Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Bielsku Podlaskim

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 stycznia 2020 roku (znak: RIO.I.6001-17/19), o treści jak niżej:

Pan

Sławomir Jerzy Snarski

Starosta Bielski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu bielskiego za 2018 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Bielsku Podlaskim na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym osiąganie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), stwierdzono, że:

a) w opisie kont zespołu 0 zamieszczonym w zakładowym planie kont Starostwa określono, że „Pozostałe środki trwałe, których przewidywany okres użytkowania wynosi ponad rok, a wartość powyżej 250 zł do 10.000 zł są jednorazowo umarzane, ujmowane w koszty i ewidencjonowane na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”, w korespondencji z kontem 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych oraz zbiorów bibliotecznych””. Przedstawione rozwiązanie jest niezgodne z opisem konta 072 zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia określającym, że umorzenie pozostałych środków trwałych jest księgowane w korespondencji z kontem 401 „Zużycie materiałów i energii”, przy czym warunkiem dokonania jednorazowego umorzenia w ciężar kosztów jest przekazanie  do użytkowania. Jeżeli zakupione  pozostałe środki trwałe środki trwałe nie są przeznaczone do użytkowania w Starostwie Powiatowym, to nie ma podstaw do ich umorzenia i odniesienia w ciężar kosztów działalności operacyjnej.  Należy też zaznaczyć, że w rozdziale III. „Zasady ewidencji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” polityki rachunkowości przewidziano prawidłowe księgowania umorzenia pozostałych środków trwałych – str. 7-8 protokołu kontroli;  

b) w opisie konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” przyjęto, że „Odpisy aktualizujące należności powiatu (należność główna, odsetki i koszty sądowe) ujmuje się w korespondencji z kontami 750, 751, 760 i 761 na podstawie wyroków sądowych”.  Zgodnie z przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości wartość należności aktualizuje się uwzględniając stopień prawdopodobieństwa ich zapłaty poprzez dokonanie odpisu aktualizującego w sytuacji wystąpienia którejś z przesłanek spośród wymienionych w pkt 1-5 art. 35b ust. 1. Przyjęty w jednostce opis konta 290 nie pozwala na jednoznaczne powiązanie z wymienionymi przepisami ustawy o rachunkowości. W szczególności należy wskazać, że przysądzenie należności powiatowi nie jest okolicznością, która sama w sobie nakazuje poddawać w wątpliwość prawdopodobieństwo jej zapłaty (w odróżnieniu np. od stwierdzenia bezskuteczności egzekucji) – str. 8 protokołu kontroli.

Badając zapisy w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) pozostałe środki trwałe z zakupu ujmowano na koncie 013 w korespondencji ze stroną Ma konta 072, zamiast zapisami Wn 013 – Ma 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” – str. 10 protokołu kontroli;

b) na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne” nie zostały ujęte przychody ze sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem byłej bursy szkolnej w wysokości 2.823.000 zł, które zostały nieprawidłowo zaksięgowane na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Skutkowało to zniekształceniem danych rachunku zysków i strat za 2018 r. w zakresie pozostałych przychodów operacyjnych, przychodów z tytułu dochodów budżetowych oraz poziomu zysku z działalności podstawowej. Na ujmowanie na koncie 760 przychodów z tytułu sprzedaży środków trwałych wskazuje literalnie opis zasad funkcjonowania tego konta zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Nieprawidłową ewidencję przychodów ze sprzedaży środków trwałych stwierdzono również w księgach rachunkowych 2019 r. W wyniku czynności kontrolnych z konta 720 na konto 760 przeniesiono w księgach 2019 r. kwotę 387.549,62 zł – str. 11, 13, 27-28 i 49-51 protokołu kontroli;

c) notą księgową z dnia 29 listopada 2018 r. kontrolowana jednostka obciążyła firmę ANATEX – wykonawcę zadania pn. „Przebudowa i rozbudowa budynku I LO w Bielsku Podlaskim o halę sportową z zapleczem wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą” – karą umową za nieterminowe wykonanie przedmiotu umowy w wysokości 627.815,37 zł z terminem płatności w ciągu 7 dni. Kara została naliczona za 71 dni przekroczenia terminu realizacji umowy. Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. poinformowano wykonawcę, że z uwagi na prowadzone roboty, ostateczna wysokość kary umownej zostanie określona po odbiorze końcowym obiektu. W dniu 11 stycznia 2019 r. naliczono karę umowną za przekroczenie terminu wykonania umowy o kolejne 14 dni w wysokości 123.794,58 zł (w księgach 2019 r.). Z kolei w dniu 22 marca 2019 r. strony zawarły ugodę pozasądową, z  której wynika, że – w świetle sporządzonych ekspertyz – ze 119-dniowego opóźnienia w wykonaniu terminu umowy za zawinione przez wykonawcę uznaje się opóźnienie w zakresie 7 dni, w związku z czym naliczone kary umowne w łącznej kwocie 751.609,95 zł zostaną pomniejszone o kwotę 689.712,29 zł. Księgowania zmniejszenia kar dokonano pod datą 22 marca 2019 r. w księgach 2019 r. Mając na uwadze przepisy m.in. art. 6 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości, okoliczność naliczenia kary w związku ze zdarzeniami dotyczącymi 2018 r. oraz stwierdzenie niezasadności naliczenia kary ujętej w księgach 2018 r. w czasie, w którym księgi za 2018 r. nie mogły być jeszcze formalnie zamknięte – należało dokonać zmniejszenia naliczenia kary w księgach 2018 r. z zastosowaniem księgowań podanych w protokole kontroli. Dokonanie stosownych zapisów w księgach 2018 r. spowodowałoby m.in., że w ewidencji i sprawozdawczości należności, przychody operacyjne i wynik Starostwa za 2018 r. byłyby niższe o 627.815,37 zł. Ze złożonego przez Skarbnika Powiatu wyjaśnienia, dlaczego w księgach rachunkowych 2018 r. nie dokonano zapisów korygujących naliczone w 2018 r. kary umowne w wysokości 627.815,37 zł, wynika, że: Ugoda pozasądowa z wykonawcą zadania, w której uzgodniono rzeczywisty czas przekroczenia okresu realizacji robót, została zawarta w dniu 22 marca 2019 r. W tym czasie Starostwo Powiatowe dysponowało już roboczą wersją jednostkowego sprawozdania finansowego za 2018 r. Z tego względu odpowiednie korekty zapisów dotyczących kar umownych zostały dokonane w księgach rachunkowych w 2019 r., w tym również korekty wynikające z instruktażu udzielonego w trakcie kontroli – str. 12-13 protokołu kontroli;

d) równowartość środków na inwestycje ujęta w 2018 r. na koncie 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” jest o 1.292.715,81 zł niższa od wydatków inwestycyjnych Starostwa wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S za 2018 r. w łącznej kwocie 8.712.506,76 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że na koncie 810 nie zaksięgowano opłaconych faktur  wykonawcy zadania „Przebudowa i rozbudowa budynku I LO w Bielsku Podlaskim…” – o wartości 431.880,19 zł i 731.490,05 zł, faktury za nadzór inwestorski tego zadania z zakresu robót z branży sanitarnej – 442,80 zł oraz wydatków poniesionych na zakupy środków trwałych o łącznej wartości 128.902,77 zł – str. 14 protokołu kontroli;

e) z ustaleń zawartych na str. 41 protokołu kontroli wynika, że w księgach Starostwa nie został odzwierciedlony rzeczywisty stan rozrachunków powiatu z urzędem skarbowym z tytułu centralnego rozliczenia podatku VAT. Na stronie Ma konta 225 „Rozrachunki z budżetami” widniało saldo zobowiązań z tytułu VAT w wysokości 11.701,97 zł, podczas gdy zobowiązanie powiatu wynikające z deklaracji VAT-7 za grudzień 2018 r. wynosiło 9.291 zł i zostało opłacone do urzędu skarbowego w styczniu 2019 r. Ponadto ustalenia zawarte w protokole kontroli wskazują na przelewanie przez jednostki organizacyjne na rachunek Starostwa całości podatku należnego, podczas gdy w następnym miesiącu jednostkom tym zwracane są kwoty stanowiące równowartość podatku VAT naliczonego podlegającego odliczeniu od podatku należnego. Należy wskazać, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują przekazywania jakichkolwiek kwot związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT jednostkom budżetowym – jest to zatem nieuzasadniony transfer środków w świetle ogólnych zasad finansowania jednostek budżetowych.

Nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych stwierdzono także w odniesieniu do Zespołu Szkół Nr 4 w Bielsku Podlaskim – na podstawie analizy jednostkowego sprawozdania finansowego Zespołu oraz informacji uzyskanych od głównej księgowej tej jednostki. Stwierdzono błędne księgowania związane z wygaszeniem trwałego zarządu nieruchomością zabudowaną budynkami bursy szkolnej o łącznej wartości początkowej 1.911.883,10 zł i przekazaniem tej nieruchomości na stan środków trwałych Starostwa Powiatowego. Zdjęcie ze stanu wartości tej nieruchomości zostało ujęte w ewidencji księgowej Zespołu zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 011 „Środki trwałe” na kwotę 1.911.883,10 zł – całą wartość początkową wyksięgowano zatem z kontem 800. Nie dokonano zaś w księgach zmniejszenia odpisów umorzeniowych wynoszących łącznie 1.732.380,82 zł. Prawidłowo zdjęcie ze stanu nieruchomości należało ująć w ewidencji księgowej następującymi zapisami:

- zdjęcie ze stanu działki Wn 800 – Ma 011 – 134.600 zł (zapis w ewidencji księgowej ZS prawidłowy);

- zdjęcie ze stanu budynku bursy – wartość początkowa nieumorzona Wn 800 – Ma 011 – 29.676,31 zł i wartość początkowa w wysokości dotychczasowego umorzenia – Wn 071 „Umorzenie środków trwałych…” – Ma 011 – 1.671.043,99 zł;       

- zdjęcie ze stanu budynku gospodarczego całkowicie umorzonego Wn 071 – Ma 011 – 9.538,90 zł;       

- zdjęcie ze stanu budynku magazynu żywnościowego – wartość początkowa nieumorzona Wn 800 – Ma 011 – 15.225,97 zł i wartość początkowa w wysokości dotychczasowego umorzenia Wn 071 – Ma 011 – 50.027,93 zł;       

- zdjęcie ze stanu całkowicie umorzonego dźwigu Wn 071 – Ma 011 – 1.770 zł.

W trakcie kontroli udzielono instruktażu głównej księgowej Zespołu Szkół Nr 4, zalecając dokonanie w księgach rachunkowych księgowania korygującego zapisem Wn 071 – Ma 800 na kwotę 1.732.380,82 zł oraz informując, że zwiększenie funduszu z tytułu wyksięgowania umorzenia w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu powinno być zamieszczone w poz. „Inne zwiększenia”, a zmniejszenie umorzenia wykazane  w informacji dodatkowej w kol. 18. „Zmniejszenie umorzenia” zestawienia pn. „Zmiany wartości umorzenia środków trwałych oraz wartości niematerialnych” w wierszu 1.2 „Budynki, lokale i obiekty inżynierii lądowej i wodnej” – 1.730.610,82 zł i w wierszu 1.3. „Urządzenia techniczne i maszyny” – 1.770 zł. Błędne księgowania spowodowały też zniekształcenie danych w jednostkowym bilansie oraz zestawieniu zmian w funduszu Zespołu Szkół Nr 4 w Bielsku Podlaskim za 2018 r., co przedstawiono na str. 25-26 i 28-29 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sporządzania sprawozdawczości na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) oraz sprawozdawczości finansowej określonej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… stwierdzono, że: 

a) dochody otrzymane z tytułu części oświatowej subwencji ogólnej, dotacji celowej z budżetu państwa na zadania realizowane przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej oraz udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych w sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. zostały wykazane w kwotach niższych od rzeczywistych wpływów odpowiednio o 1.110.208 zł, 170.000 zł i 210.830 zł – łącznie o 1.491.038 zł. Dochody otrzymane z tytułu subwencji i dotacji zostały wykazane w sprawozdaniu w wysokości dochodów wykonanych pomniejszonych o raty subwencji i dotacji należnych za styczeń 2018 r., a otrzymanych w grudniu 2017 r. Dochody otrzymane z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych odpowiadają zaś wysokości dochodów wykonanych pomniejszonych o wpływy podatkowe za 2018 r. otrzymane w styczniu 2019 r. Prawidłowo dochody otrzymane  z tytułu dotacji i subwencji należało wykazać w omawianych sprawozdaniach w wysokości dochodów  wykonanych, powiększonych o raty należne za styczeń 2019 r., otrzymane w grudniu 2018 r. i pomniejszonych o raty należne za styczeń 2018 r., otrzymane w grudniu 2017 r., zaś dochody otrzymane z tytułu udziałów w podatkach dochodowych powinny odpowiadać kwocie dochodów wykonanych, powiększonych o wpływy otrzymane w styczniu 2018 r. należne za 2017 r. i pomniejszonych o wpływy udziałów otrzymanych w styczniu 2019 r. należnych za 2018 r. – str. 16-18 protokołu kontroli. Zasady wykazywania w sprawozdaniu Rb-27S dochodów otrzymanych z przedstawionych źródeł określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

b) długoterminowe należności budżetowe zostały wykazane w jednostkowym bilansie Starostwa Powiatowego według stanu na koniec 2018 r. w wysokości wynikającej z salda Wn konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” wynoszącego 22.748,50 zł, bez podziału na należności krótkoterminowe wymagalne w 2019 r. – 4.549,70 zł i należności w rzeczywistości długoterminowe, których termin wymagalności wynosił ponad 12 miesięcy – 18.198,80 zł. Pozostawanie na koncie 226 na koniec 2018 r. należności podlegających opłaceniu w 2019 r. świadczy o niezastosowaniu obowiązującego od 2018 r. opisu konta 226, z którego wynika, że zasady ewidencyjnego zaliczania należności do długoterminowych w jednostkach budżetowych są takie same jak wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 18 lit. c) ustawy o rachunkowości, tj. krótkoterminowy charakter posiadają należności wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Kwota 4.549,70 zł powinna zatem na koniec roku wchodzić w skład salda konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – str. 24-25 protokołu kontroli;

c) z analizy jednostkowego rachunku zysków i strat Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego za 2018 r. wynika, że koszty amortyzacji (poz. B.I) według stanu na koniec roku zostały wykazane w wysokości 11.940 zł, tj. w kwocie wynikającej z zapisów na stronie Wn konta 400 „Amortyzacja” przed przeksięgowaniem na konto 860 „Wynik finansowy”. Z zestawienia obrotów i sald PINB za 2018 r., załączonego do sprawozdania finansowego, wynika, że zapisy na stronie Ma konta 071 wyniosły w 2018 r. 6.688,94 zł, więc na koncie 400, w korespondencji z kontem 071, mogła być ujęta amortyzacja tylko w tej wysokości – str. 28 protokołu kontroli;

d) z sumy wartości zwiększeń i zmniejszeń funduszu z tytułu nieodpłatnego otrzymania i przekazania środków trwałych, wynikających z jednostkowych zestawień zmian w funduszu, w łącznym zestawieniu należało wyłączyć – mając na uwadze przepisy § 27 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie rachunkowości oraz planów kont… – wartość bilansową gruntu, budynków i dźwigu po byłej bursie szkolnej przekazanych przez Zespół Szkół Nr 4 do Starostwa Powiatowego (z zastrzeżeniem ich nieprawidłowej ewidencji, o której była mowa wyżej), wartość gruntów pod drogami powiatowymi przekazanymi przez PZD do Starostwa Powiatowego w łącznej kwocie 28.853,76 zł (wygaszenie trwałego zarządu) oraz wartość gruntów pod drogami powiatowymi przekazanymi przez Starostwo Powiatowe do PZD w trwały zarząd w wysokości 17.446,19 zł – str. 29-30 protokołu kontroli;

e) w informacji dodatkowej do jednostkowego sprawozdania finansowego PINB w tabeli pt. „Zmiany wartości środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych oraz inwestycji długoterminowych (wartość brutto)” wykazano w poz. 1.5. „Środki transportu”:

- kol. 3. „Wartość początkowa – stan na początek roku obrotowego” kwotę 47.040,50 zł, odpowiadającą wartości bilansowej środków transportu na początek roku, zamiast kwoty 100.624,37 zł,

- w kol. 12. „Wartość początkowa – stan na koniec roku” – również kwotę 47.040,50 zł, odpowiadającą wartości bilansowej środków transportu na początek roku, zamiast kwoty 66.725,87 zł, stanowiącej saldo Wn konta 011 na koniec roku.

W informacji nie wykazano w kol. 10. „Likwidacja” zmniejszenia wartości początkowej o kwotę 33.898,50 zł, odpowiadającą wartości zlikwidowanych w 2018 r. środków transportu. Natomiast w tabeli pt. „Zmiany wartości  umorzenia środków trwałych oraz umorzenia wartości niematerialnych i prawnych w poz. 1.4. „Środki transportu” wykazano:

- w kol. 13. „Umorzenie – stan na początek roku obrotowego” kwotę 0 zł, zamiast kwoty umorzenia wynikającej z salda początkowego konta 071 w wysokości  52.683,87 zł,

- w kol. 15. „Amortyzacja za rok obrotowy” w zwiększeniach umorzenia kwotę 11.940 zł, zamiast kwoty 6.688,94 zł, odpowiadającej obrotom strony Ma konta 071 za 2018 r.,

- w zmniejszeniach umorzenia  (kol. 18) – kwotę 5.251,06 zł, zamiast kwoty 33.898,50 zł odpowiadającej wartości dotychczasowego umorzenia zlikwidowanych środków transportu,

- w kol. „Umorzenie – stan na koniec roku obrotowego” – kwotę 6.688,94 zł odpowiadającą amortyzacji za 2018 r., zamiast umorzenia wynikającego z salda Ma konta 071 na koniec 2018 r. w kwocie 25.474,31 zł.

Ustalenia kontroli w omawianym zakresie omówiono z główną księgową PINB, której udzielono instruktażu w zakresie prawidłowej prezentacji zmian w stanie wartości początkowej środków trwałych oraz zmian w stanie umorzenia, zwracając w szczególności uwagę na konieczność zachowania zgodności danych w informacji dodatkowej z danymi wynikającymi z obrotów i sald kont 011 i 071 – str. 30-31 protokołu kontroli;

f) w informacji dodatkowej do jednostkowego sprawozdania finansowego Zespołu Szkół Nr 4  za 2018 r. łączna kwota zwiększeń umorzenia środków trwałych z tytułu amortyzacji za rok obrotowy wykazanych w tabeli pt. „Zmiany wartości  umorzenia środków trwałych oraz umorzenia wartości niematerialnych i prawnych” w kol. 15 wynosi 63.502,16 zł i jest o 71.909,42 zł niższa od obrotów strony Ma konta 071 w 2018 r. wynoszących 135.411,58 zł i w takiej wysokości wykazanych w jednostkowym rachunku zysków i strat w poz. B.I. „Amortyzacja” jako saldo konta 400 przed przeksięgowaniem na konto 860. Z kolei w kol. 18 tabeli wykazano zerową wartość zmniejszeń umorzenia środków trwałych, mimo że obroty strony Wn konta 071 w 2018 r. wyniosły 60.264,30 zł. Ustalenia kontroli omówiono z główną księgową Zespołu Szkół Nr 4, której udzielono instruktażu w przedstawionym zakresie – str. 31-33 protokołu kontroli;

g) w informacji dodatkowej do jednostkowego sprawozdania finansowego Starostwa Powiatowego za 2018 r. łączna kwota zwiększeń umorzenia środków trwałych wykazanych w kol. 17 pt. „Zmiany wartości umorzenia środków trwałych oraz umorzenia wartości   niematerialnych i prawnych” jest równa kwocie umorzeń stanowiącej koszt amortyzacji za rok obrotowy wykazanej w tabeli w kol. 15 w wysokości 380.644,15  zł i jest o 1.732.380,82 zł niższa od obrotów strony Ma konta 071 w 2018 r. w zakresie umorzeń środków trwałych wynoszących 2.113.029,97 zł i w takiej wysokości wykazanych w jednostkowym rachunku zysków i strat w poz. B.I. „Amortyzacja” jako saldo konta 400 przed przeksięgowaniem na konto 860, pomniejszone o wartość amortyzacji wartości niematerialnych i prawnych, księgowanej w korespondencji z kontem 071. Stwierdzona różnica  odpowiada wartości umorzenia od otrzymanych nieodpłatnie środków trwałych. W informacji dodatkowej w kol. 18 tabeli wykazano wartość zmniejszeń umorzenia środków trwałych w kwocie 362.040,10 zł, mimo że obroty strony Wn konta 071 w 2018 r. wyniosły 2.094.420,92 zł. W zmniejszeniach umorzenia nie uwzględniono dotychczasowego umorzenia od sprzedanych środków trwałych w wysokości 1.732.380,82 zł. Ustalenia kontroli omówiono ze Skarbnikiem Powiatu, której udzielono instruktażu w zakresie prawidłowej prezentacji danych – str. 33-34 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono, że dochody i wydatki związane z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi powiatowy zasób nieruchomości były planowane i realizowane w dziale 750 „Administracja publiczna”, rozdział 75095 „Pozostała działalność”, zamiast w dziale 700 „Gospodarka mieszkaniowa”, rozdział 70005 „Gospodarka nieruchomościami”. W rozdziale 75095 w sprawozdaniu Rb-27S wykazano za 2018 r. dochody w łącznej kwocie 3.148.495,66 zł, w tym dochody ze sprzedaży nieruchomości (par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”) w kwocie 2.828.000 zł. W związku z ustaleniami kontroli w budżecie powiatu na 2019 r. zostały dokonane odpowiednie  zmiany, a w projekcie budżetu powiatu na 2020 r. dochody i wydatki związane z gospodarką powiatowym zasobem nieruchomości zostały ujęte w rozdziale 70005, w którym dotychczas były ujmowane dochody i wydatki związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa – str. 18 protokołu kontroli.

Sprawdzono sprzedaż w 2019 r. zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa o pow. 0,93 ha w Ploskach. Stwierdzono, że rzeczoznawca majątkowy w dniu 30 listopada 2016 r. sporządził operat szacunkowy nieruchomości, w którym oszacował jej wartość na 49.646 zł. Został ona uaktualniony w dniu 28 listopada 2017 r. na tę samą kwotę. W treści operatu rzeczoznawca dokonał adnotacji potwierdzającej, iż oszacowana wartość rynkowa przedmiotu wyceny na kwotę 49.646 zł jest aktualna na ten dzień, co potwierdza swoim podpisem. Nie stwierdzono jednak, aby do operatu została dołączona – wymagana od 1 września 2017 r. literalnie na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) – analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy – str. 59 protokołu kontroli.

Podobną sytuację stwierdzono w zakresie aktualizacji operatu szacunkowego nieruchomości stanowiącej własność powiatu o pow. 0,673 ha, położonej w Bielsku Podlaskim. Wartość nieruchomości była ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 11 października 2016 r. na 3.015.142 zł. Rzeczoznawca potwierdził wartość nieruchomości adnotacją dokonaną w dniach 9 października 2017 r. i 21 sierpnia 2018 r. Analizy potwierdzającej brak zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnej zmiany innych czynników nie okazano w przypadku aktualizacji z dnia 9 października 2017 r. Natomiast z ustaleń zawartych na str. 48 protokołu kontroli wynika, że była ona załączona do aktualizacji z dnia 21 sierpnia 2018 r., co świadczy o wyeliminowaniu nieprawidłowości.

Badając dochody powiatu związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami stwierdzono, iż odsetki z tytułu użytkowania wieczystego ujmowano w sprawozdaniu Rb-27ZZ w par. 0910 „Wpływy z odsetek od nieterminowych wpłat z tytułu podatków i opłat”. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacja dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) w paragrafie tym ujmuje się opłatę prolongacyjną i odsetki, do których stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Odsetki te powinny być zatem wykazane w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek”, gdyż dotyczą należności cywilnoprawnych – str. 56 protokołu kontroli.

           Kontroli poddano prawidłowość sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2018 r. Zostało ono zatwierdzone w dniu 31 stycznia 2019 r. przez Pana Starostę na formularzu wymaganym przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35). W przypadku danych dotyczących I Liceum Ogólnokształcącego w Bielsku Podlaskim stwierdzono, że w dniu 13 maja 2019 r. jednostka ta przedłożyła do Starostwa zmienione dane dotyczące nauczycieli kontraktowych, mianowanych i dyplomowanych, zgodnie z którymi zmianie uległy dodatnie różnice między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli a średnioroczną liczbą etatów i średnich wynagrodzeń. Korekty sprawozdania dokonano jednakże tylko w odniesieniu do nauczycieli dyplomowanych. Nie dokonano natomiast zmiany treści sprawozdania o skorygowane dane dotyczące nauczycieli kontraktowych i mianowanych – str. 70-71 protokołu kontroli.

           Kontroli poddano realizację zadań publicznych powiatu bielskiego zleconych w 2018 r. podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Ustalono, iż w ramach konkursu „Promocja i ochrona zdrowia” ofertę w dniu 25 stycznia 2018 r. złożył Klub Amazonki w Bielsku Podlaskim. Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. oferent został poinformowany o otrzymaniu dotacji w kwocie 2.000 zł. Ze skorygowanej oferty wynika, że kwota 1.000 zł zostanie przeznaczona na honoraria rehabilitantki a 1.000 zł na karnety na basen. Ponadto z innych źródeł 150 zł zostanie przeznaczone na honoraria instruktora plastyka, 50 zł na honoraria rehabilitantki, 50 zł na materiały do warsztatów terapii zajęciowej a 200 zł to wkład osobowy pracy psychologa. Całkowity koszt zadania wyniósł 2.850 zł. Umowa o udzielenie dotacji została zawarta w dniu 22 marca 2018 r. Dotowany złożył terminowo sprawozdanie końcowe z wykonania zadania wraz z kserokopiami faktur, zleceń i oświadczeń osób pracujących społecznie. W piśmie przewodnim beneficjent dotacji wskazał, iż w pozycji „koszty merytoryczne” zaplanowano z dotacji 1.000 zł a w związku z tym, iż bank pobrał z konta kwotę 42 zł za prowadzenie rachunku, rozchodowano kwotę mniejszą o 42 zł, tj. 958 zł. Ze sprawozdania wynika natomiast, iż kwota dotacji w wysokości 1.000 zł została przeznaczona na honoraria rehabilitantki, 958 zł na karnety na basen i 42 zł na materiały do warsztatów terapii zajęciowej. W umowie nie przewidywano finansowania z dotacji materiałów do warsztatów terapii zajęciowej. Ponadto z innych źródeł kwota 150 zł została  przeznaczona na honoraria instruktora plastyka, 50 zł to honoraria rehabilitantki, 24,70 zł na materiały do warsztatów terapii zajęciowej a 600 zł to wkład osobowy, tj. 200 zł wkład pracy psychologa i 400 zł koszty obsługi zadania.

           Z ustaleń kontroli wynika, że po informacji od pracowników Starostwa o niemożności ujęcia kwoty 42 zł jako kosztów obsługi bankowej (z uwagi na brak takiej pozycji kosztów), Klub zakwalifikował je w inny sposób. Przesunięcia w zakresie ponoszonych wydatków przewidywał § 5 umowy. Wynika z niego, iż jeżeli dany wydatek finansowany z dotacji wykazany w sprawozdaniu z realizacji zadania nie jest równy odpowiedniemu kosztowi określonemu w umowie, to uznaje się go za zgodny z umową wtedy, gdy nie nastąpiło zwiększenie tego wydatku o więcej niż 10% a naruszenie tego postanowienia uważa się za pobranie części dotacji w nadmiernej wysokości. Należy wskazać, iż wydatku na zakup materiałów do warsztatów terapii zajęciowej nie przewidywano w ofercie jako finansowanego z  dotacji, zatem nie mógł być do niego zastosowany przepis o zwiększeniu kosztów określonych w umowie o 10%.

           Uchwałą Nr 4/34/19 z dnia 7 lutego 2019 r. Zarząd Powiatu zaakceptował sprawozdanie końcowe a dotację zaksięgowano na tej podstawie jako rozliczoną. Według wyjaśnienia złożonego w sprawie wykorzystana i rozliczenia dotacji po ponownej analizie zapisów umowy, oferty i przedłożonych dokumentów dotyczących rozliczenia otrzymanej dotacji, stwierdza się, iż poniesiony wydatek dotyczący zakupu materiałów biurowych na kwotę 42 zł został błędnie uznany za wydatek, który może być finansowany z dotacji Powiatu Bielskiego. W związku z powyższym Starostwo Powiatowe w Bielsku Podlaskim wystąpi do Klubu Amazonki (…) o zwrot dotacji w kwocie 42 zł wraz z odsetkami, jako pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Kwota 42 zł wraz z odsetkami (razem 47,92 zł) została wpłacona przez beneficjenta dotacji w dniu podpisania protokołu – str. 78-80 protokołu kontroli.

Zbadano udzielenie zamówienia publicznego na przebudowę i rozbudowę części budynków Zespołu Szkół Nr 1 w Bielsku Podlaskim wraz ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń w tych budynkach i ich wyposażenie na potrzeby kształcenia praktycznego. Analiza umowy zawartej z wykonawcą w dniu 19 października 2018  r. wykazała, że zamieszczono w niej postanowienie, w myśl którego wykonawca ponosi wobec zamawiającego odpowiedzialność z tytułu rękojmi za wady przedmiotu przez okres 36 miesięcy od daty odbioru końcowego robót – str. 83 protokołu kontroli. Identyczny okres rękojmi został przewidziany w umowie zawartej przez Zarząd Powiatu w dniu 26 lipca 2018 r. z wykonawcą rozbudowy i przebudowy budynku przy ul. Widowskiej 1 w Bielsku Podlaskim – str. 90 protokołu kontroli. 

Należy wskazać, że przewidziany przez strony w umowach okres rękojmi był mniej korzystny niż przewidują to obowiązujące przepisy Kodeksu cywilnego, czyli 5 lat na wady nieruchomości, a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych (art. 656 § 1 k.c. w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 k.c. – istotą robót budowlanych jest bowiem przekształcanie nieruchomości). Trzyletni okres rękojmi obowiązywał dla wad budynku do dnia 25 grudnia 2014 r., na mocy ówczesnego brzmienia art. 568 § 1 k.c. Sugeruje to oparcie brzmienia umów na nieobowiązujących przepisach w zakresie rękojmi. Obecnie art. 568 § 1 k.c. w zakresie skracania okresu rękojmi przewiduje jedynie, że jeżeli kupującym jest konsument a przedmiotem sprzedaży jest używana rzecz ruchoma, odpowiedzialność sprzedawcy może zostać ograniczona, nie mniej niż do roku od dnia wydania rzeczy kupującemu.

W dniu 20 grudnia 2019 r. podpisane zostały z wykonawcami badanych zamówień „Oświadczenia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej…”, którymi wprowadzono do umów zgodny z k.c. okres rękojmi za wady.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, ze zm.) oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, którego jest Pan Przewodniczącym, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte w Starostwie Powiatowym zasady rachunkowości poprzez:

a) usunięcie niezgodnych z obowiązującymi przepisami regulacji dotyczących księgowania umorzenia pozostałych środków trwałych,

b) uregulowanie przesłanek dokonywania odpisów aktualizujących należności z uwzględnieniem przepisów art. 35b ustawy o rachunkowości.

2. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie wszystkich przychodów zakupionych  pozostałych środków trwałych zapisem Wn 013 – Ma 201, a ich jednorazowego umorzenia w miesiącu oddania do używania zapisem Wn 401 – Ma 072;

b) ujmowanie przychodów ze sprzedaży środków trwałych na koncie 760;

c) dokonywanie zapisów korygujących stan należności i przychodów z nimi związanych w księgach tego roku, w którym przypisano te należności, jeżeli nie doszło jeszcze do zamknięcia ksiąg rachunkowych za ten rok;

d) ujmowanie równowartości wszystkich wydatków inwestycyjnych poniesionych przez Starostwo ze środków budżetu zapisem Wn 810 – Ma 800;

e) prowadzenie ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków powiatu, którym jest stan rozrachunków z urzędem skarbowym wynikający z deklaracji VAT-7; uwzględnienie, że  w związku z centralnym rozliczeniem podatku VAT nie powinny występować przelewy środków do jednostek budżetowych powiatu,

f) przenoszenie na koniec roku zapisem Wn 221 – Ma 226 należności długoterminowych do krótkoterminowych w wysokości rat wymagalnych w następnym roku budżetowym oraz  dokonywanie równoległego zapisu Wn 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” – Ma odpowiednie konto zespołu 7 w stosunku do tych przeniesionych należności, których pierwotny przypis miał miejsce zapisem Wn 226 – Ma 840.

3. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) wypełnianie kolumny „Dochody otrzymane” w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

b) sporządzanie łącznego sprawozdania finansowego z uwzględnieniem wyłączeń wzajemnych rozliczeń dotyczących prezentowanych w zestawieniach zmian w funduszu zwiększeń i zmniejszeń odpowiadających wartości bilansowej środków trwałych przekazywanych między jednostkami budżetowymi powiatu,

c) wykazywanie w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego Starostwa Powiatowego danych ilustrujących zmiany w umorzeniu środków trwałych z uwzględnieniem uwag przedstawionych w protokole kontroli i w części opisowej wystąpienia,

d) wzmożenie nadzoru nad prawidłowością sporządzania sprawozdawczości finansowej przez jednostki budżetowe powiatu.

4. Zobowiązanie kierownika i głównej księgowej Zespołu Szkół Nr 4 do uwzględnienia w ewidencji księgowej i sprawozdawczości finansowej za 2019 r. uwag zawartych w protokole kontroli, niniejszym wystąpieniu oraz przekazanych w ramach instruktażu podczas kontroli.

5. Zobowiązanie kierownika i głównej księgowej Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do uwzględnienie do uwzględnienia w ewidencji księgowej i sprawozdawczości finansowej za 2019 r. uwag zawartych w protokole kontroli, niniejszym wystąpieniu oraz przekazanych w ramach instruktażu podczas kontroli.

6. Zapewnienie, aby w każdym przypadku aktualizacji operatu szacunkowego do aktualizowanego operatu dołączona była analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

7. Klasyfikowanie odsetek od nieterminowo wnoszonych opłat za użytkowanie wieczyste w par. 0920.

8. Ujmowanie w sprawozdaniu z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli wszystkich danych przekazywanych przez szkoły prowadzone przez powiat w ramach składanych korekt, także w przypadku gdy nie mają one wpływu na wypłatę jednorazowych dodatków uzupełniających.

9. Zapewnienie należytej analizy prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji udzielonych z budżetu powiatu podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, skutkującej przypisaniem do zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości.

10. Zawieranie w treści umów o roboty budowlane okresu rękojmi za wady zgodnego z obowiązującymi przepisami Kodeksu cywilnego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku