Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Zambrów

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 stycznia 2020 roku (znak: RIO.IV.6001-7/19), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Kos

Wójt Gminy Zambrów

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Zambrów za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Zambrów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy (str. 2-6 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) uchwała Rady Gminy Zambrów Nr 150/XXII/16 z dnia 28 listopada 2016 r. w sprawie wyznaczenia Urzędu Gminy Zambrów jako jednostki obsługującej gminne jednostki budżetowe zawiera postanowienie, że do zakresu obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi  należy „wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi zleconych przez kierowników (dyrektorów) jednostek obsługiwanych”. W praktyce fizyczna dyspozycja środkami pieniężnymi poszczególnych jednostek (podpisy na przelewach z rachunków bankowych) wykonywana jest przez Pana Wójta. Świadczy to o prowadzeniu obsługi jednostek z naruszeniem art. 10c ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.), zgodnie z którym obowiązki powierzone jednostce obsługującej nie mogą obejmować kompetencji kierowników jednostek obsługiwanych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Wspólna obsługa nie może zatem polegać na jakiejkolwiek formie dysponowania przez kierownika jednostki obsługującej środkami pieniężnymi jednostek obsługiwanych,

b) nie została opracowana przez Pana Wójta dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości dla jednostek obsługiwanych. Urząd Gminy na podstawie powołanej wyżej uchwały Rady Gminy Zambrów z dnia 28 listopada 2016 r. jest zobowiązany do realizacji wszystkich obowiązków dotyczących rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, stosownie do art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei na podstawie porozumienia z dnia 2 stycznia 2017 r. Urząd pełni funkcję jednostki obsługującej również dla instytucji kultury, dla których również ma wykonywać wszystkie obowiązki z zakresu rachunkowości,

c) nie stwierdzono decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami na rzecz szkół  podstawowych w Starym Laskowcu i w Starym Skarżynie. Stanowi to naruszenie przepisów art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), zgodnie z którymi formą prawną władania nieruchomościami przez jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd. W księgach tych szkół – prowadzonych przez Urząd Gminy – ujęte były nieruchomości o wartości odpowiednio 60.362,64 zł i 551.067,85 zł, których zaewidencjonowanie w księgach jednostek powinno mieć formalnie umocowanie w ustanowieniu trwałego zarządu – § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.),

d) Biblioteka Publiczna Gminy Zambrów w Osowcu prowadzi swoją działalność w pomieszczeniu Szkoły Podstawowej w Osowcu udostępnionym przez szkołę nieodpłatnie, na podstawie porozumienia zawartego w dniu 2 stycznia 2006 r. między kierownikami tych jednostek. Należy wskazać, że dyrektor SP w Osowcu tytuł prawny do dokonania tej czynności (zadysponowania częścią nieruchomości) uzyskał dopiero w 2015 r., po ustanowieniu przez Pana Wójta na rzecz szkoły trwałego zarządu tą nieruchomością. Na podstawie treści porozumienia, w powiązaniu z inną dokumentacją, ustalono, że Biblioteka Publiczna ma wypełniać funkcję biblioteki szkolnej – „za nieodpłatny wynajem lokalu oraz dostarczanie energii elektrycznej i cieplnej, udostępnianie sanitariatów Dyrektor Biblioteki Gminnej zobowiązuje się do bezpłatnego udostępniania uczniom oraz pracownikom szkoły księgozbioru oraz prowadzenie lekcji bibliotecznych celem realizacji przez szkołę art. 67 ustawy o systemie oświaty”. Stwierdzony stan należy ocenić jako sprzeciwiający się postanowieniom ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1479) – w szczególności art. 13 ust. 6, art. 18 ust. 3 i art. 22 – stanowiącym, że biblioteki szkolne powinny być  prowadzone przez publiczne jednostki oświatowe (wchodzić  w ich skład) i posiadać własne zasady organizacji wynikające z odrębnych przepisów. Zadania biblioteki szkolnej, które muszą być zapewnione przez dyrektora szkoły, określają obecnie przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148). Statut SP w Osowcu wskazuje wprawdzie – stosownie do art. 98 ust. 1 pkt 23 Prawa oświatowego – zadania biblioteki szkolnej, jednakże zważywszy na opisany stan faktyczny nie są one realizowane przez dyrektora, gdyż Szkoła nie prowadzi biblioteki szkolnej. Biblioteki publiczne tworzone na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983, ze zm.) i ustawy o bibliotekach są odrębnymi osobami prawnymi, których przedmiot działalności i sposób organizacji jest odrębny od bibliotek szkolnych,

e) na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym udzielił Pan pełnomocnictwa dyrektorowi Biblioteki Publicznej Gminy Zambrów w Osowcu. Należy wskazać, że udzielanie takich pełnomocnictw osobom zarządzającym instytucjami kultury, jako osobami prawnymi, jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się zaś do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

Analiza zakresów czynności pracowników zatrudnionych w referacie finansowym (str. 6-8 protokołu kontroli) wykazała następujące nieprawidłowości:

a) Skarbnik Gminy powołana w dniu 28 października 2019 r. nie posiadała pisemnego zakresu czynności do czasu zakończenia czynności kontrolnych, tj. do 14 stycznia 2020 r. Stanowi to naruszenie postanowień art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Sekretarz Gminy – odpowiedzialny zgodnie z regulaminem organizacyjnym Urzędu za opracowanie zakresów czynności kierownikom referatów – poinformował, że jest na etapie opracowywania zakresu czynności Skarbnika. Należy w tym miejscu wskazać, że poprzednia Skarbnik Gminy w ogóle nie miała pisemnego zakresu czynności, ponieważ odmówiła podpisania pisma określającego jej zadania; nie stwierdzono przy tym dokumentacji w sprawie postępowania związanego z odmową podpisania zakresu czynności,

b) zakres czynności pracownicy z dnia 2 stycznia 2012 r. odnosi się  nadal do jej zadań jako specjalisty w Biurze Obsługi Szkół (zlikwidowanej przez Radę Gminy jednostki obsługującej), podczas gdy obecnie zajmuje się ona prowadzeniem ksiąg Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej. Z kolei inna pracownica, która uprzednio prowadziła księgi Urzędu,  formalnie zatrudniona na stanowisku zastępcy Skarbnika, w zakresie czynności z 13 stycznia 2017 r. ma powierzone zadania z zakresu rachunkowości szkół podstawowych, brak zaś powierzenia zadań związanych ze stanowiskiem zastępcy Skarbnika.

Analiza regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, wprowadzonych zarządzeniem Pana Wójta z dnia 30 czerwca 2014 r. – przeprowadzona w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… – wykazała, że  ostatnia  aktualizacja przepisów wewnętrznych w tym zakresie dokonana była w 2015 r. (w wykonaniu wniosków wystosowanych po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO), co powoduje, że szereg jej zapisów, w tym podstawa prawna wydania, uległo dezaktualizacji. Ponadto niektóre jej postanowienia wykazują sprzeczność z przepisami prawa, nie znajdują zastosowania w praktyce lub nie są przestrzegane. W niektórych przypadkach brak też odpowiednich uregulowań. Stwierdzono w szczególności, że:

a) w załączniku nr 2 do zarządzenia wskazano, iż „jednostka nie prowadzi ewidencji materiałów” a w zakładowym planie kont dla Urzędu (załącznik nr 3b), że „Kont zespołu 3 nie prowadzi się”; nie odpowiada to praktyce, gdyż konto 310 „Materiały” stosowane jest do ujmowania, w połączeniu z korektą kosztów, wartości zapasu paliw ustalonego drogą inwentaryzacji, którego zakupy w trakcie roku odnoszone są w koszty; jednocześnie stwierdzono brak formalnej decyzji Pana Wójta o takim sposobie ewidencjonowania paliw, wymaganej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy – str. 10 i 118-119 protokołu kontroli,

b) w wykazach osób upoważnionych do czynności kontrolnych nadal figuruje poprzednia Skarbnik Gminy – str. 10 protokołu kontroli,

c) w zakładowym planie kont Urzędu Gminy:

- nie uwzględniono konta 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami”;

- w opisie funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” powielono rozwiązania  zamieszczone w załączniku nr 3 do rozporządzenia przewidujące wszystkie warianty ewidencji na tym koncie, w zależności od przyjętego sposobu obsługi bankowej Urzędu, zamiast wskazać na rozwiązania adekwatne do faktycznego sposobu obsługi bankowej i wynikających stąd zasad ewidencji w Urzędzie Gminy Zambrów – str. 10 protokołu kontroli,

d) nie dostosowano postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej do aktualnego sposobu ewidencji składników majątku (przy zastosowaniu programu komputerowego), ich oznakowania (przy pomocy kodów kreskowych) oraz sposobu przeprowadzania i dokumentowania wyników spisu z natury, polegającego na transmisji danych z odczytów dokonywanych czytnikiem kodów i automatycznej weryfikacji stanu z ewidencją – str. 10 i 120 protokołu kontroli,

e) w regulacjach wewnętrznych nie stwierdzono postanowień określających stosowane zasady ewidencjonowania na kontach operacji związanych z centralnym rozliczaniem podatku VAT.  W zarządzeniu Pana Wójta Nr 161/VII/16 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie zasad centralizacji rozliczeń podatku od towarów i usług… zawarto natomiast niestosowane w praktyce postanowienie, iż „Jednostki organizacyjne wpłacają obliczoną kwotę podatku VAT (zgodnie z deklaracją cząstkową VAT-7) do 13-tego dnia następnego miesiąca, a za miesiąc grudzień do 31 grudnia na rachunek bankowy Gminy.” W rzeczywistości podatek VAT należny od sprzedaży opodatkowanej zaliczany jest przez jednostki budżetowe do dochodów budżetu i w ramach kwoty dochodów odprowadzany na rachunek budżetu. Z kolei nadwyżka podatku należnego nad naliczonym, wynikająca z deklaracji VAT-7 gminy, odprowadzana jest do  urzędu skarbowego jako wydatek Urzędu Gminy w par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)” – str. 10-11 i 18-19 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę – w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – stwierdzono, że:

a) przychody z tytułu dochodów budżetowych realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu, wynoszące w 2018 r. 26.141.280,81 zł, ujęto w ewidencji Urzędu z zastosowaniem zapisów bezpodstawnie wykorzystujących konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, wbrew jego treści ekonomicznej. Dokonano księgowań Wn 222 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” i równolegle Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 222. Właściwym zapisem dla ujęcia tej operacji było w tym przypadku Wn 800 – Ma 720 – str. 15-16 protokołu kontroli,

b) na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie ujęto na koniec roku należności pozostałych do zapłaty z tytułu podatków realizowanych na rzecz gminy przez urzędy skarbowe w wysokości 15.875,88 zł, które wykazano w rocznym sprawozdaniu Rb-27S. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 221, zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, na koncie tym ujmuje się również należności z tytułu podatków i udziałów we wpływach z podatków pobieranych przez właściwe organy. Ujęcie tych należności na koncie 221 było niezbędne dla zachowania zgodności danych sprawozdania Rb-27S z ewidencją księgową. W związku ze zmianą na stanowisku Skarbnika nie uzyskano wyjaśnień w tej kwestii – str. 16 protokołu kontroli,

c)  nieprawidłowo wykazywano stan rozliczeń dotyczących należności z tytułu dochodów na koncie syntetycznym 221. Na koniec 2018 r. po stronie Wn wykazano saldo w wysokości 532.549,89 zł, na które (według subkont do poszczególnych tytułów rozliczeń) składały się  należności podatkowe, w tym z opłat za odbiór odpadów, na sumę 498.187,42 zł wyrażającą per saldo należności i nadpłat z tego tytułu. Na podstawie analizy ewidencji analitycznej stwierdzono, że na koniec 2018 r. faktyczne należności w zakresie tych rozrachunków, podlegające wykazaniu po stronie Wn, wynosiły 530.369,37 zł; pozostałe należności powinny wynosić 34.432,47 zł. Razem daje to kwotę należności 564.801.84 zł. Nadpłaty po stronie Ma powinny być wykazane z tytułu rozrachunków podatkowych w wysokości 32.181,95 zł, a wraz z nadpłatami innych tytułów 32.401,95 zł. W sprawozdawczości budżetowej za 2018 r. wartość należności i nadpłat została wykazana w wysokościach – odpowiednio – 564.727,05 zł i 32.402,21 zł, zatem ze znikomymi różnicami względem rzetelnych danych wynikających z ewidencji analitycznej. Dalszą konsekwencją prezentowania na koncie 221 wyników poszczególnych rozliczeń w postaci per salda była niezgodność danych wykazywanych w bilansie Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej z danymi ewidencji syntetycznej. W wyniku porównania sald kont wykazanych w zestawieniu obrotów i sald za 2018 r. z danymi wykazanymi w bilansie ustalono, że w wierszu D.II.5 ujęto nadpłaty  w wysokości 32.402,21 zł (zgodnie ze sprawozdaniem Rb-27S), które były jednakże o 32.182,21 zł wyższe  od salda prezentowanego na koncie syntetycznym 221. W związku ze zmianą na stanowisku Skarbnika nie uzyskano wyjaśnień w tej kwestii  – str. 16-17 i 30-31 protokołu kontroli,

d) analiza zapisów i sald na subkoncie 223-3 w ewidencji Urzędu wykazała, że nie przestrzegano zasad funkcjonowania konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” opisanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, nakazujących ujmowanie na stronie Wn tego konta w ciągu roku budżetowego okresowych lub rocznych przeniesień, na podstawie sprawozdań budżetowych, zrealizowanych wydatków budżetowych. Wbrew tej zasadzie całe saldo subkonta 223-3 w wysokości 19.339.622,60 zł (wyższe o 1.989,02 zł od faktycznej sumy wydatków zaprezentowanych w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Gminy) przeksięgowano na koniec roku na fundusz jednostki (konto 800). W ewidencji budżetu na stronie Ma subkonta 223-3, przeznaczonego do rozliczeń z Urzędem, ujmowano natomiast – zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – wydatki poniesione przez Urząd w wysokości wynikającej ze sprawozdania Rb-28S, w korespondencji z kontem 902 „Wydatki budżetu”. Na koniec roku konto 223-3 w ewidencji Urzędu nie wykazywało w efekcie salda, zaś konto 223-3 w ewidencji budżetu prezentowałoby saldo Wn 1.989,02 zł, gdyby nie zostało ono bezpodstawnie przeksięgowane w dniu 31 grudnia 2018 r. na konto 240 „Pozostałe rozrachunki” (dublując należność w tej wysokości ujętą na koncie 240 w księgach Urzędu). Ustalono, że kwota ta została wydatkowana z rachunku wydatków Urzędu bez nadania klasyfikacji, co w efekcie skutkowało bezpodstawnym zaniżeniem o tę kwotę wydatków prezentowanych w sprawozdawczości, mimo sfinansowania z otrzymanych środków na wydatki. Dalsza analiza wykazała, że wydatkowana kwota podlegała zwrotowi przez wykonawcę zadania inwestycyjnego, w związku z czym drugostronnie przelew zarachowano prawidłowo jako należność na koncie 240. Zwrot tej kwoty przez kontrahenta w 2019 r. również zaksięgowano bez klasyfikacji. (Prawidłowo – przy ujęcie przelewu w 2018 r. jako wydatku – zwrot w 2019 r. powinien stanowić dochód). W ewidencji Urzędu przelew ujęto zapisem Wn 130-2 – Ma 240, a odprowadzenie tych środków z rachunku Urzędu na rachunek budżetu Wn 223-3 – Ma 130-2, czym w efekcie wygenerowano nierealne saldo na subkoncie 223-3 w ewidencji Urzędu. Wpływ na rachunek budżetu zarachowano Wn 133 – Ma 240 – str. 18-19 i 30 protokołu kontroli,

e) nie przestrzegano określonej załącznikiem nr 3 do rozporządzenia zasady prowadzenia ewidencji na koncie 130 wymagającej zachowania czystości obrotów; w efekcie obroty w zakresie zrealizowanych wydatków wykazane na subkontach prowadzonych do konta 130 nie odpowiadały wykonanym wydatkom wykazanym w sprawozdawczości Urzędu Gminy – różnica 672.587,63 zł była zarówno efektem niedokonywania technicznego zapisu ujemnego dla operacji zwrotu niewykorzystanych środków z zasilenia na rachunek budżetu, jak i częściowo opisanych niżej operacji na rachunku pożyczki w BGK prowadzonym w ramach konta 130, o czym niżej – str. 23 i 26-27 protokołu kontroli, 

f) operacje na rachunku pożyczki w BGK ujmowano na koncie utworzonym w ramach konta 130. Jak wynika z ustaleń kontroli, rachunek ten traktowano jako rachunek Urzędu Gminy i ewidencjonowano w ramach konta 130. Zaprezentowany na str. 22-23 protokołu kontroli sposób ewidencji tego rachunku wynikał – jak należy sądzić – z faktu, iż całość wydatków w realizowanych w ciężar planu finansowego Urzędu Gminy finansowana jest w badanej jednostce z rachunku bieżącego Urzędu. Zastosowano zatem analogiczną metodę dla ewidencji rachunku projektu, z którego ponoszone były wydatki. O ile zastosowana metoda, i wynikające z niej księgowania, stanowiłaby jedyny sposób zaewidencjonowania w budżecie operacji w przypadku realizacji projektu za pomocą wyodrębnionych rachunków prowadzonych przez jednostkę budżetową inną niż urząd jednostki samorządu terytorialnego (szkołę lub GOPS), o tyle w przypadku urzędu gminy istnieje możliwość potraktowania rachunków projektu jako rachunków budżetu (ewidencjonowanych w ramach konta 133 „Rachunek budżetu”) oraz powielenia zachodzących na nich operacji w zakresie dochodów i wydatków budżetu na odpowiednich subkontach prowadzonych do konta 130. Rozwiązanie takie pozwoliłoby na uniknięcie konieczności ewidencjonowania na koncie 130 operacji związanych z zaciągnięciem i spłatą zobowiązań dłużnych oraz tworzenia zapisów w ewidencji budżetu imitujących rzekomy wpływ na rachunek budżetu dochodów związanych z projektem i przekazanie na rachunek Urzędu środków na wydatki. Z ustaleń kontroli wynika, że operacje dokonywane na otwartym dla tego rachunku koncie 130-5-1 powielano bezpodstawnie na koncie 133-3 w ewidencji budżetu, ewidencjonując na tym koncie operacje z kontem 260 „Zobowiązania finansowe” oraz z kontem 223 (jako rzekome przekazanie środków na wydatki na rachunek ewidencjonowany w ramach konta 130-5-1). Powielanie zapisów może być dokonywane jedynie na koncie 130 – jako pochodna zapisów dokonywanych w ewidencji budżetu. Operacja taka w odwrotnym kierunku nie jest przewidziana prawem – rozporządzenie nie stwarza możliwości powielenia na koncie 133 zapisów dokonywanych na koncie 130,

g) nieprawidłowo w ramach konta 130 ujmowano także obroty (Wn i Ma po 74.222 zł, powielane na koncie 133-4 w ewidencji budżetu) rachunku bankowego do obsługi wpływu dotacji pozyskanej z Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości oraz wydatków dokonanych ze środków dotacji. W celu uwidocznienia w ewidencji budżetu dochodów z dotacji dokonywano zapisów, szczegółowo opisanych w protokole, mających imitować operacje przelewu środków miedzy rachunkami Urzędu i organu. W zakresie tych środków również odpowiednie zastosowanie mają uwagi poczynione w punkcie poprzednim – str. 24-25 protokołu kontroli,

h) przypisu należności z tytułu czynszu za najem lokalu socjalnego za listopad i grudzień 2018 r. na sumę 140 zł dokonano dopiero w księgach 2019 r. Naruszono tym samym zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy a w konsekwencji należność z tego tytułu nie była wykazana w sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. – str. 32 protokołu kontroli,

i) przypadające gminie kwoty należności za energię elektryczną dostarczaną podmiotom wynajmującym od gminy lokale zaopatrzone w urządzenia pomiarowe zarejestrowane na Urząd Gminy w dacie zapłaty faktur odnoszono w koszty, a dopiero na koniec roku ich równowartością obciążano najemców – np. należność w wysokości 366,07 zł za energię dostarczoną do lokalu socjalnego przypisano w ewidencji z datą 31 grudnia 2018 r. W efekcie w trakcie roku w ewidencji i w sprawozdawczości prezentowano nierzetelne dane odnośnie należności gminy, a ponadto należności te nie były bieżąco egzekwowane. Wskazania w tym miejscu wymaga, że w przypadku braku wpłat przez najemców, gmina zmuszona będzie  dochodzić należności na drodze sądowej. Sytuacja ta skłania do wniosku, iż należy zapewniać samodzielne rozliczanie się najemców z dostawcą energii elektrycznej, ponieważ wydatki na ten cel nie stanowią zadania gminy – str. 31 protokołu kontroli,

j) nie dokonywano bieżącej analizy rozliczeń ujętych na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu, wynikających z odsetek dopisanych przez bank w latach ubiegłych do rachunku sum depozytowych – według stanu na 31 grudnia 2018 r. w kwocie 1.612,98 zł. Z ewidencji nie wynika, od jakich depozytów odsetki zostały naliczone, gdyż ujmowane były w ewidencji analitycznej na jednym koncie zbiorczym. Uchybiono więc zasadom funkcjonowania kont zespołu 2 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którymi ewidencja szczegółowa powinna umożliwić ustalenie przebiegu rozliczeń oraz stanu należności, rozliczeń, roszczeń spornych i zobowiązań z podziałem według kontrahentów – str. 35 protokołu kontroli,

k) nabyte w 2017 r. nieruchomości w Czerwonym Borze o wartości 184.845,24 zł ujęto w ewidencji księgowej dopiero w 2018 r., czym naruszono art. 20 ust. 1 (zasada ewidencjonowania zdarzeń w okresach sprawozdawczych, których dotyczą) oraz art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości (zasada rzetelności ksiąg); ponadto na podstawie pliku dowodów „OT” niezawierających bliższych wskazań odnośnie przebiegu operacji przyjęto na stan w 2018 r. nieruchomości o wartości 747.961,90 zł i zdjęto ze stanu nieruchomości o wartości  127.333,37 zł; operacje te – oprócz tego, że również poświadczają naruszenie przywołanych wyżej zasad prowadzenia ksiąg – uchybiają też art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, że dowód księgowy powinien zawierać opis operacji. Ogólnym wnioskiem wynikającym z ustaleń dotyczących ewidencji księgowej nieruchomości jest brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia jej rzetelności i podstaw dokonywanych zapisów. W związku ze zmianą na stanowisku Skarbnika nie odebrano wyjaśnień co do stwierdzonych operacji – str. 115-117 protokołu kontroli,

l) nie ujmowano w księgach rachunkowych operacji naliczenia odpisu na ZFŚS, która powinna skutkować wykazaniem na koncie 240 „Pozostałe rachunki” zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej (w korespondencji z kontem kosztów). Przelewy równowartości odpisu na rachunek ZFŚS powinny być ujmowane jako zmniejszenie zobowiązania wobec działalności socjalnej – str. 55 protokołu kontroli,

ł) w kosztach inwestycji polegającej na przebudowie drogi w m. Szeligi-Leśnica nie uwzględniono kosztów sprawowania nadzoru inwestorskiego wykonywanego przez pracownika Urzędu Gminy w ramach zakresu obowiązków. Według opisu konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia, do inwestycji należy zaliczyć poniesione koszty dotyczące środków trwałych w budowie w ramach prowadzonych inwestycji zarówno przez obcych wykonawców, jak i we własnym zakresie. Przepisy zawarte w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowią zaś, iż środki trwałe w budowie wycenia się w wysokości ogółu kosztów pozostających w bezpośrednim związku z ich nabyciem lub wytworzeniem, co w przypadku kontrolowanej jednostki dotyczy kosztów zatrudnienia pracowników sprawujących nadzór inwestorski. W praktyce zwiększenie kosztów inwestycji powinno polegać na przeniesieniu na konto 080 z kont zespołu 4 odpowiednio ustalonych kwot kosztów bieżących. W czasie kontroli dokonano wyceny tych kosztów na kwotę 3.189,60 zł i zwiększono o nie wartość środka trwałego – str. 100 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości sporządzonej za 2018 r. (str. 15-20 protokołu kontroli), w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że:

a) wystąpiła niezgodność miedzy danymi jednostkowych sprawozdań Rb-27S a danymi sprawozdania zbiorczego. Z ustaleń kontroli wynika, że stwierdzona rozbieżność, polegająca na wykazaniu w sprawozdaniu zbiorczym dochodów wykonanych niższych o kwotę 4.156,06 zł od sumy dochodów wykonanych wykazanych w sprawozdaniach jednostkowych dotyczyła

dochodów wynikających z danych podlegających wykazaniu w sprawozdaniu jednostkowym sporządzonym przez Pana Burmistrza na podstawie danych ewidencji Urzędu i budżetu. Naruszono zatem zasadę sporządzania sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych  (§ 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej),

b) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Gminy za 2018 r. nie wykazano zobowiązań wobec urzędu skarbowego na kwotę 468 zł, wynikających z rozliczenia podatku VAT, ujętego na koncie 225-4. Wobec przyjętej metody ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT, polegającej na traktowaniu przelewu należnego VAT do urzędu skarbowego jako wydatku w par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)”, zobowiązania istniejące na koniec roku z tego tytułu podlegają prezentacji w sprawozdaniu Rb-28S we wskazanej podziałce klasyfikacyjnej, jako zobowiązania z tytułu wydatków,

c) w sprawozdaniu Rb-N o stanie należności sporządzonym na koniec IV kwartału 2018 r. w wierszu N.3 „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 2.640.149,27 zł. Według wyliczeń dokonanych w oparciu o dane ujęte w ewidencji księgowej kontrolowanej jednostki zgodnie z zasadami określonymi w § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, należało wykazać w tej pozycji kwotę 2.778.267,50 zł, tj. o 138.118,23 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 20 protokołu kontroli.

Obowiązująca uchwała Nr 56/X/15 Rady Gminy Zambrów z dnia 17 września 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania terminu spłaty oraz  rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilno-prawny przypadających Gminie Zambrów oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną nie została dostosowana do brzmienia delegacji ustawowej do jej wydania, nadanego od 28 kwietnia 2017 r. ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 659). Od tego czasu, w związku ze zmianą art. 59 ust. 1 ustawy, także kwestia stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych przypadających instytucjom kultury powinna zostać uregulowana przez Radę Gminy w treści przedmiotowej uchwały – str. 12 protokołu kontroli.

Badając rozliczenia z tytułu najmu lokali mieszkalnych położonych w miejscowości Czerwony Bór stwierdzono, że dwóch najemców lokali wnosi do Urzędu Gminy opłaty w wysokości kosztów podanych gminie przez administratora budynku, w którym znajdują się lokale. Gmina przekazuje zaś otrzymane w tej wysokości środki administratorowi. Na należność, którą obciążani są przez gminę najemcy składają się m.in.: koszty administrowania, sprzątanie, energia elektryczna za części wspólne, konserwacja i przeglądy, ubezpieczenie nieruchomości, fundusz remontowy, ogrzewanie, zimna woda i kanalizacja za części wspólne. Oprócz tego w skład należności wchodzi koszt centralnego ogrzewania, zimnej wody i kanalizacji w wynajmowanych lokalach, który prawidłowo obciąża najemców. Z ustaleń kontroli nie wynika natomiast, aby gmina pobierała od najemców czynsz, o którym mowa w przepisach art. 7 ust. 1 i art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm.). Stosownie do przepisów ustawy gmina jako właściciel powinna obciążać najemców czynszem wynikającym z zarządzenia Pana Wójta, określonym przy uwzględnieniu czynników podwyższających i obniżających uchwalonych przez Radę Gminy. Oprócz czynszu, zgodnie z art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy, w stosunkach najmu wynajmujący może pobierać jedynie opłaty niezależne od właściciela, które zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy – są to opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych. W stwierdzonym stanie faktycznym najemcę obciążano zaś m.in. opłatami, które w myśl art. 2 ust. 1 pkt 8a ustawy o ochronie praw lokatorów… mieszczą się pojęciu kosztów utrzymania lokalu, obciążających właściciela lokalu. Z ustaleń kontroli wynika, że łączna wartość nienależnie pobranych od najemców opłat w okresie od 2017 r. do listopada 2019 r. wyniosła 4.125,77 zł (od poszczególnych najemców odpowiednio 3.850,56 zł i 275,21 zł). Kwotę tę ustalono po pomniejszeniu całości obciążeń ponoszonych przez najemców o podlegające uregulowaniu przez nich opłaty za zużyte w lokalach c.o., wodę i kanalizację i następnie o czynsz najmu, który powinien być pobrany od najemców zgodnie z zasadami obowiązującymi na terenie gminy Zambrów – str. 44-46 protokołu kontroli. Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia wynika m.in., że Niesłusznie pobierano opłaty od najemców, które zgodnie z ustawą należą do właściciela lokali mieszkalnych (…) Opłaty te traktowane były, jako czynsz (…).

Analizując decyzje ustalające opłaty za zajecie pasa drogowego stwierdzono, że w 24 przypadkach w decyzjach zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym niewłaściwie naliczono opłatę, bowiem przyjmowano do naliczenia opłaty powierzchnię faktycznie zajmowaną przez urządzenie w sytuacji, gdy powierzchnia ta była mniejsza niż 1 m². Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) stanowi w art. 40 ust. 10, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² jest traktowane jako zajęcie 1 m² pasa drogowego. Łączna kwota różnicy między kwotą ustalonej opłaty a kwotą należną to 3.385,38 zł za lata 2014-2019. W czasie kontroli Pan Wójt zwrócił się do PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok o wyrażenie zgody na zmianę decyzji; adresat decyzji wraził zgodę. W dniu 31 października 2019 r. PGE zwróciło kwotę 2.251,26 zł – str. 47 protokołu kontroli.

Podczas kontroli wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy Zambrów weryfikacji poddano m.in. prawidłowość uzasadniania i okresów przyznawania dodatków specjalnych w świetle postanowień art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych  (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.). Ustalono, że trzem wskazanym w protokole kontroli pracownikom (w tym Zastępcy Wójta i byłej Skarbnik) dodatek specjalny wypłacany był nieprzerwanie odpowiednio od 2014, 2015 i 2016 r. Nie posiada on zatem charakteru świadczenia okresowego, stając się stałym elementem wynagrodzenia pracownika z tytułu ciągle wykonywanych zadań, które powinny być w związku z tym wynagradzane w ramach stałych składników wynagrodzenia. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Podstawa jego przyznania zawsze musi zatem wykazywać okresowy charakter. Należy przy tym wskazać, że wśród uzasadnień przyznania dodatku specjalnego znajdowały się zadania, które ze swej istoty nie miały okresowego charakteru, jak w przypadku dodatku specjalnego dla byłej Skarbnik, który od 1 lipca 2018 r. przyznany był za zapewnienie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych, w tym koordynację i nadzór tej obsługi. Z kolei w przypadku podinspektora w Urzędzie Gminy od listopada 2016 r. podstawą przyznania dodatku jest dokładnie to samo zadanie – str. 51-53 protokołu kontroli.

Ponadto z ustaleń kontroli w zakresie wynagradzania pracowników Urzędu wynika, że

w angażach byłej Skarbnik w podstawie prawnej przywołano m.in. regulamin wynagradzania, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych dotyczy wyłącznie pracowników zatrudnionych na umowę o pracę, a nie na podstawie powołania – str. 52 protokołu kontroli.

W Urzędzie Gminy Zambrów zatrudniona jest żona Pana Wójta. W jej zakresie czynności postanowiono m.in.: „Podlega bezpośrednio Wójtowi Gminy Zambrów, zaś pod względem merytorycznym podlega Kierownikowi Referatu Rolnictwa i Rozwoju Gospodarczego”. Ustawa o pracownikach samorządowych w art. 26 stanowi, że małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogą być zatrudnieni w jednostkach wymienionych w art. 2 tej ustawy, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. W związku ze stwierdzonym stanem zadeklarował Pan, że w najbliższym czasie zostanie dokonana zmiana w treści zakresu czynności pracowników, w ten sposób że pracownik (…) będzie podlegała pod względem pracowniczym i merytorycznym Zastępcy Wójta – str. 53-54 protokołu kontroli.

Analizując ewidencję urlopów stwierdzono, że na 31 grudnia 2019 r. posiadał Pan niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 33 dni (w tym 7 dni z 2018 r.). Zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy, urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 należy pracownikowi udzielić najpóźniej do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Powyższe oznacza, że pracodawca nie może jednostronnie wyznaczyć pracownikowi terminu tego urlopu – może natomiast zobowiązać pracownika do wskazania terminów korzystania z zaległych urlopów w wyznaczonym przepisami okresie, czyli do 30 września następnego roku kalendarzowego. Za brak współpracy ze strony pracowników w tym zakresie pracodawca może zaś nakładać kary porządkowe zgodnie z art. 108 k.p., gdyż takie działanie może zostać uznane za nieprzestrzeganie przez pracowników ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy. Ponadto nieudzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego jest wykroczeniem z art. 282 § 1 pkt 2 k.p. zagrożonym karą grzywny od 1.000 zł do 30.000 zł. Jak z kolei orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt I PK 124/05) „Pracodawca może wysłać pracownika na zaległy urlop, nawet gdy ten nie wyraża na to zgody (…)” – str. 54 protokołu kontroli.

Stwierdzony stan faktyczny, polegający na pozostawaniu na koniec 2019 r. części niewykorzystanego urlopu z 2018 r. świadczy o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków wobec Pana Wójta przez pracownika wykonującego wobec Pana czynności z zakresu prawa pracy.

Analizując wydatki na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii stwierdzono m.in., że:

a) poniesiono wydatek w kwocie 1.400 zł za opracowanie programu na 2019 r. na rzecz pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej a jednocześnie członka Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, na podstawie umowy z dnia 24 października 2018 r. (brak kontrasygnaty Skarbnika na umowie). Należy wskazać, że w nadanym w 2016 r. zakresie czynności inspektora w Referacie Organizacyjnym Urzędu Gminy (jednocześnie będącego sekretarzem GKRPA) postanowiono, iż do jego obowiązków należy m.in. „opracowanie projektów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz narkotykowych na każdy rok kalendarzowy”. W 2017 r. temu samemu pracownikowi GOPS zlecono opracowanie programu na 2018 r. za kwotę 1.000 zł. Analiza przeprowadzona przez kontrolującego wykazała, że programy na 2018 i 2019 r. są praktycznie tożsame, z nielicznymi tylko wyjątkami. Ponadto w 2017 r. temu samemu pracownikowi GOPS zlecono opracowanie diagnozy problemu alkoholowego i narkotykowego występującego na terenie gminy za wynagrodzeniem w wysokości 2.000 zł. Według wyjaśnień Pana Wójta (…) zatrudnionej jako inspektor w Referacie Organizacyjnym Urzędu Gminy Zambrów błędnie wpisano w zakres czynności pracownika opracowywanie projektów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz narkotykowych na każdy rok kalendarzowy. Programy te są obszernymi dokumentami, opierającymi się na przeprowadzanej diagnozie. Dokumenty takie opracowują wyspecjalizowane firmy, bądź pracownie. W zakresie obowiązków winien być zapis: „koordynacja opracowań Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Narkotykowych”. W najbliższym czasie zostaną poprawione i zaktualizowane zakresy czynności wszystkich pracowników Urzędu Gminy Zambrów. Mając na uwadze wykazany podczas kontroli brak istotnych różnic między treścią programów na poszczególne lata należy wskazać, że ponoszenie wydatków w przedstawionej wysokości na ich opracowanie nie znajduje dostatecznego uzasadnienia, które pozwoliłoby obiektywnie uznać wydatek wynikający z umowy dotyczącej opracowania programu na 2019 r. za zgodny z dyspozycją art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o finansach publicznych, tj. za wydatek poniesiony w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) w Programie przewidziano takie zadanie jak „Finansowanie dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo wychowawczych”, którego realizacji w praktyce nie stwierdzono,

c) w Programie postanowiono, że „za ustalenie szczegółowego harmonogramu i terminów realizacji zadań wynikających z niniejszego Programu odpowiedzialny jest Wójt Gminy”; nie stwierdzono harmonogramu realizacji zadań – str. 63-64 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w dniu 30 stycznia 2000 r. były Wójt Gminy Zambrów zawarł umowę zlecenia na wykonywanie obowiązków przynależnych komendantowi gminnemu OSP, które zawarte są w regulaminie OSP. Wynagrodzenie ustalono na 380 zł brutto miesięcznie, następnie aneksem z 15 stycznia 2015 r. zwiększył je Pan do 1.000 zł, zaś aneksem z 20 stycznia 2017 r. umowę zlecenie uzupełniono o zapis dotyczący prowadzenia ewidencji czasu pracy. Kontrola wykazała, że w kadencji organów gminy przypadającej na lata 2014-2018 osoba będąca gminnym komendantem OSP była jednocześnie radnym a dodatkowo pełniła funkcję przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 24d stanowi, że Wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Na dodatkowo negatywną ocenę nieprawidłowości zaistniałej w stwierdzonym stanie faktycznym – zwłaszcza w kontekście blisko trzykrotnej podwyżki przez Pana wynagrodzenia z tej umowy w styczniu 2015 r. – wpływa fakt, iż radny ten pełnił funkcję przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy, która zgodnie z przepisami art. 18a ustawy o samorządzie gminnym ma za zadanie m.in. kontrolować działalność Pana Wójta, opiniować wykonanie budżetu oraz sporządzać wniosek w sprawie absolutorium.

Według złożonych wyjaśnień Obejmując z wyboru urząd Wójta (…) zastał w Urzędzie Gminy sytuację polegającą na tym, iż zatrudniony w ramach umowy cywilnoprawnej, jako zleceniodawca (Komendant Gminny OSP), był radny Rady Gminy Zambrów (…). Kierując się dobrą wiarą, Wójt uznał, że fakt ten nie wymaga korekty prawnej. (…) pan (…) nie jest już radnym – str. 66 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość zawarcia umowy na przebudowę drogi w m. Szeligi-Leśnica, podpisanej w dniu 2 października 2017 r. za wynagrodzeniem w wysokości 1.992.920,75 zł. W dacie zawarcia umowy kwota zabezpieczająca sfinansowanie zamówienia w 2018 r. (pierwotny termin jej realizacji określono na 16 czerwca 2018 r.), ujęta w wieloletniej prognozie finansowej gminy Zambrów według wersji uchwalonej 31 sierpnia 2017 r., przewidywała limit finansowania na 2018 r. w wysokości 1.850.000 zł oraz limit zobowiązań w tej samej wysokości. Podpisanie tej umowy 2 października 2017 r. przekraczało zatem limit zobowiązań przyjęty w WPF na podstawie art. 226 ust. 3 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Zwiększenia limitu zobowiązań na to przedsięwzięcie dokonano dopiero w dniu 30 października 2017 r. uchwałą Nr 219/XXXII/17 Rady Gminy Zambrów w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej. Umowa z 2 października 2017 r. zawiera kontrasygnatę byłej Skarbnik. Według wyjaśnienia byłej Skarbnik Umowa z wykonawcą na „Rozbudowę i przebudowę drogi gminnej nr 10614B w miejscowości Szeligi – Leśnica” została sporządzona przez pracownika merytorycznego w dniu 2.10.2017 r. i tego samego dnia mogła zostać mi przedstawiona do podpisu. Wiedząc, że zawsze toczyłam „bój” z pracownikami o przekazywanie istotnych informacji z otwarcia ofert przetargowych jestem więcej niż pewna, że mój podpis znalazł się na umowie w dniu zwiększenia limitu na to przedsięwzięcie do kwoty 2.000.000.00 zł, uchwałą zmieniającą załącznik przedsięwzięć do WPF na koniec października 2017 r. Moim podstawowym błędem było nie dopisanie daty kiedy to faktycznie ta umowa została przez mnie kontrasygnowana. W nawale obowiązków związanych w tym okresie ze sprawozdawczością, przygotowaniem zmian budżetu i WPF na planowana sesję, przygotowaniem się do projektu budżetu na kolejny rok, fizycznym robieniem przelewów, bieżącym księgowaniem, ciągłym udostępnieniem dokumentów do rozliczeń projektów unijnych  bądź przygotowywania kolejnych wniosków po prostu nie dopatrzyłam się rozbieżności dat. Nic nie usprawiedliwia mojego gapiostwa, jednakże pierwsze płatności częściowe zaplanowane były nie wcześniej niż styczeń 2018 r. przy czym faktycznie ten zapis jest mało sprecyzowany (…).

Ponadto stwierdzono, że w stosunku do ustaleń zawartych w umowie pierwotnej termin realizacji zadania został przesunięty aneksami o 2 miesiące a dodatkowo zwiększona została wysokość wynagrodzenia o kwotę 40.824,32 zł. W polisie ubezpieczeniowej stanowiącej zabezpieczenie należytego wykonania umowy zmiany zapewniające należyte zabezpieczenie interesów zamawiającego uwzględniono dopiero w czasie kontroli – str. 96-100 protokołu kontroli.

Kontroli poddano dokumentację zrealizowanych robót budowlanych oraz zbadano jej zgodność ze stanem faktycznym poprzez oględziny obiektów wykonanych zadań stwierdzając, że:

a) w przypadku drogi w Nagórkach-Jabłoni w kosztorysie powykonawczym ujęto słupki z rur stalowych (pod znaki drogowe) w ilości 11 szt., analogicznie jak w przedmiarach robót i projekcie stałej organizacji ruchu; faktycznie stwierdzono 9 słupków o wartości przyjętej w kosztorysie powykonawczym, co świadczy o braku 2 słupków o łącznej wartości 344,40 zł brutto; w tej samej pozycji kosztorysu powykonawczego ujęta została średnica zewnętrzna słupka 72 mm, analogicznie jak w przedmiarach, natomiast w projekcie organizacyjnym stałej organizacji ruchu wielkość ta wynosi 57 mm; faktycznie wbudowano słupki o średnicy 60 mm. Ustalona szacunkowa różnica w wycenie słupków to kwota 294,46 zł. Łącznie stwierdzono zawyżenie wynagrodzenia wykonawcy o 638,86 zł, którą to kwotę wykonawca wpłacił w wyniku ustaleń kontroli w dniu 11 października 2019 r. Ustalenia kontroli świadczą o rozbieżnościach w treści dokumentacji, nierzetelnym wykonawstwie oraz niestarannym odbiorze robót – str. 93-95 protokołu kontroli;

b) w odniesieniu do modernizacji świetlicy w miejscowości Cieciorki:

- z analizy dziennika budowy i innych pism dotyczących wykonawstwa robót wynika, że dokumentacja projektowa dotycząca branży elektrycznej nie uwzględniała części rozwiązań, (zawierała braki), co było uzupełnione podczas wykonywania robót. Inspektor nadzoru branży elektrycznej wniósł zastrzeżenia do 19 pozycji projektowych, które w większości uznane zostały przez projektanta i zaktualizowane w czasie robót. Wskazuje to na odebranie niestarannie przygotowanego projektu,

- na mapie inwentaryzacyjnej ujęto tylko dwa kable zasilania głównego ze skrzynki przyłączeniowej o długości 74,70 mb. Brak natomiast dwóch kabli do oświetlenia altanki i lamp oświetleniowych, o których mowa w kosztorysie powykonawczym i projekcie, o długości 63,33 m. Wartość tych robót z materiałami to kwota 32.785,73 zł brutto, w tym dwa kable nie uwzględnione w dokumentacji poinwentaryzacyjnej to kwota 13.123,12 zł brutto. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że Według relacji geodety zwyczajowo przyłącza wewnętrzne na działkach nie podlegają obowiązkowi inwentaryzacji, dlatego też geodeta w trakcie pomiaru nie uwzględnił przewodów zasilających oświetlenie. Zamawiający zdał obiekt do Nadzoru Budowlanego, który został odebrany i dlatego nie zwrócił uwagi na brak kabla na mapie inwentaryzacyjnej. W związku z zaistniałą sytuacją Zamawiający zwrócił się do geodety o uzupełnienie braków na mapie. Powyższe świadczy o niedołożeniu należytej staranności przy odbiorze dokumentacji powykonawczej – str. 104-107 protokołu kontroli.

Kontroli poddano zagadnienia związane z wynagradzaniem nauczycieli zatrudnionych w jednostkach oświatowych obsługiwanych przez Urząd Gminy Zambrów.

Analiza arkuszy organizacyjnych szkół na lata szkolne 2017/2018 i 2018/2019, przeprowadzona w kontekście prawidłowości obowiązkowego wymiaru godzin przyznanego nauczycielom na stanowiskach kierowniczych (str. 68-70 protokołu kontroli) wykazała, że w zatwierdzonym przez Pana arkuszu organizacyjnym Szkoły Podstawowej w Starym Laskowcu na rok szkolny 2018/2019 obowiązkowy wymiar godzin dyrektora tej Szkoły ustalono na 10 godzin tygodniowo. Zgodnie z obowiązującą wówczas uchwałą Nr 198/XXIX/17 Rady Gminy Zambrów z dnia 16 maja 2017 r., tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych dyrektora szkoły liczącej od 3 do 6 oddziałów powinien wynosić 11 godzin. Szkoła Podstawowa w Starym Laskowcu w roku szkolnym 2018/2019 liczyła 4 oddziały. Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez Pana w tej sprawie, zatwierdzenie arkusza organizacyjnego z niższym wymiarem godzin zajęć dydaktycznych dyrektora wynikało z przeoczenia. Ponadto w wyjaśnieniu zaznaczył Pan, iż osoba pełniąca funkcję dyrektora Szkoły Podstawowej w Starym Laskowcu w roku szkolnym 2018/2019 nie pracuje już w tej szkole.

           Kolejnym zbadanym zagadnieniem była prawidłowość dokonania potrąceń wynagrodzeń nauczycieli biorących udział w strajku w kwietniu 2019 r. Szczegółowy opis ustaleń kontroli w zakresie tego zagadnienia znajduje się na str. 73-81 protokołu kontroli. Zgodnie z okazaną dokumentacją do strajku przystąpiło 14 nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej w Starym Zakrzewie (strajk trwał 8 dni) oraz jeden nauczyciel zatrudniony w Szkole Podstawowej w Starym Laskowcu (strajkował 1 dzień). Potrącenia wynagrodzeń w związku z udziałem w strajku dokonano przy wypłacie wynagrodzeń za maj 2019 r. Analiza tego zagadnienia wykazała szereg nieprawidłowości:

a) wysokość potrącenia wynagrodzenia zasadniczego wyliczano według dwóch różnych metod, tj.:

- dla nauczycieli zatrudnionych na pełnym etacie stosowano metodę zaprezentowaną m.in. w opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 27 stycznia 2010 r., zgodnie z którą należy przyjąć, iż potrącenia za czas strajku dokonywać należy w równych kwotach za każdy dzień niewykonywania pracy, niezależnie od liczby godzin wchodzących w skład pensum, które miały być w danym dniu realizowane przez nauczyciela według rozkładu zajęć;

- dla nauczycieli zatrudnionych na niepełny wymiar etatu potrąceń dokonywano za godziny faktycznie nierealizowane w dniach strajku, zgodnie z arkuszem organizacyjnym szkoły.

           W ocenie Izby należało konsekwentnie dokonywać potrąceń metodą zaprezentowaną w opinii MEN, ponieważ określony Kartą Nauczyciela tygodniowy czas pracy nauczyciela wynosi 40 godzin przy pełnym etacie i nie obejmuje wyłącznie realizacji godzin dydaktycznych czy wykonawczych z uczniami. Przyjęty sposób wyliczania wysokości potrąceń wynagrodzeń zasadniczych nauczycieli za okres strajku powodował analogiczne, proporcjonalne potrącenie wysokości dodatków stażowych tych nauczycieli,

b) wyliczone kwoty potrąceń wynagrodzeń zasadniczych nauczycieli zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin – a więc już z uwzględnieniem realizacji niepełnego etatu – bezzasadnie przeliczano przez wymiar ich zatrudnienia, co doprowadziło do znaczących zaniżeń potrąconych kwot;

c) wszystkim nauczycielom biorącym udział w strajku, którym przysługiwał dodatek wiejski, dokonano jego potrącenia za czas strajku; dodatek wiejski nie jest składnikiem wynagrodzenia nauczyciela w rozumieniu przepisów art. 30 ust. 1 i art. 54 ust. 5 Karty Nauczyciela, zatem nie mógł być potrącony, gdyż zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 174, ze zm.), w okresie strajku zorganizowanego zgodnie z przepisami ustawy pracownik zachowuje prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz uprawnień ze stosunku pracy, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia,

d) nauczycielom wskazanym w protokole kontroli, którym przysługiwał w kwietniu 2019 r. dodatek motywacyjny stanowiący składnik wynagrodzenia, nie dokonano jego potrącenia. Zarówno art. 80 Kodeksu pracy, jak i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy… (Dz. U. z 2017 r. poz. 927) odwołują się do ogólnego pojęcia wynagrodzenia (jako należnego za pracę wykonaną) a nie tylko wynagrodzenia zasadniczego. W związku z powyższym wszystkie elementy składające się, w stawkach miesięcznych, na wynagrodzenie nauczyciela, należne za przepracowanie całego miesiąca, w tym także dodatek motywacyjny, powinny zostać proporcjonalnie pomniejszone za okres niewykonywania pracy,

e) potrąceń dodatku funkcyjnego za wychowawstwo nauczycielom wskazanym w protokole kontroli dokonywano poprzez podzielenie miesięcznej stawki dodatku przez liczbę 30 dni i przemnożenie otrzymanej kwoty przez liczbę dni nieobecności pracownika w pracy, a więc inną metodą, jak w przypadku wynagrodzenia zasadniczego; zgodnie z wyżej przywołanym § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy…, w celu obliczenia wynagrodzenia, ustalonego w stawce miesięcznej w stałej wysokości, za przepracowaną część miesiąca, jeżeli pracownik w tym miesiącu był nieobecny w pracy z innych przyczyn niż niezdolność do pracy spowodowana chorobą, i za czas tej nieobecności nie zachowuje prawa do wynagrodzenia – miesięczną stawkę wynagrodzenia dzieli się przez liczbę godzin przypadających do przepracowania w danym miesiącu i otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę godzin nieobecności pracownika w pracy z tych przyczyn. Tak obliczoną kwotę wynagrodzenia odejmuje się od wynagrodzenia przysługującego za cały miesiąc. Miesięczną stawkę dodatku za wychowawstwo powinno się podzielić przez liczbę dni pracujących w danym miesiącu i otrzymaną w ten sposób kwotę pomnożyć przez liczbę dni nieobecności pracownika w pracy.

Przedstawione wyżej wyniki analizy pozwoliły na wyliczenie poprawnych kwot potrąceń wynagrodzeń dla poszczególnych nauczycieli biorących udział w strajku (łącznie z zawyżeniem potrąconych kwot o dodatek wiejski). W protokole kontroli podano kwoty różnic poszczególnych składników w odniesieniu do konkretnych nauczycieli. Łącznie zaś – po skompensowaniu wyników nieprawidłowości wpływających na zawyżenie i zaniżenie potrąceń – ustalono, że w 6 przypadkach nauczycielom zaniżono potrącenia za czas strajku, czyli zawyżono wypłaty, na łączną kwotę 1.172,13 zł (dla poszczególnych nauczycieli o 323,63 zł, 270,73 zł, 235,30 zł, 214,66 zł, 111,30 i 16,51 zł – dotyczyło to nauczycieli zatrudnionych na niepełnych etatach i wynikało m.in. z ponownego przeliczenia ustalonej już kwoty potrącenia przez wymiar ich zatrudnienia), zaś w 9 przypadkach nauczycielom zawyżono potrącenia za czas strajku, czyli zaniżono wypłaty, na łączną kwotę 756,20 zł (dla poszczególnych nauczycieli o 94,96 zł, 2 x po 93,26 zł, 2 x po 92,98 zł, 77,81 zł, 77,13 zł, 76,44 zł i 57,38 zł – dotyczyło to nauczycieli zatrudnionych na pełnych etatach i wynikało m.in. z bezpodstawnego potrącenia dodatku wiejskiego).

W trakcie kontroli przeanalizowano prawidłowość naliczania i wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2018 r., przysługującego, na podstawie art. 48 Karty Nauczyciela, wszystkim nauczycielom zatrudnionym w Szkole Podstawowej w Starym Laskowcu (str. 81-82 protokołu kontroli). Od kwietnia 2018 r. nastąpił wzrost minimalnych wynagrodzeń nauczycieli w wyniku zmiany rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli… (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, ze zm.). W dniu 16 kwietnia 2018 r. sporządzono listę płac wyrównującą podwyżkę wynagrodzeń. W wyrównaniu uwzględniono wynagrodzenie zasadnicze i dodatek stażowy oraz dodatek wiejski naliczany od poziomu wynagrodzenia zasadniczego. Całą kwotę wyrównania wliczono następnie do podstawy naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela dodatek wiejski, jako dodatek socjalny, nie wchodzi w skład wynagrodzenia nauczyciela, a zatem nie powinien być uwzględniany przy naliczaniu dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Zgodnie z powyższym do wyliczenia „trzynastki” nie brano pod uwagę dodatku wiejskiego, jednakże nie odjęto wyrównania dodatku wiejskiego wypłaconego nauczycielom w kwietniu 2018 r. Wyrównanie dodatku wiejskiego wypłacono w kwocie 16,80 zł dla czterech nauczycieli oraz 14,30 zł dla dwóch nauczycieli. Spowodowało to zawyżenie dodatkowego wynagrodzenia rocznego wskazanych nauczycieli o kwotę odpowiednio 1,43 zł oraz 1,22 zł.

           Kontrola prawidłowości naliczania nagród jubileuszowych nauczycielom pod kątem zgodności z przepisami Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania okresów pracy i innych okresów uprawniających nauczyciela do nagrody jubileuszowej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania (Dz. U. Nr 128, poz. 1418) wykazała, że nauczyciel wskazany w treści protokołu kontroli w listopadzie i grudniu 2017 r. oraz w okresie od 1 lutego do 30 czerwca 2018 r. otrzymywał dodatki motywacyjne kolejno w wysokości 70 zł i 64 zł miesięcznie. Dodatek motywacyjny nie stanowił natomiast elementu wynagrodzenia w miesiącu uzyskania prawa do nagrody jubileuszowej, tj. w lipcu 2018 r. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia MENiS z dnia 30 października 2001 r. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wynagrodzenia oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy nauczycieli (Dz. U. Nr 71, poz. 737) składniki wynagrodzenia określone w stawkach miesięcznych w stałej wysokości oraz składniki wynagrodzenia określone procentowo od tych stawek uwzględnia się w wysokości należnej w miesiącu wykorzystywania urlopu. W związku z powyższym do wyliczenia wysokości nagrody jubileuszowej nie należało brać pod uwagę dodatku motywacyjnego, skoro w momencie nabycia prawa do nagrody nie był on już składnikiem wynagrodzenia. Wysokość nagrody została wyliczona z uwzględnieniem sumy wypłaconych dodatków motywacyjnych nauczycielowi w danym roku szkolnym podzielonych przez ilość miesięcy poprzedzających datę uzyskania prawa do nagrody. Zgodnie z wyliczeniami kontrolującego, biorąc pod uwagę wskazany błąd, nagroda jubileuszowa została wypłacona w kwocie o 102 zł większej niż należna – str. 82-84 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu pracownica Urzędu Gminy wskazała: Naliczenie zrobiłam przez nieuwagę.

           Sprawdzeniu poddano także prawidłowość naliczania wysokości odpraw emerytalnych nauczycielom – str. 84-86 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 87 ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela kwotę należnej odprawy emerytalnej ustala się w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia, obliczonego według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Nauczyciele wskazani w treści protokołu kontroli, w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień uzyskania przez nich prawa do odprawy emerytalnej, otrzymywali dodatki motywacyjne, które jednak nie stanowiły elementu ich wynagrodzenia w miesiącu uzyskania tego prawa. Podobnie jak w przypadku wyliczenia wysokości nagrody jubileuszowej, do wyliczenia wysokości odpraw emerytalnych nie należało brać pod uwagę dodatków motywacyjnych, skoro w momencie nabycia prawa do nagrody nie były one już składnikiem wynagrodzenia. Wysokość odpraw została wyliczona z uwzględnieniem sumy wypłaconych dodatków motywacyjnych nauczycielom w danym roku szkolnym, podzielonych przez ilość miesięcy poprzedzających datę uzyskania prawa do odprawy. Zgodnie z wyliczeniami kontrolującego, biorąc pod uwagę wskazany błąd, odprawy emerytalne zostały wypłacone w kwotach zawyżonych o 141,81 zł, 76,35 zł oraz 41,25 zł – łącznie o 289,41 zł.

Ponadto stwierdzono, że decyzję o rozwiązaniu umowy o pracę i odejściu na świadczenie kompensacyjne nauczyciela wskazanego w treści protokołu kontroli dyrektor Szkoły Podstawowej w Porytem-Jabłoni wydał w dniu 20 lutego 2018 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad ustalania wynagrodzenia oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy nauczycieli wynagrodzenie oblicza się, dodając otrzymane wynagrodzenie w poszczególnych miesiącach roku szkolnego, a następnie uzyskaną kwotę dzieli się przez liczbę miesięcy roku szkolnego poprzedzających miesiąc rozpoczęcia urlopu. Dodatkowo §  2 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku, gdy okres wykonywania zadań lub zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego jest krótszy niż okres roku szkolnego, wysokość dodatku oblicza się, mnożąc otrzymywaną stawkę z tego tytułu przez liczbę miesięcy, w których nauczyciel wykonywał zadania lub zajęcia. Uzyskaną kwotę dzieli się zaś przez liczbę miesięcy roku szkolnego poprzedzających miesiąc rozpoczęcia urlopu. Z kolei § 4 przewiduje, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oblicza się, mnożąc przeciętną miesięczną liczbę godzin z okresu miesięcy danego roku szkolnego poprzedzających miesiąc rozpoczęcia urlopu, a jeżeli okres zatrudnienia jest krótszy od roku szkolnego – z tego okresu, przez godzinową stawkę wynagrodzenia przysługującą w miesiącu wykorzystywania urlopu.

Przy wyliczeniu wysokości odprawy emerytalnej przysługującej omawianemu nauczycielowi składniki wynagrodzenia wymienione w wyżej cytowanych przepisach obliczono dzieląc ich sumę na 12 miesięcy. Biorąc pod uwagę, że odprawa emerytalna była naliczana w lutym roku szkolnego 2017/2018 należało podzielić sumę wynagrodzeń z poszczególnych tytułów (dodatek funkcyjny za wychowawstwo, wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe) uzyskanych przez nauczyciela od września przez liczbę 5. Zgodnie z wyliczeniami pracownika Urzędu Gminy zajmującego się naliczaniem wynagrodzeń nauczycieli, po uwzględnieniu powyższych przepisów odprawa emerytalna należna nauczycielowi powinna wynosić 12.663,21 zł, czyli o 555,66 zł więcej niż odprawa wypłacona.

Przeprowadzono kontrolę dokumentacji związanej z analizą osiągania w 2018 r. średnich wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę Zambrów. Badaniu poddano prawidłowość ustalenia danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2018 r. W wyniku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości (szerzej opisane na str. 86-90 protokołu kontroli):

a) w sprawozdaniu za 2018 r. wykazano nieprawidłową średnią arytmetyczną liczbę etatów:

- nauczycieli stażystów za okres styczeń-marzec zaniżono o 0,25 etatu (wykazano 2,56 zamiast 2,81 etatu) a za okres kwiecień-grudzień zawyżono o 0,13 etatu (wykazano 4,02 zamiast 3,89 etatu),

- nauczycieli kontraktowych za okres styczeń-marzec zawyżono o 0,04 etatu (wykazano 5,89 zamiast 5,85 etatu) a za okres kwiecień-grudzień zawyżono o 0,14 etatu (wykazano 6,68 zamiast 6,54 etatu),

- nauczycieli mianowanych za okres styczeń-marzec zaniżono o 0,05 etatu (wykazano 15,09 zamiast 15,04 etatu);

b) do wydatków faktycznie poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli w 2018 r. zaliczono jednorazowy dodatek uzupełniający wypłacony w styczniu 2018 r. nauczycielom stażystom, mianowanym i dyplomowanym. Zgodnie z art. 30a ust. 6 Karty Nauczyciela jednorazowy dodatek uzupełniający nie jest uwzględniany jako składnik poniesionych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w odniesieniu do wysokości średnich wynagrodzeń w roku, w którym został wypłacony. Spowodowało to zawyżenie wydatków na wynagrodzenia łącznie o kwotę 7.542,22 zł (stażyści – 5.623,69 zł, mianowani – 1.568,77 zł, dyplomowani – 349,76 zł).

Wpływ na błędne ustalenie liczby etatów miało przede wszystkim:

a) zawyżenie wysokość etatów w październiku 2018 r. podanych w protokole kontroli nauczycieli Szkoły Podstawowej w Starym Laskowcu,

b) nieprawidłowe obliczanie struktury zatrudnienia nauczycieli, których stosunek pracy był nawiązywany lub wygasł w trakcie miesiąca, polegające na tym, że nauczyciele zatrudnieni w drugiej połowie miesiąca nie byli w ogóle wliczani w strukturę zatrudnienia w danym miesiącu. Ponadto w przypadku wygaśnięcia stosunku pracy nauczyciela w trakcie miesiąca  jego wymiar etatu był wliczony w strukturę bez uwzględniania tego, iż nie przepracował on pełnego miesiąca,

c) nieprawidłowe uwzględnianie wymiarów etatów nauczycieli w przypadku ich nieobecności finansowanej z ZUS. W myśl postanowień § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.), przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy.

Po uwzględnieniu wyżej opisanych nieprawidłowości różnica między wydatkami faktycznie poniesionymi w 2018 r. na wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli powinna wynosić odpowiednio:

a) (-) 1.245,87 zł, zamiast (+) 3.049,28 zł w odniesieniu do nauczycieli stażystów (powstaje w ten sposób obowiązek wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających w łącznej wysokości 1.245,87 zł),

b) (+) 13.351,96 zł zamiast (+) 8.929,06  zł w odniesieniu do nauczycieli kontraktowych (zwiększenie dodatniej różnicy o 4.422,09 zł),

c) (+) 9.359,87 zł zamiast (+) 10.334,01 zł w odniesieniu do nauczycieli mianowanych (zmniejszenie dodatniej różnicy o 974,14 zł),

d) (+) 42.931,86 zł zamiast (+) 43.281,62 zł w odniesieniu do nauczycieli dyplomowanych (zmniejszenie dodatniej różnicy o 349,76 zł).

           Powstanie ujemnej różnicy między wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli stażystów a iloczynem średniorocznej liczby etatów oraz średnich wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych na tym stopniu awansu zawodowego skutkuje, zgodnie z art. 30a ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela, obowiązkiem naliczenia i wypłaty jednorazowego dodatku uzupełniającego dla wszystkich nauczycieli stażystów zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w 2018 r. w szkołach prowadzonych przez gminę Zambrów

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

           Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały w kontrolowanym okresie na Skarbniku Gminy, pełniącym obowiązki do 28 października 2019 r. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy:

a) zaprzestanie dysponowania przez Pana Wójta środkami pieniężnymi na rachunkach bankowych jednostek obsługiwanych przez Urząd Gminy,

b) wprowadzenie przez Pana Wójta przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości każdej z obsługiwanych jednostek, z uwzględnieniem specyfiki działalności każdej z nich,

c) wydanie decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami na rzecz szkół  podstawowych w Starym Laskowcu i w Starym Skarżynie,

d) podjęcie stosownych działań w sprawie uregulowania kwestii funkcjonowania biblioteki szkolnej w Osowcu, mając na uwadze obowiązki oraz zasady organizacji bibliotek szkolnych i bibliotek publicznych określone przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

e) udzielanie pełnomocnictw na podstawie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

2. Niezwłoczne nadanie pisemnego zakresu czynności Skarbnikowi Gminy oraz dostosowanie zakresów czynności innych pracowników referatu finansowego do faktycznego podziału zadań, z uwzględnieniem określenia zastępstw na czas nieobecności.

3. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości jednostki oraz procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami polityki rachunkowości a stosownymi w praktyce zasadami ewidencjonowania paliw; podjęcie formalnej decyzji na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości wprowadzającej stosowana faktycznie metodę ewidencjonowania paliw,

b) zaktualizowanie wykazów osób upoważnionych do czynności kontrolnych dowodów księgowych,

c) ujęcie w wykazie kont pozabilansowych zakładowego planu kont Urzędu Gminy konta 976; zobowiązanie Skarbnika do prowadzenia na tym koncie ewidencji wyłączeń wzajemnych rozliczeń Urzędu z jednostkami budżetowymi gminy oraz zapewnienie prowadzenia ewidencji tych wyłączeń przez gminne jednostki budżetowe,

d) zamieszczenie w zakładowym planie kont Urzędu opisu konta 130 adekwatnego do przyjętego w praktyce sposobu obsługi bankowej dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Gminy jako jednostkę budżetową,

e) dostosowanie postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej do aktualnego sposobu ewidencji, oznakowania i przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych,

f) uregulowanie w zakładowym planie kont stosowanych zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT,

g) wykreślenie z treści zarządzenia Pana Burmistrza z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie zasad centralizacji rozliczeń podatku od towarów i usług (VAT)… wskazanych w części opisowej wystąpienia postanowień, niemających zastosowania w praktyce w związku z przyjętą metodą ewidencji, określających terminy przekazywania na rachunek budżetu przez jednostki budżetowe podatku VAT podlegającego wpłacie według sporządzanych przez te jednostki cząstkowych danych do sporządzenia deklaracji VAT-7 gminy.

4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stwierdzonych za okres pełnienia funkcji przez poprzedniego Skarbnika, poprzez:

a) ewidencjonowanie w księgach Urzędu przychodów dotyczących dochodów budżetowych realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu bez wykorzystania konta 222, mając na uwadze treść ekonomiczną konta 222 określoną przepisami prawa,

b) ujmowanie na koncie 221 wykazywanych w sprawozdaniu Rb-27S kwot należności pozostałych do zapłaty (w tym zaległości) oraz nadpłat z tytułu udziału w podatkach dochodowych i z tytułu podatków pobieranych przez urzędy skarbowe,

c) prezentowanie w ewidencji syntetycznej dwustronnego salda konta 221 w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jak i nadpłat z tytułu dochodów budżetowych,

d) ujmowanie jako wykonanych wydatków wszystkich przelewów z rachunku Urzędu zrealizowanych ze środków na wydatki otrzymanych z budżetu, niezależnie od faktu czy stanowią koszt kontrolowanej jednostki czy też nadpłatę podlegającą zwrotowi,

e) dokonywanie na koncie 223 zapisów w wysokości wydatków wykonanych wynikających ze sprawozdania Rb-28S, mając na uwadze, że tylko w ten sposób możliwa jest do zrealizowania funkcja tego konta polegająca na zobrazowaniu rzeczywistego stanu rozliczeń budżetu z jednostką budżetową z tytułu przekazanych środków na wydatki oraz wykazaniu ewentualnych nieprawidłowości w ewidencji, sprawozdawczości lub źródłach finansowania wydatków; zaprzestanie wyksięgowywania na inne konto sald powstających na koncie 223,

f) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych operacji, zwrotów nadpłat i korekt,

g) rozważenie ewidencjonowania rachunków projektów realizowanych z planu finansowego Urzędu Gminy – zwłaszcza w przypadku dokonywania na nich operacji zaliczanych do długu – w ramach konta 133, z odpowiednim powieleniem na koncie 130 tylko tych operacji, które stanowią dochody i wydatki budżetu,

h) zaprzestanie dokonywania na koncie 133 w ewidencji budżetu zapisów stanowiących powielenie operacji na rachunkach bankowych ewidencjonowanych na koncie 130 w ewidencji Urzędu,

i) ewidencjonowanie należności i przychodów z tytułu dochodów budżetowych z uwzględnieniem zasady memoriału,

j) bieżące ujmowanie w księgach należności za energię elektryczną dostarczaną podmiotom wynajmującym od gminy lokale zaopatrzone w urządzenia pomiarowe zarejestrowane na Urząd Gminy,

k) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 240 w sposób umożliwiający powiązanie naliczonych odsetek z odpowiednimi kwotami przechowywanych depozytów

l) wyjaśnienie pochodzenia kwoty odsetek przechowywanych na rachunku środków depozytowych wynoszącej 1.612,98 zł  i dokonanie jej zwrotu podmiotom, którym odsetki te były należne przy zwrocie depozytu; w przypadku braku możliwości ustalenia podmiotów, którym odsetki powinny być przekazane – przelanie ich na rachunek budżetu i zaliczenie do dochodów budżetu,

ł) bieżące ujmowanie w księgach rachunkowych operacji przychodu i rozchodu składników majątkowych, mając na uwadze zapewnienie rzetelnych danych ewidencyjnych,

m) przestrzeganie dyspozycji art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości nakazującej zawieranie w treści dowodów księgowych należytego opisu operacji,

n) podjęcie wnikliwych działań wyjaśniających odnośnie podstaw dokonania przedstawionych w części opisowej wystąpienia zapisów polegających na zwiększeniu i zmniejszeniu wartości nieruchomości na koncie 011 oraz kompleksowe zweryfikowanie z odpowiednią dokumentacją ewidencyjnego stanu nieruchomości gminy w celu potwierdzenia jego rzetelności i prawidłowości prowadzenia ewidencji w świetle wymagań ustawy o rachunkowości,

o) ujmowanie w księgach rachunkowych operacji naliczania odpisu na ZFŚS, jako kosztu działalności podstawowej i zobowiązania wobec działalności socjalnej,

p) dokonywanie wyceny i uwzględnianie w wartości nakładów na budowę lub ulepszenie środka trwałego wartości pracy pracownika Urzędu Gminy pełniącego funkcję inspektora nadzoru.

5. W zakresie sprawozdawczości:

a) zapewnienie zgodności między danymi sprawozdań zbiorczych a danymi sprawozdań jednostkowych, które powinny stanowić podstawę sporządzenia zbiorczej sprawozdawczości,

b) sporządzanie sprawozdania Rb-27S zgodnie z danymi ksiąg rachunkowych,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S wynikających z deklaracji VAT-7 i ksiąg rachunkowych zobowiązań gminy z tytułu wydatków dotyczących podatku VAT podlegającego odprowadzeniu do urzędu skarbowego,

d) wykazywanie danych w pozycji „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.

6. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowych zasad umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny… poprzez objęcie jej treścią instytucji kultury.

7. Obciążanie najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy i znajdujących się we wspólnotach mieszkaniowych czynszem ustalonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów…; zaprzestanie obciążania najemców tych lokali równowartością kosztów ponoszonych przez gminę, jako właściciela, za dany lokal na rzecz wspólnoty.

8. Dokonanie zwrotu (rozliczenia) dwóm najemcom lokali mieszkalnych znajdujących się we wspólnocie kwoty wynoszącej łącznie 4.125,77 zł (dla poszczególnych najemców 3.850,56 zł i 275,21 zł), odpowiadającej nadwyżce między pobranymi od nich bezpodstawnie kosztami obciążającymi gminę jako właściciela lokali znajdujących się we wspólnocie a kwotą należnego od nich czynszu najmu obowiązującego na terenie gminy;

9. Ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych.

10. Zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych za stałe wykonywanie przez pracownika określonego zadania, mając na uwadze okresowy charakter tego świadczenia. W przypadku stałego wykonywania danych obowiązków przez pracownika, uwzględnienie tego faktu w wysokości stałych składników wynagrodzenia.

11. Usunięcie niezgodnego z art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych stanu polegającego na wynikającym z zakresu czynności żony Pana Wójta – jako pracownicy Urzędu Gminy – stosunku bezpośredniej podległości służbowej wobec Pana Wójta.

12. Przestrzeganie obowiązku wykorzystywania urlopu wypoczynkowego przez Pana Wójta w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu pracy przywołanych w części opisowej wystąpienia.

13. W zakresie dotyczącym Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii:

a) zaprzestanie odpłatnego zlecania opracowania projektu Programu w sytuacji powierzenia pracownikowi Urzędu Gminy tego obowiązku zakresem czynności; jednocześnie rozważenie zasadności przyjmowania formy opracowania Programu w drodze zlecenia tej czynności odpłatną umową, mając na uwadze, że adresatem tego zlecenia jest pracownik gminnej jednostki organizacyjnej i jednocześnie członek Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, zaś treść programów na poszczególne lata nie wykazuje istotnych różnic,

b) zapewnienie realizacji wszystkich zdań objętych Programem,

c) opracowywanie harmonogramu realizacji zadań, o którym mowa w Programie.

14. Zapewnienie uniknięcia w przyszłości sytuacji wykonywania przez radnego na rzecz gminy pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej.

15. Zaciąganie zobowiązań na przedsięwzięcia wieloletnie do wysokości limitu zobowiązań określonego w wieloletniej prognozie finansowej.

16. Egzekwowanie od wykonawców zamówień publicznych odpowiedniej korekty okresu ważności oraz wartości gwarancji stanowiącej zabezpieczenie należytego wykonania umowy w przypadku przedłużenia terminu wykonania zamówienia i zwiększenia jego wartości.

17. Dołożenie większej staranności przy weryfikacji prawidłowości treści dokumentacji stanowiącej podstawę wykonania robót budowlanych lub potwierdzającej ich wykonanie, mając na uwadze ustalenia zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

18. Zobowiązanie osób biorących udział w nadzorowaniu i odbiorze robót budowlanych do dołożenia większej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją.

19. Zapewnienie zgodności między przyznanym w arkuszach organizacyjnych szkół tygodniowym obowiązkowym wymiarem godzin zajęć po obniżce dla nauczycieli na stanowiskach kierowniczych a obowiązującymi w tym zakresie zasadami uchwalonymi przez Radę Gminy Zambrów.

20. Podjęcie działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości finansowych wynikających z błędnego dokonania potrąceń wynagrodzenia nauczycieli biorących udział w strajku oraz bezpodstawnego potrącenia dodatku wiejskiego w związku z udziałem w strajku. W tym celu:

a) wskazanie dyrektorom szkół, których nauczyciele brali udział w strajku, na obowiązek wystąpienia do poszczególnych nauczycieli, którzy otrzymali wynagrodzenie w zawyżonej wysokości o dobrowolny zwrot zawyżenia wynagrodzenia w kwotach wynikających z części opisowej wystąpienia i protokołu kontroli, wynoszących łącznie 1.172,13 zł,

b) przygotowanie dokumentacji stanowiącej podstawę wypłacenia poszczególnym nauczycielom kwot, o które zawyżono im potrącenia należnych im świadczeń w związku z udziałem w strajku, w kwotach wynikających z części opisowej wystąpienia i protokołu kontroli, wynoszących łącznie 756,20 zł.

21. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności przy naliczaniu dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla nauczycieli, zwłaszcza w zakresie ustalania składników wchodzących w podstawę jego wyliczenia. Rozważenie – z uwagi na niewielkie kwoty różnic – zasadności korygowania naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla nauczycieli za 2018 r., zawyżonego z powodu uwzględnienia w podstawie jego naliczenia wyrównania dodatku wiejskiego.

22. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do wyeliminowania opisanych w niniejszym wystąpieniu i protokole kontroli nieprawidłowości w zakresie naliczania nagród jubileuszowych i odpraw emerytalnych dla nauczycieli.

23. Wskazanie dyrektorowi szkoły na obowiązek wystąpienia do nauczyciela wskazanego w protokole kontroli o dobrowolny zwrot kwoty 102 zł odpowiadającej zawyżeniu nagrody jubileuszowej.

24. Wskazanie dyrektorom szkół na obowiązek wystąpienia do nauczycieli wskazanych w protokole kontroli o dobrowolny zwrot kwot 141,81 zł, 76,35 zł i 41,25 zł odpowiadających zawyżeniu odpraw emerytalnych.

25. Przygotowanie dokumentacji stanowiącej podstawę wypłacenia nauczycielowi wskazanemu w protokole kontroli kwoty 555,66 zł odpowiadającej zaniżeniu wypłaconej odprawy emerytalnej.

26. W zakresie analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do przestrzegania obowiązujących przepisów i dołożenia należytej staranności w celu zapewnienia prawidłowości danych ustalanych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, przy uwzględnieniu uwag opisujących poszczególne nieprawidłowości, zawartych w niniejszym wystąpieniu i protokole kontroli,

b) sporządzenie korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za  2018 r. uwzgledniającej ustalenia kontroli i przekazanie jej do RIO w Białymstoku.

c) przygotowanie dokumentacji stanowiącej podstawę wypłacenia jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli stażystów, należnych za 2018 r. w łącznej wysokości 1.245,87 zł.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku