stanowiło ok. 28,5% równowartości odpisu naliczonego na początku 2018 r., zaś do dnia 30 września 2018 r. kwotę 139.236 zł, co stanowiło ok. 71% równowartości odpisu naliczonego na początku 2018 r. – str. 157 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków związanych z eksploatacją samochodów służbowych wykazała przypadek niezastosowania postanowień obowiązującej w jednostce „Instrukcji organizacji własnej gospodarki transportowej i paliwowej w Starostwie Powiatowym w Białymstoku”, wprowadzonej zarządzeniem Nr 29/2016 Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 30 września 2016 r. W myśl postanowień Instrukcji, w przypadku przekroczenia norm zużycia paliwa kierujący składa w tej sprawie pisemne wyjaśnienie do oceny Sekretarza Powiatu, zaś w sytuacji nie uznania wyjaśnień, kierujący podlega obciążeniu kosztami paliwa obliczonymi według cen z ostatniego zakupu. Analiza okresowego rozliczenia zużycia paliwa za okres od 19 września do 31 października 2018 r. dla samochodu Ford Mondeo wykazała, że faktyczne zużycie paliwa w tym okresie wyniosło 179 l, zaś według normy eksploatacyjnej (9 l/100 km) powinno wynieść 167,1 l; Wystąpił zatem przepał w ilości 11,9 l. Nie stwierdzono, aby kierowca przedłożył pisemne wyjaśnienie w sprawie przekroczenia normy zużycia paliwa do oceny Sekretarza Powiatu, jak wymagają tego przepisy wewnętrzne – str. 161 i 163 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków poniesionych na dotacje celowe udzielone na zadania w zakresie upowszechniania kultury fizycznej oraz w sferze kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji wykazała nieprawidłowości w procedurze konkursowej zainicjowanej uchwałami Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 30 stycznia 2018 r.: Nr 760/2018 w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację w roku 2018 zadań publicznych w zakresie upowszechniania kultury fizycznej oraz Nr 761/2018 w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację w roku 2018 zadań publicznych w sferze kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji – str. 166-167 i 173-174 protokołu kontroli. W zawartych w treści uchwał ogłoszeniach o konkursach w części dotyczącej oceny merytorycznej nie wskazano progu procentowego uprawniającego do otrzymania dotacji, jak również wzoru, według którego ustalano wskaźniki procentowe poszczególnych ofert. Dane o wymaganej punktacji (ponad 30 pkt) i wskaźniku procentowym (ponad 60%) zamieszczono wyłącznie w protokołach z posiedzenia komisji, tj. odpowiednio z dnia 16 marca 2018 r. oraz z dnia 5 marca 2018 r. sporządzonych na okoliczność rozpatrzenia ofert. Niezamieszczenie wymienionych informacji w ogłoszeniach o konkursach należy ocenić jako naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688) nakazującego wskazanie w ogłoszeniu o konkursie trybu i kryteriów stosowanych przy wyborze ofert. Kwestia ta było przedmiotem ustaleń ostatniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu białostockiego, przeprowadzonej przez Izbę w Starostwie Powiatowym w Białymstoku w 2015 r. W złożonym wyjaśnieniu dyrektor Wydziału Kultury, Sportu, Turystyki i Promocji wskazała, że Zgodnie z zaleceniami Prezesa RIO w Białymstoku z dnia 29.01.2016 r., ogłoszenia dotyczące otwartych konkursów ofert zawierają wszystkie informacje wskazane w art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, w tym pkt 6 – tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert oraz termin dokonania wyboru ofert. Po kontroli wprowadzono zapis, iż przy ocenie merytorycznej zadania można uzyskać maksymalnie 10 pkt za każde przyjęte kryterium. Po zsumowaniu łącznej ilości punktów wybierane są zadania z największą ilością punktów. Jednocześnie zgodnie z regulaminem pracy komisji konkursowej z § 3 ust. 5 „Komisja rekomenduje Zarządowi Powiatu Białostockiego najlepsze według siebie oferty, według otrzymanych punktów; ilość rekomendowanych ofert zależna będzie od wysokości środków finansowych przeznaczonych na wsparcie zadań w przedmiotowym konkursie; Komisja może jednak nie rekomendować żadnej z nich lub rekomendować oferty na kwoty niższe niż wnioskowane w ofertach”. Każdego roku wpływa różna liczba ofert o różnej tematyce zadań, mających mniejszy lub większy zasięg powiatowy, trafiających do mniejszej lub większej liczby odbiorców, o różnym poziomie atrakcyjności dla mieszkańców powiatu i różnych celach i rezultatach. Wszystkie te zależności są analizowane i punktowane przez Komisję, w związku z czym ich ocena każdego roku jest inna. Dopiero dogłębna analiza każdego wniosku jest w stanie ocenić jaka jest możliwość dofinansowania danej oferty i w jakiej wysokości. Zamieszczenie w ogłoszeniu wskaźnika procentowego (powyżej 60%) i wymaganej punktacji (co najmniej 30 pkt) mogą uniemożliwić wybór i wysokość dofinansowania ofert najlepszych, przynoszących największe efekty dla rozwoju powiatu. Punktacja wskazana w protokole jest jedynie rekomendacją Komisji w danym roku kalendarzowym, co oczywiście każdego roku może się zmienić i mieć inny poziom. Jednocześnie uprzejmie informuję, iż pracujemy nad poprawą i ewentualną zmianą oceny i analizy wniosków w ramach otwartych konkursów ofert. Tezy zawarte w wyjaśnieniu nie przeczą, w ocenie Izby, celowi przywołanego przepisu, którym jest podanie w ogłoszeniu trybu i kryteriów „stosowanych” przy wyborze ofert. Zarówno wymaga liczba punktów jak i wskaźnik procentowy są bowiem wartościami „stosowanymi” w praktyce przy wyborze ofert (co potwierdza wyjaśnienie) a nie o nim decydującymi.

Ponadto z warunków konkursu wskazanych w uchwale Nr 760/2018 z dnia 30 stycznia 2018 r. wynikało, że oferent ma obowiązek wniesienia wkładu własnego w wysokości co najmniej 30% całkowitego kosztu zadania; wkład własny może być wniesiony w całości ze środków finansowych lub ze środków finansowych i wkładu niefinansowego, z czego wkład finansowy musi wynosić co najmniej 15% (wkład finansowy to środki finansowe własne oferenta, inne źródła finansowania, opłaty adresatów zadania; wkład niefinansowy może być wniesiony wyłącznie w formie wkładu osobowego – nieodpłatna, dobrowolna praca, w tym świadczenia wolontariuszy i praca społeczna członków organizacji /na podstawie umowy lub oświadczenia). W związku z powziętą przez kontrolujących wątpliwością, czy wkład finansowy ma stanowić co najmniej 15% całego kosztu zadania czy 15% wkładu własnego, wystąpiono o wyjaśnienie, w którym dyrektor Wydziału Kultury, Sportu, Turystyki i Promocji poinformowała, że Zgodnie z ogłoszeniem otwartych konkursów ofert - IV Zasady przyznawania dotacji, Zarząd Powiatu Białostockiego może przyznać dotacje do 70% poniesionych i udokumentowanych wydatków realizowanego zadania. W związku z tym, oferent musi zapewnić wkład własny w wysokości 30% całkowitego kosztu zadania, z czego wkład finansowy musi wynosić co najmniej 15% całkowitego kosztu zadania.

Odnosząc się do powyższych wyjaśnień należy wskazać, iż analiza nierekomendowanych przez Komisję ofert, złożonych przez: Regionalny Oddział Towarzystwa Walki z Kalectwem „Jesteśmy Razem” w Księżynie na zadanie „Aktywność fizyczna lekarstwem na zdrowe życie” oraz Klubu Jeździeckiego „Ostoja” na zadanie „Upowszechnianie i rozwijanie rekreacji ruchowej poprzez naukę i doskonalenie jazdy konnej na terenie Powiatu Białostockiego” wykazała, że pierwsza z nich opiewała na łączną kwotę (zgodnie z kosztorysem) 4.080 zł, z czego 2.700 zł z dotacji (66,2% wartości zadania), 540 zł środki finansowe własne (13,2% wartości zadania) i 840 zł wkład osobowy (20,6% całkowitego kosztu zadania), zaś druga opiewała na łączną kwotę (zgodnie z kosztorysem) 8.300 zł, z czego 4.000 zł z dotacji (48,2% wartości zadania), 700 zł środki finansowe własne (8,4% wartości zadania) i 3.600 zł wkład osobowy (43,4% całkowitego kosztu zadania). Zatem żadna z nich nie spełniała kryterium wkładu własnego finansowego na poziomie co najmniej 15% całkowitego kosztu zadania, mimo że taki sposób rozumienia tego warunku podano w wyjaśnieniu. Natomiast zgodnie z punktacją przyznaną przez poszczególnych członków komisji w kategorii „Wysokość wkładu własnego organizacji (lub z innych źródeł) w realizację zadania, realność przyjętych stawek, przejrzystość budżetu” obie z przedmiotowych ofert uzyskały punktację na poziomie średnio 5,8 pkt/10 pkt oraz 6 pkt/10 pkt – str. 171-172 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Część stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy okresu pełnienia funkcji Starosty Powiatu Białostockiego przez Antoniego Pełkowskiego.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu i głównego księgowego Starostwa, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wskazanie Skarbnikowi Powiatu i głównemu księgowemu Starostwa na wyeliminowanie nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaprzestanie księgowania operacji przelewu na rachunek budżetu powiatu zrealizowanych dochodów Skarbu Państwa z wykorzystaniem konta 222 w ewidencji Starostwa,

b) wyeliminowanie przypadków nieprzestrzegania zasady memoriału wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

c) ewidencjonowanie operacji gospodarczych w sposób zgodny z ich rzeczywistym przebiegiem oraz zapewniający ustalenie w księgach prawidłowych danych, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli sytuacje:

- pozostawania w księgach na koniec 2018 r. należności od gminy Gródek na koncie 221, mimo że gmina uregulowała swoje zobowiązanie w dniu 31 grudnia 2018 r.,

- dokonywania wewnętrznych przelewów między rachunkami Starostwa w celu wykazania kwot dochodów i wydatków budżetu na kwotę kary umownej od wykonawcy i wynagrodzenia, z której została ona potrącona, podczas gdy rozliczenie wzajemnych należności z wykonawcą odbyło się w drodze zmniejszenia wypłaconego wynagrodzenia,

d) zapewnienie wykazywania sald dwustronnych na koncie 240 w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jak i zobowiązań,

e) zaprzestanie prowadzenia konta 853, stosownie do wyjaśnień złożonych podczas kontroli,

f) przestrzeganie zasady dokonywania zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie danych wynikających z wyciągów bankowych,

g) ewidencjonowanie odpisu aktualizującego należności główne zapisem Wn 761 – Ma 290 a odpisu aktualizującego odsetki zapisem Wn 751 – Ma 290.

2. Usunięcie z zakładowego planu kont Starostwa kont 770 i 771.

3. Ustalanie planu wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego w kwotach mających odzwierciedlenie w wartości zawartych umów na wykonanie zadań objętych wykazem wydatków niewygasających.

4. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie dochodów otrzymanych w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia,

b) uwzględnianie w wierszu „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N wyłącznie kwot podlegających prezentacji na podstawie § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych,

c) wykazywanie należności z tytułu podlegających spłacie rat za sprzedaż mienia w wierszu „pożyczki” sprawozdania Rb-N,

d) wnikliwe analizowanie zobowiązań ujętych w księgach rachunkowych na dzień sprawozdawczy, mając na uwadze prawidłowe ustalenie kwestii ich wymagalności oraz obowiązku wykazania w sprawozdaniach Rb-Z i Rb-28S jako zobowiązań wymagalnych.

5. Zobowiązanie kierowników poszczególnych wydziałów Starostwa do przekazywania Wydziałowi Budżetu i Finansów informacji stanowiących podstawę zwrotu części zabezpieczenia należytego wykonania umów w terminach zapewniających dokonanie tych zwrotów zgodnie z przepisami art. 151 Prawa zamówień publicznych.

6. W zakresie danych wieloletniej prognozy finansowej powiatu:

a) zapewnienie zgodności rozchodów prognozowanych w poszczególnych latach z aktualnymi harmonogramami spłaty zaciągniętych zobowiązań finansowych,

b) dostosowanie przychodów prognozowanych w poszczególnych latach do aktualnych harmonogramów spłaty pożyczek udzielonych z budżetu powiatu.

7. Wprowadzenie do umów w sprawie udzielenia pożyczek dla SP ZOZ w Łapach zapisów regulujących termin płatności odsetek od pożyczek.

8. Uwzględnianie w treści umów o udzielenie dotacji na inwestycję posiadającą charakter przedsięwzięcia wieloletniego postanowień zapewniających ciągłość finansowania dotowanego celu w poszczególnych latach objętych finansowaniem.

9. Zapewnienie przestrzegania postanowień uchwały Nr 136/07 Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 4 października 2007 r. w sprawie określenia organizacji sprawowania nadzoru i kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Łapach w zakresie egzekwowania od SP ZOZ przedkładania przewidzianych tą uchwałą miesięcznych sprawozdań, zaś od Skarbnika Powiatu – dokumentowania faktu przeprowadzenia analizy danych przedkładanych przez SP ZOZ i przedstawienia ich Zarządowi Powiatu. Ponadto dokonywanie przez Zarząd oceny działalności SP ZOZ i jego dyrektora w trybie określonym uchwałą. Ewentualnie rozważenie zmodyfikowania obowiązków wynikających z przywołanej uchwały, mając na uwadze m.in. rozwiązania wprowadzone w 2016 r. do ustawy o działalności leczniczej w zakresie nadzoru nad publicznymi zakładami opieki zdrowotnej.

10. Zaniechanie wykazywania w par. 0750 opłat pobieranych od najemców lokali użytkowych za usługę dozoru i inne usługi świadczone przez powiat w związku z wynajęciem nieruchomości.

11. Dokonywanie przewidzianej zasadami obowiązującymi na terenie powiatu waloryzacji należności za lokale użytkowe, także w przypadku bezumownego korzystania z lokalu przez dotychczasowego najemcę. Poinformowanie o skutkach finansowych waloryzacji czynszu za najem i bezumowne korzystanie z nieruchomości wskazanych w części opisowej wystąpienia, wobec których zaniechano waloryzacji od 2018 r.

12. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dołożenia większej staranności w zakresie obliczania oprocentowania niespłaconej, rozłożonej na raty należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zapewnienie skorygowania sporządzonego przez pracowników Starostwa wyliczenia oprocentowania niespłaconej należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ZNTK w Łapach, skutkującego zwiększeniem ogólnej kwoty oprocentowania należnej do 2033 r. o 10.895,86 zł.

13. Dostosowanie treści regulaminu wynagradzania pracowników do przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w zakresie wymaganego zaszeregowania na stanowisku specjalisty ds. BHP.

14. Dołożenie większej staranności przy określaniu kategorii zaszeregowania pracowników w angażach, mając na uwadze wskazany w części opisowej wystąpienia przypadek niezgodności przyznanej kategorii z regulaminem wynagradzania.

15. Uchylenie zarządzenia Nr 41/2018 byłego Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 1 sierpnia 2018 r. wprowadzającego nieprzewidziany prawem powszechnie obowiązującym dodatek dla Wicestarosty i Skarbnika Powiatu Białostockiego na podstawie przepisu ustawy, który ma zastosowanie tylko do pracowników zatrudnionych na umowę o pracę.

16. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika).

17. Pomijanie w podstawie naliczania dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników Starostwa dodatku specjalnego, który nie miał charakteru świadczenia periodycznego. Wystąpienie do pracownika wskazanego w protokole kontroli o dobrowolny zwrot kwoty 51 zł, o którą zawyżono dodatkowe wynagrodzenie roczne za 2018 r.

18. Wyegzekwowanie od obecnych i byłych radnych Rady Powiatu zwrotu diet wypłaconych za listopad 2018 r. w kwocie zawyżonej łącznie o 19.400,32 zł z powodu nieuwzględnienia faktu niesprawowania mandatu radnego przez część tego miesiąca (szczegółowe wyliczenie diet zawyżonych dla poszczególnych radnych znajduje się na str. 147-149 protokołu kontroli).

19. Rozważenie opracowania i przedłożenia Radzie Powiatu Białostockiego projektu zmiany uchwały w sprawie ustalania diet radnym, która będzie zapewniała zachowanie prawa do pełnej wysokości diety wyłącznie w przypadku należycie udokumentowanych i pozwalających na obiektywne potwierdzenie okoliczności uzasadniających nieobecność na posiedzeniach komisji i sesjach Rady.

20. W zakresie ryczałtów za używanie samochodów prywatnych w celach służbowych:

a) zobowiązanie osoby odpowiedzialnej za przyjmowanie i kontrolę oświadczeń o używaniu samochodu prywatnego w jazdach lokalnych do rzetelnego weryfikowania prawidłowości zawartego w oświadczeniu wykazu dni, w których pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych (konfrontacji z listą obecności, ewidencją czasu pracy i rejestrem delegacji),

b) wystąpienie przez Pana Starostę o zwrot kwot odpowiednio: 15,20 zł od dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa oraz 31,90 zł od dyrektora Wydziału Kultury, Sportu, Turystyki i Promocji, odpowiadającej zawyżeniu ryczałtu w badanej próbie.

21. W zakresie zagranicznych podróży służbowych:

a) wypłacanie zaliczek na niezbędne koszty podróży, mając na uwadze m.in. umożliwienie rozliczenia kosztów podróży w danej walucie według średniego kursu z dnia wypłacenia zaliczki, jak tego wymagają obowiązujące przepisy,

b) wystawianie pracownikom poleceń wyjazdu służbowego w sposób umożliwiający określenie miejscowości rozpoczęcia i zakończenia krajowej podróży związanej z podróżą zagraniczną,

c) zobowiązanie osób dokonujących rozliczeń kosztów podróży do należytego ustalania wysokości przysługującej pracownikowi diety z tytułu podróży,

d) prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej w zakresie wydatków poniesionych na krajowy etap podróży zagranicznej,

e) wyegzekwowanie od pracowników (wskazanych w protokole kontroli) zwrotu zawyżonych wypłat w łącznej wysokości 220,23 zł, wynikających z zawyżenia diety za podróży do Monachium w kwocie 69,94 zł (równowartość 16,33 euro po kursie 4,2829 zł) i diety za podróż do Grodna o 150,29 zł (równowartość po 7 euro od 5 osób po kursie 4,2832 zł).

22. Zapewnienie terminowego dokonywania przelewu równowartości odpisu na rachunek ZFŚS.

23. Zobowiązanie pracowników wskazanych przepisami wewnętrznymi do przestrzegania procedury wyjaśniania przepałów paliwa względem obowiązującej normy.

24. W zakresie udzielania dotacji celowych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego…:

a) zamieszczanie w ogłoszeniu o konkursie ofert wszystkich informacji określających tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert,

b) sprecyzowanie podawanych do publicznej wiadomości warunków konkursu w zakresie wskazania, której wartości co najmniej 15% ma stanowić wkład finansowy oferenta,

c) zobowiązanie członków komisji konkursowej do dokonywania oceny ofert (spełniania warunków) z należytym uwzględnieniem przyjętych zasad, mając na uwadze przypadki dokonywania oceny ofert, które według złożonych wyjaśnień nie spełniały warunków przyznania dotacji (z zastrzeżeniem wykazanej podczas kontroli niejasności warunku wkładu finansowego).

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku