Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Jasionówka

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 08 stycznia 2020 roku (znak: RIO.I.6001-12/19), o treści jak niżej:

                                                                                      Pan

                                                                                      Leszek Zawadzki

                                                                                      Wójt Gminy Jasionówka

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jasionówka za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Jasionówka na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono liczne nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Urząd Gminy Jasionówka prowadzi obsługę finansowo-księgową wszystkich jednostek organizacyjnych gminy – GOPS i Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na podstawie stosownej uchwały Rady Gminy Jasionówka w sprawie wyznaczenia jednostki obsługującej i jednostek obsługiwanych, zaś Gminnej Biblioteki Publicznej i Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Turystyki na podstawie porozumień zawartych z kierownikami tych instytucji kultury. Z ustaleń zawartych na str. 4 protokołu kontroli wynika, że dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości jednostek obsługiwanych została wprowadzona przez kierowników tych jednostek. W związku z tym, że do zadań Urzędu Gminy jako jednostki obsługującej należy prowadzenie rachunkowości jednostek obsługiwanych, Pan Wójt powinien – jako kierownik jednostki obsługującej – wprowadzić dokumentację opisującą przyjęte w jednostkach obsługiwanych zasady rachunkowości, jak to wynika z art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.).

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości budżetu i Urzędu Gminy Jasionówka, przeprowadzona pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), wykazała, że:

a) według zakładowego planu kont do konta syntetycznego 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” prowadzone jest konto analityczne: 221-9 „wpływy z tytułu zaliczki i funduszu alimentacyjnego”, a w jego ramach m.in. subkonta 221-9-3 „60% budżet państwa”, 221-9-4 „20% gmina dłużnika” i 221-9-5 „20% gmina wierzyciela”. Należy wskazać, iż przyjęty system kont analitycznych nie uwzględnia faktu, że od 2016 r. w dochodach wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych nie partycypują gminy według miejsca zamieszkania dłużników alimentacyjnych – str. 7 protokołu kontroli, 

b) wykaz kont syntetycznych Urzędu Gminy wśród kont bilansowych wymienia konto 245 „Wpływy do wyjaśnienia”, co nie ma uzasadnienia w świetle realizacji przez Urząd dochodów i wydatków za pośrednictwem rachunku budżetu (braku odrębnego rachunku bieżącego Urzędu). Zgodnie z opisem tego konta zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, służy ono do ewidencji wpłaconych, a niewyjaśnionych kwot należności z tytułu dochodów budżetowych. Zatem w przypadku, gdy Urząd nie dysponuje wyodrębnionym rachunkiem bankowym, operacje podlegające ujęciu na koncie 245 w ewidencji Urzędu nie mogą występować, ponieważ pojawienie się wpływów do wyjaśnienia musi dotyczyć wpływów na rachunek budżetu a więc będzie odzwierciedlone na odpowiednim koncie rozrachunkowym w ewidencji budżetu – str. 7 protokołu kontroli,

c) w wykazie kont pozabilansowych występuje nadal konto 975 „Wydatki strukturalne”, którego nie przewidują już postanowienia załącznika nr 3 do rozporządzenia, ponieważ zostały zniesione obowiązki ewidencyjne i sprawozdawcze w zakresie wydatków strukturalnych – str. 7 protokołu kontroli,

d) obowiązujące w jednostce zarządzenie Nr 21/2012 Wójta Gminy Jasionówka z dnia 31 grudnia 2012 r. ustalające politykę (zasady) rachunkowości przewiduje w swej treści, że zasady funkcjonowania kont i opis kont (zasady klasyfikacji zdarzeń) objętych planem kont określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2018 r.; od tego dnia podstawę opracowania zakładowych planów kont dla budżetu i Urzędu Gminy stanowi rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… – str. 7-8 protokołu kontroli,

e) w części określającej sposób prowadzenia ewidencji wskazano, że księgi rachunkowe prowadzone są za pomocą komputera, zaś w praktyce część ewidencji prowadzona jest ręcznie. Techniką ręczną prowadzono m.in. ewidencję analityczną środków trwałych, pozostałych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych – str. 8-9 protokołu kontroli,

f) w przepisach wewnętrznych przyjęto postanowienie, iż w ewidencji księgowej ujmuje się ilościowo-wartościowo i kwalifikuje do pozostałych środków trwałych oraz pozostałych wartości niematerialnych i prawnych przedmioty (wartości niematerialne i prawne) o wartości początkowej powyżej 500 zł, zaś dla przedmiotów (wartości niematerialnych i prawnych) o wartości poniżej 500 zł nie prowadzi się ewidencji ilościowo-wartościowej. Dodano, iż w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza się wprowadzenie takich środków do ewidencji ilościowo-wartościowej, gdy wymagają tego inne przepisy; w takich przypadkach decyzję o ujęciu w ewidencji podejmuje kierownik jednostki lub osoba upoważniona prze kierownika w zakresie zatwierdzania dowodów księgowych. Z obowiązujących regulacji nie wynika, jakie „wyjątkowe sytuacje” mogą decydować o wskazanym sposobie ewidencjonowania składników. W wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że zwrot „wyjątkowe sytuacje” oznacza sytuację, w której dany pozostały środek trwały bądź wartość niematerialna i prawna jest w wartości finansowej poniżej 500 zł, jednakże jego przydatność czy trudność w zdobyciu jest dla jednostki wyjątkowo ważna i znacząca w czasie, wtedy decydujemy się wpisać taką rzecz do ewidencji ilościowo-wartościowej kierując się jej znaczeniem innym jak tylko finansowe. Może się również zdarzyć sytuacja, iż pozostałe środki trwałe bądź wartości niematerialne i prawne są zakupione z udziałem środków zewnętrznych i wymagane jest dla nich prowadzenie ewidencji ilościowo-wartościowej bez względu na ich wartość. Stwierdzono, że w praktyce przedmioty o wartości nieprzekraczającej 500 zł (np. buty) wprowadzano do ewidencji ilościowo-wartościowej – str. 176-178 i 180 protokołu kontroli,

g) w zakresie umarzania pozostałych środków trwałych i pozostałych wartości niematerialnych i prawnych, których wartość przekracza 500 zł, określono, iż „umarza się je w 100%” a jednocześnie, że „pozostałe środki trwałe/wartości te umarzane są zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości wg stawek określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych”. W złożonym wyjaśnieniu Skarbik Gminy poinformowała, że zdanie z przytoczonej polityki rachunkowości „pozostałe środki trwałe/wartości te umarzane są zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości (…)” jest nieprawidłowe i nie ma zastosowania w odniesieniu do praktycznej interpretacji polityki rachunkowości w jednostce, wymaga zmiany (…) – str. 176-178 protokołu kontroli,

W wyniku kontroli prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę – w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – stwierdzono liczne nieprawidłowości, w tym o rażącym charakterze, polegające na tym, że:

a) ewidencja w księgach budżetu prowadzona była w 3 rejestrach: „organ ug”, „organ gops” i „organ szkoła”, przy czym z ustaleń kontroli nie wynika uzasadnienie takiego podziału – wszystkie operacje w ewidencji budżetu dokonywane są za pomocą rachunku podstawowego budżetu, zaś wymienione rejestry zawierają jedynie konta zespołów 2 i 9. W efekcie, np. w zakresie konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” obroty Wn konta 223/2 w rejestrze „organ ug” zawierają kwotę środków na wydatki przekazanych z budżetu szkole, zaś konto 223/2 w rejestrze „organ szkoła” wykazuje tylko obroty Ma wynikające z zaksięgowania na podstawie sprawozdania Rb-28S wydatków poniesionych przez szkołę z kontem 902 „Wydatki budżetu” w tym rejestrze. Z kolei obroty konta 960 „Skumulowane wyniki budżetu” zawierają bezpodstawnie obroty i po stronie Wn i po stronie Ma, ponieważ są efektem przenoszenia wyników z kont 961 „Wynik budżetu” prowadzonych w poszczególnych rejestrach – str. 10, 12-14 i 21-23 protokołu kontroli,

b) w licznych – z punktu widzenia przyjętej do kontroli próby – przypadkach, opisanych m.in. na str. 10-11, 18 i 55-56 protokołu kontroli, występowały rozbieżności między dekretacją zamieszczoną na dowodzie księgowym a zapisem w księgach rachunkowych; dotyczyły one zarówno kont szczegółowych prowadzonych w ramach kont syntetycznych (np. zadekretowano zapis na koncie 224/1, zaś faktycznie dokonano zapisu na koncie 224/7), jak również kont syntetycznych – nadpłacony zwrot niewykorzystanych dotacji do PUW z dnia 28 grudnia 2018 r. na kwotę 26,22 zł zgodnie z dekretacją sporządzoną na dokumencie miał być zaksięgowany zapisem Wn 901 „Dochody budżetu” – Ma 133/1 „Rachunek budżetu”, natomiast w księgach operację tę ujęto zapisem Wn 224/5 „Rozrachunki budżetu” – Ma 133/1; naruszono tym samym art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym na dowodzie księgowym powinno znajdować się wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych,

c) w dalszym ciągu – podobnie jak stwierdzono podczas poprzedniej kontroli kompleksowej – nieprawidłowo ujmowano udzielone z budżetu dotacje dla instytucji kultury, tj. bezpośrednio na koncie 810 „Dotacje budżetowe…”, zamiast na koncie 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” w ewidencji Urzędu w momencie przekazania środków, a na koncie 810 dopiero po uznaniu dotacji za wykorzystane i rozliczone; konto 224 w ewidencji Urzędu nie było w ogóle prowadzone. Dotacje podmiotowe przekazywane gminnym instytucjom kultury księgowano z wykorzystaniem konta 224 „Rozrachunki budżetu” w księgach budżetu, co narusza zasady wynikające z załączników nr 2 i 3 do rozporządzenia, w świetle których rozrachunki wynikające z przekazania dotacji i rozliczenia jej, w części wykorzystanej, powinny być uwidocznione na koncie 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” w ewidencji Urzędu; przelewy dotacji księgowano zapisem Wn 224/9,10 – Ma 133/1 „Rachunek budżetu”, nie zaliczając ich do wydatków w momencie przelewu; dopiero na koniec każdego miesiąca, na podstawie dowodu PK, przeksięgowywano saldo Wn kont 224/9 i 224/10 na konto 902 i zaliczano do wydatków budżetu, którą to operację powielano na subkoncie wydatków w księgach Urzędu Gminy (konto 130-2) z kontem 810; wydatek w księgach nie był więc ustalany w momencie dokonania przelewu dotacji na rzecz instytucji kultury. Ponadto analiza zapisów na tych kontach wykazała, że przelew dotacji w kwocie 12.765,70 zł dla GOKSiT błędnie zaksięgowano (mimo prawidłowej dekretacji) na koncie mającym służyć do ewidencji dotacji dla Biblioteki – str. 14-15, 60-61 i 197-198 protokołu kontroli,

d) na koncie 810 nie księgowano równowartości wydatków inwestycyjnych w korespondencji z kontem 800 „Funduszu jednostki” (w 2018 r. wyniosły one łącznie 2.056.458,36 zł); naruszono tym samym przepisy załącznika nr 3 do rozporządzenia  – str. 11 i 60-61 protokołu kontroli,

e) konto 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu na koniec 2018 r. wykazywało saldo dwustronne – po stronie Wn 40.634,15 zł i po stronie Ma 7.198,78 zł. Kontrola wykazała, że salda te nie były realne:

- jako należność na koncie 224/1 wykazano kwotę 4.624,59 zł, mającą oznaczać – zgodnie z wyjaśnieniem Skarbnika Gminy - należności pozostałe do zapłaty na koniec 2018 r. przez US Bydgoszcz zgodnie z informacją o dochodach budżetowych ze strony MF. Saldo to odpowiadało saldu konta 221-8-20 „Urząd Skarbowy Bydgoszcz” w ewidencji Urzędu, ponieważ salda te zostały „uzgodnione” w dniu 31 grudnia 2018 r., co polegało na tym, że dowodem PK zaksięgowano operację „udziały – rozliczenie wg spraw” na kwotę 1.549,64 zł zapisem Wn 224/1 – Ma 962 „Wynik na pozostałych operacjach”. W efekcie salda w ewidencji budżetu i ewidencji Urzędu stały się równe. Kwotę 4.624,59 zł wykazano w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S za 2018 r. w par. 0350 „Wpływy z podatku od działalności gospodarczej osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej” w kol. 9 i 10 (należności pozostałe do zapłaty ogółem, w tym zaległości) oraz w sprawozdaniu Rb-N. Jak wyjaśniła Skarbnik: (…) Na koniec roku wpłaty nie zgadzają się z informacją z MF, gdzie w informacji powstaje saldo 4.624,59 zł na należnościach pozostałych do zapłaty. (…) UG jest zatem zmuszony do dokonania zapisu na kwotę 1.549,64 zł w ewidencji budżetu tak, aby należności na rzecz jst były zgodne z informacją z MF. UG saldo przenosi poprzez BO na następny rok, jednakże saldo tych należności nie jest uwzględniane w roku następnym w informacji z MF, itd. Ze złożonego wyjaśnienia wynika błędne założenie o potrzebie zachowania zgodności kwot wykazywanych w ewidencji Urzędu i ewidencji budżetu w zakresie danych dotyczących kwot udziałów w podatkach dochodowych i podatków pobieranych na rzecz gmin przez urzędy skarbowe, wynikających z informacji zamieszczonej na stronie Ministerstwa Finansów. W ewidencji budżetu zapisem Wn 224 – Ma 901 „Dochody budżetu” należy ujmować tylko równowartość kwot podlegających przekazaniu w styczniu następnego roku a objętych informacją za rok ubiegły. Kwota 4.624,59 zł obrazująca należności pozostałe do zapłaty z tytułu „karty podatkowej”, podlegające wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z zasadami sporządzania tego sprawozdania, powinna być ujęta jedynie na koncie 221 w ewidencji Urzędu. Z ustaleń kontroli wynika, iż biorąc pod uwagę rzeczywiste wpływy środków, które miały miejsce w styczniu 2019 r., saldo konta 224/1 winno prawidłowo wynieść po stronie Wn 509,34 zł – str. 15-16 protokołu kontroli; w 2017 r. analogicznie zaksięgowano kwotę 1.009,39 zł, która widniała na początek 2018 r. jako saldo konta 962 – 24-25 protokołu kontroli,

- należność na koncie 224/6 w wysokości 2.289,56 zł powstała z błędnego księgowania przekazanej do banku spłaty raty kredytu w dniu 27 kwietnia 2018 r. Powyższe potwierdziła Skarbnik Gminy w złożonym wyjaśnieniu: saldo konta 224/6 na kwotę 2.289,56 zł wynika z całego procesu błędnego zaksięgowania tylko na kapitał, a następnie poprawiania księgowań, przekazanej do banku BGK spłaty kredytu dnia 27.04.2018 r. (kwota 3.971,42 zł). Bank natomiast rozksięgował powyższą kwotę zgodnie z „powiadomieniem o zmianie wysokości oprocentowania” – część na kapitał 2.822,31 zł, a część na odsetki 1.149,11 zł. Po uzyskaniu potwierdzenia sald dotyczących kapitału kredytu zauważyliśmy niezgodność, zatem dokonaliśmy przeksięgowań na dzień 31.12.2018 r. Powinny one zawierać kwotę 1.149,11 zł, która powinna zostać zaksięgowana na odsetki (zgodnie z bankiem). Również w międzyczasie 27.11.2018 r. spłacając kredyt potrącono z raty kapitału 4,33 zł (kwota zgodna z poleceniem banku), potrącenie zaksięgowano i z kapitału i z odsetek, powinno się tylko z odsetek. Powyższy błąd również zauważono na koniec roku. W sumie należało więc na odsetki przeksięgować 1.144,78 zł (1.149,11 – 4,33 zł) jednym prostym zapisem księgowym. Jednakże w skutek pomyłki w skomplikowanych zapisach księgowych (…) powstało saldo Wn 2.289,56 zł na koncie 224/6. Odnosząc się do treści powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że saldo Wn konta 224/6 w kwocie 2.289,56 zł jest nierealne, a kwota odsetek w wysokości 1.144,78 zł (1.149,11 zł – 4,33 zł) winna być przeksięgowana na wydatki zapisem Wn 902 – Ma 134/1 „Kredyty bankowe”. Ponadto ustalono, iż opisywane saldo Wn konta 224/6, które wykazano w bilansie otwarcia 2019 r. zostało wyzerowane zapisem Wn 133/1 – Ma 224/6 na kwotę 2.289,56 zł (WB 119 z dnia 29 kwietnia 2019 r.); analiza operacji na tym wyciągu bankowym wykazała, że jednostka wykonała przelew z rachunku bieżącego na ten sam rachunek bieżący w kwocie 2.289,56 zł tytułem „odsetki za 2018 r.”, dzięki czemu na wyciągu bankowym widnieje operacja wypływu i wpływu ww. kwoty na rachunku bankowym, co w ewidencji księgowej ujęto zapisami: Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 130-2 subkonto wydatków Urzędu w par. 8110 „Odsetki od samorządowych papierów wartościowych…” oraz Wn 902 – Ma 133/1 i Wn 133/1 – Ma 224/6 w ewidencji Urzędu. Przedstawione księgowania są błędne, ponieważ w 2019 r. nie doszło do przelewu środków i realizacji wydatków (nie zaangażowano środków budżetu); likwidacja nierealnego salda konta 224/6 powinna nastąpić wyłącznie zapisem Wn 960 – Ma 224/6, bez angażowania konta 133/1 w następstwie tworzenia wyciągów mających imitować operacje na tym koncie i bez wykazywania wydatków budżetowych z tego tytułu (bez zapisów w ewidencji Urzędu) – str. 16-17 protokołu kontroli,

- na koncie 224/7 w kwocie 1.133 zł wykazano rzekomą należność od firmy Zakład Naprawy Samochodów Ciężarowych Mirosław Wasilewski z Białegostoku, wynikającą z rozliczenia faktury z dnia 31 grudnia 2018 r. za sprzedaż autobusu AUTOSAN w części obejmującej podatek VAT; w rzeczywistości saldo to dublowało należność z konta 221 od tego kontrahenta ujętą w księgach Urzędu; przelew podatku VAT w kwocie 1.133 zł do US w Mońkach, wynikający z tej faktury, dokonany przez jednostkę 31 grudnia 2018 r., powinien być zaliczony w 2018 r. na zmniejszenie dochodów (Wn 901 – Ma 133) a nie tworzyć nierealne saldo w księgach budżetu (zastosowano zapis Wn 224 – Ma 133) – str. 17-18 i 53 protokołu kontroli,

- jako zobowiązanie na koncie 224/5 w kwocie 7.198,78 zł wykazano różnicę między faktyczną kwotą dotacji przypadającą do zwrotu do PUW w styczniu 2019 r. (9.965 zł), a łączną kwotą nadpłaconych zwrotów dotacji do PUW w 2018 r. (2.766,22 zł), rozliczonych w lutym 2019 r., a zatem kwotą, której zwrot przez PUW powinien być rozliczony jako dochód gminy w 2019 r., zaś przelew w 2018 r. jako zmniejszenie dochodów 2018 r. (zgodnie z dekretacją sporządzoną na dokumencie „Przelewy odebrane zrealizowane 28.12.2018 r.”). Zobowiązania budżetu na koncie 224/5 na koniec 2018 r. zostały zatem zaniżone o kwotę 2.766,22 zł; w związku z rozliczeniem dotacji w lutym 2019 r. jednostka winna była dokonać przypisu należności na kwotę 2.766,22 zł w ewidencji Urzędu zapisem Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Ponadto ustalono, iż zwrotu niewykorzystanych w 2018 r. dotacji dokonano w dniu 31 stycznia 2019 r. na łączną kwotę 9.965 zł, z czego przelew kwoty 9.503 zł błędnie ujęto w ewidencji budżetu zapisem Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133/1, zamiast Wn 224/5 – Ma 133/1, tym samym zawyżając wydatki budżetu 2019 r., co doprowadziło do sytuacji, iż do dnia kontroli na koncie 224/5 widnieje saldo Ma w kwocie 9.503 zł; powinno być ono usunięte w księgach 2019 r. korygującym błąd zapisem Wn 224/5 – Ma 902 – str. 18-19 protokołu kontroli.

Prawidłowo na stronie Wn konta 224 powinno być wykazane na 31 grudnia 2018 r. saldo należności w wysokości 33.096,34 zł (wykazano 40.634,15 zł), natomiast na stronie Ma powinny być wykazane zobowiązania w wysokości 9.965 zł (wykazano 7.198,78 zł);

f) na koncie 240/1 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu wykazano „należność” w kwocie 5.691,60 zł od Zespołu Szkół w Jasionówce z tytułu zakupu oleju opałowego w dniu 31 grudnia 2018 r.; powyższe saldo odpowiada saldu konta 201/30 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” w ewidencji Urzędu Gminy. Opłacenie faktury za zakup oleju przez Urząd ujęto w ewidencji budżetu błędnym zapisem Wn 240/1 – Ma 133/1, zamiast Wn 902 – Ma 133/1, co skutkowało zaniżeniem wydatków budżetu za 2018 r. Powyższe saldo w ewidencji budżetu jest nierealne. Należność od ZSP na koniec 2018 r. mogła wynikać jedynie ze strony Wn konta 201 w ewidencji Urzędu i być efektem zaksięgowania zmniejszenia kosztów Urzędu o koszty związane z zakupem oleju opalowego obciążające Szkołę. Nie istniały natomiast żadne przesłanki pominięcia tej kwoty w wydatkach budżetu – str. 20 protokołu kontroli. Wpływ do Urzędu Gminy faktury za zakup oleju opałowego został ujęty w ewidencji jednostki zapisem Wn 201/30 – Ma 401 „Zużycie materiałów i energii” zamiast Wn 401 – Ma 201/30; z kolei wystawienie noty księgowej w dniu 31 grudnia 2018 r. na ZSP w Jasionówce ujęto zapisem Wn 401 – Ma 201/30, zamiast Wn 201/30 – Ma 401 – str. 50-51 protokołu kontroli,

g) wpływy z Powiatowego Urzędu Pracy w Mońkach otrzymywane jako refundacja wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w ramach robót interwencyjnych księgowano na zmniejszenie wydatków i kosztów, co zniekształciło faktyczną wysokość kosztów poniesionych na wynagrodzenia pracowników Urzędu świadczących pracę w ramach jego działalności. Refundację z urzędu pracy należało przyjąć jako dochody budżetowe i objąć sprawozdaniem Rb-27S – str. 22 protokołu kontroli,

h) operacji przenoszenia wyników z kont 961 „Wynik wykonania budżetu” oraz 962 „Wynik na pozostałych operacjach” na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” dokonywano niegodnie z zasadami funkcjonowania kont 961 i 962 zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z którymi salda tych kont przenosi się na konto 960 w roku następnym, pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu; jak wynika z opisu na str. 24-25 protokołu kontroli, 

i) w księgach budżetu na koncie 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” wykazano na koniec 2018 r. saldo Wn w kwocie 441 zł, zaś na początek tego roku saldo Wn w wysokości 656 zł – str. 12-13, 21, 23-24 i 195-196 protokołu kontroli. Jak wynika z ustaleń kontroli saldo konta 222 zamieszczone w bilansie otwarcia 2018 r. w wysokości 656 zł miało odpowiadać należnościom Zespołu Szkolno-Przedszkolnego z opłat za przedszkole na koniec 2017 r., które zostały przekazane w 2018 r. po wpłacie przez rodziców na konto szkoły. Wynika stąd, że nie istniały podstawy do ewidencjonowania w księgach budżetu jakichkolwiek rozliczeń z ZSP z tego tytułu, ponieważ kwota ta stanowiła należności szkoły pozostałe do zapłaty a nie należności budżetu od szkoły z tytułu przekazania dochodów zgromadzonych na jej rachunku bieżącym. Pisemne wyjaśnienie Skarbnika Gminy dotyczące salda Wn konta 222 w ewidencji budżetu w kwocie 441 zł na koniec 2018 r. również wskazuje, że są to dochody ZSP, które są należne gminie z tytułu opłat za przedszkole. Zostaną one przekazane po wpłacie na konto szkoły, jako BO są wykazane do przekazania w 2019 r. Na podstawie ewidencji księgowej ZSP w Jasionówce ustalono, że kwota 441 zł stanowiła na koniec 2018 r. saldo Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych, zaś na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” w ewidencji Szkoły nie znajdowały się żadne środki, które według stanu na koniec roku jednostka ta miałaby rozliczyć z budżetem (brak również salda na koncie 222 w ewidencji ZSP, które powinno równoważyć saldo konta 222 w księgach budżetu). Kwota 441 zł była wykazana jako należność z tytułu dochodów budżetowych ZSP w kol. 9 sprawozdania Rb-27S za 2018 r. Przyczyną powstawania nieprawidłowych sald na koncie 222 w ewidencji budżetu jest nieprzestrzeganie lub nieznajomość podstawowych zasad ewidencji na tym koncie, wynikających z załącznika nr 2 do rozporządzenia, według których m.in. saldo Wn konta 222 w księgach budżetu oznacza różnicę między dochodami wykonanymi wykazanymi przez jednostkę budżetową w sprawozdaniu Rb-27S a kwotami dochodów odprowadzonymi przez jednostkę na rachunek budżetu,

j) w obrotach konta 130-2 (subkonto wydatków) ujęte były operacje nie zaliczane do wydatków budżetowych, jak np. przelew środków z funduszu alimentacyjnego oraz inne operacje ujęte bez klasyfikacji budżetowej, a także operacje zwrotów wydatków, dla których niezbędne było zastosowanie technicznego zapisu ujemnego w celu zachowania zasady czystości obrotów na koncie 130 wymaganej przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia; kwota wydatków przeksięgowana z konta 130-2 na konto 800 „Fundusz jednostki” pod datą 31 grudnia 2018 r. była o 178.919,02 zł niższa od rocznych obrotów tego konta; z kolei w przypadku subkonta dochodów (130-1) kontrola wykazała, że na konto 800 przeniesiono kwotę o 138.188,18 zł niższą od rocznych obrotów tego konta, natomiast w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu i budżetu wykazano kwotę o 244.248,09 zł niższą od obrotów konta 130-1. Z ustaleń zawartych na str. 30-31 protokołu kontroli wynika, że na koncie 130-1 ewidencjonowano m.in. operacje, które nie powinny być ujęte na koncie 130, jak wpływ w grudniu 2018 r. na rachunek budżetu raty części oświatowej subwencji ogólnej na styczeń 2019 r., niestanowiący dochodu 2018 r.; nie ujęto natomiast na tym koncie dochodów gminy z udziałów w podatkach dochodowych podlegających zaliczeniu do 2018 r., z których środki otrzymano w 2019 r. – w trakcie roku zaś dochody z tego źródła księgowano na koncie 130-1. Przedstawione ustalenia świadczą o braku konsekwencji w ewidencjonowaniu dochodów i wydatków na poszczególnych subkontach do konta 130, co powoduje, że ich dane syntetyczne nie obrazują kwot wykazujących należyty związek ze sprawozdawczością w zakresie dochodów wykonanych, która ma być sporządzana na ich podstawie. Należy wskazać, że dane konta 130 mają służyć ustaleniu kwoty dochodów wykonanych, zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-27S określonymi załącznikiem nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z  dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.), według których w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” wykazuje się dochody wykonane na podstawie ewidencji analitycznej do rachunku bieżącego – subkonto dochodów,

k) w ramach konta 130 prowadzono oprócz subkont dochodów i wydatków (130-1 i 130-2) także m.in. subkonto 130-3 „inne”, na którym księgowano różnego rodzaju operacje bez zastosowania klasyfikacji budżetowej (niestanowiące dochodów i wydatków), m.in. dotyczące funduszu alimentacyjnego, podatku VAT oraz mylne wpłaty. Roczne obroty konta 130-3 wyniosły 166.753,67 zł, i – jak ustalono – w większości nie dotyczyły one zdarzeń podlegających ujęciu na koncie 130 w świetle zasad jego funkcjonowania obowiązujących przy braku odrębnego rachunku bieżącego Urzędu Gminy. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia nie ma uzasadnienia powielanie na koncie 130 innych operacji zachodzących w ewidencji budżetu (w szczególności na rachunku budżetu) niż stanowiące dochody i wydatki. Oprócz bezpodstawnego powielania zapisów z rachunku budżetu na koncie 130-3 powielono też bezzasadnie operację utworzenia lokaty na zabezpieczenie należytego wykonania umowy, tj. operację która miała miejsce na rachunku depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”). W złożonym wyjaśnieniu podinspektor ds. księgowości budżetowej poinformowała m.in., że w jednostce UG są księgowane operacje dochodów jako otrzymane – w organie jako wykonane, wydatki jako wykonane. Taki przyjęty model księgowania pozwala na elektroniczne sporządzenie sprawozdań Rb-27S oraz Rb-28S. Oprócz tego są księgowane różne wpłaty nie mające wpływu ani na dochody, ani na wydatki, z których UG musi się rozliczyć, m.in. mylne wpłaty, fundusz alimentacyjny, który jest przekazywany do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego, wadia, VAT rozliczany z Urzędem Skarbowym. Wyjaśnienie wskazuje na brak należytego rozumienia celu i zasad dokonywania zapisów na koncie 130 w sytuacji, gdy nie służy ono ewidencji operacji na odrębnym rachunku bankowym Urzędu Gminy, wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ponadto stwierdzono, iż pod datą 31 grudnia 2018 r. z konta 130-3 przeksięgowano równowartość zrealizowanych dochodów jednostki, które były ujęte a tym koncie, w wysokości 2.354,23 zł, na konto 800 – str. 27 i 45 protokołu kontroli,

l) saldo konta 133/2 „Energia odnawialna słoneczna” w kwocie 4.047,61 zł zostało zdublowane w ewidencji Urzędu na koncie 130-UG-Energia odnawialna-słoneczna; operacje na wymienionych kontach dotyczą jednego rachunku bankowego, służącego do obsługi projektu „Wykorzystanie energii odnawialnej – słonecznej, poprzez wykonanie instalacji solarnych w budynkach mieszkalnych i w użyteczności publicznej w Gminie Jasionówka”; z ustaleń kontroli wynika, że na koncie 133/2 wskazywano jako podstawę zapisu polecenie księgowania (PK), zaś na koncie 130-UG-Energia odnawialna-słoneczna – wyciąg bankowy (WB). Świadczy to o nieprzestrzeganiu podstawowych zasad ewidencjonowania operacji na kontach 133 i 130 określonych rozporządzeniem, ponieważ to dane rachunków budżetu (prowadzonych w ramach konta 133) księguje się na podstawie wyciągów bankowych, a w zakresie dochodów i wydatków ujętych na tych kontach dane wynikające z wyciągów podlegają powieleniu na koncie 130, a nie odwrotnie. W takiej sytuacji pozostawienie salda na koncie 130 na koniec roku jest nieprawidłowe. Z kolei, jeżeli rachunek bankowy projektu prowadzi się jako rachunek ewidencjonowany na koncie 130, to nie dokonuje się już księgowań powielających jego dane na koncie 133 w ewidencji budżetu. Dokonywanie zapisów na koncie 133 w ewidencji budżetu na podstawie polecenia księgowania narusza zasadę dokonywania zapisów na tym koncie wyłącznie na podstawie dokumentów bankowych – str. 31 i 44 protokołu kontroli,

ł) zdublowano w księgach budżetu (konto 240/2) i Urzędu (konto 221-9-3) zobowiązanie wobec PUW w wysokości 1,19 zł oznaczające „nadpłatę z 2017 r. nadmiernie przekazanych środków z funduszu alimentacyjnego”. Powielenie tego salda w obu ewidencjach nie miało uzasadnienia. Ponadto w związku z charakterem rozliczeń, saldo to powinno być ujęte na koncie 224 w ewidencji budżetu a nie na koncie 240 – str. 20 i 35 protokołu kontroli,

m) na kontach 133/4 i 133/5 w ewidencji budżetu księgowano przelewy z rachunku budżetu na rachunek lokat oraz zwrot środków z rachunków lokat na rachunek budżetu (przed zamknięciem lokat), które dublowano bezpodstawnie na kontach odpowiednio: 139-1-6 i 139-1-10 w ewidencji Urzędu. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 133 zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, na koncie 133 ujmuje się również lokaty dokonywane ze środków budżetu. Właściwe księgowanie powinno zatem wyglądać następująco: przelew z rachunku budżetu Wn 140 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 133/1, wpływ środków na rachunek lokaty Wn 133/4 bądź 133/5 – Ma 140 i odpowiednio po odwrotnych stronach kont dla operacji zwrotu środków z rachunku lokaty na rachunek budżetu. W świetle postanowień załącznika nr 2 i 3 do rozporządzenia dublowanie w ewidencji Urzędu operacji związanych z lokatą utworzoną ze środków budżetu nie ma uzasadnienia, ponieważ przekazanie środków na lokatę i ich zwrot nie stanowi ani dochodu ani wydatku budżetu. Należy też wskazać, że przepisy rozporządzenia określające zasady ewidencji operacji gospodarczy nie przewidują żadnej sytuacji, w której operacje zachodzące w księgach budżetu miałyby być powielone na koncie 139 w księgach urzędu jako jednostki budżetowej – str. 44-45 i 47 protokołu kontroli,

n) wyciągi bankowe do poszczególnych rachunków bankowych prowadzonych przez jednostkę nie posiadają kolejnych, nadanych wewnętrznie przez system bankowy, numerów. Numeracja wyciągów bankowych do wszystkich rachunków jednostki jest nadawana odręcznie (czerwonym kolorem w prawym górnym rogu każdego wyciągu) przez pracownika księgowości Urzędu Gminu, i tak np.: wyciągi do rachunku budżetu z października 2018 r. posiadały następującą numerację: WB J-268/O-199 z dnia 1 października, WB J-269/O-200 z dnia 2 października, a następnie WB J-272/O-203 z dnia 3 października; z kolei wyciągi bankowe do rachunku ZFŚS za październik 2018 r. posiadały numery: WB J-275 z dnia 5 października, a następnie WB J-285 z dnia 17 października 2018 r. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że numeracja wyciągów bankowych do poszczególnych rachunków bankowych jest prowadzona w sposób ciągły, jednakże czasem mogą się zdarzyć odstępstwa od tej zasady na wyciągach bankowych sporadycznych, np. przy zakładaniu lokat, gdzie wyciąg bankowy może zostać pominięty danego dnia i jest zaksięgowany z opóźnieniem. Należy wskazać, iż brak numerów identyfikacyjnych wyciągów bankowych, wewnętrznie nadanych przez wystawcę dokumentów (a zatem przez bank prowadzący poszczególne rachunki bankowe), istotnie obniża zaufanie do kompletności dokumentacji i nie pozwala na przyjęcie racjonalnego zapewnienia o braku nadużyć. Stanowi też naruszenie wymogu kompletności dowodów księgowych wynikającego z art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym dowody powinny zawierać co najmniej dane określone w art. 21 ustawy. Artykuł 21 ust. 1 pkt 1 wymaga aby dowód księgowy zawierał numer identyfikacyjny. Wyciąg bankowy stanowi dowód zewnętrzny, zatem numer identyfikacyjny powinien być nadany przez jego wystawcę. Urząd Gminy jako odbiorca dowodu nie jest podmiotem upoważnionym do nadawania temu dowodowi we własnym zakresie minimalnych cech wymaganych ustawą. W zbadanej próbie była zachowana ciągłość stanów środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych, jednakże nie musi to świadczyć jednoznacznie o braku wyciągów, które nie zostały ujęte w ewidencji – str. 48-49 protokołu kontroli,

o) konto 221-14 „Ministerstwo Finansów (75621 § 0010)” w ewidencji Urzędu wykazywało na koniec 2018 r. saldo Wn w wysokości 32.394 zł, które w rzeczywistości odpowiadało per saldu należności (32.587 zł) i zobowiązań (193 zł) wynikających z ostatecznego rozliczenia udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2018 r. Saldo Wn konta 221-14 w ewidencji Urzędu było nierealne, ponieważ wynikało z bezpodstawnego powielenia w księgach Urzędu salda Wn konta 224/4 wykazanego w księgach budżetu w kwocie 32.587 zł. Prawidłowo konto to winno wykazywać saldo po stronie Ma w kwocie 193 zł. W wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że Udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych są księgowane na należności w ewidencji Urzędu w celu usprawnienia automatycznego sporządzania sprawozdań Rb-27S, gdzie zaznaczając do zestawienia UG i Organ UG otrzymujemy do sprawozdania: Z rejestru UG: - przypis daje należności (kol. 5 Rb-27S), - otrzymanie należności na podstawie wyciągu bankowego na podstawie wpłat na rachunek bankowy to dochody otrzymane (kol. 8 Rb-27S). Z Organu UG: - jako dochody wykonane (kol. 7 Rb-27S) – str. 54 protokołu kontroli. Tezy wyjaśnień po raz kolejny wskazują na „automatyczne” generowanie sprawozdań z programu. Nie jest to usprawiedliwienie dla niezgodnej z przepisami ewidencji operacji gospodarczych, ponieważ przepisy prawa nie wymagają, aby sprawozdania były w ten sposób sporządzane. Ponadto zaprezentowane w dalszej części wystąpienia ustalenia obrazujące zakres błędów w zakresie sprawozdawczości jednoznacznie nakazują przyjąć wniosek o konieczności zmiany podejścia do sposobu wykonywania obowiązków przez osoby odpowiedzialne za przygotowanie danych ewidencyjnych i sprawozdawczych,

p) nadpłata w udziałach w podatku dochodowym od osób fizycznych, wynosząca zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów 193 zł na koniec 2018 r., została zaksięgowana w ewidencji Urzędu przy użyciu zapisu ujemnego po stronie Wn konta 221, tj. wbrew zasadom funkcjonowania tego konta, nie przewidującym stosowania zapisów ujemnych dla ewidencji operacji gospodarczych – str. 54 protokołu kontroli,

q) przyjęcie na stan bądź zdjęcie ze stanu środków trwałych dokumentowano dowodami PK bądź fakturami, zatem wbrew postanowieniom zawartym w zarządzeniu Nr 56/15 Pana Wójta z dnia 30 października 2015 r. w sprawie ustalenia zasad sporządzania, obiegu i kontroli wewnętrznej dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Gminy Jasionówka, zgodnie z którymi jako dowody księgowe dotyczące środków trwałych wymieniono m.in.: dowód przyjęcia środka trwałego do używania OT, przekazania PT, likwidacji LT. Ponadto wskazano, iż w przypadku nieodpłatnego przekazania środka trwałego przez inną jednostkę lub osobę fizyczną podstawą zaewidencjonowania jest jeden z wymienionych dokumentów: decyzja o przekazaniu, akt darowizny, protokół przekazania, dowód PT, inny dokument potwierdzający fakt nieodpłatnego przekazania środka trwałego oraz określający wartość i podstawowe cechy środka trwałego – str. 179 protokołu kontroli,

r) na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” nie zaksięgowano składników majątkowych będących na wyposażeniu OSP o łącznej wartości 16.339,33 zł, ujętych w ręcznie prowadzonej księdze inwentarzowej „OSP ilościowo-wartościowa”. W wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że Wartość pozostałych środków trwałych (16.339,33 zł), ujętych w księdze inwentarzowej „OSP ilościowo-wartościowa” nie jest ujęta w ewidencji syntetycznej do k. 013, ponieważ księga ta została założona do celów pomocniczych na cele rozliczeń z dotacji ze środków zewnętrznych, zaś wartość wpisanych tam przedmiotów poniżej 500 zł każdy, zatem zostały one zaksięgowane bezpośrednio w koszt, bez ujmowania na koncie 013. Powyższe wyjaśnienie stoi w sprzeczności z przywołanym wyżej wyjaśnieniem Skarbnika Gminy w sprawie „wyjątkowych sytuacji”, o których mowa w treści „obowiązujących zasad wyceny aktywów i pasywów”, a które mają stanowić podstawę do ewidencji na koncie 013 środków trwałych o wartości poniżej 500 zł; w wyjaśnieniu tym Skarbnik wskazała, że (…) Może się również zdarzyć sytuacja, iż pozostałe środki trwałe bądź wartości niematerialne i prawne są zakupione z udziałem środków zewnętrznych i wymagane jest dla nich prowadzenie ewidencji ilościowo-wartościowej bez względu na ich wartość – str. 179-180 protokołu kontroli,

s) jednostka nie prowadzi ewidencji analitycznej ilościowo-wartościowej do konta 020 „Wartości materialne i prawne”, o czym przesądza brak wyceny poszczególnych wartości niematerialnych i prawnych w prowadzonej ręcznie księdze inwentarzowej do tego konta – w księdze tej znajduje się jedynie łączna wartość tych składników, zgodna z wartością wynikającą z ewidencji syntetycznej na koncie 020, tj. 36.578,53 zł według stanu na koniec 2018 r. Według ustaleń zawartych na str. 181 protokołu kontroli Skarbnik Gminy poinformowała, że w zasobach Urzędu Gminy znajdują się również stare, zniszczone książki inwentarzowe, na podstawie których w 2013 r. zostały założone nowe. Wartość do księgi inwentarzowej „Wartości niematerialnych i prawnych” konta 020 na dzień 1 stycznia 2013 r. została wpisana w kwocie 31.018,93 zł. Analizując stare księgi, istnieją tam zapisy odnoszące się do poszczególnych oprogramowań oraz ich cen, które to programy zostały zinwentaryzowane w 2017 r. Ich wartości zgadzają się z przyjętą kwotą na oprogramowania,

t) przychody dotyczące odsetek od nieterminowej płatności opłat za użytkowanie wieczyste ewidencjonowano na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast na koncie 750 „Przychody finansowe”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia; taki sposób ewidencji przychodów z odsetek był przedmiotem zaleceń pokontrolnych sformułowanych po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku – str. 92 protokołu kontroli.

Kontrola obrotów i sald na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”) obejmująca m.in. konfrontację z ewidencją do konta 240 „Pozostałe rozrachunki” określającą źródła ich pochodzenia i przebieg rozliczeń, wykazała bezpodstawne przetrzymywanie środków w wysokości 5.838,01 zł, wniesionych przez wykonawców jako zabezpieczenie należytego wykonania umów, z tego:

a) kwoty 5.527,57 zł stanowiącej środki depozytowe (łącznie z odsetkami) z tytułu realizacji robót związanych z remontem budynku Urzędu Gminy w Jasionówce; termin zwrotu minął dnia 13 października 2018 r. – str. 60 protokołu kontroli,

b) kwoty 310,44 zł stanowiącej środki depozytowe (łącznie z odsetkami), wniesione – zgodnie z danymi ewidencji księgowej – przez firmę Wyszkowski Tadeusz MPO; w wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że Środki (…) oznaczają zatrzymaną kaucję gwarancyjną prawdopodobnie z 2011 r. opisaną nazwiskiem jednego z naszych kontrahentów. Jednakże obecnie nie jesteśmy w stanie stwierdzić prawidłowości przypisania tych środków, gdyż można również założyć, iż jest to data przeniesienia danych z ksiąg do systemu komputerowego. Nie posiadamy dowodów w postaci umowy z domniemanym wykonawcą, a on sam nie jest w stanie również przypomnieć sobie nawet inwestycji z jakiej zostały te środki zatrzymane. Do końca 2021 r. zgodnie z zaleceniami kontrolnymi Archiwum Państwowego w Białymstoku, ma być zrobione skontrum archiwum gminnego i być może wtedy uda się ustalić na podstawie odnalezionej umowy rzeczywistą firmę, której została zatrzymana kaucja gwarancyjna oraz będzie możliwość ostatecznego uporządkowania tej sprawy – str. 60 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że saldo zobowiązania z tytułu spłaty kredytu zaciągniętego umową zawartą w dniu 19 maja 2010 r. z Bankiem Gospodarstwa Krajowego w Warszawie Oddział w Białymstoku, wynikające na dzień 31 grudnia 2018 r. z ewidencji analitycznej do konta 134 „Kredyty bankowe”, było wyższe o 6 zł niż wynikające z zawartej umowy, aneksów i załączonych harmonogramów spłaty. Przyczyna zaistniałej sytuacji wynika z płatności w kwietniu 2018 r., bowiem zapłacono ratę w kwocie 2.822,31 zł (według dyspozycji banku), zaś zgodnie z harmonogramem spłat winno być w kwocie 2.828,31 zł. Do czasu zakończenia czynności kontrolnych nie doszło do wyjaśnienia różnicy z bankiem – str. 65-66 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z  dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że:

a) sprawozdania sporządzone za 2018 r. na podstawie powołanych rozporządzeń dla gminnych jednostek budżetowych, tj. Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jasionówce oraz Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Jasionówce, a także sprawozdania Rb-N i Rb-Z gminnych instytucji kultury zostały podpisane przez kierowników wymienionych jednostek, zamiast przez Pana Wójta jako kierownika Urzędu Gminy będącego jednostką obsługującą wymienione jednostki budżetowe. Zgodnie z art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości, są one przekazywane w całości. Odpowiedzialność kierownika jednostki obsługującej za obowiązki w tym zakresie potwierdza art. 53 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie przywołanych regulacji ustawowych w § 4 pkt 3 lit. f) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wymieniono kierowników jednostek obsługujących jako obowiązanych do sporządzania sprawozdań stosownie do zakresu wykonywanych zadań wynikających z przepisów odrębnych – str. 27-29 i 199-200 protokołu kontroli,

b) sprawozdanie zbiorcze Rb-27S za 2018 r. nie jest równe sumie sprawozdań jednostkowych Rb-27S za 2018 r. w zakresie wykazanych należności pozostałych do zapłaty ogółem (kol. 9 sprawozdania); należności pozostałe do zapłaty ogółem w sprawozdaniu zbiorczym wykazano w kwocie 724.658,18 zł, natomiast suma należności wykazanych w sprawozdaniach jednostkowych wynosi 824.146,18 zł, tj. o 99.488 zł więcej (różnica dotyczy par. 0910 „Wpływy z odsetek od nieterminowych wpłat z tytułu podatków i opłat” rozdz. 75615 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego…”). W wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że sprawozdanie zbiorcze Rb-27S za 2018 r. korekta zostało sporządzone w programie Bestia w wyniku poprawy klasyfikacji 75615, par. 0910. Pierwotna kwota wynosiła 205.408 zł, po korekcie 105.920 zł. Poprawa była zgodna z ewidencją księgową. Z uwagi na to, iż była to jedna kwota do poprawy, nie przenoszono wszystkich danych z programu księgowego Groszek, tylko sporządzenie sprawozdania korekty polegało na poprawie błędnej kwoty w sprawozdaniu głównym, nie robiono agregacji sprawozdań jednostkowych, natomiast jednocześnie nie dokonano przez nieuwagę w programie Bestia poprawy tożsamej kwoty na sprawozdaniu jednostkowym UG. Stwierdzona nieprawidłowość świadczy o naruszeniu wymogu sporządzania sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych, wynikającego z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, oraz sprawozdań jednostkowych na podstawie ewidencji księgowej wynikającego z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 tego sporządzenia – str. 29-30 protokołu kontroli,

c) w rocznym jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r., sporządzonym przez Pana Wójta na podstawie danych ewidencji budżetu i Urzędu Gminy:

- jak już wyżej wskazano, zawyżono kwotę należności pozostałych do zapłaty (kol. 9) o 99.488 zł, przy czym w sprawozdaniu zbiorczym uwzględniono te dane w prawidłowej wysokości, wynikającej z danych ewidencji analitycznej prowadzonej w księgowości podatkowej. W wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że dane w ewidencji księgowej są prawidłowe, kwota większa o 99.488 zł była w sprawozdaniu pierwotnym. Przez pomyłkę nie wydrukowano sprawozdania korekty z programu księgowego Groszek, co za tym idzie, nie dokonano również zmian w programie Bestia w sprawozdaniach jednostkowych (…) – str. 52 protokołu kontroli,

- zawyżono kwotę nadpłat (kol. 11) z tytułu opłat za najem lokali mieszkalnych i użytkowych (rozdz. 70004 „Różne jednostki obsługi gospodarki mieszkaniowej” par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy…”) o 193,39 zł względem danych ewidencji syntetycznej; w wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że w sprawozdaniu Rb-27S jest większa kwota na nadpłatach w stosunku do ewidencji księgowej o 193,39 zł. Składa się na nią kwota 188,74 zł, gdzie przez pomyłkę nie dodano przypisu z klasyfikacją na koncie 221-6-3 oraz kwota 4,65 zł, gdzie nie wyksięgowano VAT-u z konta 221-6-7 – str. 55 protokołu kontroli; z wyjaśnienia wynika zatem, że nieprawidłowość była efektem niezweryfikowania danych, które do sprawozdania przeniesiono „automatycznie”, co spowodowało m.in. wykazanie danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rozliczeń z kontrahentem tylko z powodu niezaznaczenia w zapisie księgowym klasyfikacji budżetowej,

- po stronie nadpłat (kol. 11) bezpodstawnie ujęto kwotę 146.080 zł, stanowiącą otrzymaną 20 grudnia 2018 r. ratę części oświatowej subwencji ogólnej na styczeń 2019 r.; wpływ raty subwencji w ewidencji budżetu ujęto zapisem Wn 133/1 – Ma 909, zaś w ewidencji Urzędu Wn 130-1 – Ma 720. W wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała następująco: Przyczyną wykazania w kol. 11 sprawozdania Rb-27S za 2018 r. raty części oświatowej subwencji ogólnej za miesiąc styczeń 2019 r., otrzymanej 20 grudnia 2018 r., w kwocie 146.080 zł, było błędne wpisanie kwoty w kol. 8 dochody otrzymane. (…) Zatem po zaimportowaniu danych z rejestrów księgowych, kwoty 2.152.370 zł w systemie Bestia wskutek sprawdzania zgodności z danymi kontrolnymi powstała niezamierzona, błędna nadpłata w kwocie 146.08 zł – str. 56 protokołu kontroli. Wyjaśnienie wskazuje zatem, że jest to kolejna nieprawidłowość związana z automatycznym generowaniem sprawozdań z programu i brakiem należytych czynności weryfikacyjnych, co przy licznych nieprawidłowościach w ewidencji prowadzi do powstania nierzetelnych danych sprawozdawczych,

d) w sprawozdaniu Rb-27S w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę o 120.014,60 zł wyższą niż wynika z prawidłowych obliczeń zamieszczonych na str. 32-33 protokołu kontroli, dokonanych na podstawie przepisów § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz w oparciu o rzetelne dane ustalone podczas kontroli,

e) w zakresie sprawozdania Rb-27ZZ (str. 33-35 protokołu kontroli):

- jako dochody przekazane w sprawozdaniu jednostkowym Urzędu Gminy (realizującego zadania dotyczące wypłaty świadczeń alimentacyjnych i egzekwowania ich zwrotu od dłużników) wykazano kwoty w wysokości równej podlegającym przekazaniu do PUW jako część dochodów z zadań zleconych stanowiących dochód budżetu państwa. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ w sprawozdaniu jednostkowym w kolumnie „dochody przekazane” jednostka realizująca zadanie wykazuje dochody przekazane na rachunek bieżący j.s.t. (rachunek budżetu). Natomiast w kolumnie tej wykazuje się dochody przekazane na rachunek właściwego dysponenta części budżetu państwa dopiero w sprawozdaniu zbiorczym – § 6 ust. 1 pkt 4 i 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

- w kol. 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” jednostkowego sprawozdania Urzędu Gminy bezpodstawnie wykazano kwotę 4.213,73 zł. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej jednostka realizująca zadania zlecone nie wypełnia w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ tej kolumny; kolumna 7 powinna być wypełniona tylko w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ,

- zaległości wykazane w części B (dane uzupełniające) w sprawozdania Rb-27ZZ za 2018 r. (241.870 zł) są wyższe niż kwota zaległości /kol. 10/ wykazana w sprawozdaniu Rb-27S Urzędu za 2018 r. (241.868,20 zł) o kwotę 1,80 zł. W takiej samej kwocie (tj. niższej o 1,80 zł) wykazano należności pozostałe do zapłaty ogółem, w tym zaległości (kol. 9 i 10) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r.; świadczy to o niezachowaniu zgodności między danymi części B sprawozdania Rb-27ZZ a danymi sprawozdania Rb-27S, wbrew § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

f) sprawozdanie Rb-ST za 2018 r. wypełniono niezgodnie z wzorem określonym rozporządzeniem w sprawie sprawozdawczości budżetowej, ponieważ w wierszu „Środki niewykorzystanych dotacji w roku budżetowym” nie wykazano kwoty 7.198,78 zł odpowiadającej saldu Ma konta 224/5, mającej obrazować stan rozliczeń z tytułu podlegających zwrotowi niewykorzystanych dotacji. Należy przy tym wskazać, iż w  rzeczywistości kwota niewykorzystanych dotacji, które zwrócono do PUW do dnia 31 stycznia 2019 r., wyniosła 9.965 zł i takie saldo powinno być wykazane w ewidencji oraz w sprawozdaniu – str. 35-36 protokołu kontroli,

g) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych za 2018 r. w pozycji „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 397.111,02 zł Niezależnie od kwestii nierzetelności danych ewidencji budżetu (przy rzetelnych danych kwota ta powinna wynosić 274.162,36 zł) należy wskazać, że sposób ustalenia kwoty podanej w tej pozycji był nieprawidłowy, ponieważ polegał na wykazaniu w niej jedynie salda konta 133 obrazującego środki pieniężne budżetu (tj. m.in. bez powiększenia o środki udziałów w PIT i CIT oraz podatków pobieranych przez urzędy skarbowe podlegające przekazaniu w styczniu 2019 r. oraz pomniejszenia o dotacje podlegające zwrotowi w styczniu 2019 r. oraz środki z otrzymanej w grudniu 2018 r. raty części oświatowej subwencji na styczeń 2019 r.). Zasady wykazywania danych dotyczących tej pozycji określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych – str. 35 i 61 protokołu kontroli,

h) w sprawozdaniu Rb-NDS za okres od początku roku do dnia 30 czerwca 2019 r. gmina wykazała wolne środki w kwocie 290.600,18 zł. Tymczasem przy uwzględnieniu realnych danych – wynikających z przedstawionej w niniejszym wystąpieniu weryfikacji kont rozrachunkowych budżetu – gmina w rzeczywistości dysponowała w 2019 r. wolnymi środkami w kwocie 274.163,55 zł (różnica 16.436,63 zł) – str. 67-69 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono, że w pasywach bilansu z wykonania budżetu za 2018 r. całość zobowiązań finansowych wykazano jako zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy). W wierszu I.1.1. „Zobowiązania finansowe krótkoterminowe (do 12 miesięcy)” nie wykazano żadnych danych. Prawidłowo w tej pozycji bilansu należało wykazać kwoty rat kredytów i pożyczek przypadających do spłaty w 2019 r. (tj. łącznie 212.728,00 zł), a w wierszu I.1.2. „Zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy)” kwotę zobowiązań finansowych ogółem pomniejszoną o zobowiązania krótkoterminowe (tj. 2.653.209,00 zł), stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości – str. 37 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą prowadzenie obsługi kasowej Urzędu Gminy było powierzone zakresem czynności z dnia 5 stycznia 2016 r. pracownicy zatrudnionej na stanowisku podinspektora. Z postanowień obowiązującej w jednostce instrukcji gospodarki kasowej wynika, że kasjer jest odpowiedzialny za właściwe przechowywanie i zabezpieczenie gotówki oraz druków ścisłego zarachowania; kasjer prowadzi księgę druków ścisłego zarachowania – kwitariuszy przychodowych oraz książkę czeków gotówkowych; czek gotówkowy jest drukiem ścisłego zarachowania, który ewidencjonuje się po pobraniu z banku, ewidencję czeków prowadzi kasjer. Prowadzenie przez kasjera ewidencji druków ścisłego zarachowania prowadzi do sytuacji nieakceptowalnej z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej w przypadku druków dokumentujących operacje kasowe (standard C.14. „Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych” w zakresie podziału obowiązków), gdyż ta sama osoba pobiera druki, prowadzi ewidencję ich przychodu i wydania oraz dokonuje nimi operacji – str. 37-38 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że zastępstwo w czasie nieobecności pracownika obsługującego kasę – zgodnie z treścią zakresu czynności tego pracownika z dnia 5 stycznia 2016 r. – ma pełnić pracownica zatrudniona na stanowisku podinspektora ds. księgowości podatkowej. Przy czym w okazanym zakresie czynności tego pracownika (z tej samej daty) brak zapisów w zakresie prowadzenia kasy Urzędu. Nie stwierdzono także podpisania przez tego pracownika oświadczenia o odpowiedzialności materialnej. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że w czasie nieobecności kasjera w pracy, w praktyce pieczę nad kasą ze względów bezpieczeństwa sprawuje Skarbnik m.in. z tego powodu, iż po remoncie pokoju, w którym kasjer trzyma kasę – nie ma sejfu. Sejf znajduje się natomiast w pokoju Skarbnika. Należy wskazać, że ze względu na obowiązek sprawowania przez Skarbnika Gminy (głównego księgowego) kontroli nad operacjami finansowymi zachodzącymi w jednostce, w tym kasowymi (na co wprost wskazano w instrukcji gospodarki kasowej), łączenie funkcji Skarbnika z funkcją kasjera nie jest prawidłowe z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej w zakresie podziału obowiązków – str. 40 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała rozbieżność między katalogami druków ścisłego zarachowania zawartymi w obowiązujących w Urzędzie Gminy regulacjach wewnętrznych. Zgodnie z treścią postanowień zawartych w instrukcji sporządzania, obiegu i kontroli wewnętrznej dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Gminy Jasionówka, druki ścisłego zarachowania stanowią: czeki gotówkowe, kwitariusze K-103 i arkusze spisu z natury. Natomiast postanowienia zarządzenia Nr 61/15 Pana Wójta z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wprowadzenia zasad gospodarowania drukami ścisłego zarachowania w Urzędzie Gminy Jasionówka wskazują, iż drukami ścisłego zarachowania są: pokwitowania wpłaty „KP”, dowody wypłaty „KW”, czeki gotówkowe, kwitariusze przychodowe oraz arkusze spisu z natury. Ponadto ustalono, że w dniu 31 grudnia 2018 r. zespół spisowy przeprowadził kontrolę kasy i druków ścisłego zarachowania, tj.: blankietów czekowych, kwitariuszy przychodowych K-103 i bloczków opłaty targowej, które to bloczki nie były wymienione jako druki ścisłego zarachowania w żadnej z cytowanych regulacji – str. 39-41 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wypełniania obowiązków planistycznych przez instytucje kultury, kontrolującym okazano jedynie „Wyliczenie do budżetu” z dnia 30 września 2017 r. podpisane przez dyrektora GOKSiT oraz „Wyliczenie do budżetu” z dnia 29 września 2017 r. podpisane przez kierownika Biblioteki. W wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że Projekty planów finansowych i planów finansowych jednostek instytucji kultury (GOKSiT i GBP) na 2018 r. były tożsame z wystosowanymi do Wójta Gminy Jasionówka (GOKSiT – 30.09.2017 r., Biblioteka – 29.09.2017 r.) prośbami (w pełnej szczegółowości planu) o zabezpieczenie środków finansowych na realizację zadań w 2018 r. jako odpowiedź na pisma o konieczności opracowania i złożenia materiałów planistycznych do projektu budżetu na 2018 r. Zatem wnioski tam zawarte zostały powielone w dalszym planowaniu budżetu. Zaznaczyć należy, że niezależnie od oceny formalnego charakteru tych dokumentów z punktu widzenia przebiegu procedury planistycznej, nie zawierały one informacji na temat stanu należności i zobowiązań na początek i na koniec roku oraz stanu środków pieniężnych na początek i koniec roku, tj. danych planu finansowego wymaganych postanowieniami art. 31 pkt 6 i 7 w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 74 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych plany finansowe samorządowych osób prawnych są sporządzane zgodnie z ustawami o ich utworzeniu, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych wymaga, aby samorządowe osoby prawne wyodrębniały w planach finansowych elementy wymienione w art. 31 ustawy, w tym między innymi przychody z prowadzonej działalności, koszty, dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz stan środków pieniężnych na początek i koniec roku.

Ponadto kontrolującym okazano „Zestawienie przychodów i kosztów dla instytucji upowszechniania kultury” z dnia 20 lutego 2019 r., podpisane przez dyrektora GOKSiT oraz tak samo zatytułowane zestawienie z dnia 19 lutego 2019 r., podpisane przez kierownika Biblioteki. Zgodnie z art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, samorządowa instytucja kultury przedstawia organowi wykonawczemu gminy w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym. Wynika stąd, że sprawozdanie to powinno zawierać wszystkie dane wymagane dla planu finansowego w świetle przywołanych wyżej przepisów – str. 198 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych w zakresie inwentaryzacji materiałów, przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2018 r., której przedmiotem był – pomimo braku formalnego zarządzenia przez Pana Wójta jej przeprowadzenia – stan paliwa w gminnych zbiornikach kotłowi olejowych, wykazała, że opał w momencie zakupu odnoszono w koszty, stosując metodę określoną w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości, co wynikało z przepisów wewnętrznych jednostki. Przy czym jednostka dokonała wyceny zinwentaryzowanego zapasu paliwa opałowego w kotłowni Urzędu Gminy stosując cenę jednostkową w wysokości 2,79 zł, zamiast cenę z ostatniej faktury zakupowej (3,15 zł za 1 l oleju opałowego), jak to wynika z obowiązujących w Urzędzie przepisów określających przyjęte zasady rachunkowości. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że zastosowano cenę jednostkową paliwa 2,79 zł/l z ostatniej faktury wystawionej na UG, jednakże w ostateczności olej opałowy z tej faktury z powodu nagłej potrzeby został przekazany ZSP w Jasionówce. ZSP został obciążony notą z tego powodu. Sugerując się przyjętą zasadą wyceniania oleju opałowego ceną z ostatniej faktury, zastosowaliśmy również tę metodę w tym przypadku, mimo iż olej faktycznie znalazł się w szkole – str. 182-183 protokołu kontroli.

Natomiast w zakresie ustalenia stanu paliwa napędowego w samochodach służbowych stwierdzono, że jednostka nie przeprowadziła inwentaryzacji tych materiałów według stanu na koniec 2018 r. Skarbnik Gminy wyjaśniła, że Paliwo napędowe w bakach w samochodach służbowych nie jest inwentaryzowane ze względu na techniczną trudność dokonania tej czynności na podstawie spisu z natury. Jednostka stosuje tu zasadę uproszczenia wynikającą ze znikomego wpływu na realizację obowiązku rzetelnego i jasnego przedstawiania sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego. Paliwo pozostaje w zbiornikach pojazdów na koniec każdego roku, zatem pominięcie go w inwentaryzacji nie powoduje istotnej zmiany w wyniku kolejnych lat. Ponadto na koniec roku paliwo jest tankowane minimalnie ze względu na ograniczone możliwości finansowe jednostki. Powyższe wyjaśnienie zostało również podpisane przez Pana Wójta, jako kierownika jednostki odpowiedzialnego za prawidłowe i terminowe przeprowadzenie inwentaryzacji. Nie negując podniesionej w wyjaśnieniu tezy o znikomym wpływie stanu paliwa w bakach pojazdów na sytuację majątkową i finansową jednostki pragnę wskazać, że stosowane uproszczenia powinny być formalnie uregulowane – art. 4 ust. 4 ustawy o rachunkowości. Tymczasem stosowane w Urzędzie Gminy Jasionówka uproszczenie nie wynika z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości – str. 183 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych, dokonana na podstawie dokumentacji inwentaryzacji z 2017 r., wykazała, że inwentaryzację udokumentowano na osiemnastu arkuszach spisowych, których szczegółowy opis znajduje się na str. 187-190 protokołu kontroli. Na podstawie ich analizy ustalono w szczególności, że:

a) arkusze: nr 5 (grunty), nr 7 (budynki, budowle, przystanki, wodociągi, drogi) – w zakresie dróg i wodociągów oraz nr 8 (wartości niematerialne i prawne) ujmowały składniki, które winny być zinwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości; ujęcie ich na arkuszach spisu z natury sugeruje zastosowanie metody spisu – czyli niewłaściwej – dla przeprowadzenia ich inwentaryzacji,

b) dane arkusza spisowego nr 7 (budynki, budowle, przystanki, wodociągi, drogi) oraz nr 9 (urządzenia techniczne i maszyny UG Jasionówka) zawierają liczne rozbieżności względem zapisów ewidencji analitycznej, np. na arkuszu nr 7 ujęto przystanek wiata Brzozówka, przystanek wiata Dobrzyniówka, przystanek wiata Jasionóweczka i przystanek wiata Kalinówka Królewska (wszystkie bez wycenionej wartości), których nie ma w ewidencji księgowej; z kolei w ewidencji na stanie środków trwałych widnieje mleczarnia Jasionóweczka o wartości 0,00 zł, która nie została ujęta w spisie z natury na arkuszu nr 7; z kolei na arkuszu nr 9 ujęto wykładzinę (szt. 1) o wartości 1.118,09 zł, zaś na stanie ewidencji znajdują się 3 dywany (o wartości 229,61 zł, 208,28 zł i 680,20 zł, tj. razem 1.118,09 zł),

c) na arkuszu nr 10 (hydrofornia UG Jasionówka), dotyczącym pozostałych środków trwałych, ujęto m.in. hydrofor 2000l – 2 szt. o wartości po 4,87 zł każdy, które faktycznie zostały zdjęte ze stanu 19 listopada 2015 r., co świadczy o nierzetelnym przeprowadzeniu spisu; łączna wartość pozostałych środków trwałych została wyceniona na 27,62 zł, zaś zgodnie z ewidencją winno być 26,74 zł,

d) pozostałe środki trwałe ujęte na arkuszach nr 15-17 zostały wycenione zgodnie z danymi ewidencji księgowej, przy czym arkusze te zawierały także pozycje niewycenione,

e) suma pozostałych środków trwałych ujętych w arkuszach spisu z natury od nr 13 do 18 – zgodnie z wyceną wartości dokonaną przez Skarbnika Gminy – wynosi 182.265,76 zł, tj. zgodnie z ewidencją księgową do konta 013-2 według stanu na dzień 31 grudnia 2017 r.; natomiast z przeliczenia dokonanego przez kontrolującego suma pozostałych środków trwałych ujętych w tych arkuszach spisu z natury (obejmująca jedynie pozycje wycenione) wynosi 191.422,52 zł (różnica wynosi 9.156,76 zł i wynika z wartości składników ujętych na arkuszach nr 14 i 18). W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała: Na dzień dzisiejszy nie jestem w stanie podać przyczyny zaistnienia różnicy w wycenie wysokości 9.156,76 zł. Jedyną możliwością jaka mogła zaistnieć to błąd matematyczny przy jednostkowym sumowaniu pozycji.

Zgodnie z obowiązującymi w jednostce przepisami wewnętrznymi (Instrukcja inwentaryzacyjna, wprowadzona zarządzeniem Nr 20/12  Wójta  Gminy Jasionówka z dnia 3 grudnia 2012 r.), za prawidłowy i terminowy przebieg procesu inwentaryzacji w Urzędzie odpowiedzialny jest kierownik jednostki, który powołuje komisję inwentaryzacyjną w składzie trzyosobowym: przewodniczący i dwóch członków. Do zadań komisji należy według instrukcji m.in.: powoływanie dwuosobowych grup spisowych, których zadaniem jest przeprowadzenie spisu z natury na danym polu spisowym, ustalenie różnic inwentaryzacyjnych i wyjaśnienie ich przyczyn; po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zaproponowanie metod rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych; sporządzenie protokołu z rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych, według ustalonego wzoru i przekazanie go „dyrektorowi” jednostki. Zarządzeniem Nr 196/17 z dnia 29 grudnia 2017 r. w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji „rocznej”, powołał Pan trzyosobowe zespoły spisowe do przeprowadzenia inwentaryzacji określonych składników majątkowych. Przy czym w złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że Zespoły spisowe zostały powołane na podstawie Zarządzenia 196/17 w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji rocznej z dnia 29 grudnia 2017 r. i jednocześnie stanowiły one stosowne trzyosobowe komisje inwentaryzacyjne. Zatem sugeruje to, że przewodniczącego każdego zespołu spisowego należałoby traktować jako przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej, odpowiedzialnego m.in. za sprawny, terminowy i prawidłowy przebieg czynności inwentaryzacyjnych. Jest to sprzeczne z instrukcją inwentaryzacyjną, z której wynika, że powołuje się jedną komisję inwentaryzacyjną, która powołuje grupy spisowe i kontroluje wyrywkowo ich pracę. Zgodnie z postanowieniami zarządzenia Nr 196/17 z dnia 29 grudnia 2017 r., po zakończeniu inwentaryzacji przewodniczący danej komisji inwentaryzacyjnej (zarządzenie nazywa powołane zespoły spisowe w niektórych przypadkach komisjami inwentaryzacyjnymi) zarządzi przeprowadzenie weryfikacji jej wyników i sporządzi z tego protokół, zakończony wnioskami w sprawie rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych i po uzyskaniu opinii Skarbnika Gminy, przedłoży je do zatwierdzenia Wójtowi Gminy. Kontrolującemu nie okazano żadnych protokołów sporządzonych na zakończenie inwentaryzacji, w których rozliczono by ewentualne różnice inwentaryzacyjne (niedobory czy nadwyżki). Zaś w złożonym wyjaśnieniu przewodniczący jednego z zespołów spisowych poinformował, że: Rozliczenie inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych (tj. porównanie stanu stwierdzonego podczas inwentaryzacji ze stanem ewidencyjnym) zostało przekazane w formie elektronicznej Skarbnikowi Gminy w celu dokonania wyceny i rozliczenia inwentaryzacji – str. 184-190 protokołu kontroli.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o rachunkowości jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację m.in. należności i zobowiązań drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. Czynności kontrolne wykazały, że inwentaryzacja rozrachunków w drodze weryfikacji sald w jednostce polegała na wydrukowaniu z ewidencji księgowej zestawienia obrotów i sald do kont rozrachunkowych według stanu na 31 grudnia 2018 r. Kontrolującemu nie okazano żadnego protokołu weryfikacji, porównania stanu księgowego z dokumentami źródłowymi. Protokół weryfikacji posiada w kontrolowanej jednostce wzór ustalony instrukcją inwentaryzacyjną. Instrukcja określa również, że przeprowadzenie inwentaryzacji drogą weryfikacji należy do głównego księgowego (§ 6 ust. 1). W wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że Inwentaryzacja w jednostce drogą weryfikacji sald przeprowadzana jest z zasady na podstawie wydruków z programu zestawienia obrotów i sald oraz jego analizy, porównania z odpowiednimi dokumentami źródłowymi oraz sporządzane są protokoły z jej przeprowadzenia. Zatwierdzenia dokonuje Skarbnik. W dokumentacji z inwentaryzacji drogą weryfikacji sald znajdują się potwierdzenia sald z kontrahentami, wydruki zestawień sald kont rozrachunkowych, które powinny być podpisane przez Skarbnika. Być może zaistniała sytuacja, iż na niektórych dokumentach brakuje podpisu, co jest wynikiem przeoczenia – str. 50-51, 56-57 i 62 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) stwierdzono, że:

a) część ceny za sprzedaż ciągnika, odpowiadająca kwocie wadium w wysokości 600 zł zaliczonego do dochodów, została ujęta w par. 0770 „Wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości…”, zamiast w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych” – str. 76-77 protokołu kontroli; również dochody z tytułu sprzedaży autobusu AUTOSAN w kwocie 4.927 zł ujęto do par. 0770, zamiast do par. 0870 – str. 53 protokołu kontroli,

b) wydatek na malowanie wnętrza budynku Przedszkola Samorządowego w Jasionówce w wysokości 29.375,48 zł ujęto w par. 4210 :Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par. 4270 „Zakup usług remontowych” lub 4300 „Zakup usług pozostałych” – str. 168-169 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono brak wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia, którego sporządzenie i upublicznienie zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) powinno poprzedzać zawarcie umów dzierżawy nieruchomości oznaczonych nr 96 i 34/1 – str. 89-90 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że ostatnia aktualizacja wysokości opłat za użytkowanie wieczyste miała miejsce w 2008 r. Stosownie do art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 9 października 2011 r., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Przeprowadzenie aktualizacji jest więc obowiązkiem Pana Wójta, ponieważ z uwagi na odległy termin ustalenia pobieranych opłat uzasadnione jest stwierdzenie, że wartość nieruchomości uległa zmianie – str. 92 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, której wynik doprowadził do następujących ustaleń.

Kontrola powszechności opodatkowania osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej podatkiem od nieruchomości wykazała brak deklaracji w przypadku następujących podmiotów:

a) jednostki organizacyjnej władającej nieruchomością Skarbu Państwa w formie trwałego zarządu, wskazanej w treści protokołu kontroli na str. 103-104 – brak wykazania dróg publicznych, które na gruncie art. 1b ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.) korzystają ze zwolnienia z opodatkowania, co nie zwalania z obowiązku złożenia deklaracji na podatek od nieruchomości. Art. 6 ust. 10 wskazanej ustawy zobowiązuje do złożenia deklaracji na podatek od nieruchomości również podatników korzystających ze zwolnień na mocy przepisów przywołanego aktu prawnego;

b) osoby prawnej wskazanej w treści protokołu kontroli na str. 108-109 (tabela, poz. 22), która według ustaleń została wykreślona z rejestru przedsiębiorców w 2011 r. Zgodnie z danymi geodezyjnymi podmiot ten miałby być właścicielem gruntów sklasyfikowanych jako R-IIIb o pow. 0,6 ha. Nie dokonano wymiaru podatku od nieruchomości lub podatku rolnego z uwagi na niemożność ustalenia aktualnego adresu siedziby spółki (adres wskazany w rejestrze geodezyjnym jest nieaktualny). Zasadnym działaniem w tej kwestii byłoby zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w Mońkach o ustalenie aktualnych danych właściciela nieruchomości. Następnie, na gruncie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy powinien wydać decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego w podatku rolnym lub od nieruchomości (w zależności od rodzaju prowadzonej działalności) i dokonać przypisu podatku.

Ponadto, badanie wskazanego zagadnienia w dalszej kolejności wykazało nieprawidłowość w postaci złożenia deklaracji na podatek od nieruchomości przez osobę prawną wymienioną w tabeli pod poz. 17 (str. 107 protokołu kontroli), na której nie spoczywał obowiązek podatkowy w stosunku do wykazanych przedmiotów opodatkowania, tj. wynajętego lokalu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, będącego własnością gminnej jednostki organizacyjnej. Artykuł 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wymienia katalog podatników podatku od nieruchomości, do którego należą właściciele nieruchomości, posiadacze samoistni, użytkownicy wieczyści gruntów oraz posiadacze nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W stosunku do ostatniego wymienionego podmiotu warunkiem przejścia obowiązku podatkowego jest posiadanie, które wynika z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości. Zgodnie ze wskazanym przepisem, wykazanie przez najemcę powierzchni użytkowej lokalu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej jest działaniem nieprawidłowym, gdyż zgodnie z wymienionym katalogiem podatników obowiązek podatkowy spoczywa w dalszym ciągu na właścicielu.

Kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wykazała też brak prowadzenia przez organ podatkowy systematycznych czynności sprawdzających, nakazanych treścią działu V Ordynacji podatkowej. Przejawem tego były następujące nieprawidłowości:

a) brak dokumentów źródłowych, będących podstawą wykazywanej w deklaracji powierzchni użytkowej budynków oraz wartości budowli w grupie podatników obejmującej 7 podmiotów, wskazanych w tabeli na str. 104-109 protokołu kontroli;

b) brak dokumentów potwierdzających powierzchnię wykazanych gruntów przez podmiot wskazany w pkt 9 tabeli na str. 106 protokołu kontroli, który zgodnie z danymi geodezyjnymi jest właścicielem 2 działek, natomiast deklaruje powierzchnię obejmująca 5 działek. Według zestawienia sporządzonego przez podmiot, pozostałe działki oraz budynki są w jego posiadaniu samoistnym bądź użytkowaniu. Weryfikacja prawidłowości wykazanych powierzchni oraz podmiotu, na którym zgodnie z przepisami spoczywa obowiązek podatkowy była niemożliwa z uwagi na brak przedłożenia przez podatnika podstawowych dokumentów weryfikacyjnych, takich jak: umowy dzierżawy/najmu, danych geodezyjnych, aktów notarialnych, itp. Ponadto wątpliwości wzbudziła wykazana powierzchnia użytkowa budynku, różniąca się od powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów i budynków.

Wskazane uchybienia świadczą przede wszystkim o niedokonywaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V Ordynacji. Deklaracja na podatek od nieruchomości oraz charakter danych w niej zawartych jest obszarem, w którym organ podatkowy został uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej. Weryfikacja dokumentacji, będącej podstawą sporządzenia deklaracji, pozwala ograniczyć ryzyko związane z samoobliczeniem wysokości zobowiązań podatkowych przez podatników, a także daje możliwości skorygowania deklaracji podatkowej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I Sa/Gd 671/16). Zatem pożądane w tej kwestii jest podjęcie czynności zmierzających do zebrania wszelkiego materiału dowodowego, będącego podstawą danych zawartych w deklaracji, po weryfikacji której określany jest wymiar podatku. Należy zaznaczyć, iż przeprowadzone czynności sprawdzające mogą poprzedzać podjęcie kontroli podatkowej, mającej na celu sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego (art. 281 Ordynacji podatkowej).

Badanie prawidłowości wymiaru podatków lokalnych wykazało ponadto nieprawidłowości w przypadku następujących zobowiązań podatkowych:

a) podatek rolny od osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – pojedyncza sytuacja opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako Wsr-ŁV, korzystających ze zwolnienia na gruncie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256), co spowodowało zawyżenie kwoty podatku w 2018 r. o 7 zł. Podczas kontroli podatnik złożył korektę deklaracji, a powstała nadpłata została zwrócona na konto podatnika – str. 119 protokołu kontroli;

b) podatek rolny od osób fizycznych – 2 przypadki wprowadzenia do ewidencji podatkowej błędnej klasyfikacji gruntów oraz jednorazowa sytuacja opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako Wsr-ŁV, korzystających z ustawowego zwolnienia, wskutek czego zaniżono kwotę podatku rolnego za 2018 r. o 4 zł oraz zawyżono o 6 zł. Natomiast w latach 2014-2018 kwota zaniżonego podatku wyniosła 16 zł a zawyżonego 3 zł. Ponadto stwierdzono nieprawidłowość w przypadku podatnika wskazanego na str. 120 protokołu kontroli, polegającą na opodatkowaniu gruntów będących jego własnością wraz z gruntami będącymi we współwłasności. Należy nadmienić, iż wspólne opodatkowanie gospodarstwa rolnego może nastąpić wyłącznie w przypadku istnienia współwłasności, o czym stanowi art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym – jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Obowiązujące przepisy nie przewidują innej możliwości wystawienia jednej decyzji wymiarowej na dwóch różnych właścicieli nieruchomości;

c) podatek od środków transportowych od osób fizycznych – jednorazowy wymiar podatku wyliczonego na podstawie „dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu”, zamiast „dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdu”, czego skutkiem było zaniżenie kwoty wymiaru zobowiązania podatkowego w 2018 r. o 1.075 zł. W trakcie kontroli podatnik dokonał korekty deklaracji za 2018 i 2019 r. oraz wpłacił różnicę w łącznej kwocie 2.575 zł wraz z należnymi odsetkami – str. 124 protokołu kontroli;

d) podatek od nieruchomości od osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – przyjęcie zawyżonej o 113,25 m² podstawy opodatkowania, tj. powierzchni użytkowej lokali będących przedmiotem umów użyczenia między gminą a jednostką organizacyjną wskazaną w protokole kontroli na str. 103 (tabela, pkt 5). Potencjalne zawyżenie dochodów z tego tytułu w 2018 r. wyniosło 863 zł, natomiast w latach 2014-2018 – 3.452 zł.

Ogółem, potencjalna kwota zawyżonych dochodów z tytułu wskazanych zobowiązań podatkowych w 2018 r. wyniosła 876 zł, natomiast zaniżonych 1.079 zł. W latach 2014-2018 wyniosła odpowiednio 3.452 zł oraz 16 zł.

Kontrolą objęto także prawidłowość sporządzenia deklaracji gminnej na podatek od nieruchomości, opisanej na str. 112-116 protokołu kontroli, i ustalono następujące nieprawidłowości:

a) ujęcie powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych wynajmowanych osobom fizycznym, które zgodnie ze wskazanym wcześniej art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, powinny zostać wykazane w deklaracji jednostki organizacyjnej, mającej we władaniu przedmiotowe nieruchomości gminne. Przepis stanowi, iż podatnikami podatku od nieruchomości są m.in. posiadacze nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Warunkiem przejścia obowiązku podatkowego jest posiadanie, które wynika z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości lub bez tytułu prawnego. W tej sytuacji mamy do czynienia z władaniem nieruchomości gminnej przez jednostkę organizacyjną w formie trwałego zarządu. Jest to posiadanie nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego, które wynika z „innego tytułu prawnego”. Zatem, zgodnie ze wskazanym przepisem, podmiot mający w trwałym zarządzie nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego jest podatnikiem podatku od nieruchomości.

W zakresie pozostałych lokali mieszkalnych, będących w bezpośrednim zarządzie organu podatkowego, obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości, wedle wskazanego przepisu, będzie ciążył na posiadaczach zależnych, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2016 r. (sygn. akt I SA/Gl 952/15) wskazano, iż „o lokalu mieszkalnym niestanowiącym odrębnej nieruchomości mówimy wówczas, gdy lokal taki stanowi część składową nieruchomości budynkowej (budynku), bądź budynku będącego częścią składową gruntu, jako faktycznie wydzielona przestrzeń, w danym budynku, stanowiąca funkcjonalnie samodzielny lokal mieszkalny bez jego prawnego wyodrębnienia z reszty budynku, w tym z budynku jednorodzinnego, o którym mowa w art. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (…). Z treści tego przepisu wynika bowiem, że budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu tej ustawy jest „budynek (...), w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku””. Jeżeli przedmiotem najmu są lokale mieszkalne niestanowiące odrębnych nieruchomości, wówczas obowiązek podatkowy będzie spoczywał na właścicielu (gminie) a przedmiotowe lokale powinny być wykazane jako budynki mieszkalne i opodatkowanie podatkiem od nieruchomości według stawki przewidzianej dla budynków mieszkalnych. Weryfikacja statusu tych nieruchomości (niestanowiące – stanowiące odrębne nieruchomości) jest kluczowym elementem dla ustalenia podatnika podatku od nieruchomości. Ponadto, analiza przedłożonych umów najmu wykazała rozbieżności pomiędzy wykazaną powierzchnią a będąca przedmiotem najmu – str. 112 protokołu kontroli;

b) brak wykazania w rubryce „przedmioty zwolnione” gruntów (sklasyfikowanych jako „Bi” - działka nr 613), będących własnością Skarbu Państwa, których gmina jest użytkownikiem. Według danych z ewidencji gruntów i budynków, grunty są wpisane w rejestrze zabytków, zatem korzystają z ustawowego zwolnienia z opodatkowania na mocy art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z którym zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Brak skutków finansowych w tym zakresie, jednak grunty te powinny być wykazane w deklaracji w rubryce „przedmioty zwolnione”;

c) wykazanie nieprawidłowej wartości budowli jak podstawy opodatkowania na kwotę 3.537.404,22 zł, obejmującej wodociągi. Potencjalna wartość budowli wykorzystywanych do działalności wodociągowo-kanalizacyjnej, a tym samym podlegających opodatkowaniu, wynosiła 3.653.244,39 zł, co daje różnicę w wysokości 115.840,17 zł. Kwota potencjalnie zaniżonego podatku wyniosła 2.317 zł;

d) opodatkowanie oczyszczalni ścieków o wartości 2.467.768,02 zł, jako budynku oraz gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W tej sytuacji konieczne jest rozstrzygnięcie przez organ podatkowy statusu przedmiotu opodatkowania, tj. czy stanowi on budowlę, czy budynek oraz grunt związany z prowadzeniem działalności gospodarczej, w celu odpowiedniej kwalifikacji podatkowej w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), wedle którego ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody.

Kolejne nieprawidłowości wykazała kontrola dokonana w zakresie rachunkowości podatkowej. Z ustaleń zawartych na str. 126 protokołu kontroli wynika nieprawidłowe wyliczenie kwoty odsetek od zaległości podatkowych, zaniżające je o 14 zł. Ponadto analiza kont rachunkowych poszczególnych podatników wykazała, iż dwóm podatnikom utworzono w sumie 10 odrębnych kont. Stosowanie takiej praktyki stoi w sprzeczności z treścią § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który stanowi, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku. Oznacza to, iż jednemu podatnikowi powinno zostać utworzone wyłącznie jedno konto w każdym zobowiązaniu podatkowym.

Z kolei w następstwie kontroli systematyczności podejmowania działań windykacyjnych ustalono ich brak lub opieszałość w przypadku niżej wymienionych zobowiązań podatkowych:

a) łączne zobowiązanie pieniężne – przyjęta do kontroli próba wykazała, iż 3 na 4 podatników łącznego zobowiązania pieniężnego, dokonujących wpłat średnio z 38-dniowym opóźnieniem nie otrzymało upomnienia;

b) podatek od nieruchomości od osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – przedawnienie zobowiązania podatkowego z 2011 r. w podatku od nieruchomości w wysokości 59.301 zł – podjęta egzekucja, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ podatkowy w dniu 28 grudnia 2016 r., tj. na 2 dni przed upływem terminu przedawnienia, okazała się być bezskuteczna, z uwagi na brak możliwości zastosowania skutecznych środków egzekucyjnych przerywających bieg przedawnienia – str. 109-111 protokołu kontroli.

Artykuł 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.) stanowi, iż w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postepowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) w § 2 również zobowiązują organ podatkowy do systematycznej kontroli realizacji zobowiązań pieniężnych, natomiast § 7 tego rozporządzenia określa terminowość podejmowania działań upominawczych. Z kolei po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia organ podatkowy ma możliwość wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). 

Terminowość podejmowania czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu możliwości wykonawczych, powinna być objęta regulacjami wewnętrznymi, np. instrukcją w sprawie podatków i opłat lokalnych. W przypadku kontrolowanej jednostki brak jest niezbędnych uregulowań w tym zakresie, zatem należy stosować powszechnie obowiązujące przepisy. Terminowe, bieżące wystawianie tytułów wykonawczych ma istotne znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania egzekucyjnego. Mimo, że przepisy nie określają precyzyjnie terminów podjęcia tych czynności, jednak biorąc pod uwagę kryterium rzetelności, powinny być one podejmowane bez zbędnej zwłoki. Stwierdzona w trakcie kontroli zwłoka skraca czas na prowadzenie czynności egzekucyjnych przez właściwe organy, co stwarza ryzyko niezapewnienia skuteczności wyegzekwowania należności gminy. Opieszałość w wystawianiu tytułów wykonawczych ma istotny wpływ na obniżenie skuteczności egzekucji. Znaczny upływ czasu między terminem zapłaty należności a wystawieniem tytułu wykonawczego umożliwia bowiem dłużnikowi wyzbywanie się składników majątkowych mogących stanowić przedmiot egzekucji, co miało miejsce w opisanej sytuacji.

Należy zaznaczyć, iż wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany i biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny (art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej).

Badanie przeprowadzone w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego w sprawie ulg uznaniowych wykazało podjęcie postępowania w stosunku do umorzenia IV raty zobowiązania podatkowego, które na dzień złożenia wniosku nie stanowiło zaległości podatkowej. Takie działanie stoi w sprzeczności z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, który stanowi, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy może m.in. umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Natomiast art. 51 § 1 Ordynacji wskazuje, iż zaległością podatkowa jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Wszczęcie postępowania w stosunku do należności, która na dzień złożenia wniosku nie stanowiła zaległości podatkowej jest bezzasadne. Brak powstania z tego tytułu skutków finansowych, z uwagi na odmowę udzielenia ulgi uznaniowej – str. 130-132 protokołu kontroli.

Sprawdzeniem objęto także rzetelność podejmowania kontroli podatkowych oraz prawidłowość prowadzenia postępowań w tym zakresie. Ustalono brak procedur przeprowadzania kontroli podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego od środków transportowych oraz opłaty targowej i opłaty z tytułu gospodarowania odpadami. Nie sporządzono też planu kontroli podatkowych w siedzibie podatnika. Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli wynika, że w 2018 r. przeprowadzono wyłącznie oględziny, których podjęcie było podyktowane potrzebą zebrania materiału dowodowego w toczącym się postępowaniu odwoławczym od decyzji wymiarowej. W latach poprzedzających kontrolowany okres nie przeprowadzono żadnej kontroli, co ma zasadnicze znaczenie przy prawidłowym wymiarze należności podatkowych. W myśl wskazań art. 281 § 2 Ordynacji podatkowej celem kontroli podatkowej jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Przepisy prawa podatkowego nie regulują zakresu, tematyki i ilości przeprowadzanych kontroli. Określenie tych spraw leży w kompetencji organów podatkowych, natomiast ich zakres i częstotliwość organ podatkowy powinien ustalić na podstawie analizy potrzeb w uregulowaniach wewnętrznych. Przeprowadzanie systematycznych kontroli podatkowych podyktowane jest potrzebą dbałości o dochody jednostki, a także może uchronić przed potencjalnym nadużyciem ze strony podatników, prowadzącym do uszczuplenia należności publicznoprawnych – str. 132 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty skarbowej, opisana na str. 133 protokołu kontroli, ujawniła brak wskazywania podstawy prawnej lub stosowanie niewłaściwej podstawy prawnej w przypadku wydawanych zaświadczeń, które podlegały zwolnieniu na podstawie konkretnych przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1000). Wskazana nieprawidłowość, w przyjętej do kontroli próbie, nie wpłynęła na wysokość pozyskanych dochodów budżetowych.

Ponadto kontrolą objęto także zagadnienia związane z prawidłowością pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. We wstępnym etapie kontroli, w którym analizie poddano zakresy czynności merytorycznie odpowiedzialnych pracowników ustalono, iż wskazane dokumenty nie obejmowały podstawowych zagadnień regulujących m.in. kwestie związane z wymiarem oraz egzekucją, a także przygotowywanie projektów aktów prawa miejscowego, niezbędnych do prawidłowej realizacji przedmiotowej daniny publicznej. Opisana sytuacja budzi zastrzeżenia w kontekście realizacji postulatów art. 68 i 69 ustawy o finansach publicznych, które zobowiązują do zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej, mającej na względzie realizację celów i zadań w sposób zgodny przede wszystkim z obowiązującym prawem. Ponadto, zgodnie z art. 94 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany w szczególności zaznajamiać pracowników podejmujących pracę z zakresem ich obowiązków, sposobem wykonywania pracy na wyznaczonych stanowiskach oraz ich podstawowymi uprawnieniami. Kierownik jednostki nie może pociągnąć pracowników do odpowiedzialności za nieprawidłowo wykonaną pracę, jeśli nie przedstawi im wcześniej zakresu obowiązków. Powszechnie obowiązujące przepisy nie narzucają określonego sposobu poinformowania pracownika o jego zobowiązaniach, jednakże zachowanie formy pisemnej i podpisanie przez obie strony może służyć celom dowodowym, np. w sytuacji niemożności ustalenia osoby odpowiedzialnej za zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie powierzonych czynności – str.100-101protokołu kontroli.

W kolejnym etapie kontroli poddano prawidłowość dokonywania wymiaru opłaty, co ujawniło występowanie  następujących nieprawidłowości:

a) dokonywanie wymiaru obejmującego ilość miesięcy, w których zadeklarowano przebywanie na danej nieruchomości, w stosunku do 4 podatników, których numery kont wskazano w treści protokołu kontroli na str. 136-137. Takie działanie stoi w sprzeczności ze wskazaniami art. 6m ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.), zgodnie z którymi w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Zatem, w przypadku opuszczania nieruchomości i ponownego powrotu, właściciel zobowiązany jest do złożenia za każdym razem nowej deklaracji;

b) pojedynczy przypadek dokonania wymiaru właścicielowi nieruchomości (wskazanemu na str. 137 protokołu kontroli), który w złożonej deklaracji wykazał zwiększenie liczby osób od dnia 23 lutego, natomiast przypis został dokonany od marca. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, opłatę w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na wymiar przedmiotowej opłaty. Kwota zaniżonej opłaty wyniosła 11 zł. Ta sama rodzajowo nieprawidłowość wystąpiła również w przypadku 2 właścicieli nieruchomości, na kontach których (wskazanych na str. 137 protokołu kontroli) dokonano odpisu opłaty w związku ze zgonem osób przebywających na danej nieruchomości, poczynając od miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczyła zmiana. Zaniżenie opłaty wyniosło w tym przypadku 18 zł.

Ogółem w przyjętej do kontroli próbie stwierdzono zaniżenie dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 29 zł.

Sprawdzeniem w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi objęto też systematyczność oraz kompletność podejmowania czynności windykacyjnych, co wykazało brak podjęcia czynności egzekucyjnych co do dwóch należności powstałych w latach 2016-2017 w wysokości 214 zł, a także opieszałość w podejmowaniu działań upominawczych w stosunku do 6 właścicieli nieruchomości wskazanych na str. 139-140 protokołu kontroli.

Analiza kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi wykazała, że zadania z tego zakresu wykonują inspektor ds. nieruchomości oraz podinspektor ds. księgowości podatkowej (w zakresie naliczania i pobierana opłat za gospodarowanie odpadami). Mimo tego w sprawozdaniu Rb-28S gminy Jasionówka za 2018 r. nie wykazano żadnych wydatków związanych z zatrudnieniem pracowników, których praca stanowi jeden z kosztów funkcjonowania tego systemu – str. 98-100 protokołu kontroli.

Nieujęcie wydatków stanowiących koszty funkcjonowania systemu w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami komunalnymi” stanowi naruszenie przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów…, zgodnie z którymi w rozdziale 90002 ujmuje się wszystkie wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), tj. m.in. dotyczące obsługi administracyjnej systemu (art. 6r ust. 2 pkt 3 ustawy).

Należy wskazać, że niewłaściwe sklasyfikowanie tych wydatków, poprzez pominięcie ich w rozdziale 90002, zniekształca dane sprawozdawcze w zakresie stosunku dochodów z opłat za gospodarowanie odpadami do wydatków na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami. Z dokumentacji będącej w posiadaniu RIO w Białymstoku wynika, że w planie wydatków na 2019 r. zaplanowano w rozdz. 90002 w par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” (bez paragrafów dotyczących pochodnych od wynagrodzeń) jedynie kwotę 7.290 zł, natomiast wykonanie na dzień 30 września 2019 r. wydatków z tego tytułu wynosiło 0 zł według sprawozdania Rb-28S.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia ustalono, że Sekretarz Gminy otrzymał dodatek specjalny „z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów samorządowych zarządzonych na dzień 21 października 2018 r. – przygotowanie wyborów i nadzór nad prawidłowym ich przebiegiem.” Jak wynika z zakresu podstawowych obowiązków Sekretarza ustalonego w dniu 5 stycznia 2016 r., do jego zadań należy „Wykonywanie zadań związanych z wyborami do Rady Gminy, Sejmu i Senatu Rzeczpospolitej Polskiej oraz jednostek pomocniczych Gminy i innych organów stosownie do obowiązujących przepisów a także zadań związanych z referendum.” Stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Zadania dotyczące wyborów wiążą się z natężeniem pracy w okresach bezpośrednio związanych z ich przeprowadzeniem. Jednakże okoliczność, że zagadnienie to zostało ujęte w stałym zakresie obowiązków nakazuje przyjąć, że znalazło odpowiednie, z uwzględnieniem specyfiki tego zadania, odzwierciedlenie w stałych składnikach wynagrodzenia pracownika – str. 144 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych za 2018 r. wykazało, że jednostka nie dokonała w końcu roku korekty odpisu na Fundusz, mimo iż w strukturze zatrudnienia zaszły zmiany powodujące konieczność korekty. Według obliczeń dokonanych przez kontrolujących, jednostka błędnie naliczyła odpis dla kilku pracowników, którzy pracowali w niepełnym wymiarze. W związku z tym odpis na ZFŚS za 2018 r. powinien wynieść 43.343,78 zł, podczas gdy kwota przelana to 43.918,26 zł. Oznacza to zawyżenie odpisu za 2018 r. o kwotę 574,48 zł – str. 146-147 protokołu kontroli.

Badanie przeprowadzonej przez Urząd Gminy Jasionówka analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego za 2018 r. wykazało nieprawidłowości przedstawione na str. 149-156 protokołu kontroli. Skutkują one koniecznością zmiany danych zawartych w podpisanym przez Pana Wójta sprawozdaniu, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela. Dane do sprawozdania przygotowane zostały przez Sekretarza Gminy, któremu obowiązki w tym zakresie nie były powierzone zakresem czynności.

Ustalenia kontroli skutkują powstaniem obowiązku wypłaty dodatków uzupełniających za 2018 r. dla nauczycieli stażystów i dyplomowanych oraz zwiększeniem kwot dodatków uzupełniających wypłaconych nauczycielom mianowanym. Ujemna różnica między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli a średnioroczną liczbą etatów i średnich wynagrodzeń powinna wynosić dla poszczególnych grup:

a) nauczyciele stażyści (-) 806,12 zł, podczas gdy w sprawozdaniu podano (+) 59,52 zł,

b) nauczyciele mianowani (-) 5.360,04 zł, podczas gdy w sprawozdaniu podano (-) 3.599,64 zł,

c) nauczyciele dyplomowani (-) 13.175,86 zł, podczas gdy w sprawozdaniu podano (+) 10.531,98 zł.

W związku z ustaleniami kontroli, za 2018 r. tytułem jednorazowych dodatków uzupełniających należy podzielić między nauczycieli stażystów kwotę 806,12 zł a między nauczycieli dyplomowanych kwotę 13.175,86 zł. Z kolei kwotę do podziału między nauczycieli mianowanych należy zwiększyć o 1.760,40 zł. Łącznie zaniżono wypłatę jednorazowych dodatków uzupełniających za 2018 r. o 15.742,38 zł.

           Jak wynika z ustaleń kontroli, przyczyną nieprawidłowości było przede wszystkim błędne ustalanie liczby etatów, polegające na zmniejszaniu jej również o okresy pobierania przez pracowników świadczeń płatnych z planu finansowego szkoły. Zaniżało to w efekcie iloczyn średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń w świetle przepisów § 3 ust. 6-8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 35 ze zm.).

W zakresie wynagrodzeń w oświacie badaniem objęto także problematykę wynagrodzenia nauczycieli za czas strajku. Stwierdzono, że za czas strajku prawidłowo dokonano potrącenia wszystkich składników wynagrodzenia wymienionych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela. Jednakże dodatkowo proporcjonalnym potrąceniem za czas strajku objęto również dodatek wiejski, który nie jest składnikiem wynagrodzenia nauczyciela w rozumieniu przepisów art. 30 ust. 1 i art. 54 ust. 5 Karty Nauczyciela. Łącznie z wynagrodzeń wypłaconych w maju 2018 r. potrącono dodatek wiejski w łącznej wysokości 1.333,59 zł – str. 151 protokołu kontroli.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 174, ze zm.), w okresie strajku zorganizowanego zgodnie z przepisami ustawy pracownik zachowuje prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz uprawnień ze stosunku pracy, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia. Otrzymywanie dodatku wiejskiego jest uprawnieniem nauczyciela związanym z zatrudnieniem go na terenie wsi lub w mieście do 5.000 mieszkańców. Jednocześnie nie jest on składnikiem wynagrodzenia. Literalna wykładnia przywołanych przepisów nie budzi w ocenie Izby wątpliwości, że świadczenie to nie powinno być pomniejszane za czas strajku. Z wyjaśnienia Pani Skarbnik w sprawie potrącenia dodatku wiejskiego wynika m.in., że (…) Nauczyciel ZSP Jasionówka otrzymuje dodatek wiejski co miesiąc w stałej wysokości, tj. 10% wynagrodzenia zasadniczego. Dodatek wiejski przysługuje nauczycielowi w okresie zatrudnienia. Ponadto nauczyciel zachowuje prawo do dodatku wiejskiego w pełnej wysokości w okresach niewykonywania pracy, za które przysługuje mu wynagrodzenie, zasiłek z ubezpieczenia społecznego, w okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego czy z urlopu dla poratowania zdrowia, a także w czasie przebywania w stanie nieczynnym. Nie przewiduje się zatem zachowania prawa do dodatków za dni, w których nauczyciel nie zachowuje prawa do wynagrodzenia zasadniczego co oznacza, że za każdy dzień strajku nauczyciel nie tylko nie ma prawa do wynagrodzenia zasadniczego, ale nie ma prawa także do pozostałych dodatków. Z logicznego punktu widzenia zatem, skoro za dni strajku nie ma wynagrodzenia zasadniczego, to nawet nie ma od czego liczyć 10% dodatku wiejskiego. Gdyby dodatek był wypłacany kwotowo, spór czy go wypłacić, czy nie, miałby wtedy inne podłoże (stanowisko telefoniczne działu prawnego Państwowej Inspekcji Pracy).

W ramach kontroli zbadano wydatki poniesione na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii na 2018 r. Ustalono m.in., że do wydatków w rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” par. 4300 „Zakup usług pozostałych” zaliczono kwotę 5.000 zł, która została przelana na rachunek Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Turystyki w Jasionówce na podstawie noty księgowej z opisem „na warsztaty orkiestra - gok”. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie ma dowodów poświadczających przeznaczenie przez GOKSiT przelanej z budżetu kwoty na realizację programu przeciwdziałania alkoholizmowi. Brak takiej dokumentacji poświadczyła Skarbnik Gminy w załączonym do protokołu kontroli pisemnym oświadczeniu – str. 159 protokołu kontroli. Podczas kontroli nie potwierdzono zatem, na co konkretnie zostały wydatkowane środki przelane instytucji kultury z budżetu w kwocie 5.000 zł. Wskazuje to na przekazanie z budżetu środków na bieżącą działalność GOKSiT poza dotacją podmiotową określoną uchwałą budżetową, z dodatkowym naruszeniem art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, ze zm.), określającego dopuszczalne przeznaczenie środków z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W zakresie udzielania zamówień publicznych stwierdzono, że w postępowaniu na przebudowę drogi gminnej we wsi Krasne Stare jako kryterium oceny ofert o wadze 40% wskazano okres gwarancji, przy czym maksymalny okres punktowany to 5 lat a minimalny 3 lata. Mając na uwadze punktowanie okresu gwarancji niewykraczającego poza ustawowo określony okres rękojmi za wady nieruchomości wynoszący 5 lat (art. 568 § 1 k.c. w zw. z art. 656 i art. 638 k.c.) zwrócono się o wyjaśnienie w sprawie wymaganych od wykonawcy warunków gwarancji, które wyraźnie wykraczałyby poza uprawnienia do usunięcia wad wynikające z rękojmi, a przez to uzasadniałyby tak wysoką wagę kryterium gwarancji, mogącą potencjalnie spowodować wybór oferty istotnie droższej z powodu zaoferowanie przez tańszego wykonawcę krótszego okresu gwarancji (wartość szacunkowa zamówienia wynosiła 404.986,84 zł). W wyjaśnieniu wskazał Pan, że w umowie (…) Wykonawca zobowiązany jest do usunięcia usterek w terminie do 14 dni od dnia zawiadomienia o ujawnionych usterkach oraz, że Zamawiający wyznacza ostateczny, pogwarancyjny termin odbioru robót po upływie terminu gwarancji ustalonego w umowie oraz terminu na protokolarne stwierdzenie usunięcia wad po upływie okresu gwarancji. Jest to określenie zakresu uprawnień Gminy wynikających z gwarancji korzystniejszych niż uprawnienia wynikające z rękojmi. Zgodnie z art. 561⁵ Kodeksu Cywilnego rozpatrzenie reklamacji w ramach rękojmi następuje w terminie 14 dni od jej złożenia. W przedmiotowym postępowaniu Wykonawca zobowiązuje się w terminie 14 dni do usunięcia usterek (stwierdzonych w trakcie obowiązywania gwarancji), a nie tylko do zajęcia stanowiska w sprawie (np. poinformowania, że usterki zostaną usunięte). Z kolei zgodnie z art. 561 § 2 KC w ramach rękojmi usunięcie wad ma nastąpić w rozsądnym czasie bez nadmiernych niedogodności dla kupującego. Z uwagi na korzystniejsze zapisy dotyczące gwarancji niż rękojmi zawarte w umowie (będącej załącznikiem do SIWZ) ustalono kryteria oceny ofert w takim kształcie.

Nie negując tez zawartych w wyjaśnieniu pragnę zwrócić uwagę, że możliwe zróżnicowanie punktacji ofert spowodowane przyznaniem kryterium gwarancji wagi aż 40%, mogło skutkować uznaniem za najkorzystniejszą oferty istotnie droższej przy braku dla zamawiającego takich korzyści, które obiektywnie można uznać za adekwatne do poniesionych wyższych wydatków (mimo wskazanych Pańskim wyjaśnieniem różnic w sposobie usunięcia wad). Ponadto taki sposób określenia wagi kryterium gwarancji i punktowanych jej okresów stwarzał możliwość wybrania oferty znacząco droższej o terminie ochrony gwarancyjnej krótszym niż gwarantowana Kodeksem cywilnym rękojmia – taka sytuacja zaistniałaby np. w przypadku otrzymania ofert z okresem gwarancji 4 lat, lecz z wyższą ceną i 3 lat, lecz z ceną o tyle niższą, że nie zapewniałaby uzyskania najwyższej liczby punktów – str. 161-162 protokołu kontroli.

           Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843). Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą choćby potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy korzyściach, których nie można uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki na realizację zamówienia świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Kontroli poddano także zgodność z obowiązującymi w Urzędzie Gminy procedurami postępowań mających na celu wyłonienie wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej równowartości 30.000 euro. Stwierdzono w tym zakresie, że w dokumentacji postępowania na wyłonienie wykonawcy budowy sieci wodociągowej we wsi Jasionóweczka o wartości szacunkowej 128.500 zł brak wymaganego obowiązującym w Urzędzie regulaminem „Rozeznania cenowego” (wzór tego dokumentu stanowi załącznik do regulaminu), stanowiącego w myśl regulaminu zaproszenie do składania ofert wymagane dla zamówień o wartości przekraczającej 20.000 zł. Brak też dokumentacji potwierdzającej, w jaki sposób pozyskano złożone w postępowaniu oferty, tj. dowodów na zwrócenie się do wykonawców, którzy zostali wymienieni w „Zestawieniu ofertowym” o ich złożenie, bądź na opublikowanie zaproszenia do składania ofert na stronie internetowej – str. 166-168 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli dokonanych w oparciu o wydruk z ewidencji w zakresie planu i wykonania wydatków budżetowych od początku roku do dnia 27 grudnia 2018 r. wynika, iż przekroczono na ten dzień plan wydatków w 25 podziałkach klasyfikacji budżetowej na łączną kwotę 26.986,04 zł – str. 171-174 protokołu kontroli. Najwyższe kwoty przekroczenia limitów określonych planem dotyczyły wydatków ujętych w następujących podziałkach klasyfikacji budżetowej i wynosiły:

a) rozdz. 75412 „Ochotnicze straże pożarne:

- par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” – 3.839,60 zł.

- par. 4280 „Zakup usług zdrowotnych” – 150 zł,

- par. 4300 „Zakup usług pozostałych – 131,69 zł,

- par. 4430 „Różne opłaty i składki” – 1.487,40 zł,

b) rozdz. 80113 „ Dowożenie uczniów do szkół”:

- par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – 5 702,38 zł,

- par. 4300 – 199,03 zł,

- par. 4430 – 7.494,50 zł,

c) rozdz. 85502 „Świadczenia rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego…”:

- par. 4010 – 2.118,51 zł,

- par. 4110 „Składki na ubezpieczenie społeczne” – 2.599,94 zł,

- par. 4210 – 66,43 zł,

- par. 4300 – 427,95 zł

d) rozdz. 90015 „Oświetlenie ulic, placów i dróg”:

- par. 4260 „Zakup energii” – 981,80 zł.

W zakresie zgodności zaciąganych zobowiązań i realizowanych wydatków z limitami określonymi w uchwale budżetowej stwierdzono również, iż na dzień 14 maja 2018 r., tj. dzień podpisania umowy z wykonawcą przebudowy drogi gminnej we wsi Krasne Stare, w ciągu drogi powiatowej nr 1426B Chmielnik- Łapczyn-Brzozówka Strzelecka-Przewalanka-droga krajowa 8, w budżecie gminy na zadania inwestycyjne w rozdz. 60016 „Drogi publiczne gminne” par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” zaplanowana była kwota 673.112 zł. Z załącznika nr 3 do uchwały budżetowej „Limit wydatków na zadania inwestycyjne w 2018 r.” wynika, że oprócz wymienionej wyżej inwestycji, kwota ta miała również zapewniać finansowanie zadania „Modernizacja drogi Nr 104004B Krasne Folwarczne” za kwotę 150.000 zł. Zobowiązanie wynikające z podpisanej 14 maja 2018 r. umowy opiewało zaś na kwotę 695.887,28 zł – większą o 22.775,28 zł od limitu wynikającego z planu wydatków budżetu. Dodatkowo umową z 22 maja 2018 r. zawartą z inspektorem nadzoru budowlanego zlecono nadzór inwestorski za wynagrodzeniem w wysokości 2.000 zł; wydatek z tego tytułu ujęto następnie w rodz. 60016 par. 6050). Przekroczono więc kwotę zabezpieczoną w budżecie o 24.775,28 zł (bez uwzględnienia wydatków już wykonanych na ten dzień w wysokości 24.221,40 zł, o których niżej).

Z analizy sprawozdania Rb-28S Urzędu Gminy za czerwiec 2018 r. wynika, że w kolumnie „Zaangażowanie” w rozdz. 60016 par. 6050 wykazano jedynie 24.221,40 zł. Kwota ta obejmuje odszkodowania z tytułu dwóch decyzji wywłaszczeniowych z 2017 r. opłaconych 3 stycznia 2018 r., które dotyczyły gruntów przejętych przez gminę na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji. Naruszono tym samym zasady wypełniania kolumny „Zaangażowanie” w sprawozdaniu Rb-28S, wynikające z § 8 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którymi w kolumnie tej wykazuje się kwoty wynikające z umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie powoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych w roku bieżącym.

Zmiana budżetu wprowadzająca limit niezbędny na sfinansowanie wydatków wynikających z tej umowy została dokonana uchwałą Nr XXVIII/194/18 Rady Gminy Jasionówka z dnia 27 czerwca 2018 r.; w jej wyniku zwiększono kwotę wydatków w rozdz. 60016 par. 6050 o 48.883 zł, do kwoty 721.995 zł (druga z inwestycji drogowych planowanych w tej podziałce nie była realizowana). Ostatecznie na dzień 31 sierpnia 2018 r. limit wydatków w tej podziałce ustalony był na 722.099 zł – str. 163-165 protokołu kontroli. Skarbnik Gminy w wyjaśnieniu o podanie powodów kontrasygnowania umowy z 18 maja 2018 r. w sytuacji, gdy realizacja zobowiązań wynikających z umowy nie była zabezpieczona w planie wydatków stwierdziła, że: Na dzień podpisania umowy miałam pewność środków finansowych na zrealizowanie umowy w postaci ich zapewnienia z Powiatu Białostockiego na kwotę 333.883 zł na podstawie podpisanego Aneksu Nr l z dnia 10.05.2018r. do umowy w sprawie udzielenia pomocy finansowej przez Powiat Białostocki Gminie Jasionówka. Analogiczna sytuacja była z Gminą Czarna Białostocka, gdzie o zwiększeniu przyznanej pomocy finansowej do 340.000 zł wiedziałam na dzień 19.04.2018r. (…) Zatem na dzień kontrasygnaty umowy z wykonawcą inwestycji, 14 maja 2018r. miałam zapewnienie środków na inwestycję w postaci 673.883 zł oraz zabudżetowane środki własne 48.112 zł. Na dzień podpisania umowy z wykonawcą zostały wykonane wydatki na kwotę 24.221,40 zł, zatem zostało 697.773,60 zł, umowa z wykonawcą z dnia 14.05.2018r. to 695.877,28 zł. Niezaprzeczalnym jest fakt nie wpisania zwiększonych kwot z pomocy finansowej do planu finansowego jednostki. Podyktowane to było względami finansowymi. Umowa z wykonawcą musiała być zawarta w maju ze względu na terminy po przetargu, zaś następna sesja Rady Gminy Jasionówka była w planie na czerwiec 2018r. Należałoby wówczas zwołać dodatkową sesję w maju (na dzień ostatniej sesji w marcu nie mieliśmy jeszcze wiedzy o wysokości kwot poprzetargowych z wykonawcą na inwestycję). Mając na względzie niedaleką przeszłość finansową Gminy Jasionówka w postaci programu naprawczego, oszczędzamy każde pieniądze, tak aby sytuacja się nie powtórzyła. Sesja w maju do wprowadzenia środków na powyższą inwestycję skutkowałaby dodatkowym wydatkiem w postaci diet radnych za komisję budżetową (14x100zł) i sesję (14x200zł) oraz sołtysów (19x100zł) za sesję. Kierując się dobrem finansowym Gminy Jasionówka podjęłam decyzję, że skoro mam dokumenty na zwiększenie pomocy finansowej, wprowadzę je do planu finansowego na podstawie sesji planowanej w czerwcu 2018r., bez zwoływania dodatkowej sesji w maju 2018r. oraz na tej podstawie kontrasygnuję umowę. Decyzja ta nie wynikała z zaniedbań, bądź lekceważenia przepisów, i nie naruszała sytuacji finansowej gminy (środki były zapewnione), i zdaję sobie sprawę, że nie do końca była prawidłowa pod względem zgodności z ustawą o finansach publicznych, jednakże pozwalała zaoszczędzić dla gminy 6.100 zł.

Odnosząc się do przedstawionych wyżej ustaleń dotyczących przekroczenia limitów wydatków w poszczególnych podziałkach planu finansowego oraz zaciągnięcia zobowiązania przy braku w planie środków na jego finansowanie należy wskazać na naruszenie w ten sposób przepisów art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Dowody źródłowe składające się na opisane przekroczenia planu wydatków opatrzone zostały podpisami zatwierdzającymi do wypłaty złożonymi przez Pana Wójta. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez Skarbnika, który opatrywał podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków, a także kontrasygnował umowę powodującą powstanie zobowiązania niemającego pełnego pokrycia w planie wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.

Analiza informacji o stanie mienia komunalnego załączonej do sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 2018 r. wykazała, że dane zawarte w niej zawarte nie obejmowały danych o zmianach w stanie mienia komunalnego, o których mowa w art. 267 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o finansach publicznych – str. 174 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji przeznaczonej na zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, szczegółowo omówiona na str. 191-193 protokołu kontroli, wykazała, że w niektórych przypadkach w próbie przyjętej do kontroli pieczątki z adnotacją: Przyjęto w dniu …. do zwrotu części podatku akcyzowego umieszczono na kopiach faktur załączonych do wniosku stanowiącego podstawę wydania decyzji. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1340, ze zm.) na fakturach VAT, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy, należy umieścić adnotację o treści „przyjęto w dniu ... do zwrotu części podatku akcyzowego”. Zamieszczanie adnotacji o przyjęciu do zwrotu podatku akcyzowego na kserokopiach, a nie na oryginałach faktur (przed skserowaniem) może prowadzić do wykorzystania tych samych faktur w innych gminach do zwrotu podatku akcyzowego. Obowiązek umieszczania tej adnotacji na oryginale faktury wynika też z wytycznych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W zakresie pomocy finansowej dla powiatu monieckiego kontrola wykazała nieterminowe uregulowanie zobowiązania wynikającego z umowy z dnia 5 września 2018 r. na kwotę 231.254 zł. Zgodnie z umową dotacja powinna być przekazana powiatowi w terminie 5 dni od dnia otrzymania protokołu końcowego odbioru robót. Protokół końcowego odbioru robót, podpisany m.in. przez Pana Wójta, wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 4 grudnia 2018 r., zatem środki finansowe powinny być przelane powiatowi najpóźniej 9 grudnia 2018 r. Tymczasem przelewu dokonano w dniu 21 grudnia 2018 r. Stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań – str. 193-194 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie Gminy – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt Gminy jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych. Odpowiedzialność za prowadzenie rachunkowości spoczywa również na Panu Wójcie na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również w przypadku gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości – z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury – zostaną powierzone innej osobie.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wprowadzenie przez Pana Wójta – jako kierownika jednostki obsługującej – dokumentacji opisującej zasady rachunkowości przyjęte w jednostkach obsługiwanych przez Urząd Gminy.

2. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości budżetu i Urzędu Gminy Jasionówka poprzez:

a) dostosowanie określonych zakładowym planem kont Urzędu zasad ewidencji rozliczeń dotyczących dochodów wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych do aktualnie obowiązujących przepisów,

b) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu konta 245,

c) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu konta pozabilansowego 975,

d) uwzględnienie w jej treści, że aktualne zasady funkcjonowania kont określają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r.,

e)  określenie, które elementy ksiąg rachunkowych prowadzone są techniką ręczną (bez pomocy programu komputerowego),

f) sprecyzowanie zasad kwalifikowania pozostałych środków trwałych/pozostałych wartości niematerialnych i prawnych do ujęcia w ewidencji ilościowo-wartościowej na kontach odpowiednio 013 i 020, w szczególności poprzez zdefiniowanie „wyjątkowych sytuacji” uzasadniających ujmowanie tych składników majątkowych o wartości niższej niż 500 zł do ewidencji ilościowo-wartościowej, mając też na uwadze faktyczne potrzeby jednostki,

g) usunięcie nieprawidłowych zapisów odnoszących się do zasad umarzania pozostałych środków trwałych/pozostałych wartości niematerialnych i prawnych, których wartość przekracza 500 zł,

h) formalne uregulowanie odstąpienia od obowiązku inwentaryzacji stanu paliwa w bakach pojazdów – jako uproszczenia przyjętego w jednostce w ramach przewidzianej ustawą o rachunkowości zasady istotności.

3. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Gminy, mając na względzie zapewnienie należytego wykonywania obowiązków jednostki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, w szczególności wykazywania w nich rzetelnych danych. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości, poprzez:

a) zaprzestanie prowadzenia odrębnych rejestrów dla poszczególnych jednostek (Urzędu Gminy, Szkoły i GOPS) w ewidencji budżetu, z uwagi na to, że stosowana praktyka zmniejsza jasność i przejrzystość informacji wynikających z ksiąg, nie prowadzi do uzyskania dodatkowych danych oraz nie jest uzasadniona względami organizacyjnymi jednostki,

b) bezwzględne zachowywanie zgodności między zapisami dokonanymi w księgach rachunkowych a dekretacją zamieszczoną na dowodach źródłowych stanowiących podstawę zapisu,

c) zaprzestanie księgowania na koncie 224 w ewidencji budżetu operacji przekazania dotacji instytucjom kultury; ewidencjonowanie przekazania dotacji zapisami Wn 902 – Ma 133 w ewidencji budżetu i równolegle Wn 224 – Ma 130 w ewidencji Urzędu w momencie przelewu dotacji, zaś jej rozliczenia zapisem Wn 810 – Ma 224 w ewidencji Urzędu, po uznaniu dotacji za wykorzystaną i rozliczoną na podstawie otrzymanej dokumentacji świadczącej o jej wykorzystaniu (w przypadku dotacji podmiotowych pod datą 31 grudnia),

d) ewidencjonowanie na koncie 810 – w korespondencji z kontem 800 – równowartości środków wydatkowanych z budżetu na inwestycje,

e) zapewnienie rzetelności danych ujętych na koncie 224 w ewidencji budżetu, mając na względzie, że:

- salda tego konta w zakresie rozliczeń z tytułu udziałów w PIT i CIT oraz z tytułu podatków pobieranych przez urzędy skarbowe nie mogą wykazywać takich samych danych jak salda konta 221 w ewidencji Urzędu, ponieważ funkcją konta 224 jest wykazanie zaliczonych już do dochodów budżetu środków, które znajdują się na rachunkach Ministerstwa Finansów i urzędów skarbowych i zostaną gminie przekazane w styczniu następnego roku, natomiast na koncie 221 w ewidencji Urzędu podlegają wykazaniu należności pozostałe do zapłaty oraz nadpłaty z tytułu wymienionych dochodów, podlegające wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S w kol. 9, 10 i 11 zgodnie z zasadami sporządzania tego sprawozdania (odrębnie uregulowanymi dla każdego rodzaju wymienionych wyżej dochodów),

- saldo Wn konta 224 powinno na koniec roku obrazować (w wyniku zapisów korespondujących z kontem 901) wyłącznie należności odpowiadające środkom z wymienionych wyżej źródeł, które gmina w wyniku ich rozliczenia otrzymała faktycznie w styczniu następnego roku,

- konto 224 nie służy do ewidencji rozliczeń gminy z bankiem w zakresie kapitału i odsetek z tytułu spłaty kredytu; operacje te powinny być księgowane wyłącznie między kontami 134 i 902,

- konto 224 (podobnie jak żadne inne w ewidencji budżetu) nie służy do ewidencji rozliczeń z kontrahentami z tytułu podatku VAT podlegającego opłaceniu przez nich na podstawie wystawionych przez gminę faktur,

- na koncie 224 na koniec roku nie powinny być ujmowane rozrachunki związane z rozliczeniami z PUW z tytułu dotacji, jeżeli operacje dotyczące tych rozliczeń miały faktycznie miejsce po 31 stycznia następnego roku. Korekta dochodów „starego roku” obejmuje bowiem – zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdawczości – jedynie operacje związane z rozliczeniem dotacji, które zostały zrealizowane w styczniu następnego roku, a w przypadku operacji, które miały miejsce w po 31 stycznia „nowego roku”, powinny być one uwzględnione w budżecie tego roku,

- operacje zwrotu dotacji do PUW, które miały miejsce między 1 a 31 stycznia następnego roku powinny być księgowane zapisami Wn 901 – Ma 224 w księgach ubiegłego roku i Wn 224 – Ma 133 w styczniu następnego roku, w momencie przelewu,

f) usunięcie z kont budżetu nierzetelnych danych wynikających z nieprawidłowej ewidencji, poprzez:

- wyksięgowanie z konta 224 (w korespondencji z kontem 960) sald rzekomych rozrachunków z tytułu udziałów w PIT i CIT oraz z tytułu podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, tj. sald rozrachunków, które nie będą obrazowały na 31 grudnia 2019 r. rzeczywistych rozliczeń z tytułu środków podlegających przekazaniu gminie w styczniu 2020 r. w wyniku rozliczenia za 2019 r. dochodów z wymienionych tytułów,

- usunięcie w księgach 2019 r. zapisem Wn 960 – Ma 902 w ewidencji budżetu (oraz odpowiednimi zapisami w ewidencji Urzędu) operacji mającej obrazować rzekome poniesienie wydatków z tytułu odsetek w kwocie 2.289,56 zł, która nie miała faktycznie miejsca w 2019 r.,

- zmniejszenie wydatków budżetu 2019 r. o kwotę 9.503 zł zapisem Wn 224/5 – Ma 902, korygującym bezpodstawne ich zawyżenie z powodu zaksięgowania zwrotu dotacji w styczniu 2019 r. zapisem Wn 902 – Ma 133 zamiast Wn 224/5 – Ma 133,

- wyksięgowanie z konta 240/1 w ewidencji budżetu nierealnej należności w kwocie 5.691,60 zł na konto 960,

- wyksięgowanie z konta 222 na konto 960 nierealnego salda powstałego w wyniku bezpodstawnego księgowania w ewidencji budżetu należności wykazanych w kol. 9 sprawozdania Rb-27S Zespołu Szkolno-Przedszkolnego,

g) zaliczanie do wydatków budżetu danego roku wszystkich operacji stanowiących wydatki, zrealizowanych kasowo w tym roku ze środków budżetu,

h) zaliczanie wpływów otrzymywanych z urzędu pracy tytułem refundacji wynagrodzeń pracowników do dochodów budżetowych, a nie jako zmniejszenia wydatków i kosztów,

i) dokonywanie przeksięgowania sald kont 961 i 962 na konto 960 pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu,

j) zaprzestanie księgowania na koncie 222 w ewidencji budżetu danych o należnościach pozostałych do zapłaty Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, wynikających z kol. 9 sprawozdania Rb-27S ZSP i konta 221 w ewidencji ZSP; uwzględnienie, że saldo konta 222 w księgach budżetu dla swojej realności musi spełniać dwie podstawowe cechy – być równoważone odpowiednimi saldami kont 222 w księgach jednostek budżetowych (po odwrotnych stronach niż saldo wynikające z ksiąg budżetu) oraz mieć pokrycie w środkach pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bieżących jednostek budżetowych (konto 130) z tytułu realizacji dochodów budżetu, których do końca roku nie przekazano na rachunek budżetu,

k) ujmowanie na subkontach dochodów i wydatków prowadzonych w ramach konta 130 wyłącznie operacji dotyczących realizacji lub zmniejszeń (zwrotów) dochodów i wydatków budżetu; stosowanie dla ujętych na tych subkontach innych operacji (błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt) technicznego zapisu ujemnego po obu stronach danego subkonta w celu zachowania zgodności między obrotami w ewidencji syntetycznej a ewidencją analityczną wykonanych dochodów i wydatków prowadzoną do tych subkont,

l) zaprzestanie powielania na subkontach prowadzonych w ramach konta 130 operacji zachodzących na rachunku sum depozytowych (konto 139 w ewidencji Urzędu) oraz operacji ujmowanych w ewidencji budżetu, które nie mają wpływu na wysokość wykonanych dochodów lub wydatków budżetu danego roku (m.in. operacji otrzymania w grudniu raty części oświatowej subwencji na styczeń następnego roku),

ł) zaprzestanie powielania na koncie 139 w ewidencji Urzędu jakichkolwiek operacji zachodzących na rachunkach budżetu (prowadzonych w ramach konta 133), w tym dotyczących utworzenia i rozwiązania lokaty ze środków budżetu,

m) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych;

n) uwzględnienie podanych na str. 11-12 niniejszego wystąpienia zasad ewidencjonowania operacji na rachunkach projektów, w zależności od tego, czy rachunek ten prowadzony jest jako konto budżetu (133) czy jako konto Urzędu (130); przy czym wskazać należy, że ze względu na stosowaną przez kontrolowaną jednostkę praktykę nieprowadzenia rachunku bieżącego Urzędu właściwsze jest ewidencjonowanie rachunków projektu w ramach konta 133 i powielanie wynikających z niego operacji na subkontach kont 130 w ewidencji Urzędu,

o) zaprzestanie powielania w ewidencji Urzędu sald wynikających z rozliczeń z PUW z tytułu dochodów z zadań zleconych prowadzonych za pośrednictwem rachunku budżetu, podlegających ujęciu na koncie 224 w ewidencji budżetu,

p) natychmiastowe wystąpienie do banku prowadzącego obsługę gminy o rozpoczęcie opatrywania wyciągów bankowych automatyczną, kolejną numeracją wyciągów w zakresie poszczególnych rachunków,

q) zaprzestanie powielania w ewidencji Urzędu kwoty należności ujętych na koniec roku na stronie Wn konta 224, obrazujących stan środków zaliczonych do dochodów budżetu danego roku, które będą przekazane na rachunek budżetu gminy przez Ministerstwo Finansów i urzędy skarbowe w styczniu następnego roku,

r) zaprzestanie nieuzasadnionego stosowania zapisów ujemnych dla ewidencjonowania zdarzeń gospodarczych,

s) dokumentowanie operacji zwiększenia lub zmniejszenia stanu środków trwałych w sposób zgodny z obowiązującymi w jednostce regulacjami wewnętrznymi,

t) ujęcie na koncie syntetycznym 013 pozostałych środków trwałych będących na wyposażeniu OSP o wartości 16.339,33 zł, objętych analityczną ewidencją ilościowo-wartościową i posiadających cechy uzasadniające objęciem ewidencją na koncie 013 według złożonych wyjaśnień,

u) założenie ewidencji analitycznej ilościowo-wartościowej do konta 020,

v) ewidencjonowanie przychodów z tytułu odsetek na koncie 750,

w) dokonywanie wyceny stanu zapasów materiałów podlegającego ujęciu na koncie 310, stwierdzonego w drodze inwentaryzacji na dzień bilansowy, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów wewnętrznych jednostki,

y) prowadzenie rachunkowości podatkowej zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej oraz rozporządzenia wskazanego w części opisowej wystąpienia.

4. W zakresie przechowywanych środków depozytowych:

a) terminowe zwracanie wykonawcom kwot wniesionych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy,

b) niezwłoczne zwrócenie kwoty 5.527,57 zł stanowiącej środki depozytowe (łącznie z odsetkami) z tytułu realizacji robót związanych z remontem budynku Urzędu Gminy w Jasionówce,

c) podjęcie ostatecznej próby ustalenia podmiotu, któremu powinna być zwrócona kwota 310,44 zł. W przypadku braku możliwości jego ustalenia, przekazanie tej kwoty na dochody budżetu.

5. Wyjaśnienie i usunięcie różnicy w wysokości 6 zł między kwotą zobowiązań gminy z tytułu kredytów uwidocznioną w księgach rachunkowych a postanowieniami umowy kredytowej i wynikających z niej harmonogramów spłaty.

6. W zakresie sprawozdawczości:

a) podpisywanie przez Pana Wójta wszystkich sprawozdań budżetowych i finansowych jednostek obsługiwanych przez Urząd Gminy,

b) sporządzanie sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych; w przypadku konieczności skorygowania danych sprawozdawczych dokonywanie w pierwszej kolejności korekty sprawozdań jednostkowych, a następnie sprawozdania zbiorczego,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S rzetelnych danych o należnościach pozostałych do zapłaty i nadpłatach, zgodnych z danymi ksiąg rachunkowych i zasadami sporządzania sprawozdania,

d) wykazywanie danych w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S ustalonych zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

e) w zakresie sprawozdania Rb-27ZZ:

- wykazywanie w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Gminy pełnej kwoty dochodów z zadań zleconych, która wpłynęła na rachunek budżetu gminy, natomiast kwoty przekazanej na rachunek PUW w tej kolumnie – dopiero w sprawozdaniu zbiorczym,

- zaprzestanie wypełniania kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Gminy,

- zachowanie zgodności między danymi części B sprawozdania Rb-27ZZ a danymi sprawozdania Rb-27S,

f) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-ST danych o wysokości środków dotacji niewykorzystanych w roku budżetowym, znajdujących się na rachunku budżetu,

g) wykazywanie danych w pozycji „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

h) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie należności wymagalnych,

i) wykazanie w sprawozdaniu Rb-NDS za IV kwartały 2019 r. rzeczywistej kwoty posiadanych przez gminę w 2019 r. wolnych środków, ustalonej podczas kontroli po wyeliminowaniu nierzetelnych sald ksiąg budżetu, tj. kwoty 274.163,55 zł,

j) prawidłowe wykazywanie danych dotyczących zaangażowania w sprawozdaniu Rb-28S,

k) wykazywanie w bilansie z wykonania budżetu zobowiązań finansowych z podziałem na zobowiązania krótkoterminowe i długoterminowe.

7. Zapewnienie należytego podziału obowiązków w zakresie gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykorzystywanymi w kasie, mając na uwadze, że do tej samej osoby nie powinny należeć obowiązki w zakresie przyjmowania, ewidencji i wykorzystania druków.

8. Pisemne powierzenie obowiązków w zakresie wykonywania zastępstwa kasjera, mając przy tym na uwadze, że osobą zastępującą kasjera nie może być Skarbnik Gminy, jako odpowiedzialny za kontrolę operacji kasowych.

9. Wyeliminowanie rozbieżności między wykazami druków ścisłego zarachowania zawartymi w obowiązujących w jednostce regulacjach wewnętrznych oraz między tymi regulacjami a faktyczną praktyką.

10. Wyegzekwowanie od kierowników GOKSiT i Biblioteki należytej realizacji przedstawionych w części opisowej wystąpienia obowiązków dotyczących sporządzania planów finansowych instytucji kultury oraz sprawozdań rocznych z wykonania planów finansowych.

11. W zakresie inwentaryzacji:

a) dokumentowanie inwentaryzacji gruntów, środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony oraz wartości niematerialnych i prawnych w sposób właściwy dla przewidzianej ustawą metody ich inwentaryzacji, tj. metody weryfikacji,

b) zapewnienie rzetelnego przeprowadzenia spisu z natury środków trwałych i pozostałych środków trwałych oraz należytego powiązania z danymi ewidencji księgowej jego wyników, czego dowodem powinna być stosowna dokumentacja w sprawie ustalenia różnic inwentaryzacyjnych (różnic między danymi spisu a księgami rachunkowymi) i ich wyjaśnienia, a następnie rozliczenia w księgach, m.in. poprzez dokonanie wyceny i ujęcia w księgach ujawnionych w drodze spisu środków trwałych, które nie widnieją w księgach,

c) przestrzeganie wynikającego z wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej obowiązku powołania komisji inwentaryzacyjnej oraz zapewnienie realizowania przez tę komisję jej zadań określonych instrukcją, które nie są tożsame z zadaniami zespołów (grup) spisowych,

d) zobowiązanie Skarbnika do rzetelnego i właściwie udokumentowanego przeprowadzenia inwentaryzacji należności i zobowiązań drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji ich wartości oraz ustalenia jej wyników i rozliczenia ich w księgach rachunkowych.

12. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

13. Przestrzeganie określonych przepisami art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązków w zakresie sporządzania i upubliczniania wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy.

14. Przeprowadzenie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste.

15. Wyegzekwowanie deklaracji na podatek od nieruchomości od podmiotów, na których zgodnie z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ciąży obowiązek podatkowy.

16. Wymierzenie podatku od nieruchomości podatnikom, na których ciąży obowiązek podatkowy, z wykorzystaniem procedury opisanej w treści wystąpienia pokontrolnego.

17. Dokonywanie systematycznych czynności sprawdzających, do których zobowiązuje treść działu V Ordynacji podatkowej.

18. Zachowanie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych, ze szczególnym uwzględnieniem podatku od nieruchomości deklarowanego przez gminę Jasionówka. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o wysokości skutków finansowych podjętych działań.

19. Systematyczne i kompleksowe podejmowanie czynności windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania należności budżetu gminy z tytułu podatków i opłat lokalnych .

20. Przestrzeganie procedur przeprowadzania postępowania podatkowego w sprawie udzielenia ulg uznaniowych, zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej.

21. Opracowanie niezbędnych uregulowań wewnętrznych w zakresie podejmowania kontroli podatkowych oraz faktyczne ich przeprowadzanie, w celu zapewnienia kompletności pozyskiwania dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych.

22. Wyeliminowanie nieprawidłowości w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opisanych w treści wystąpienia pokontrolnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowego wymiaru opłaty.

23. Klasyfikowanie w rozdziale 90002 wszystkich wydatków stanowiących koszty administracyjnej obsługi systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym wydatków na wynagrodzenia pracowników.

24. Zaniechanie przyznawania dodatku specjalnego za obowiązki ujęte w podstawowym zakresie obowiązków pracownika.

25. W zakresie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych:

a) dokonywanie w końcu roku korekty odpisu na ZFŚS w związku ze zmianami w strukturze zatrudnienia,

b) zmniejszenie naliczenia odpisu na 2020 r. o kwotę 574,48 zł, odpowiadającą jego zawyżeniu w 2018 r.

26. W zakresie ustalania danych stanowiących podstawę sporządzania przez Pana Wójta sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) pisemne powierzenie zakresem czynności obowiązków w zakresie ustalania przedmiotowych danych,

b) zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za ustalanie przedmiotowych danych do wyeliminowania stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości w zakresie ustalania średniorocznej liczby etatów nauczycieli,

c) przygotowanie dokumentacji stanowiącej podstawę wypłacenia przez dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego poszczególnym nauczycielom dodatków uzupełniających należnych za 2018 r. na łączną kwotę 15.742,38 zł, z tego:

- nauczycielom stażystom w łącznej kwocie 806,12 zł,

- nauczycielom mianowanym dodatkowo w łącznej kwocie 1.760,40 zł (jako zwiększenie dodatków pierwotnie wypłaconych),

- nauczycielom dyplomowanym w łącznej kwocie 13.175,86 zł.

27. Przygotowanie dokumentacji stanowiącej podstawę wypłacenia przez dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego poszczególnym nauczycielom bezpodstawnie potrąconego za czas strajku dodatku wiejskiego, tj. świadczenia niestanowiącego składnika wynagrodzenia, w łącznej wysokości 1.333,59 zł.

28. Zaprzestanie przekazywania instytucji kultury środków przeznaczanych przez nią na działalność bieżącą poza dotacją podmiotową określoną uchwałą budżetową.

29. Zaliczanie do wydatków na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii wyłącznie wydatków o należycie udokumentowanym przeznaczeniu na cele określone w tych programach.

30. Zwrócenie uwagi przy określaniu – na etapie organizacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – kwestii dotyczących okresu i warunków gwarancji (w szczególności gdy mają stanowić one kryterium oceny ofert o wysokiej wadze), aby zapewniały one dla zamawiającego korzyści jednoznaczne względem uprawnień z rękojmi wynikających wprost z przepisów k.c. oraz adekwatne do potencjalnych wyższych wydatków, które gmina musiałaby ponieść w sytuacji zróżnicowania przez wykonawców warunków oferowanych w tym zakresie.

31. Przestrzeganie ustalonych obowiązującymi w Urzędzie Gminy procedurami wewnętrznymi obowiązków w zakresie dokumentowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości poniżej 30.000 euro.

32. Dokonywanie wydatków do wysokości limitów określonych w aktualnej wersji planu finansowego.

33. Zaciąganie zobowiązań do wysokości środków zabezpieczonych na ich realizację w planie wydatków budżetu.

34. Zamieszczanie w informacji o stanie mienia komunalnego wszystkich danych wymaganych przepisami ustawy o finansach publicznych.

35. Zamieszczanie na fakturach będących podstawą zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej adnotacji o treści „przyjęto w dniu ... do zwrotu części podatku akcyzowego” przed sporządzeniem ich kserokopii.

36. Przekazywanie pomocy finansowej powiatowi w terminie określonym umową.

37. Zapewnienie rzetelnej realizacji zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku