Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

zalecenia - Zespół Obsługi szkół w Turośli

Autor:	BIP Admin
Dodane przez:	BIP Admin
Data utworzenia:	2019-05-20 11:55
Data modyfikacji:	2019-05-20 11:55
Data publikacji:	2019-05-20 11:55
Wersja dokumentu:	1

Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Obsługi Szkół w Turośli

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 kwietnia 2019 roku (znak: RIO.IV.6002-3/19), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Paliwoda

Kierownik

Zespołu Obsługi Szkół w Turośli

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Obsługi Szkół w Turośli za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 2018 r. poz. 967, ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza zagadnień organizacyjnych wykazała, że według § 3 ust. 5 statutu ZOS przyjętego uchwałą Nr XVIII/83/16 Rady Gminy Turośl z dnia 18 października 2016 r. w sprawie centrum usług wspólnych dla jednostek organizacyjnych Gminy Turośl, kierownika ZOS w razie jego nieobecności – jeśli nie utworzono stanowiska zastępcy – zastępuje inny pracownik Zespołu wyznaczony przez Wójta Gminy Turośl. Stanowisko zastępcy kierownika ZOS nie zostało utworzone, nie stwierdzono też aby Pan Kierownik lub Wójt Gminy Turośl (na podstawie statutu) wyznaczyli osobę, która zastępuje Pana podczas nieobecności.

Zacytowane postanowienie statutu ZOS wykazuje niezgodność z obowiązującymi zasadami funkcjonowania jednostki sektora finansów publicznych oraz organizacji kontroli zarządczej, wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506) oraz standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Z treści standardów kontroli zarządczej, w szczególności dotyczących zapewnienia ciągłości działania jednostki, oraz ogólnych przepisów art. 53 ust. 1 i 2 i art. 69 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ustawy o finansach publicznych nie wynika, aby organizację wewnętrzną podległej jednostki budżetowej – w tym podczas nieobecności kierownika jednostki – miał określać Wójt na zasadach uchwalonych przez Radę. Tym bardziej, że z treści statutu wynika, iż wyznaczenie osoby zastępującej miałoby nastąpić spośród pracowników ZOS. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu kompetencji wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Brak jest natomiast przepisów uprawniających ogólnie do wyznaczania spośród pracowników jednostki organizacyjnej osoby zastępującej kierownika podczas jego nieobecności. Ze statutu nie wynika bowiem, do jakiego rodzaju nieobecności przepis ten miałby mieć zastosowanie – czy do długotrwałej, wielomiesięcznej niemożności wykonywania zadań z powodu np. choroby (co ewentualnie uzasadniałoby formalne zatrudnienie przez Wójta osoby na stanowisku pełniącej obowiązki kierownika w ramach zastępstwa), czy np. do nieobecności spowodowanej tygodniowym urlopem (co czyniłoby bezzasadnym, sprzecznym z przywołanymi wyżej przepisami, ingerowanie Wójta w organizację wewnętrzną jednostki).

Podkreślić też należy, że zacytowana wyżej treść § 3 ust. 5 statutu ZOS zawiera postanowienia analogiczne do obowiązujących w szkołach. Zgodnie z art. 68 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.) w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Do dnia 31 sierpnia 2017 r. analogiczna regulacja wynikała z art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, ze zm.). Przepisy te nie mogą mieć jednak zastosowania w ZOS, ponieważ ZOS nie jest szkołą w rozumieniu Prawa oświatowego – str. 2-4 protokołu kontroli.

Stwierdzono nadto brak spójności między omówioną wyżej treścią statutu i regulaminem organizacyjnym ZOS, który to regulamin wprowadził Wójt Gminy na podstawie postanowień statutu. W § 2 ust. 5 regulaminu Wójt wskazał – inaczej niż określono to w statucie – iż kierownika w razie jego długotrwałej nieobecności zastępuje osoba przez niego wyznaczona w uzgodnieniu z Wójtem Gminy Turośl. Tak sformułowana procedura nie wzbudza zastrzeżeń. Wskazania wymaga jednakże, że określanie w statucie kompetencji Wójta do regulowania przez niego organizacji wewnętrznej odrębnej jednostki sektora finansów publicznych – poprzez nadawanie regulaminu – należy również ocenić jako sprzeczne z zasadami ogólnej odpowiedzialności kierownika tej jednostki m.in. za organizację i funkcjonowanie kontroli zarządczej (art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych) – str. 4 protokołu kontroli. Odrębnym pismem skierowałem wnioski w tych sprawach do Wójta Gminy Turośl.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów i dowodów stanowiących ich podstawę, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że:

a) w księgach ZOS ewidencjonowano na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” obroty i salda rachunku bankowego służącego do dokonywania operacji środkami Funduszu Pracy przeznaczonymi na dofinansowanie pracodawcom kosztów kształcenia młodocianych pracowników (w 2018 r. obroty tego rachunku wyniosły 132.952,64 zł). Stwierdzono, że rachunek ten jest rachunkiem założonym dla Urzędu Gminy Turośl, zaś do dysponowania nim został Pan jedynie upoważniony. Operacje zachodzące na tym rachunku nie są więc operacjami Zespołu Obsługi Szkół – powinny być one uwidocznione w księgach posiadacza rachunku, tj. Urzędu Gminy – str. 21 protokołu kontroli,

b) jak wynika z ustaleń zawartych na str. 26 protokołu kontroli, na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” ewidencjonowano m.in. operacje pobrania do kasy środków na wypłatę stypendiów uczniowskich; wykorzystanie tego konta nie ma uzasadnienia w przypadku, gdy wypłaty dokonywane były z kasy – wówczas podjęcie środków z banku do kasy powinno być księgowane z wykorzystaniem konta 141 „Środki pieniężne w drodze”. Zapis na koncie 234 byłby właściwy, gdyby wypłacone z rachunku środki stanowiły zaliczkę udzieloną pracownikowi, który je pobrał na wypłatę stypendiów z obowiązkiem rozliczenia się, bez ich przyjęcia do kasy.

Analiza zapisów w księgach obsługiwanych przez ZOS szkół podstawowych w Ksebkach i Ptakach wykazała, że w ramach konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” wyodrębniono przewidziane załącznikiem nr 3 do rozporządzenia subkonta dochodów (130-1) i wydatków (130-4), a ponadto subkonto oznaczone symbolem 130-3, na którym ujmowano środki przekazywane szkołom z rachunku budżetu gminy na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania paczek choinkowych dla uczniów. Z podanej w treści protokołu kontroli informacji głównej księgowej wynika, że przelew środków dla szkół traktowano jako wydatki w Urzędzie Gminy przeznaczone na przeciwdziałanie alkoholizmowi. W konsekwencji w szkołach wpływ tych środków nie był traktowany jako wpływ środków na wydatki, mimo że były one przekazane z budżetu własnej jednostce budżetowej na realizację zadania publicznego – ujmowano je na koncie 240, zaś wydatkowanie przez szkoły odbywało się poza ich planami finansowymi. W 2018 r. operacje takie dotyczyły kwot odpowiednio 299,98 zł i 599,99 zł. Stwierdzony stan faktyczny wskazuje, że kwoty te zostały bezpodstawnie zaliczone do wydatków Urzędu Gminy. Wydatki budżetowe wykazywane w sprawozdawczości przez Urząd powstały bowiem w momencie przekazania środków z budżetu na rachunek gminnej jednostki budżetowej, co nie oznacza sfinansowania realizacji zadania publicznego, na które zostały one przekazane. Faktycznie wydatki na zadania z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi ponoszone są w szkołach, co nie ma odzwierciedlenia w ich sprawozdawczości. Na realizację tego rodzaju zadania szkoła musiałaby posiadać zapewnione środki w planie finansowym; ujcie środków w planie zależy od otrzymania właściwych informacji od Wójta Gminy – str. 14-16 protokołu kontroli. Odrębnym pismem skierowałem wnioski w tej sprawie do Wójta Gminy Turośl.

Zespół Obsługi Szkół prowadzi rachunek bankowy Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych ewidencjonowany na koncie 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia”. Rachunek wykorzystywany jest do gromadzenia środków ZFŚS Zespołu Obsługi i wszystkich obsługiwanych szkół. Jako podstawę gromadzenia środków ZFŚS wszystkich tych jednostek na rachunku prowadzonym przez ZOS okazano wyłącznie „regulamin zakładowego funduszu świadczeń socjalnych pracowników oświaty gminy Turośl”, w którego treści wskazano, że obowiązuje on od dnia 1 stycznia 1997 r. Został on podpisany przez ZOS, organizację związkową i 8 istniejących ówcześnie szkół. Wynika z niego, że tworzy się scentralizowany ZFŚS w ZOS Gminy Turośl. Wśród postanowień okazanego regulaminu znajduje się m.in. nieaktualna od 31 sierpnia 2004 r. zasada, iż odpis na Fundusz dla nauczycieli stanowi 8% planowanych rocznych środków na wynagrodzenia osobowe. Mimo istnienia omawianego regulaminu, każda obsługiwana szkoła posiada własny regulamin udzielania świadczeń socjalnych, w tym w zakresie udzielania pożyczek mieszkaniowych. Przy czym środki przeznaczone na udzielanie pożyczek gromadzone są w praktyce na odrębnym koncie analitycznym (135-6) wspólnie dla wszystkich jednostek. Z kolei pozostałe środki Funduszu ewidencjonowane są analitycznie na każdą jednostkę odrębnie.

Umowy w sprawie prowadzenia wspólnej działalności socjalnej nie okazano. „Wspólny” regulamin nie określa zaś niektórych wymogów określonych w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1316, ze zm.). Według przepisów art. 9 ustawy pracodawcy mogą prowadzić wspólną działalność socjalną na warunkach określonych w umowie określającej w szczególności przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy. Ponadto należy podkreślić, że regulamin nie odwołuje się w ogóle do przepisów art. 9 ustawy o ZFŚS, a jedynie do art. 8 ust. 2, czyli do przepisu określającego obowiązek pracodawcy do ustalenia w formie regulaminu zasad i warunków korzystania z usług i świadczeń finansowanych z Funduszu oraz zasad przeznaczania środków Funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej. Regulamin nie zawiera też aktualnego wykazu jednostek (oprócz tego, że wymienia szkoły obecnie zlikwidowane, to pomija w swej treści funkcjonujące w okresie objętym kontrolą Gimnazjum).

Kontrola wykazała, że zwiększenie Funduszu z tytułu odsetek od środków zgromadzonych na rachunku ZFŚS zostało w całości przypisane do konta analitycznego Funduszu ZOS – dotyczyło to kwoty 319,69 zł. Wobec braku umowy o wspólnej działalności socjalnej oraz nieuregulowania tej kwestii we „wspólnym” regulaminie, nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości takiego postępowania. Faktem jest jednak, że w praktyce środki pochodzące z odpisu od pracowników ZOS stanowią jedynie kilka procent odpisu od wszystkich jednostek, których działalność socjalna prowadzona jest za pośrednictwem tego rachunku – str. 20-21 i 53-54 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zgodności realizowanych wydatków z limitami określonymi planem finansowym stwierdzono przekroczenie limitu wydatków w 2018 r., które ustalono poprzez porównanie planu i wydatków wykonanych ZOS według stanu na dzień 28 grudnia 2018 r. Ujawniono przekroczenie obowiązującego limitu wydatków na kwotę 522,70 zł w rozdz. 80195 „Pozostała działalność” par. 4300 „Zakup usług pozostałych” poprzez zapłatę w dniu 28 grudnia 2018 r. faktury na kwotę 615 zł, podczas gdy niewykorzystany limit w tej podziałce na dzień poniesienia wydatku wynosił 92,30 zł. Na koniec grudnia 2018 r., w związku ze zmianami planu wynikającymi z zarządzenia Wójta Gminy Turośl z dnia 31 grudnia 2018 r., kwota wydatków wykonanych w wymienionej podziałce klasyfikacji mieściła się w ustalonym limicie.

Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków, wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Dowód źródłowy składający się na opisane przekroczenie planu wydatków opatrzony został podpisem zatwierdzającym do wypłaty złożonym przez Pana Kierownika. Stwierdzone przekroczenie planu wydatków świadczy także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez głównego księgowego, który opatrzył dowód księgowy podpisem, stosownie zaś do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki – str. 28-29 protokołu kontroli.

Analizie poddano zagadnienia dotyczące gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Turośl, które zostały przekazane do obowiązków Zespół Obsługi Szkół. Kontrola wykazała brak spójności między treścią wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Turośl na lata 2016-2020, przyjętego uchwałą Nr XI/46/15 Rady Gminy Turośl z dnia 30 grudnia 2015 r., a postanowieniami zarządzenia Nr 12/15 Wójta Gminy Turośl z dnia 19 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia stawki czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Turośl. Wieloletni program przewiduje, że zasób mieszkaniowy gminy tworzą budynki położone w miejscowościach: Charubin, Leman, Łacha, Wanacja oraz Turośl przy ul. Jana Pawła II 36. Z kolei zarządzenie ustalające stawki bazowe czynszu określa, że w zasobie znajdują się ponadto lokale pod adresem ul. Jana Pawła II 12/2 w Turośli. Wykazana rozbieżność jest istotną, gdyż Wójt Gminy Turośl określił zarządzeniem dwie stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych – 2,53 zł/m² dla wcześniej wymienionych lokalizacji oraz 3,40 zł/m² dla lokali w Turośli przy ul. Jana Pawła II 12/2. Wójt dokonał zatem zróżnicowania stawki bazowej ze względu na położenie budynku, przy czym również w obrębie tej samej miejscowości, co nie jest zgodne z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.) oraz postanowieniami uchwały Rady z 30 grudnia 2015 r. – str. 30-32 protokołu kontroli. Odrębnym pismem skierowałem stosowne wnioski w tej sprawie do Wójta Gminy Turośl.

Kontrola prawidłowości ustalania i pobierania przez ZOS dochodów budżetowych z czynszu za najem lokali mieszkalnych wykazała, że w stosunku do osób wynajmujących wskazany w protokole kontroli lokal w Wanacji (do 30 września 2018 r. najemcą była inna osoba a od 1 listopada 2018 r. inna) dokonano błędnego naliczenia wysokości czynszu. Niewłaściwie zastosowano czynniki zmniejszające oraz zwiększające stawkę za 1 m² – przy wyliczeniu stosowano zwiększenie stawki bazowej o 55%, podczas gdy prawidłowo stawka bazowa powinna być zwiększona o 45%. W konsekwencji pobierano od najemców czynsz zawyżony miesięcznie dla metrażu 52,80 m² (do 31 marca 2017 r.) o 13,20 zł a dla metrażu 54,60 m² (po weryfikacji powierzchni, od 1 kwietnia 2017 r.) o 13,65 zł. Łącznie w 2018 r. nienależnie pobrano od dwóch najemców ogółem 150,15 zł, zaś dla 2017 r. z ustaleń kontroli wynika roczne zawyżenie pobranego czynszu na poziomie 162,45 zł.

Z kolei w przypadku innego lokalu położonego w Wanacji pobierano od najemcy czynsz zaniżony, ponieważ zastosowano zwiększenie stawki bazowej za 1 m² o 45%, podczas gdy prawidłowo należało ja zwiększyć o 55%. Skutkiem tego najemca opłacał miesięcznie czynsz zaniżony o 8,78 zł dla metrażu 35,10 m² (do 31 marca 2017 r.) i o 8,21 zł dla metrażu 32,83 m² (po weryfikacji powierzchni, od 1 kwietnia 2017 r.). W 2018 r. zaniżono czynsz od najemcy ogółem o 82,10 zł, zaś dla 2017 r. zaniżenie rocznego czynszu wynikające z ustaleń kontroli wynosiło 100,23 zł – str. 33-34 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, że pomimo treści § 5 ust. 1 „Zasad wynajmowania lokali mieszkalnych…”, stanowiących załącznik nr 2 do uchwały Rady Gminy Turośl z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie wieloletniego programu…, zaniechano obowiązku pobierania od najemców kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu w dniu jego opróżnienia. Kaucja powinna odpowiadać wysokości sześciomiesięcznego czynszu, a jej wniesienie stanowić warunek zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Analiza 4 zawartych przez Pana Kierownika od 2016 r. umów najmu lokali mieszkalnych wykazała pominięcie obowiązku pobrania stosownej kaucji. Przy czym z ustaleń kontroli nie wynika, aby zaistniały okoliczności umożliwiające zaniechanie pobrania kaucji, określone w dalszych przepisach § 5 „Zasad wynajmowania lokali…”. Z wyjaśnienia Pana Kierownika w tej sprawie wynika, że Kaucji nie stosowano, gdyż nie występowały problemy uzasadniające praktyczne zabezpieczenie dla wynajmującego, wynajmowane lokale nie posiadają nowego, wartościowego wyposażenia będącego własnością wynajmującego. Ponadto przy dość wysokich stawkach czynszu kaucja w wysokości 6-cio miesięcznej jego wartości byłaby dla wielu potencjalnych najemców barierą, gdyż większość najemców to osoby słabo sytuowane materialnie. Odnosząc się do wyjaśnienia wskazać należy, że Rada Gminy Turośl określiła przypadki, w których kaucja nie musi lub nie powinna być pobierana (w tym uzależnione od dochodów najemcy). Do obowiązków Pana Kierownika należy przestrzeganie zasad obowiązujących na terenie gminy. W przypadku oceny przez Pana – jako wykonującego czynności z zakresu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy – że przyjęte przez Radę zasady nie są adekwatne do faktycznych potrzeb, powinien Pan wnioskować do Wójta o sporządzenie i przedłożenie Radzie projektu stosownej zmiany uchwały w tym zakresie – str. 35-36 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków ZOS stwierdzono ujęcie w dniu 27 lutego 2018 r. w rozdz. 80195 par. 4300 wydatku z tytułu zapłaty noty księgowej wystawionej w dniu 14 lutego 2018 r. przez Urząd Gminy Turośl na kwotę 3.270,96 zł. W treści noty wskazano: „Obciążamy was kosztami uczestnictwa w Balu Karnawałowym w dniu 26 stycznia 2018 r. kwotą 3.270,96 zł. Powyższą należność proszę przekazać na konto Gminy Turośl (…)”. Ustalono, że kwota z noty księgowej stanowiła część wartości faktury Nr 2/2018 wystawionej przez firmę Handel Art. Spożywczo-Przemysłowymi Gastronomia i Usługi Krystyna Baczek z siedzibą w Turośli za usługę konsumpcji na ogólną kwotę 11.630 zł (fakturę opisano: „Konsumpcja przeznaczona była na choinkę noworoczną dla pracowników UG”, a płatność została zrealizowana przez Urząd Gminy z rachunku ZFŚS w dniu 13 lutego 2018 r.).

Kwota 3.270,96 zł wydatkowana została zatem przez Pana Kierownika wbrew art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowiącemu, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Finansowanie konsumpcji na zabawie karnawałowej nie stanowi realizacji zadania publicznego. Z wyjaśnienia złożonego przez Pana kierownika wynika, że Pomyłkowo opłacono ze środków budżetowych zamiast ze środków funduszu socjalnego notę księgową wystawioną przez Urząd Gminy Turośl za udział w imprezie socjalnej pracowników szkół – str. 61-62 protokołu kontroli.

Analiza wydatków z tytułu wynagrodzeń pracowników ZOS w Turośli wykazała, że regulamin wynagradzania pracowników Zespołu ustalony zarządzeniem z dnia 10 czerwca 2009 r. był niezgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.) a obecnie jest niezgodny z zastępującym je od dnia 19 maja 2018 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.). Mianowicie stwierdzono, że minimalne stawki wynagrodzeń zasadniczych pracowników ZOS określone regulaminem są niezgodne z minimalnymi stawkami dla poszczególnych grup zaszeregowań, wynikającymi z przepisów rozporządzeń. Między innymi dla kierownika w XIX kategorii zaszeregowania minimalna regulaminowa stawka wynosi 1.700 zł, zaś w rozporządzeniach 2.400 zł, z kolei dla głównego księgowego w XVI kategorii przyjęto regulaminem minimalną stawkę 1.550 zł, podczas gdy w rozporządzeniach wynosi ona 2.000 zł.

Kontrola wykazała, że poszczególni pracownicy wymienieni w protokole kontroli otrzymywali wynagrodzenia w wysokościach niezgodnych z maksymalnymi stawkami określonymi regulaminem wynagradzania pracowników Zespołu. Na przykład regulamin przewidywał dla danego stanowiska wynagrodzenie na poziomie 3.100 zł, zaś pracownikowi przyznał Pan 3.495 zł, a w innym przypadku przy przewidzianej regulaminem kwocie 2.400 zł pracownik miał ustalone wynagrodzenie na poziomie 3.462 zł. Wyjaśnił Pan, że Przeoczono nowelizację regulaminu wynagradzania pracowników Zespołu Obsługi Szkół Gminy Turośl. Regulamin zostanie niezwłocznie zaktualizowany.

Stwierdzono ponadto, że Pan Kierownik bezpodstawnie określił w regulaminie wynagradzania maksymalną stawkę wynagrodzenia dla kierownika ZOS, czyli zajmowanego przez siebie stanowiska. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260, ze zm.) tylko Wójt jest umocowany do określania, w drodze zarządzenia, maksymalnego miesięcznego wynagrodzenia kierowników i zastępców kierowników jednostek budżetowych oraz samorządowych zakładów budżetowych – str. 42-44 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków ponoszonych z tytułu wynagrodzeń nauczycieli pełniących funkcje kierownicze, przeprowadzona m.in. pod kątem prawidłowości realizacji dyspozycji art. 9c ust. 4 Karty Nauczycieli określającej, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze, wykazała naruszenie powyższego przepisu w przypadku dyrektora Szkoły Podstawowej w Łasze – pismem z dnia 3 września 2018 r. Wójt Gminy Turośl przyznał dyrektorowi tej szkoły dodatek z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu nauczyciela kontraktowego do 30 maja 2020 r. (z wyrównaniem od 1 września 2017 r.) – str. 49 protokołu kontroli. Stosowną uwagę w tym zakresie przekażę Wójtowi Gminy Turośl odrębnym pismem.

Dokonując analizy liczby godzin ponadwymiarowych przydzielonych dyrektorom i wicedyrektorom szkół w arkuszach organizacyjnych na rok szkolny 2018/2019 ujawniono przypadki naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela Rada Gminy Turośl uchwałą Nr XII/59/08 z dnia 27 marca 2008 r. określiła zasady udzielania i rozmiar obniżek tygodniowego wymiaru zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze. Ustalono 2 przypadki, w których:

a) w arkuszu organizacyjnym Szkoły Podstawowej w Turośli wicedyrektorowi przyznano 8 godzin obowiązkowego wymiaru oraz 11 godzin ponadwymiarowych, podczas gdy zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela liczba godzin ponadwymiarowych nie powinna przekraczać 4,

b) dyrektor Szkoły Podstawowej w Łasze realizowała w praktyce 8 godzin obowiązującego pensum po obniżce i 6 godzin ponadwymiarowych (dopuszczalna liczba godzin ponadwymiarowych według ustawy to 4 przy tygodniowym obowiązkowym wymiarze 8 godzin), podczas gdy z arkusza wynikał obowiązkowy wymiar 10 godzin (niezgodnie z uchwałą Rady z 27 marca 2008 r.) i 4 godziny ponadwymiarowe, na realizację których dyrektor uzyskała zgodę Wójta. Według wyjaśnienia dyrektora omyłkowo błędnie sporządzony został arkusz organizacyjny.

Nieprawidłowości w ilości godzin ponadwymiarowych realizowanych przez nauczycieli na stanowiskach kierowniczych stwierdzono także w roku szkolnych 2017/2018 – str. 44-49 protokołu kontroli. Na kwestię zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół zawierających dane zgodne z przepisami zwrócę uwagę Wójtowi Gminy Turośl odrębnym pismem.

W wyniku analizy prawidłowości ustalenia przez ZOS danych na potrzeby sporządzenia przez Wójta Gminy Turośl sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2018 r. stwierdzono uchybienie w kwestii prawidłowości obliczenia wymiaru zatrudnienia nauczyciela mianowanego za okres kwiecień-grudzień 2018 r. Ustalono, że w przypadku nauczyciela zatrudnionego na całym etacie 18/18 w Szkole Podstawowej w Turośli niewłaściwie wykazano jako 0,93 etatu wymiar jego zatrudnienia za grudzień 2018 r. Do wyliczenia wymiaru etatu nauczyciela przebywającego w okresie 18-19 grudnia 2018 r. (2 dni) na urlopie bezpłatnym bezpodstawnie przyjęto za miesiąc 30 dni, stosując zasadę określoną w pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 35 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 7 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy, przyjmując za miesiąc 30 dni. Tym samym w pozostałych przypadkach, m.in. jeżeli nauczyciel przebywa przez część miesiąca na urlopie bezpłatnym albo rozpoczęcie bądź zakończenie stosunku pracy następuje w trakcie miesiąca, w związku z brakiem szczegółowych regulacji w tym zakresie w przywołanym rozporządzeniu, dla ustalenia wymiaru etatu należy odpowiednio stosować zasady wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy… (Dz. U. z 2017 r. poz. 927). Zatem w grudniu 2018 r. należało dla tego nauczyciela przyjąć 0,90 etatu. Dalsza analiza średniorocznej liczby etatów tej grupy awansu zawodowego za okres kwiecień-grudzień nie wykazała jednak wpływu tego uchybienia na wysokość łącznych danych o strukturze zatrudnienia za 2018 r. wykazanych w sprawozdaniu – str. 51-52 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych wykazała, iż nie realizuje Pan obowiązku wynikającego z art. 13a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.), zgodnie z którym zamawiający, nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ, sporządza plan postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewiduje przeprowadzić w danym roku finansowym oraz zamieszcza go na stronie internetowej – str. 64-65 protokołu kontroli.

W zakresie udzielania zamówień publicznych badaniu poddano postępowanie na dostawę lekkiego oleju opałowego na potrzeby gminnych jednostek oświatowych na sezon grzewczy 2018-2019. Kryteriami wyboru ofert w tym postępowaniu były: cena (waga kryterium 60%) oraz termin dostawy (waga kryterium 40%). Zasady punktacji w zakresie kryterium terminu dostawy wyrażonego w dniach roboczych (który nie może przekroczyć siedmiu dni) ukształtowano w sposób „1 punkt = 1%”, tj. w praktyce np. 1 dzień – 40 pkt, 2 dni – 20 pkt. W praktyce tak określone wagi kryteriów oraz zasady punktacji w zakresie kryterium terminu dostawy oznaczają, że oferent, który zaproponowałby cenę znacząco wyższą od oferty z ceną na poziomie wartości szacunkowej, przy jednoczesnym wskazaniu jednodniowego terminu dostawy, zostanie wyłoniony jako ten, który przedstawił najkorzystniejszą ofertę, mimo, że będzie ona niewspółmiernie do uzyskanej korzyści droższa w stosunku do oferty z dwudniowym terminem dostawy.

Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Przy czym warunki te nie dotyczą – co nie wymaga specjalnego uzasadnienia – postępowań dotyczących przedmiotu zamówienia uprawniającego do zastosowania np. trybu zapytania o cenę, w którym jedynym kryterium oceny ofert jest cena (art. 91 ust. 2a w zw. z przepisami Oddziału 6 „Zapytanie o cenę” Prawa zamówień publicznych). Tryb zapytania o cenę może być zaś stosowany wówczas, gdy przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych (art. 70 Prawa zamówień publicznych). Wynika stąd, że cena może być jedynym kryterium oceny ofert również w postępowaniach prowadzonych w innym trybie niż zapytanie o cenę, jeżeli przedmiot zamówienia posiada cechy umożliwiające zastosowanie trybu zapytania o cenę (nie stosując zapytania o cenę zamawiający ma wówczas dodatkowo obowiązek odniesienia się do kwestii kosztów cyklu życia). W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie.

Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest dostawa paliw płynnych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a ustawy, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 65-67 protokołu kontroli.

Według wyjaśnienia Pana Kierownika (…) Stosowanie tego przepisu w praktyce jest dla zamawiających dość problematyczne. Wynika to z braku jasnych i klarownych wyjaśnień, co ustawodawca rozumie pod sformułowaniami „standardy jakościowe” oraz „koszty cyklu życia”. Niewłaściwe określenie tych kwestii mogłoby narazić zamawiającego na odwołania do KIO, a ponadto na szkoleniach z zamówień publicznych szkolący zalecają ustalanie kryterium ceny w wysokości 60% jako najbezpieczniejsze dla Zamawiającego.

W zakresie zasad udzielania zamówień o wartości szacunkowej nie przekraczającej wyrażonej w złotych równowartości 30.000 euro, określonych w „Regulaminie ramowych procedur udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro”, nadanym zarządzeniem Pana Kierownika z dnia 25 kwietnia 2014 r., stwierdzono, że z zawartych w nim regulacji wynika, iż jedynie przy zamówieniu na roboty budowlane i dostawy materiałów budowlanych o wartości szacunkowej większej niż 20.000 euro istnieje obowiązek stosowania ustanowionych procedur, które polegają m.in. na skierowaniu zapytania cenowego do minimum dwóch wykonawców oraz obowiązku zawarcia umowy na piśmie. W przypadku pozostałych zamówień (tj. zamówień na roboty budowlane o wartości szacunkowej do 20.000 euro oraz zamówień na dostawy i usługi) wskazano, iż postępowanie w sprawie wyboru wykonawców dokumentowane będzie według zasad zakupu lub zlecenia bezpośredniego (dokumentowane poprzez opisanie faktury przez tego pracownika) oraz w ramach złożonej oferty.

Pragnę wskazać Panu Kierownikowi, że ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zaś zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wyłanianiu wykonawców odpłatnych dostaw, robót i usług, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych. Przyjęte w kontrolowanej jednostce regulacje – z uwagi na bardzo wysoki próg wartości szacunkowej zamówienia na roboty budowlane, od której przewidziano konkurencyjność postępowania, oraz odstąpienie od stosowania zasady konkurencyjności w przypadku zamówień na dostawy i usługi – nie zapewniają udokumentowania, iż przy zlecaniu większości odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości) przestrzegano zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Z ustaleń kontroli wynika, że w kontrolowanym okresie nie udzielano zamówień o wartości większej niż ok. 9.000 zł – str. 7-10 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki składnikami majątkowymi ujawniła, że grunty i budynki pozostałe po zlikwidowanych szkołach w Wanacji i Charubinie ewidencjonowane są w księgach ZOS i znajdują się w faktycznym władaniu ZOS, mimo nieustanowienia przez Wójta Gminy Turośl trwałego zarządu tymi nieruchomościami na rzecz ZOS. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) formą prawną władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd ustanawiany w drodze decyzji. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… oraz poprzednio (do 31 grudnia 2017 r.) obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2017 r. poz. 760, ze zm.) przez środki trwałe rozumie się środki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, w tym środki trwałe stanowiące własność gminy otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki. Zatem do czasu formalnego ustanowienia trwałego zarządu tymi nieruchomościami na rzecz ZOS powinny być one ewidencjonowane w księgach Urzędu Gminy – str. 70-72 protokołu kontroli. Odrębnym pismem skierowałem wnioski w tej sprawie do Wójta Gminy Turośl.

W zakresie gospodarki materiałowej stwierdzono, że w praktyce ewidencja na koncie 310 „Materiały” obejmowała stan zapasu:

a) węgla ujmowanego na tym koncie w momencie dostawy i odnoszonego w koszty dwa razy do roku – 30 kwietnia (z dniem rozliczenia sezonu grzewczego) oraz na dzień 31 grudnia,

b) paliwa w pojazdach ujmowanego w koszty w momencie zakupu.

Stosowany w praktyce sposób ewidencji poszczególnych materiałów nie wynika z przepisów wewnętrznych jednostki, wbrew wymaganiom art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości. W przytoczonych w protokole kontroli regulacjach wewnętrznych ZOS wskazano jedynie, iż konto 310 służy do ewidencji zapasów materiałów, w tym także opakowań i odpadków znajdujących się w magazynach własnych i obcych oraz we własnym i obcym przerobie; na stronie Wn ujmuje się zwiększenia ilości i wartości stanu zapasu materiałów, a na stronie Ma jego zmniejszenia – str. 73-74 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej, a także błędnymi działaniami organu prowadzącego szkołę.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Kierowniku jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wskazanie głównej księgowej na:

a) przeniesienie – w porozumieniu ze Skarbnikiem Gminy – danych konta 139 oraz odpowiadającego mu konta rozrachunkowego, dotyczących środków na dofinansowanie kształcenia młodocianych, z ksiąg ZOS do ksiąg Urzędu Gminy Turośl, jako podmiotu dla którego rachunek ten został założony,

b) ewidencjonowanie operacji pobrania środków pieniężnych z rachunku bankowego z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

2. W zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) niezwłoczne zawarcie umowy o prowadzeniu wspólnej działalności socjalnej, o której mowa w przepisach art. 9 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, między ZOS i obsługiwanymi szkołami, regulującej wszystkie wymagane kwestie – jeżeli zamiarem Pana kierownika i dyrektorów szkół jest dalsze gromadzenie środków ZFŚS wszystkich jednostek na rachunku ZOS. W przypadku nie zawarcia takiej umowy przez którąś z jednostek zapewnienie otwarcia dla niej odrębnego rachunku ZFŚS podlegającego ujęciu w księgach tej jednostki, przekazanie na ten rachunek dotychczas zgromadzonych środków oraz przekazywanie na niego corocznych odpisów dotyczących tej jednostki,

b) w przypadku zawarcia umowy, o której mowa powyżej, opracowanie zgodnego ze stanem faktycznym, przepisami prawa i treścią tej umowy wspólnego regulaminu prowadzenia działalności socjalnej, jak tego wymaga art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

3. Dokonywanie wydatków do wysokości limitów określonych w wersji planu finansowego aktualnej na dzień poniesienia wydatku.

4. W zakresie najmu lokali mieszkalnych:

a) dołożenie należytej staranności przy ustalaniu stawek czynszu najmu,

b) skorygowanie w umowach wysokości czynszu pobieranego od osób wynajmujących wskazane w protokole kontroli lokale mieszkalne w Wanacji,

c) rozliczenie z najemcami lokali położonych w Wanacji kwot czynszu pobranego w zawyżonej i zaniżonej wysokości oraz powiadomienie RIO w Białymstoku o skutkach finansowych podjętych działań w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń.

5. Przestrzeganie obowiązku pobierania od najemców lokali mieszkalnych kaucji zabezpieczającej. Jeżeli uważa Pan, że przepisy uchwalone przez Radę Gminy w tym zakresie są nieadekwatne do potrzeb (co wynika z treści wyjaśnienia), wystąpienie do Wójta Gminy z wnioskiem o sporządzenie projektu uchwały Rady, który przewidywałby zmianę zasad w tym zakresie.

6. Wydatkowanie środków budżetu gminy wyłącznie na realizację określonych przepisami prawa zadań publicznych.

7. Niezwłoczne przelanie z rachunku ZFŚS na rachunek bieżący ZOS kwoty 3.270,96 zł, zaliczenie jej do dochodów budżetowych i odprowadzenie do budżetu gminy. Uwzględnienie przy księgowaniu przelewu tej kwoty z rachunku ZFŚS pomniejszenia odpowiednich kont analitycznych Funduszu prowadzonych dla poszczególnych jednostek – adekwatnie do liczby pracowników poszczególnych jednostek, którzy brali udział w balu.

8. Niezwłoczne wyeliminowanie sprzeczności między regulaminem wynagradzania pracowników ZOS a obowiązującymi przepisami prawa, w tym poprzez usunięcie z niego postanowienia określającego maksymalne wynagrodzenie kierownika ZOS.

9. Zapewnienie zgodności między postanowieniami regulaminu wynagradzania a wysokością wynagrodzeń przyznawanych pracownikom ZOS.

10. Ustalanie struktury zatrudnienia nauczycieli, którzy w trakcie miesiąca przebywali na urlopie bezpłatnym, poprzez obliczenie jej proporcjonalnie do liczby dni roboczych w danym miesiącu w celu opracowania danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli,

11. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) sporządzanie oraz publikowanie na stronie internetowej planów postępowań o udzielenie zamówień, przewidywanych do przeprowadzenia w danym roku, jak tego wymagają przepisy art. 13a Prawa zamówień publicznych,

b) ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach na dostawy oleju opałowego w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu dostawy, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania dostaw mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca,

c) rozważenie zmodyfikowania procedur wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia, w szczególności dotyczące obniżenia kwoty, powyżej której istnieje obowiązek dokumentowania konkurencyjnego wyboru wykonawców robót budowlanych oraz określenie tej w stosunku do zamówień na dostawy i usługi.

12. Uregulowanie w przepisach wewnętrznych zasad prowadzenia ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów), mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartego w wystąpieniu wniosku, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 - dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosku objętego zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Wójt Gminy Turośl

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 09 kwietnia 2019 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Piotr Niedbała

Wójt Gminy Turośl

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie luty-marzec 2019 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Zespołu Obsługi Szkół w Turośli. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do kierownika Zespołu, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych spośród stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Wójta.

Analiza zagadnień organizacyjnych wykazała, że według § 3 ust. 5 statutu ZOS przyjętego uchwałą Nr XVIII/83/16 Rady Gminy Turośl z dnia 18 października 2016 r. w sprawie centrum usług wspólnych dla jednostek organizacyjnych Gminy Turośl, kierownika ZOS w razie jego nieobecności – jeśli nie utworzono stanowiska zastępcy – zastępuje inny pracownik Zespołu wyznaczony przez Wójta Gminy Turośl. Stanowisko zastępcy kierownika ZOS nie zostało utworzone, nie stwierdzono też aby kierownik lub Pan Wójt (na podstawie statutu) wyznaczyli osobę, która zastępuje kierownika podczas nieobecności.

Zacytowane postanowienie statutu ZOS wykazuje niezgodność z obowiązującymi zasadami funkcjonowania jednostki sektora finansów publicznych oraz organizacji kontroli zarządczej, wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506) oraz standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Z treści standardów kontroli zarządczej, w szczególności dotyczących zapewnienia ciągłości działania jednostki, oraz ogólnych przepisów art. 53 ust. 1 i 2 i art. 69 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ustawy o finansach publicznych, nie wynika, aby organizację wewnętrzną podległej jednostki budżetowej – w tym kwestie jej funkcjonowania podczas nieobecności kierownika jednostki – miał określać Wójt na zasadach określonych przez Radę. Tym bardziej, że z treści statutu wynika, iż wyznaczenie osoby zastępującej miałoby nastąpić spośród pracowników ZOS. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu kompetencji Wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Brak jest natomiast przepisów uprawniających do wyznaczania spośród pracowników jednostki organizacyjnej osoby zastępującej kierownika podczas jego nieobecności. Ze statutu nie wynika bowiem, do jakiego rodzaju nieobecności przepis ten miałby mieć zastosowanie – czy do długotrwałej, wielomiesięcznej niemożności wykonywania zadań z powodu np. choroby (co ewentualnie uzasadniałoby formalne zatrudnienie przez Wójta osoby jako pełniącej obowiązki kierownika), czy np. do nieobecności spowodowanej tygodniowym urlopem (co czyniłoby bezzasadnym, sprzecznym z przywołanymi wyżej przepisami, ingerowanie przez Pana Wójta w organizację wewnętrzną jednostki).

Podkreślić też należy, że zacytowana wyżej treść § 3 ust. 5 statutu ZOS zawiera postanowienia analogiczne do obowiązujących w szkołach. Zgodnie z art. 68 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.) w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Do dnia 31 sierpnia 2017 r. analogiczna regulacja wynikała z treści art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, ze zm.). Przepisy te nie mogą mieć jednak zastosowania w ZOS, ponieważ ZOS nie jest szkołą w rozumieniu Prawa oświatowego.

Stwierdzono nadto brak spójności między omówioną wyżej treścią statutu i regulaminem organizacyjnym ZOS, który to regulamin wprowadził Pan Wójt na podstawie postanowień statutu. W § 2 ust. 5 regulaminu wskazał Pan – inaczej niż określono to w statucie – iż kierownika w razie jego długotrwałej nieobecności zastępuje osoba przez niego wyznaczona w uzgodnieniu z Wójtem Gminy Turośl. Tak sformułowana procedura nie wzbudza zastrzeżeń. Wskazania wymaga jednakże, że określanie w statucie kompetencji Wójta do regulowania przez niego organizacji wewnętrznej odrębnej jednostki sektora finansów publicznych – poprzez nadawanie regulaminu – należy również ocenić jako sprzeczne z zasadami ogólnej odpowiedzialności kierownika tej jednostki m.in. za organizację i funkcjonowanie kontroli zarządczej (art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych).

Analiza zapisów w księgach obsługiwanych przez ZOS szkół podstawowych w Ksebkach i Ptakach wykazała, że w ramach konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” wyodrębniono przewidziane prawem subkonta dochodów (130-1) i wydatków (130-4), a ponadto subkonto oznaczone symbolem 130-3, na którym ujmowano środki przekazywane szkołom z rachunku budżetu gminy na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania paczek choinkowych dla uczniów. Z podanej w treści protokołu kontroli informacji głównej księgowej wynika, że przelew środków dla szkół traktowano jako wydatki w Urzędzie Gminy przeznaczone na przeciwdziałanie alkoholizmowi. W konsekwencji w szkole wpływ tych środków nie był traktowany jako wpływ środków na wydatki, mimo że były one przekazane z budżetu na realizację zadania publicznego – ujmowano je na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, zaś wydatkowanie przez szkoły odbywało się poza planem finansowym. W 2018 r. operacje takie dotyczyły kwot odpowiednio 299,98 zł i 599,99 zł. Stwierdzony stan faktyczny wskazuje, że kwoty te zostały bezpodstawnie zaliczone do wydatków Urzędu Gminy. Wydatki budżetowe wykazywane w sprawozdawczości przez Urząd powstały bowiem w momencie przekazania środków z budżetu na rachunek gminnej jednostki budżetowej, co nie oznacza jeszcze sfinansowania realizacji zadania publicznego. Faktycznie wydatki na zadania z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi ponoszone są w szkole, co nie ma odzwierciedlenia w jej sprawozdawczości. Na realizację tego rodzaju zadania szkoła musiałaby posiadać zapewnione środki w planie finansowym; ujcie środków w planie zależy od otrzymania właściwych informacji Pana Wójta.

Analizie poddano zagadnienia dotyczące gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Turośl, które przekazano do obowiązków Zespół Obsługi Szkół w Turośli. Kontrola wykazała brak spójności między treścią wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Turośl na lata 2016-2020, przyjętego uchwałą Nr XI/46/15 Rady Gminy Turośl z dnia 30 grudnia 2015 r., a postanowieniami zarządzenia Nr 12/15 Pana Wójta z dnia 19 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia stawki czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Turośl. Wieloletni program przewiduje, że zasób mieszkaniowy gminy tworzą budynki położone w miejscowościach: Charubin, Leman, Łacha, Wanacja oraz Turośl przy ul. Jana Pawła II 36. Z kolei zarządzenie ustalające stawki bazowe czynszu określa, że w zasobie znajdują się ponadto lokale pod adresem ul. Jana Pawła II 12/2 w Turośli. Wykazana rozbieżność jest istotną, gdyż Pan Wójt określił zarządzeniem dwie stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych – 2,53 zł/m² dla wcześniej wymienionych lokalizacji oraz 3,40 zł/m² dla lokali w Turośli przy ul. Jana Pawła II 12/2. Dokonał Pan zatem zróżnicowania stawki bazowej ze względu na położenie budynku, przy czym również w obrębie tej samej miejscowości. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.) nie posiada Pan upoważnienia do różnicowania stawki bazowej czynszu ze względu na położenie budynku. Położenie budynku powinno być jednym z czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu, a nie okolicznością uzasadniającą ustalenie dwóch różnych stawek bazowych. W treści zasad polityki czynszowej określonych przez Radę Gminy Turośl uwzględniono położenie budynku jako jeden z czynników obniżających stawkę czynszu: „położenie budynku poza granicami miejscowości gminnej – obniżka o 5%” oraz jako czynnik zwiększający stawkę czynszu o 10% w przypadku położenia lokalu w miejscowości Turośl. Tym samym nie mógł Pan kolejny raz zróżnicować wysokości czynszu ze względu na okoliczności stanowiące według ustawy o ochronie praw lokatorów… czynniki podwyższające lub obniżające stawkę bazową, których wpływ na wysokość czynszu dla najemcy został już określony w uchwalonych przez Radę zasadach polityki czynszowej.

Kontrola gospodarki składnikami majątkowymi ujawniła, że grunty i budynki pozostałe po zlikwidowanych szkołach w Wanacji i Charubinie ewidencjonowane są w księgach ZOS i znajdują się w faktycznym władaniu Zespołu, mimo nieustanowienia przez Pana Wójta trwałego zarządu tymi nieruchomościami na rzecz ZOS. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) formą prawną władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd ustanawiany w drodze decyzji. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), jak i poprzednio (do 31 grudnia 2017 r.) obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2017 r. poz. 760, ze zm.) przez środki trwałe rozumie się środki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, w tym środki trwałe stanowiące własność gminy otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki. Zatem do czasu formalnego ustanowienia trwałego zarządu tymi nieruchomościami na rzecz ZOS powinny być one ewidencjonowane w księgach Urzędu Gminy.

Kontrola wydatków ponoszonych z tytułu wynagrodzeń nauczycieli pełniących funkcje kierownicze, przeprowadzona m.in. pod kątem prawidłowości realizacji dyspozycji art. 9c ust. 4 Karty Nauczycieli określającej, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze, wykazała naruszenie powyższego przepisu w przypadku dyrektora Szkoły Podstawowej w Łasze – pismem z dnia 3 września 2018 r. Pan Wójt przyznał dyrektorowi tej szkoły dodatek z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu nauczyciela kontraktowego do 30 maja 2020 r. (z wyrównaniem od 1 września 2017 r.).

b) dyrektor Szkoły Podstawowej w Łasze realizowała w praktyce 8 godzin obowiązującego pensum po obniżce i 6 godzin ponadwymiarowych (dopuszczalna liczba godzin ponadwymiarowych według ustawy to 4 przy tygodniowym obowiązkowym wymiarze 8 godzin), podczas gdy z arkusza wynikał obowiązkowy wymiar 10 godzin (niezgodnie z uchwałą Rady z 27 marca 2008 r.) i 4 godziny ponadwymiarowe, na realizacje których dyrektor uzyskała zgodę Pana Wójta. Według wyjaśnienia dyrektora omyłkowo błędnie sporządzony został arkusz organizacyjny.

Nieprawidłowości w ilości godzin ponadwymiarowych realizowanych przez nauczycieli na stanowiskach kierowniczych stwierdzono także w roku szkolnych 2017/2018.

Reasumując, dla usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli Zespołu Obsługi Szkół w Turośli nieprawidłowości, niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta stosownych działań, polegających na:

a) opracowaniu i przedłożeniu Radzie Gminy Turośl projektu uchwały:

- usuwającej § 3 ust. 5 statutu ZOS, jako przepis wprowadzający niemającą uzasadnienia prawnego ingerencję w sposób zorganizowania funkcjonowania ZOS podczas nieobecności kierownika tej jednostki, którego obowiązki w zakresie powierzania przysługujących mu kompetencji i zapewnienia działania jednostki wynikają z przywołanych regulacji prawnych,

- usuwającej z treści statutu ZOS przepis przewidujący nadawanie przez Wójta tej jednostce regulaminu organizacyjnego, jako niemającą uzasadnienia ingerencję w organizację wewnętrzną odrębnej jednostki sektora finansów publicznych, za którą odpowiada kierownik tej jednostki,

b) zaprzestaniu stosowania praktyki polegającej na zaliczaniu do wydatków Urzędu Gminy i budżetu środków przekazanych szkołom na realizację zadania publicznego z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi w momencie ich przekazania tym jednostkom, mając na uwadze, że wydatek dokumentujący sfinansowanie z budżetu zadania następuje dopiero w momencie wydatkowania tych środków przez szkołę, a nie w momencie przekazania ich szkole. W przypadku zamiaru powierzenia do realizacji szkole zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi ujęcie odpowiednich podziałek klasyfikacyjnych w planie finansowym szkoły oraz księgowanie przekazanych na ten cel z budżetu środków w korespondencji z kontem 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”,

d) wyeliminowaniu sprzeczności między postanowieniami wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy a treścią zarządzenia Pana Wójta w sprawie stawki bazowej czynszu najmu w przedmiocie liczby lokali stanowiących zasób mieszkaniowy gminy,

e) zaprzestaniu różnicowania przez Pana Wójta stawki bazowej czynszu za najem lokali mieszkalnych ze względu na okoliczności stanowiące według ustawy o ochronie praw lokatorów… czynniki podwyższające lub obniżające stawkę bazową, które na mocy uchwały Rady Gminy zostały już objęte stosowną regulacją,

f) ustanowieniu na rzecz ZOS trwałego zarządu nieruchomościami po byłych szkołach w Wanacji i Charubinie; w przypadku, gdy nie ma Pan zamiaru powierzania ZOS trwałego zarządu tymi nieruchomościami, zapewnienie niezwłocznego przeniesienia ich wartości z ksiąg ZOS do ksiąg Urzędu Gminy,

g) zaniechaniu powierzania funkcji opiekuna stażu dyrektorom szkół,