Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Czyżewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 listopada 2019 roku (znak: RIO.IV.6001-6/19), o treści jak niżej:

Pani

Anna Bogucka

Burmistrz Czyżewa

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Czyżew za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Czyżewie  na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W przedmiocie zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że nie została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej informacja o rejestrze gminnych instytucji kultury (Biblioteki Publicznej Gminy Czyżew i Gminnego Ośrodka Kultury w Czyżewie) oraz o sposobie udostępniania danych w nim zawartych. Obowiązek zamieszczenia tych informacji nakłada § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189). W trakcie kontroli usunięto to uchybienie – str. 3 protokołu kontroli.

Uchwała Nr X/76/15 Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowej jednostek organizacyjnych gminy Czyżew zaliczonych do sektora finansów publicznych zawierała nieaktualny w czasie kontroli katalog obsługiwanych jednostek, co było wynikiem zmian związanych z reformą oświaty. Wymieniony uchwałą Zespół Szkół w Czyżewie przekształcono bowiem w Szkołę Podstawową w Czyżewie a Zespół Szkół w Rosochatem Kościelnem w Szkołę Podstawową w Rosochatem Kościelnem. W trakcie kontroli, uchwałą Nr IX/74/2019 Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 10 października 2019 r. zaktualizowano katalog jednostek organizacyjnych objętych wspólną obsługą przez Urząd Miejski – str. 6-7 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), stwierdzono, że:

a) według przepisów wewnętrznych księgi rachunkowe jednostki obejmują m.in. wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz); jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 8-9 protokołu kontroli,

b) w zakładowym planie kont dla budżetu gminy przewidziano konto 240 „Rozrachunki z tytułu VAT z jednostkami organizacyjnymi”, które nie jest w praktyce wykorzystywane przy ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT; sugeruje to zbędność przewidywania prowadzenia tego konta – str. 21 protokołu kontroli,

c) nie zostały uregulowane przepisami wewnętrznymi zasady prowadzenia na koncie 310 „Materiały” ewidencji magazynowanych przez Urząd wodomierzy i rur PCV; stan faktyczny opisany na str. 153-154 protokołu kontroli wskazuje na naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy zobowiązującego kierownika jednostki do określenia przyjętych zasad ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych.

Kontrola prawidłowości zapisów w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) większość dochodów zrealizowanych przez jednostki budżetowe gminy i przekazanych na rachunek budżetu była księgowana w ewidencji budżetu z pominięciem zapisów na koncie 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, tj. niezgodnie z zasadami określonymi załącznikiem nr 2 do rozporządzenia. Wpływ dochodów od jednostek budżetowych księgowano bezpośrednio Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 901 „Dochody budżetu”. Należało zaś zastosować zapis Wn 133 – Ma 222 a następnie, na podstawie danych sprawozdań Rb-27S, zapis Wn 222 – Ma 901. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 16-18 protokołu kontroli, za pośrednictwem konta 222 ujęto w ewidencji budżetu tylko dochody z tytułu odsetek dopisanych przez bank do rachunków dwóch szkół w łącznej kwocie 1,32 zł, natomiast nie zaksięgowano za pośrednictwem tego konta dochodów na łączną kwotę 275.783,88 zł,

b) zwroty niewykorzystanych dotacji księgowano zapisami ujemnymi Wn 224 „Rozrachunki budżetu” – Ma 901, zamiast zapisami dodatnimi Wn 901 – Ma 224, jak to wynika z zasad funkcjonowania kont określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – str. 20 protokołu kontroli,

c) wynik wykonania budżetu przeniesiono z konta 961 „Wynik wykonania budżetu” na konto 960 „Skumulowany wynik budżetu” za lata 2017 i 2018 odpowiednio w datach 31 marca 2018 r. i 18 marca 2019 r., uchybiając postanowieniom załącznika nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z którymi saldo konta 961 przenosi się na konto 960 w roku następnym pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu (zdarzenia te miały miejsce odpowiednio 28 czerwca 2018 r. oraz 18 czerwca 2019 r.) – str. 26 protokołu kontroli,

d) stwierdzono przypadki niezachowania czystości obrotów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” w ewidencji Urzędu Miejskiego (dotyczyło to nieznacznych kwot); obowiązek zachowania tej zasady wynika z opisu konta 130 zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 25-26 protokołu kontroli,

e) w ewidencji GOPS w Czyżewie (którego księgi prowadzi Urząd Miejski jako jednostka obsługująca) roczne obroty subkonta 130-1 „dochody” wynosiły 10.438,74 zł, podczas gdy według rocznego sprawozdania Rb-27S GOPS jednostka ta zrealizowała dochody budżetu gminy w wysokości 18.182,98 zł. Z ustaleń zawartych na str. 23-24 protokołu kontroli wynika, że część wpływów stanowiących dochody budżetu gminy nie była ujęta na koncie 130 lecz na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” w ewidencji GOPS. Jest to niezgodne zarówno z zasadami ewidencji dochodów na kontach zespołu 1, wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia, jak i z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-27S, które przewidują wykazywanie danych o dochodach wykonanych na podstawie ewidencji do rachunku bieżącego subkonto dochodów – § 3 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393) – a więc rachunku podlegającego ewidencji w ramach konta 130,

f) rozrachunki z pracownikami dotyczące ryczałtu za używanie samochodu prywatnego w jazdach lokalnych ewidencjonowano na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia kontem właściwym dla tego typu rozliczeń jest konto 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” – str. 66 protokołu kontroli,

g) wykazane na koniec 2018 r. na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” salda Wn 1.274.185,28 zł i Ma 947,01 zł były efektem ujęcia części rozrachunków jako per salda należności i zobowiązań; zgodnie ze stanem faktycznym odzwierciedlonym w ewidencji analitycznej po stronie Wn konta syntetycznego 221 należało wykazać należności w kwocie 1.285.444,15 zł a po stronie Ma nadpłaty w kwocie 12.205,88 zł; art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, natomiast zasady funkcjonowania konta 221 wymagają wykazywania salda dwustronnego, jeżeli są na tym koncie ujęte zarówno należności, jak i nadpłaty. W sprawozdaniu Rb-27S wykazano rzetelne dane, wynikające z ewidencji analitycznej – str. 30 i 64 protokołu kontroli,

h) wystąpiły przypadki zaniechania naliczenia i ujęcia w księgach odsetek za nieopłacanie w terminie czynszu dzierżawnego przez RUCH S.A., wbrew wymaganiom § 11 rozporządzenia, a także art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) zobowiązującego jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych – str. 37 protokołu kontroli; zaniechanie naliczania odsetek miało miejsce także w przypadku nieterminowo wnoszonych opłat za użytkowanie wieczyste; w trakcie kontroli badana jednostka naliczyła należne odsetki z tego tytułu w wysokości 13,35 zł, które zostały wpłacone – str. 95 protokołu kontroli,

i) w przypadku dwóch dłużników zalegających z opłatami za użytkowanie wieczyste należne gminie odsetki naliczone na dzień 31 grudnia 2018 r. były zaniżone o łączną kwotę 54,40 zł. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 94-95 protokołu kontroli pominięto przy naliczeniu odsetek okres od 24 października do 31 grudnia 2018 r.,

i) w ewidencji księgowej nie ujmowano operacji naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, która powinna skutkować wykazaniem na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej (w korespondencji z kontem kosztów). Przelewy równowartości odpisu na rachunek ZFŚS powinny być ujmowane jako zmniejszenie tego zobowiązania – str. 100 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zagadnień związanych ze środkami depozytowymi przetrzymywanymi przez jednostkę na rachunku bankowym ewidencjonowanym na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” ustalono, że:

a) na koniec 2018 r. na koncie 139 uwidoczniona była kwota odsetek bankowych naliczonych od środków depozytowych w wysokości 5.053,34 zł. Z protokołu kontroli wynika, że wniesione w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego wadia i zabezpieczenia należytego wykonania umów były zwracane wykonawcom w kwotach równych wniesionym. Rachunek, na którym przechowywane są depozyty jest oprocentowany, jednakże – jak wynika z ustaleń kontroli – dopiero powyżej kwoty 100.000 zł, zaś bank nie pobiera prowizji. Zaprezentowany stan faktyczny świadczy o naruszeniu przepisów art. 46 ust. 4 i art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843) stanowiących, że jeżeli wadium lub zabezpieczenie wniesiono w pieniądzu, zamawiający zwraca je wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym było ono przechowywane, pomniejszone o koszty prowadzenia rachunku bankowego oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wskazany przez wykonawcę – str. 53-54 protokołu kontroli,

b) bezpodstawnie, w świetle postanowień umów, przetrzymywano zabezpieczenia należytego wykonania dwóch zamówień publicznych – w wysokości 2.792,93 zł począwszy od dnia 28 czerwca 2018 r. i w wysokości 3.311,98 zł począwszy od dnia 30 października 2014 r. Jak wynika z ustaleń kontroli, kwota 3.311,98 zł została zwrócona w trakcie kontroli – str. 60-61 protokołu kontroli,

c) analiza umowy zawartej z wykonawcą zadania „Zagospodarowanie parku podworskiego w Czyżewie” wykazała brak możliwości jednoznacznego zastosowania postanowienia dotyczącego zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Wykonawca zaoferował 36-miesięczny okres gwarancji, natomiast w § 12 ust. 4 umowy wskazano, że „kwota, o której mowa w ust. 3 (…) zostanie zwrócona nie później niż w 15 dniu po upływie okresu rękojmi za wady lub gwarancji jakości.” Okres gwarancji i rękojmi nie jest tożsamy, albowiem w obecnie obowiązującym stanie prawnym rękojmia za wady nieruchomości wynosi 5 lat (60 miesięcy), co wynika z art. 568 § 1 k.c. (istotą każdej roboty budowlanej jest przekształcenie nieruchomości). Niezależnie jednak od określonego przepisami k.c. okresu rękojmi, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego dopuszczono oferowanie różnych okresów gwarancji, a zatem z założenia przewidywanie zwrotu zabezpieczenia „po upływie okresu rękojmi za wady lub gwarancji jakości” nie pozwala na jednoznaczne ustalenie terminu zwrotu zabezpieczenia – str. 60 protokołu kontroli,

d) wadia w wysokości 1.760 zł, 1.390 zł i 34.747 zł wniesione przez nabywców nieruchomości gminnych odpowiednio w dniu 28 i 19 marca 2018 r. oraz 24 sierpnia 2018 r. nie zostały przelane na rachunek budżetu, mimo że zostały zaliczone na poczet ceny zbytych w 2018 r. nieruchomości. Przetrzymywanie ich na dzień 31 grudnia 2018 r. na rachunku sum depozytowych było bezpodstawne i doprowadziło do zaniżenia wyniku budżetu za 2018 r. o kwotę 37.897 zł. Zaliczenia tych kwot do dochodów dokonano dopiero w 2019 r., kiedy to przelano środki w rachunku depozytów na rachunek budżetu. Przelew ten powinien zaś nastąpić najpóźniej w momencie dokonania sprzedaży – str. 54-56 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że w kolumnie 10 „zaległości netto” rocznego sprawozdania Rb-27S w zakresie należności dotyczących opłat za pobór wody, odprowadzanie ścieków oraz czynszów najmu i dzierżawy nie wykazywano jako zaległości tych należności od kontrahentów, które powstały w 2018 r. i były wymagalne na 31 grudnia 2018 r. Jako zaległości wykazywano tylko kwoty nieopłaconych należności przypadających za 2017 r. i lata wcześniejsze. Ogółem kwotę zaległości w sprawozdaniu Rb-27S zaniżono w efekcie na koniec 2018 r. o kwotę 63.562,83 zł (wykazano ją tylko w kol. 9). Jak wynika ze złożonych przez Skarbnika wyjaśnień wynikało to z omyłkowego wpisania kwoty z niewłaściwej kolumny zestawienia sporządzonego do sprawozdania – str. 30-39 protokołu kontroli. Naruszono tym samym zasady wykazywania danych w kol. „zaległości netto” sprawozdania Rb-27S wynikające z § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Konsekwencją nieprawidłowego ustalenia danych o zaległościach z wymienionych wyżej tytułów było też odpowiednie zaniżenie danych o należnościach wymagalnych w poz. N4. „należności wymagalne” sprawozdania Rb-N na koniec IV kwartału 2018 r., które mimo upływu terminu płatności wykazano w poz. N5. „pozostałe należności”, wbrew postanowieniom § 13 ust. 1 pkt 5 i 6 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych – str. 45-46 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stwierdzono, że dłużnik czynszu za dzierżawę nieruchomości nr 373/1 i nr 637/62 zalegał z zapłatą należności głównej w kwocie 541,99 zł oraz odsetek w kwocie 46,42 zł za okres od czerwca 2016 r. do marca 2018 r. Umowa dzierżawy zawarta była od czerwca 2016 r. do maja 2019 r., zatem dzierżawca nie wnosił czynszu od momentu zawarcia umowy. W dniu 19 kwietnia 2018 r. zbyto dzierżawcy tę nieruchomości za kwotę 17.133,90 zł w drodze bezprzetargowej, a następnie w dniu 21 grudnia 2018 r. umową o zwolnienie z długu umorzono mu wymienione wyżej zaległości wynikające z umowy dzierżawy. Jako podstawę umorzenia powołano § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr XXXVIII/207/10 Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty wierzytelności gminy… stanowiący, że wierzytelność może być umorzona w całości lub w części, jeżeli ściągnięcie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, a w szczególności jego egzystencji lub przemawia za tym interes publiczny. W ocenie Izby okoliczność wystąpienia przesłanki powołanej jako podstawa umorzenia należności nie może być uznana za dostatecznie uzasadnioną w kontekście kwoty przeznaczonej przez dłużnika w tym samym roku na nabycie przedmiotowych nieruchomości. Sam fakt powstania tych zaległości, wynikający z nieregulowania należności w wysokości 25,22 zł miesięcznie, czyni wysoce wątpliwą zasadność zastosowania przesłanki zagrożenia dla egzystencji dłużnika w kontekście kwoty przeznaczonej następnie przez dłużnika na zakup tych nieruchomości (cena nabycia odpowiada wysokości miesięcznego czynszu dzierżawnego za okres ponad 56 lat). Z wyjaśnienia w tej sprawie podpisanego przez pracownika Urzędu Miejskiego wynika, że Decyzję o umorzeniu długu organ podjął na wniosek dłużnika w związku z trudną sytuacją finansową. Wszczęte postępowanie sprawdzające potwierdziło trudną sytuację materialną dłużnika spowodowaną niskim dochodem i stosunkowo dużym wydatkiem na zakup gruntu (…) – str. 37-38 protokołu kontroli.

Analiza realizacji zadania pod nazwą „Zagospodarowanie parku podworskiego w Czyżewie” zleconego umową z dnia 30 sierpnia 2018 r. z terminem wykonania zadania do 14 grudnia 2018 r. wykazała, że przedmiot umowy został zrealizowany – według zapisów w dzienniku budowy – do 13 grudnia 2018 r., tj. w terminie umownym (nie przedstawiono kontrolującym dokumentu potwierdzającego formalne zgłoszenie gotowości do odbioru przez wykonawcę). Nie dokonano jednakże odbioru robót bezpośrednio po upływie tego terminu – ze względu na zalegającą pokrywę śnieżną, co stwierdzono protokołem z dnia 21 grudnia 2018 r. podpisanym przez 9 osób. Odbioru dokonano 23 stycznia 2019 r. wskazując na usterki i określając termin ich usunięcia na 15 kwietnia 2019 r. (termin wyznaczono w ten sposób ze względu na warunki zimowe). W dniu 15 kwietnia nadal stwierdzono istnienie usterek, w związku z czym wyznaczono termin ich usunięcia na 24 kwietnia 2019 r. Część usterek istniała w dalszym ciągu w wyznaczonym dniu; termin ich usunięcia ustalono tym razem na 8 maja 2019 r. W dniu 8 maja 2019 r. stwierdzono usunięcie wszystkich wad. Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. naliczono wykonawcy karę umowną w wysokości 33.344,52 zł, przyjmując 22-dniowe opóźnienie w usunięciu wad (za okres od 15 kwietnia do 8 maja 2019 r.) i wzywając wykonawcę do dokonania wpłaty w terminie 14 dni od dnia odbioru pisma. W dniu 12 czerwca 2019 r. wykonawca zwrócił się z prośbą o umorzenie naliczonych kar, wskazując m.in. na nieistotność wad z punktu widzenia możliwości korzystania z obiektu, a także na brak możliwości usunięcia ich w terminie ze względu na prowadzone w parku przez inną firmę prace polegające na wycince drzew i sadzeniu roślin. Według wykonawcy poruszanie się ciężkiego sprzętu uszkadzało prace wykonane w celu usunięcia usterek. W dniu 24 lipca 2019 r. została zawarta przez Panią Burmistrz „ugoda” z wykonawcą z powołaniem się na art. 54a ust. 1 ustawy o finansach publicznych, którą ustalono, że wykonawca wpłaci gminie 6.000 zł, zaś w zamian wierzyciel zrzeknie się dalszych roszczeń z tytułu kar umownych.

Przywołany w treści ugody art. 54a ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Analiza dokumentacji sprawy prowadzi do wniosku o braku dostatecznych przesłanek, które wskazywałyby na sporny charakter należności. Wykonawca pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. nie kwestionował bowiem ani jej wysokości ani zasadności samego faktu naliczenia, nie zapowiadając też wystąpienia na drogę sądową. Prosząc o umorzenie kary zwracał uwagę na brak winy w opóźnieniu usunięcia wad oraz podnosił nikłe znaczenie wad dla korzystania z obiektu. Ponadto wykonawca nie zgłaszał uwag do treści poszczególnych protokołów odbioru w zakresie niemożności usunięcia stwierdzanych wad lub faktu ich wystąpienia. Nie podejmując w tym miejscu dywagacji co do ewentualnego przebiegu egzekucji naliczonej kary należy wskazać, że na dzień 12 czerwca 2019 r. udokumentowane stanowisko wykonawcy w ocenie Izby nie posiadało cech umożliwiających zastosowanie instytucji ugody z art. 54a ustawy o finansach publicznych. W związku z tym jedynym trybem zmniejszenia należności było dokonanie przez Panią umorzenia całości lub części należności po udokumentowaniu przesłanek określonych uchwałą Nr XXXVIII/207/10 Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty wierzytelności gminy…, którego to trybu nie zastosowano. Ponadto wyliczenia zawarte w protokole kontroli wskazują, że wysokość naliczonej kary umownej powinna wynosić 34.860,41 zł, tj. o 1.515,89 zł więcej od ustalonej – str. 56-60 protokołu kontroli.

Analizując realizację dochodów budżetowych pozyskanych z tytułu najmu lokali użytkowych i lokali mieszkalnych stwierdzono, że:

a) w umowach najmu lokali użytkowych przeznaczonych na cele lecznicze zawarto m.in. zapisy o treści: ,,Koszt dzierżawy obejmujący dostawę ciepła, energii elektrycznej, wody i odbioru ścieków strony ustalają w postaci czynszu miesięcznego w wysokości…”. W kontrolowanym okresie pobierano czynsz w stałej wysokości, ustalony m.in. od 2014 r. i waloryzowany o wskaźnik inflacji. Zryczałtowane opłaty za najem lokali nie określają więc w istocie stawki czynszu rozumianej jako należność wynajmującego tylko za prawo korzystania przez najemcę z lokalu. Odrębnym rodzajem należności gminy od najemcy są ponoszone przez gminę – za najemcę – koszty utrzymania lokalu (dostarczanych do niego i zużywanych mediów), które najemca zobowiązany jest ponieść w całości. Do zadań gminy nie należy bowiem ponoszenie kosztów funkcjonowania innych podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą.

Podczas kontroli Skarbnik Gminy sporządziła kalkulację dotyczącą kosztów eksploatacji budynku „ośrodka zdrowia” w Czyżewie za lata 2016-2018, w którym wynajmowane są lokale z tak ustaloną odpłatnością. Wynika z niej m.in., że dla 2018 r. wyliczone koszty eksploatacyjne za cały obiekt to ogółem 11,38 zł za 1 m². Pomniejszenie wpłat wnoszonych przez najemców o iloczyn tej wartości i zajmowanej powierzchni daje rzeczywistą odpłatność za samo udostępnienie lokalu na poziomie 12,46 zł za 1 m². Z ustaleń zawartych w protokole kontroli nie wynika, aby kontrolujący dokonywali szczegółowej weryfikacji kalkulacji podpisanej przez Skarbnika Gminy. Poczyniono jednakże w protokole uwagę dotyczącą miesięcznych kosztów wynagrodzenia pracownika, przyjętych do kalkulacji na poziomie 32,5% wynagrodzenia tego pracownika, podczas gdy „zabezpieczenie dostaw ciepła w okresie grzewczym” stanowi tylko jeden z punktów zakresu czynności pracownika obejmującego kilkadziesiąt pozycji (budynek posiada kotłownię olejową) – str. 77-80 i 86 protokołu kontroli,

b) nie dokonywano rozliczenia kosztów ogrzewania z najemcą lokalu mieszkalnego położonego w budynku „ośrodka zdrowia”, obciążając go ryczałtową stawką 4,20 zł za 1 m², która wynikała z uchwały Zarząd Gminy z dnia 17 stycznia 2000 r. Należy wskazać, że praktyka pobierania od najemców lokali mieszkalnych ustalonej stawki za ogrzewanie, niepodlegającej późniejszemu rozliczeniu względem faktycznie ponoszonych kosztów, jest niezgodna z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182), który stanowi, że wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów (m.in. wytworzenia energii cieplnej). Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Wynik rozliczenia powinien skutkować ustaleniem dopłat lub nadpłat najemców. Przeprowadzona podczas kontroli analiza – oparta o omówioną wyżej kalkulację kosztów ogrzewania w tym budynku sporządzoną przez Skarbnika, z której wynikają koszty ogrzewania w latach 2016-2018 na poziomie odpowiednio 4,22 zł, 4,17 zł i 4,25 zł – wykazała niedopłaty za 2016 i 2018 r. na poziomie 10,79 zł i 26,97 zł oraz nadpłatę najemcy za 2017 r. na poziomie 16,18 zł – str. 84-86 protokołu kontroli,

c) nie przestrzegano postanowień aneksu sporządzonego w 2004 r. do umowy zawartej 7 października 1996 r. z Orange Polska S.A., którym postanowiono m.in., że wynajmujący ma prawo do jednostronnego waloryzowania czynszu raz w roku o „wskaźnik GUS”. Kontrola wykazała brak waloryzacji czynszu. Skutki finansowe zaniechania waloryzacji za cały okres od 2004 do 2018 r. odpowiadają zaniżeniu dochodów o 5.652,44 zł. W czasie kontroli Urząd Miejski obciążył kontrahenta kwotą odpowiadającą wartości waloryzacji czynszu należnej za lata 2017-2019, wynoszącą łącznie 225,92 zł. Ustawa o finansach publicznych w art. 42 ust. 5 stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalenia przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny. Obowiązek waloryzacji czynszu w przypadku spadku siły nabywczej pieniądza przewiduje także uchwała Nr IX/61/15 Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 20 listopada 2015 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Odstąpienie przez Burmistrza od tego obowiązku przewidziano w § 17 ust. 2 uchwały jedynie w uzasadnionych przypadkach – str. 80-82 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała przypadki nieprawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.):

a) kwotę pozyskaną od najemcy lokalu mieszkalnego za ogrzewanie zakwalifikowano błędnie do par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych …”, podczas gdy ujęta w tej podziałce winna być tylko kwota pobrana tytułem czynszu; w przypadku zaliczania do dochodów pobieranych opłat za ogrzewanie lokalu właściwą podziałką klasyfikacyjną jest par. 0830 „Wpływy z usług” – str. 83 protokołu kontroli,

b) wydatek w kwocie 95,84 zł dotyczący kosztów egzekucyjnych ujęto w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” zamiast w par. 4610 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego” – str. 112 protokołu kontroli,

c) wydatki na zakup w 2018 r. dwóch wiat przystankowych o wartości 5.628 zł każda zaliczono do wydatków majątkowych w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”, zamiast do wydatków bieżących w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. W konsekwencji składniki te zostały ujęte na koncie 011 „Środki trwałe” zamiast na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”. Wskazania wymaga, iż z dniem 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2175) nastąpiło podwyższenie z 3.500 zł do 10.000 zł wartości środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych umożliwiającej jednorazowe zaliczenie kosztów nabycia tych składników do kosztów uzyskania przychodów. Zmiana ta spowodowała, że do wydatków majątkowych budżetu mogą być – w świetle obowiązujących zasad klasyfikacji budżetowej – zaliczane od 1 stycznia 2018 r. wydatki na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, których wartość początkowa jest wyższa od kwoty 10.000 zł (tj. określonej w art. 16f ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych) i od których odpisy amortyzacyjne nie są dokonywane jednorazowo lub wydatki na nabycie składników, od których nie dokonuje się odpisów amortyzacyjnych – str. 151-152 protokołu kontroli.

W przedmiocie wydatków na wynagrodzenia stwierdzono błędne ustalenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przysługującego Pani Burmistrz w związku z upływem poprzedniej kadencji. Do obliczenia ekwiwalentu przyjęto bowiem zawyżoną o 1 dzień liczbę dni niewykorzystanego urlopu na dzień zakończenia kadencji – 34 zamiast 33 dni. W efekcie zawyżono wypłacony ekwiwalent o 484,76 zł. W trakcie kontroli kwotę tę potrącono z wynagrodzenia Pani Burmistrz za sierpień 2019 r.

Ponadto należy wskazać, że stwierdzony stan faktyczny w zakresie liczby dni niewykorzystanego urlopu Pani Burmistrz świadczy o naruszeniu art. 168 Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 należy pracownikowi udzielić najpóźniej do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Powyższe oznacza, że pracodawca nie może jednostronnie wyznaczyć pracownikowi terminu tego urlopu – może natomiast zobowiązać pracownika do wskazania terminów korzystania z zaległych urlopów w wyznaczonym przepisami okresie, czyli do 30 września następnego roku kalendarzowego. Za brak współpracy ze strony pracowników w tym zakresie pracodawca może zaś nakładać kary porządkowe zgodnie z art. 108 k.p., gdyż takie działanie może zostać uznane za nieprzestrzeganie przez pracowników ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy. Ponadto nieudzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego jest wykroczeniem z art. 282 § 1 pkt 2 k.p. zagrożonym karą grzywny od 1.000 zł do 30.000 zł. Jak z kolei orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt I PK 124/05) „Pracodawca może wysłać pracownika na zaległy urlop, nawet gdy ten nie wyraża na to zgody. Ekwiwalent pieniężny przysługuje tylko wtedy, gdy wykorzystanie urlopu w naturze nie jest możliwe”. Osobą odpowiedzialną za udzielanie urlopu Pani Burmistrz jest Sekretarz Gminy – str. 98-99 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano wydatki poniesione na wyjazdy odbywane samochodami służbowymi, obejmując kontrolą m.in. zagadnienia, które były przedmiotem zaleceń skierowanych do Pani Burmistrz po kompleksowej kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w 2015 r. Stwierdzono, że:

a) dla samochodu Toyota Rav 4 (będącego w dyspozycji Pani Burmistrz) prowadzona jest karta drogowa miesięczna, na której pierwszej stronie ujęte są m.in. dane takie jak data wydania karty, stan paliwa przy wydaniu i zwrocie karty, stan licznika, miesięczny przebieg km; natomiast druga strona zawiera datę, nazwisko jadącego, trasę i cel wyjazdu (podano miejscowość i instytucję), przebieg kilometrów oraz podpis jadącego. Każdy wyjazd poza teren gminy ujmowano w karcie oddzielnie, natomiast jazdy lokalne ujmowano w jednej pozycji – np. karta z grudnia 2018 r. zawiera przebieg 1.500 km (13 wyjazdów), w tym 322 km w jazdach po terenie gminy; jazdy po terenie gminy nie były potwierdzone przez dysponenta; do każdej karty drogowej dołączone były, na każdy wyjazd poza teren gminy, polecenia wyjazdu służbowego stosownie do zaleceń wystosowanych przez Izbę w 2015 r.,

b) dla samochodu Volkswagen T4 prowadzone są kilkudniowe karty drogowe. Analiza danych dotyczących IV kwartału 2018 r. wykazała znaczną ilość przeprawień i skreśleń oraz jazd po terenie gminy, gdzie wykazywano przebieg 60-80 km bez bliższej charakterystyki;

c) dla samochodu Nissan prowadzono 2-3 karty w miesiącu; w kartach tych rejestrowano wyjazdy poza teren gminy, a jazdy lokalne również jedną pozycją (podobnie jak w przypadku Toyoty); kształtowały się one w poszczególnych miesiącach w przedziale 400-500 km i nie były potwierdzone przez dysponenta.

           Przepisy wewnętrzne obowiązujące w Urzędzie Miejskim w Czyżewie przewidują prowadzenie kart drogowych miesięcznych i dziennych. Karty drogowe dzienne stanowią podstawę sporządzania kart miesięcznych. Z ustaleń kontroli wynika, że nie prowadzi się dziennych kart drogowych. Realizowanie przyjętego w przepisach wewnętrznych obowiązku prowadzenia dziennych kart pozwoliłoby na przejrzyste przedstawienie sposobu wykorzystywania pojazdów służbowych w zakresie ujmowanych jedną pozycją w karcie miesięcznej „jazd lokalnych”, obejmujących znaczną liczbę kilometrów. Podstawowym mechanizmem zapewniającym pełną przejrzystość w zakresie wykorzystywania samochodów jest zaś wystawianie poleceń wyjazdu służbowego. Należy bowiem wskazać, że podróżą służbową nie jest tylko podróż poza teren gminy. W rozumieniu art. 77⁵ § 1 Kodeksu pracy podróż służbowa polega na wykonywaniu na polecenie pracodawcy zadania służbowego poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy. Podróżą służbową pracownika Urzędu Miejskiego w Czyżewie jest więc każdy wyjazd w celach służbowych poza miasto Czyżew – str. 101-102 protokołu kontroli.

Analizując poniesione przez gminę wydatki zakwalifikowane jako dotyczące realizacji gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii na 2018 r. stwierdzono, że niektóre z nich nie wykazują należytego związku z programem. Uwaga ta dotyczy w szczególności wydatków na:

- usługę cateringową w wysokości 4.500 zł z opisem na fakturze ,,Integracyjne spotkanie wigilijne uczestników Klubu Senior +…”,

- usługę gastronomiczna w wysokości 1.000 zł z opisem na fakturze wystawionej przez „Dworek w Brzóskach” wskazującym na sfinansowanie w ramach gminnego programu; według załącznika do faktury i złożonych wyjaśnień wydatek poniesiono na usługa gastronomiczna ,,100-lecie odzyskania niepodległości”, 45-lecie Koła Łowieckiego „Bażant” i wręczenie sztandaru – str. 108 protokołu kontroli,

- transport młodzieży do Białowieży w wysokości 1.304,10 zł.

           Ani z samego charakteru finansowanych zadań, ani z treści wystawionych faktur nie wynika, aby wydatkowane środki miały związek z realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi. Wskazuje na to jedynie opis na fakturach dokonany przez pracownika Urzędu oraz zastosowana w związku z tym klasyfikacja budżetowa. Wyjaśnienia złożone w sprawie związku m.in. tych wydatków z realizacją programu potwierdzają, że działania stricte profilaktyczne nie generowały w praktyce żadnych dodatkowych kosztów, a przez to działania te – wskazane w wyjaśnieniach – nie mogą być uznane za stanowiące racjonalne uzasadnienie dla poniesionych wydatków na usługę gastronomiczną czy wycieczkę. Do zadań Pani Burmistrz, jako kierownika jednostki, należy zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca. Z wyjaśnień wynika m.in., że W ramach wyjazdu prowadzone były zajęcia informacyjno-edukacyjne o skutkach społecznych nadużywania alkoholu i jego bezpośrednim wpływie na jakość i poziom życia rodzin. W stosunku do usługi cateringowej wyjaśniono zaś, że (…) Członkowie koła łowieckiego prowadzą pogadanki jak spędzać czas w zgodzie z naturą z dala od alkoholu i narkotyków (…) Wspieranie ufundowanego sztandaru i obchodów 45-lecia koła łowieckiego stanowi element współpracy i działania na rzecz kultywowania tradycji, kultury łowieckiej i obcowania z naturą – str. 107-111 protokołu kontroli.

Badając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na budowę drogi w m. Rosochate Kościelne i ul. Łąkowej w Czyżewie stwierdzono, że ogłoszenia o udzieleniu zamówienia opublikowano w Biuletynie Zamówień Publicznych po – odpowiednio – 117 i 57 dniach od zawarcia umowy. Zgodnie z art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zamawiający nie później niż w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego zamieszcza ogłoszenie o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych – str. 130-131 i 135 protokołu kontroli.

Poddając kontroli dokumentację dotyczącą budowy ul. Łąkowej wraz z wykonaniem kanalizacji deszczowej stwierdzono, że:

a) w umowie z wykonawcą robót z dnia 2 listopada 2017 r. postanowiono, że ,,zamawiający przekaże protokolarnie wykonawcy teren budowy w terminie 10 dni od dnia podpisania umowy”. Przekazanie powinno zatem nastąpić do 12 listopada 2017 r. Faktycznie miało zaś miejsce dopiero w dniu 4 grudnia 2017 r. (według zapisów w dzienniku budowy). W zakresie robót określonych jako „odwodnienie drenażem – pompowanie wody” w przedmiarach robót w trzech pozycjach wykazano pompowanie wody z wykopu w łącznej ilości 962,96 m-g i wartości 2.628,88 zł netto. Wielkość tą, tj. 962,96 m-g, powtórzono w kosztorysie ofertowym i powykonawczym wyceniając prace na kwotę 9.629,60 zł netto (różnica między kosztorysem inwestorskim a powykonawczym to kwota 7.000,72 zł, procentowo 366,30%). Wykonanie pompowania wody nie zostało odnotowane w dzienniku budowy. Dyspozycja projektanta w przedmiocie tych robót była następująca: ,,Uwaga 1! Rzeczywisty czas pompowania należy podać w trakcie pompowania i zapisać w dzienniku budowy. Zmienność poziomów wód gruntowych na tym terenie związana jest z budową geologiczną, porą roku i ilością opadów. Zakres robót odwadniających oraz sposób odwadniania wykopów należy dostosować do rzeczywistych warunków gruntowo- wodnych w trakcie wykonawstwa…”. Ponadto w specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót wymagano wpisywania zgłoszenia i daty odbiorów robót zanikających. Należy też zauważyć, że projektant w projekcie wykonawczym na pompowanie wody zadysponował – według jego obliczeń – 962,96 motogodzin pracy sprzętu, co daje 40,13 doby (962,96 : 24 h). Tymczasem z dziennika budowy wynika, że roboty kanalizacyjne (tylko na tym etapie robót mogło wystąpić pompowanie) trwały od 4 do 15 grudnia 2017 r. a więc tylko przez 11 dni. Według złożonych wyjaśnień (…) Wykonawca przystąpił do realizacji prac w okresie końca jesieni. Ze względu na opady i zbliżającą się zimę wykonawca podjął decyzję o prowadzeniu robót na całym odcinku kanału głównego (Ø800) i odejściach bocznych (Ø300 i Ø200). Wykonawca zastosował cztery zestawy do pompowania wody, dzięki czemu uzyskał ,,depresję” wody na całym odcinku kanału. Montaż urządzeń i pompowanie rozpoczął w dniu 04.12.2018r., a zakończył 15.12.2019 r. po zasypaniu rurociągów. Pompowanie wody odbywało się w sposób ciągły. (…) Faktyczne pompowanie wody przekraczało założenia projektanta z kosztorysu inwestorskiego. (…) Ze względu na nieznaczne przekroczenia ilości (m-h) pompowania wody, uzgodniono z wykonawcą rozliczenie czasu pompowania wody z wykopu w ilościach zgodnych z kosztorysem ofertowym. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że w kosztorysie powykonawczym (podpisanym przez wykonawcę, kierownika budowy i inspektora nadzoru) w poz. 12 ujęto: „Pompy przeponowe z napędem indywidualnym kpl. – 2”,

b) pod datą 12 i 15 grudnia 2017 r. inspektor nadzoru wpisał: ,,warunki atmosferyczne nie pozwalają na prowadzenie robót drogowych”, bez dalszego sprecyzowania. W specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót przewidziano m.in., że do dziennika budowy należy wpisać w szczególności m.in. stan pogody i temperatury powietrza w okresie wykonywania robót – str. 136-138 protokołu kontroli.

Poddając kontroli dokumentację dotyczącą realizacji przebudowy stadionu w Czyżewie stwierdzono rozbieżności w dokumentacji dotyczącej budowy boiska, bowiem głębokość posadowienia fundamentów pod słupki ogrodzenia powinna wynosić 80 cm według opisu do projektu wykonawczego, w projekcie wykonawczym (rysunek) głębokość ta ma wynosić 120 cm, zaś w przedmiarze określono ją na 130 na cm – taką głębokość wskazał wykonawca w kosztorysie ofertowym i powykonawczym. Faktyczna głębokość to 120 cm. Wartościowo różnica między 130 cm a 120 cm to kwota 531,79 zł brutto.

Wykonawcę rozbudowy budynku zaplecza sanitarnego na stadionie (część 1 przebudowy stadionu) wyłoniono w trybie przetargu nieograniczonego. Umowa została zawarta w dniu 11 kwietnia 2018 r. z wynagrodzeniem kosztorysowym w wysokości 606.389,64 zł. Umowa była kilkakrotnie aneksowana w przedmiocie zmiany terminów i zmiany podwykonawców.

W § 3 ust. 3 i 4 umowy zawartej z wykonawcą przewidziano postanowienia, według których maksymalnie wynagrodzenie wykonawcy nie przekroczy 115% wartości wynagrodzenia oraz że aneks do umowy zostanie zawarty w przypadku gdyby wynagrodzenie wykonawcy przekroczyło 115%, (tj. kwotę 697.348,09 zł). Jednocześnie przywołano w tych postanowieniach umowy przepis art. 144 ust. 1 pkt 6 Prawa zamówień publicznych. Wynika stąd, że umowa przewidywała, iż bez dokonania jej pisemnej zmiany można wypłacić wykonawcy wynagrodzenie wyższe o 90.958,45 zł od wynikającego z oferty. Postanowienie takie wykazuje sprzeczność z zasadą pisemności umów w sprawie zamówień publicznych określoną w art. 139 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Jak stwierdził m.in. Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. „Zgodnie z art. 139 ust. 2 p.z.p., umowa o zamówienie publiczne zawierana jest w formie pisemnej, pod rygorem nieważności. Zatem, na zasadzie art. 77 § 1 k.c., jej zmiana powinna być dokonana także w formie pisemnej, pod rygorem nieważności.” Przywołane postanowienia umowy nie znajdują także uzasadnienia w przywołanym w jej treści art. 144 ust. 1 pkt 6 Prawa zamówień publicznych przewidującego przesłanki dopuszczalności zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego w stosunku do treści oferty wykonawcy ze względu na wartość tej zmiany. Przepis ten stanowi, że dopuszczalne są zmiany umowy o roboty budowlane, jeżeli łączna wartość zmian jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy i jest mniejsza od 15% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie. Przywołany w umowie przepis wyznacza zatem zakres wartości dopuszczalnych zmian umowy a nie próg wartościowy, poniżej którego można modyfikować wynagrodzenie wykonawcy bez zmiany umowy (bez zawarcia aneksu do umowy). Jednocześnie umową bezpodstawnie przewidziano, że w przypadku zmiany wynagrodzenia o wartość przekraczającą 15% wartości umowy pierwotnej należy zawrzeć aneks do umowy, podczas gdy według przywołanego w związku z tym w umowie art. 144 ust. 1 pkt 6 ustawy, powyżej tej wartości zmiana nie jest w ogóle dopuszczona tym przepisem – str. 141-149 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że jako drugie – obok ceny – kryterium oceny ofert przyjmowano w zbadanych postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych okres gwarancji z wagą 40%. Zamawiający wymagał udzielenia minimum 3-letniego okresu (0 pkt za taki okres), a za dodatkowy okres gwarancji (ponad 3 lata) miała być przyznawana następująca punktacja: 20 pkt za 4 lata oraz 40 pkt za 5 lub więcej lat. Z załączonych do protokołu kontroli umów z wykonawcami wynika, że zakres zobowiązań wykonawców w zadeklarowanym ofertą okresie gwarancji miał obejmować co do zasady jedynie usuwanie stwierdzonych wad fizycznych przedmiotu umowy. Nie wykraczał zatem poza uprawnienia zamawiającego wynikające z rękojmi regulowanej przepisami Kodeksy cywilnego. Sposób określenia zasad punktowania ofert w zakresie okresu gwarancji wskazuje – przy tak określonym zakresie zobowiązań z gwarancji – że nie zostało zabezpieczone osiągnięcie przez zamawiającego dodatkowych korzyści w ramach kryterium gwarancji, które rekompensowałyby potencjalne wyższe wydatki wynikające z uzyskania przez ofertę wyższej liczby punktów i jej wyboru mimo zaoferowania wyższego wynagrodzenia.

Przepisy k.c. regulujące instytucję rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. – zabezpieczają bowiem z mocy prawa roszczenia zamawiającego w zakresie usunięcia wad wykonanych robót, która to odpowiedzialność w przypadku wad nieruchomości jest ponoszona przez wykonawcę przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy. Istotą robót budowlanych jest zaś przekształcanie nieruchomości. Zatem w niniejszym przypadku zamawiający posiadał z mocy prawa uprawnienia z tytułu rękojmi, które nie wykazują węższego charakteru od określonych w postępowaniu warunków gwarancji. Możliwe zaś było także skuteczne zaoferowanie przez wykonawców 3-letniego lub 4-letniego okresu gwarancji (w przypadku 2 umów wyłoniono wykonawców z 3-letnim oferowanym okresem gwarancji). Taki sposób sformułowania postanowień odnoszących się do gwarancji jako jednego z kryteriów oceny ofert może potencjalnie prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku dodatkowej korzyści dla zamawiającego, ponieważ oferowany przez wykonawców termin gwarancji może – mimo jego zróżnicowania w ofertach (np. 3 i 4 lata) – nie wykraczać poza już przysługujące zamawiającemu uprawnienia z tytułu rękojmi, wynikające wprost z przepisów Kodeksu cywilnego, a skutkować uznaniem za „najkorzystniejszą” oferty droższej – str. 131, 134, 140, 146 i 148-150 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Panią Burmistrz sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2018 r., a także prawidłowość obliczenia wysokości dodatków uzupełniających dla poszczególnych nauczycieli. Kontrola wykazała, że:

a) w wydatkach faktycznie poniesionych na wynagrodzenia w 2018 r. nie ujęto pochodnych od wynagrodzeń za grudzień 2017 r. wydatkowanych w styczniu 2018 r., które w grupach awansu zawodowego stażystów, kontraktowych, mianowanych oraz dyplomowanych wyniosły odpowiednio: 54,75 zł, 404,46 zł, 647,32 zł i 8.904,08 zł, razem 10.010,61 zł. Zgodnie z art. 30a ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela przedmiotowa analiza winna dotyczyć wydatków poniesionych w danym roku, a więc kwot faktycznie wydatkowanych z budżetu, zatem w składnikach uwzględniających w określony wyżej sposób pochodne od wynagrodzeń. Z zawartej w protokole kontroli informacji Skarbnika Gminy wynika, że sytuacja, która miała miejsce na przełomie 2017 i 2018 r. była incydentalna i wynikała z awarii systemu bankowego. Zasadą jest bowiem, że kontrolowana jednostka reguluje pochodne od wynagrodzeń w tym samym miesiącu, w którym poniesiony był wydatek na wynagrodzenia,

b) w grupie nauczycieli dyplomowanych przy ustalaniu struktury zatrudnienia nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej w Czyżewie bezpodstawnie zastosowano regułę zawartą w pkt 2 objaśnień do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.) określającą, iż ustalając średnioroczną liczbę etatów, w przypadku nauczyciela, który przez część miesiąca pobierał zasiłek lub inne świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, za miesiąc przyjmuje się 30 dni. W stwierdzonym przypadku nauczyciel przebywając 26 lutego 2018 r. na urlopie bezpłatnym powinien mieć strukturę zatrudnienia wyliczoną w oparciu o liczbę dni przepracowanych do liczby roboczych miesiąca, co oznacza zawyżenie jego etatu w lutym o 0,02; nie miało to jednak wpływy na strukturę zatrudnienia całej grupy za okres styczeń-marzec 2018 r. Analogiczne uchybienie miało miejsce w przypadku nauczyciela przebywającego na urlopie bezpłatnym 30 kwietnia 2018 r. – zawyżenie jego etatu w kwietniu wyniosło również 0,02 i także nie miało wpływu na strukturę zatrudnienia nauczycieli w tej grupie awansu zawodowego grupy za okres kwiecień-grudzień.

W związku z poczynionymi ustaleniami zaszła konieczność aktualizacji danych sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2018 r., skutkiem czego we wszystkich grupach zawodowych nauczycieli uległy zmianie kwoty różnicy, lecz tylko wśród stażystów zmniejszyła się kwota należnych im jednorazowych dodatków uzupełniających w stosunku do już wypłaconych. Ustalenia kontroli wskazują na nadpłatę kwoty 54,74 zł. W trakcie kontroli kwota 54,74 zł została zwrócona przez nauczycieli stażystów oraz sporządzono korektę sprawozdania – str. 116-119 protokołu kontroli.

Dokonując analizy liczby godzin ponadwymiarowych przydzielonych dyrektorom i wicedyrektorom szkół w arkuszach organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018 ujawniono przypadek naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela Rada Miejska w Czyżewie uchwałą Nr XXI/148/12 z dnia 26 września 2012 r. określiła zasady udzielania i rozmiar obniżek tygodniowego wymiaru zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze. Ustalono, że w arkuszu organizacyjnym Szkoły Podstawowej w Rosochatem Kościelnem dyrektorowi w I półroczu roku szkolnego 2017/2018 przyznano 6 godzin obowiązkowego wymiaru oraz 6 godzin ponadwymiarowych, podczas gdy zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela liczba godzin ponadwymiarowych nie powinna przekraczać 3. Nadto analizując powyższe zagadnienie w odniesieniu do kierownika świetlicy w SP w Czyżewie ujawniono niespójność między danymi wykazywanymi w arkuszu organizacyjnym a stanem faktycznym. W oparciu o dane z arkusza kierownik w roku szkolnym 2018/2019 miał realizować 16 godzin zmniejszonego pensum przy braku godzin ponadwymiarowych, przy czym z uwagi na wykazaną ilość wychowanków w świetlicy – 155 dzieci – jego pensum powinno stanowić 14 godzin. Dopiero po uzyskaniu szczegółowych informacji, iż faktycznie liczba wychowanków w świetlicy wynosi 110 osób stwierdzono, iż pensum kierownika zawarte w arkuszu jest prawidłowe – str. 113-115 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) rozważenie usunięcia z zakładowego planu kont dla budżetu gminy konta 240 „Rozrachunki z tytułu VAT z jednostkami organizacyjnymi”,

c) określenie metody prowadzenia ewidencji wodomierzy i rur PCV na koncie 310.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania błędów w zakresie dokonywania zapisów w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie wpływu na rachunek budżetu dochodów zrealizowanych przez jednostki budżetowe gminy zapisem Wn 133 – Ma 222, a następnie przeksięgowywanie zapisem Wn 222 – Ma 901 kwoty dochodów wykonanych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S tych jednostek,

b) księgowanie kwot dotacji podlegających zwrotowi w styczniu następnego roku zapisem dodatnim Wn 901 – Ma 224,

c) przenoszenie salda konta 961 na konto 960 w roku następnym pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu,

d) prowadzenie ewidencji na koncie 130 z zachowaniem zasady czystości obrotów,

e) księgowanie dochodów budżetu gminy realizowanych przez GOPS w ramach konta 130, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia zasady ewidencji dochodów oraz ich wykazywania w sprawozdaniu Rb-27S,

f) ewidencjonowanie na koncie 234 rozliczeń z pracownikami dotyczących ryczałtu samochodowego,

g) wykazywanie dwustronnego salda konta syntetycznego 221, jeżeli są na nim ujęte zarówno należności, jak i nadpłaty,

h) naliczanie w prawidłowej wysokości i ujmowanie w księgach wszystkich przypadających jednostce odsetek od nieterminowo opłacanych należności cywilnoprawnych,

i) ujmowanie w księgach operacji naliczania odpisu na ZFŚS jako kosztu działalności podstawowej i zobowiązania wobec działalności socjalnej.

3. W odniesieniu do przechowywanych sum depozytowych:

a) dokonywanie zwrotów wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umowy wnoszonych przez wykonawców zamówień publicznych wraz z naliczonymi od nich odsetkami, po pomniejszeniu o ewentualne koszty prowadzenia rachunku oraz prowizji bankowej za przelew,

b) ustalenie, od jakich środków zostały naliczone odsetki przechowywane na rachunku depozytowym w wysokości wynoszącej 5.053,34 zł na koniec 2018 r. oraz dokonanie zwrotu tych odsetek wykonawcom zamówień publicznych, którym są one należne zgodnie z przywołanymi w części opisowej wystąpienia przepisami Prawa zamówień publicznych. W przypadku kwot odsetek, co do których nie będzie możliwości ustalenia podstawy ich naliczenia lub dokonania zwrotu (ze względu na nieistnienie podmiotu) albo też zostanie stwierdzone, że naliczono je od innego rodzaju depozytów – przelanie ich na dochody budżetu,

c) zapewnienie bieżącej analizy terminów zwrotu posiadanych zabezpieczeń należytego wykonania umów w celu uniknięcia sytuacji bezpodstawnego ich przetrzymywania,

d) zawieranie w umowie o wykonanie zamówienia publicznego postanowień zapewniających jednoznaczne stwierdzenie okoliczności, w związku z którą zamawiający zobowiązany jest do zwrotu zabezpieczenia należytego jej wykonania,

e) zapewnienie przekazywania wadiów wniesionych przez nabywców nieruchomości na dochody budżetu najpóźniej w dniu dokonania zbycia, mając na uwadze w szczególności prawidłowe ustalenie wyniku budżetu.

4. Prawidłowe wykazywanie kwot zaległości w sprawozdaniu Rb-27S oraz należności wymagalnych w sprawozdaniu Rb-N, zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia.

5. Zapewnienie wiarygodnego udokumentowania przesłanki, iż spłata długu zagraża egzystencji dłużnika, mając na uwadze, że w sytuacji nabycia przez dłużnika wcześniej dzierżawionej nieruchomości umorzenie mu w tym samym roku, z powołaniem się na taką przesłankę, zaległego czynszu z tytułu dzierżawy wynoszącego ok. 3% ceny nabycia może mieć uzasadnienie tylko w wyjątkowych sytuacjach.

6. Stosowanie instytucji ugody regulowanej przepisami art. 54a ustawy o finansach publicznych wyłącznie w odniesieniu do należności gminy, wobec których dostatecznie udokumentowany został ich sporny charakter. W przypadku należności cywilnoprawnych niemających charakteru spornego stosowanie ulg w ich spłacie wyłącznie po stwierdzeniu przesłanek wynikających z uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2010 r.

7. Wyodrębnienie w umowach z najemcami lokali użytkowych kwoty czynszu za korzystanie z lokalu oraz odpłatności za dostarczane przez gminę media, zapewniającej co najmniej pokrycie kosztów dostarczenia mediów.

8. Obciążanie najemców lokali mieszkalnych rzeczywistymi kosztami ogrzewania lokalu. W tym celu cykliczne rozliczanie pobranych zaliczkowo opłat z faktycznymi kosztami ogrzewania. Rozliczenie z najemcą lokalu mieszkalnego w budynku „ośrodka zdrowia” ustalonych podczas kontroli nadpłat i niedopłat za ogrzewanie za lata 2016-2018.

9. Waloryzowanie czynszów za najem i dzierżawę lokali użytkowych i nieruchomości gruntowych, stosownie do postanowień umów oraz zasad uchwalonych przez Radę Miejską.

10. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

11. Przestrzeganie obowiązku wykorzystywania przez Panią Burmistrz urlopu wypoczynkowego w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu pracy podanych w części opisowej wystąpienia.

12. Prowadzenie kart drogowych samochodów służbowych w sposób umożliwiający należyte udokumentowanie sposobu wykorzystania tych pojazdów w zakresie „jazd lokalnych”. W tym celu m.in. odbywanie na podstawie polecenia wyjazdu służbowego wszystkich podróży poza miasto Czyżew oraz przestrzeganie wynikającego z przepisów wewnętrznych Urzędu obowiązku prowadzenia dziennych kart drogowych.

13. Dokonywanie wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi na podstawie dokumentacji zapewniającej możliwość ustalenia należytego związku między finansowanymi celami a realizacją zadań gminy z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi.

14. Przestrzeganie terminu publikacji w BZP ogłoszenia o udzieleniu zamówienia publicznego.

15. W zakresie realizacji inwestycji:

a) zapewnienie należytego udokumentowania, poprzez dokonywanie wpisów w dzienniku budowy, wszystkich zdarzeń zachodzących w procesie inwestycyjnym mających wpływ na wynagrodzenie wykonawcy, w tym zwłaszcza robót zanikowych; przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność nie uwzględnienia w dzienniku budowy – wbrew wymaganiom dokumentacji inwestycji – pompowania wody przy budowie ulicy Łąkowej i ewentualne podjęcie dalszych działań (w zależności od wyników tego postępowania), przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

b) dołożenie należytej staranności przy analizie prawidłowości opracowania dokumentacji, mając na uwadze w szczególności wewnętrzną zgodność jej poszczególnych elementów oraz zapewnienie rzetelnej weryfikacji wykonanych robót.

c) wyegzekwowanie od wykonawcy robót związanych z  przebudową stadionu kwoty 531,79 zł stanowiącej różnicę między wielkością zafakturowaną a faktycznym sposobem wykonania fundamentów pod słupki ogrodzenia boiska.

16. Zaprzestanie zawierania w treści umowy o wykonanie zamówienia publicznego postanowień przewidujących możliwość zaniechania jej pisemnych zmian, jako rzekomo mających uzasadnienie w treści art. 144 ust. 1 pkt 6 Prawa zamówień publicznych.

17. W sytuacji przyjęcia okresu gwarancji jako jednego z kryteriów oceny ofert – któremu dodatkowo przyznano wysoką wagę względem oferowanej ceny – określanie wymagań dotyczących gwarancji w ten sposób, aby można było jednoznacznie stwierdzić dodatkowe korzyści dla zamawiającego wynikające z żądanej gwarancji względem już przysługujących na podstawie obowiązujących przepisów prawa w ramach rękojmi, mając na uwadze uniknięcie potencjalnego zagrożenia wyboru oferty o wyższej cenie przy braku realnych korzyści rekompensujących zamawiającemu ewentualne wyższe wydatki.

18. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do uwzględnienia zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących zasad ustalania danych na potrzeby sporządzania przez Panią Burmistrz sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli.

19. Zapewnienie w treści arkusza organizacyjnego szkoły zgodności między pensum kierownika świetlicy i ilością wychowanków w świetlicy, w świetle zasad obniżania pensum uchwalonych przez Radę Miejską.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku