Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Suchowoli

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 stycznia 2020 roku (znak: RIO.V.6001-8/19), o treści jak niżej:

Pan

Michał Grzegorz Matyskiel

Burmistrz Suchowoli

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Suchowola za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Suchowoli na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z analizy zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych gminy wynika, że w dalszym ciągu nie zostało zrealizowane zalecenie pokontrolne wystosowane po dwóch poprzednich kontrolach kompleksowych dotyczące jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii statusu prawnego Zespołu Placówek Oświatowych. W dalszym ciągu postanowienia statutu ZPO, niebędącego formalnie jednostką budżetową, wskazują na prowadzenie gospodarki finansowej i planowanie finansowe ZPO (§ 17 pkt 1.1. lit. e) i f) statutu), pomimo iż w praktyce nie są one stosowane (z treści statutu usunięto jedynie zapis § 50 pkt 3). Faktycznie bowiem to wchodzące w skład ZPO Szkoła Podstawowa w Suchowoli i Przedszkole w Suchowoli działają w sposób właściwy odrębnym jednostkom sektora finansów publicznych, co znajduje też odzwierciedlenie w statutach tych jednostek. W złożonym wyjaśnieniu poinformował Pan, że (…) Jego [ZPO] funkcjonowanie jest niezbędne dla prawidłowego zarządzania dwiema placówkami oświatowymi zlokalizowanymi w jednym budynku. W związku  z tym od nowego roku budżetowego nie jest możliwe utworzenie planu finansowego dla ZPO jako jednostki budżetowej, dlatego zostanie on utworzony w roku 2021 – str. 4-5 protokołu kontroli.

           W wyniku analizy regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzonej pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), stwierdzono, że:

 a) w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 15-16 protokołu kontroli;

b) zarządzeniem Pana Burmistrza Nr 26/2018 z dnia 2 lipca 2018 r. uzupełniono wykaz kont bilansowych o konto 129 „Rachunek VAT” zarówno w zakładowym planie kont dla budżetu, jak i dla Urzędu Miejskiego – str. 13-15 protokołu kontroli. W zasadach funkcjonowania tych kont zapisano, że służą one do ewidencji operacji pieniężnych dotyczących podatku VAT  przy wykorzystaniu MPP (mechanizmu podzielonej płatności). Zasady funkcjonowania tych kont przewidują ich korespondencję jedynie z kontem 140, które według załącznika nr 2 do rozporządzenia w ewidencji budżetu nosi nazwę „Środki pieniężne w drodze” a według załącznika nr 3 do rozporządzenia w ewidencji Urzędu nazwę „Krótkoterminowe aktywa finansowe”. Ani załącznik nr 2 ani załącznik nr 3 do rozporządzenia nie przewidują, aby konto 140 mogło wykazywać saldo Ma, a taka sytuacja miałaby występować w kontrolowanej jednostce po wpływie na konto 129 środków podatku VAT w związku z zastosowaniem mechanizmu podzielonej płatności. Jeżeli zamiarem kontrolowanej jednostki jest traktowanie wpływu środków na rachunek podzielonej płatności wyłącznie jako środków podatku VAT do przekazania do urzędu skarbowego, to powinny być one ujmowane po drugiej stronie jako zobowiązanie na odpowiednim koncie zespołu 2. Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce w 2018 r. konto 129 nie wystąpiło w księdze budżetu. Z kolei w księdze głównej Urzędu Miejskiego dokonywano na tym koncie zapisów w korespondencji z kontem 141, czyli odmiennie od postanowień zakładowego planu kont.

           Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu służyło nie tylko do rozliczenia dochodów budżetu gminy realizowanych przez jednostki budżetowe, ale również do księgowania dochodów budżetu państwa uzyskanych w związku z realizacją przez gminę zadań zleconych. Całość wpływów związanych z realizacją zadań zleconych, przekazywanych na rachunek budżetu przez MGOPS, ujmowano w korespondencji z kontem 222, a następnie przeksięgowywano część należną budżetowi państwa na konto 224 „Rozrachunki budżetu”. W konsekwencji obroty konta 222 w ewidencji budżetu zostały bezpodstawnie zawyżone o kwotę 43.681,74 zł obrazującą dochody należne Skarbowi Państwa. Prawidłowo należało dokonać następujących zapisów dotyczących wpływu na rachunek budżetu środków przekazanych przez MGOPS: Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 222 (część stanowiąca dochód budżetu gminy) i Wn 133 – Ma 224 (część stanowiąca dochód Skarbu Państwa); przelew dochodów budżetu państwa na rachunek PUW Wn 224 – Ma 133 – str. 21-22 protokołu kontroli,

b) zwrot pogotowia kasowego z kasy Urzędu do banku ujęto w księgach rachunkowych zapisem Wn 130-1-1 „Rachunek bieżący dochody jednostki” – Ma 141 z dodatkowym technicznym zapisem ujemnym po obu stronach konta 130-1-1; zwrot pogotowia kasowego winien być dokonany na rachunek wydatków Urzędu a nie na rachunek dochodów, ponieważ podjęcie środków do kasy stanowiło wydatek budżetowy – str. 30 protokołu kontroli,

c) w przypadku operacji dotyczących zwrotu do budżetu niewykorzystanych środków na wydatki na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” stosowano dodatkowo techniczny zapis ujemny po obu stronach tego konta. Należy wskazać, że obowiązujące przepisy nie przewidują zachowywania zasady czystości obrotów na koncie 223 – str. 30 protokołu kontroli,

d) w ramach konta 130 ewidencjonowano obroty i salda rachunków bankowych projektów, jednakże ewidencji na kontach przeznaczonych do księgowania projektów nie prowadzono z wyodrębnieniem subkont dochodów i wydatków, wbrew zasadom funkcjonowania konta 130 – str. 32 protokołu kontroli,

e) należność z tytułu dotacji udzielonej Starostwu Powiatowemu w Sokółce i przypisanej do zwrotu (1.143,24 zł) wykazano na koniec 2018 r. na koncie 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…”. Przypisana do zwrotu dotacja stanowiła należność z tytułu dochodów budżetowych i powinna zostać ujęta na stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Z opisu konta 224 zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia wynika, że dotacje przypisane do zwrotu, które organ dotujący zalicza do dochodów budżetowych, ujmowane są na koncie 221. Ponadto stwierdzono, że należność z tego tytułu nie została wykazana w sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. – str. 33-34 i 49 protokołu kontroli,

f) stwierdzono zaniechanie naliczenia i ujęcia w księgach odsetek w wysokości 41,78 zł za opóźnienie w terminowości regulowania opłat za najem lokalu użytkowego; prawo do naliczenia odsetek w takiej sytuacji wynika z art. 481 k.c., natomiast obowiązek jednostki sektora finansów publicznych do skorzystania z tego prawa z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Przypadające jednostce odsetki winny być ujmowane w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału, jak to wynika z § 11 rozporządzenia – str. 80-81 protokołu kontroli,

Analiza sald kont rozrachunkowych ujawniła ponadto, że konto 240-13 wykazywało na dzień 31 grudnia 2018 r. saldo w wysokości 143,67 zł stanowiące odsetki od środków depozytowych. Zgodnie z przepisami art. 46 ust. 4 i art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843) zamawiający dokonuje zwrotu wadiów i zabezpieczeń wniesionych w pieniądzu wraz z odsetkami od rachunku, na którym były one przechowywane, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia rachunku oraz prowizji za przelew. Kontrola wykazała jednakże, że odsetki były przez gminę zwracane w przypadku, gdy przewyższały koszty prowadzenia rachunku bankowego oraz prowizji bankowej za przelew. Na podstawie zapisów na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” ustalono, że w 2018 r. koszty prowadzenia rachunku depozytowego wyniosły 92,50 zł a kapitalizacja odsetek 85,86 zł, zatem nie istniała podstawa do zwrotu. W sytuacji gdy koszty prowadzenia rachunku oraz przelewu poniesione przez gminę są wyższe od naliczonych odsetek, należy naliczone odsetki przekazać na dochody budżetu – str. 52 protokołu kontroli.

           W wyniku kontroli prawidłowości sporządzenia sprawozdawczości na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) stwierdzono, że:

a) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ sporządzonym przez MGOPS nie została wypełniona kolumna 4 „Plan”. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w kolumnie „Plan” jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ wykazuje się kwoty wynikające z planu finansowego jednostki realizującej zadanie. W sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ kolumna 4 „Plan” zawiera dane liczbowe. Okoliczność ta świadczy o sporządzeniu sprawozdania zbiorczego niezgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz § 6 ust. 2 załącznika nr 36 do tego rozporządzenia, zgodnie z którymi sprawozdania zbiorcze sporządzane są na podstawie sprawozdań jednostkowych. Ponadto § 9 ust. 3 rozporządzenia nakłada na Pana Burmistrza obowiązek sprawdzenia otrzymanego sprawozdania pod względem formalno-rachunkowym – str. 37 protokołu kontroli,

b) ze sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego w Suchowoli wynika, że zostały zrealizowane dochody w rozdz. 75011 „Urzędy wojewódzkie” w wysokości 93 zł, w tym w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat” 88,35 zł (95%) i w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” – 4,65 zł (5%). Dochody wykonane przez Urząd Miejski w kwocie 93 zł wykazane w sprawozdaniu Rb-27-ZZ należało w całości zaprezentować w par. 0690; paragraf 2360 nie może wystąpić w sprawozdaniu Rb-27ZZ, podlega wykazaniu jedynie w sprawozdaniu Rb-27S – str. 37 protokołu kontroli,

c) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S MGOPS za 2018 r. dane dotyczące zrealizowanych przez MGOPS dochodów z zadań zleconych w części stanowiącej dochody budżetu miasta nie zostały wykazane w par. 2360 rozdziału 85502 „Świadczenia rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego”. Dane te zostały wykazane nieprawidłowo w paragrafach źródłowych właściwych dla danego rodzaju dochodów w rozdz. 85502, zamiast w par. 2360; wykazanie ich w par. 2360 sprawozdania jednostkowego jest warunkiem zachowania zgodności między danymi jednostkowych sprawozdań Rb-27S ze sprawozdaniem zbiorczym – str. 36-38 protokołu kontroli.

           W zakresie inwentaryzacji środków pieniężnych i rozrachunków ustalono, że na koniec 2018 r. zaniechano, z naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości, zinwentaryzowania w drodze potwierdzenia salda należności cywilnoprawnej od Starostwa Powiatowego w Sokółce na kwotę 1.143,24 zł, pochodzącej z dotacji podlegającej zwrotowi – str. 53 protokołu kontroli.

Kontrola egzekwowania zaległości z czynszu najmu wykazała, że w przypadku należności od dłużnika opisanego na str. 77-78 protokołu kontroli dopuszczono (na dzień przeprowadzania kontroli) do upływu okresu przedawnienia należności za okres od sierpnia 2016 r. do grudnia 2016 r. w łącznej kwocie 384 zł. Nie podjęto bowiem czynności egzekucyjnych przez przed sądem, tj. czynności które zgodnie z art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego przerywają bieg terminu przedawnienia. Czynsz, jako świadczenie okresowe, przedawnia się na podstawie art. 118 k.c. po upływie 3 lat. W stosunku do pozostałych należności od tego dłużnika, naliczonych za okres od stycznia 2017 r. do grudnia 2018 r. w wysokości 2.247,77 zł sukcesywnie upływał będzie – począwszy od stycznia 2020 r. – termin przedawnienia, jeżeli nie zostaną przez Pana Burmistrza podjęte prawem przepisane czynności egzekucyjne.

           W wyniku czynności kontrolnych dotyczących windykacji należności ujętych w księgach na koniec 2018 r. ustalono ponadto, że:

a) należność wymagalna w wysokości 3.568,37 zł za przyłącze kanalizacyjne wynika z umowy z dnia 1 lipca 2011 r. i składa się z należności głównej 3.245 zł i odsetek 323,37 zł – str. 47-48 protokołu kontroli. Mając na uwadze 10-letni termin przedawnienia tej należności zwrócono się o wyjaśnienie co do czynności egzekucyjnych dotyczących tej należności. Z wyjaśnienia wynika, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Sokółce w dniu 6 grudnia 2019 r. (w trakcie kontroli) dokonał zgodnie z wnioskiem egzekucyjnym zajęcia nieruchomości dłużnika. Nieruchomość przeznaczona jest do licytacji;

b) w księgach widnieje należność od firmy Panorama II w kwocie 392.369,97 zł, zasądzona w 2016 r. – str. 48-49 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu dotyczącym egzekucji tej należności Pan Burmistrz napisał, że (…) egzekucja okazała się bezskuteczna. Postanowieniem z 31 lipca 2017 r. Postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. (…) W związku z powyższym w 2020 r. zamierzam przedłożyć Radzie Miejskiej w Suchowoli projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie należności pieniężnych, mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Suchowola aby Rada Miejska w powyższej sprawie zajęła stanowisko.

           Sprawdzenie dochodów z dzierżawy gruntów wykazało, że w umowie zawartej w dniu 26 sierpnia 2016 r. na okres 5 lat został zamieszczony zapis, iż wysokość czynszu może być waloryzowana w oparciu o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszany przez Prezesa GUS. Kontrola wykazała, że mimo tego czynsz od czasu zawarcia umowy nie był waloryzowany. Dokonano przeliczenia czynszu za 2018 r. stwierdzając, że zaniżenie czynszu za ten rok wyniosło 12,60 zł – str. 83-84 protokołu kontroli.

Kontroli poddano także prawidłowość dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w świetle przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, ze zm.). Ustalono, iż w przypadku jednego z przedsiębiorców rata opłaty w kwocie 6.105,80 zł, wniesiona została po terminie określonym w art. 11¹ ust. 7 ustawy, tj. w dniu 4 czerwca 2018 r. Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. b) ustawy niedopełnienie w terminie obowiązku wniesienia opłaty w wysokości określonej w art. 11¹ ust. 2 i 5 ustawy powoduje, iż zezwolenie wygasa z upływem 30 dni od dnia upływu terminu, jeżeli przedsiębiorca w terminie 30 dni od dnia upływu terminu do dokonania tej czynności nie wniesie raty opłaty określonej w art. 11¹ ust. 2 albo 5, powiększonej o 30% tej opłaty. W tym przypadku opłata dodatkowa powinna wynosić 1.831,71 zł. Kontrola wykazała, że dodatkowa opłata nie została wniesiona, nie zostało też cofnięte zezwolenie – str. 92 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że przedsiębiorca informował, iż dokonał płatności przelewem za pośrednictwem bankowości elektronicznej w dniu 30 maja 2018 r. (…) Na dowód powyższego dostarczył potwierdzenie dokonania tej transakcji na piśmie (które złożył w sekretariacie urzędu) w dniu 01 czerwca 2018 r.). Ze względu na to, że następnymi dniami (tj. 02 i 03 czerwca 2018 r. były dni wolne od pracy (…), należność powinna była trafić na konto w dniu 04 czerwca (…) inspektor (…) ponownie stwierdził, że na koncie urzędu nie ma przekazanej przelewem (…) opłaty. Następnie wskazuje Pan, że przedsiębiorca Zjawił się osobiście u mnie przed tuż przed godz. 15 i oświadczył, że faktycznie zlecony przelew nie został zrealizowany przez bank z winy banku – w tych dniach bowiem trwała przerwa techniczna (…) Biorąc powyższe pod uwagę postanowiłem nie wyciągać żadnych konsekwencji (…) tj. nie cofać posiadanych przez niego zezwoleń. O tym, że w takim przypadku przedsiębiorca powinien uiścić odsetki karne w wysokości 30% opłaty – Inspektor (…) mnie nie poinformował.

Analizując decyzje ustalające wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego stwierdzono, że w 6 decyzjach zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym niewłaściwie naliczono opłatę, bowiem przyjmowano do naliczenia opłaty powierzchnię faktycznie zajmowaną przez urządzenie w sytuacji, gdy powierzchnia ta była mniejsza niż 1 m². Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) stanowi w art. 40 ust. 10, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² jest traktowane jako zajęcie 1 m² pasa drogowego. Łączna kwota różnicy między kwotą ustalonej opłaty a kwotą należną za okres od wydania decyzji do 2019 r. włącznie to 294,19 zł – str. 96 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli uregulowań zawartych w treści regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego w Suchowoli, obowiązującego w trakcie przeprowadzania kontroli na podstawie zarządzenia Pana Burmistrza Nr 5/2019 z dnia 6 lutego 2019 r. (opis na str. 99 protokołu kontroli), ustalono, że dane zawarte w tabeli „Stanowiska urzędnicze” (stanowiącej załącznik nr 4 do regulaminu) wykazywały 3 przypadki rozbieżności w stosunku do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.). Rozbieżności dotyczyły minimalnej kategorii zaszeregowania na stanowiskach: młodszego referenta, kierowcy samochodu ciężarowego i kierowcy samochodu osobowego.

Analiza angażu robotnika gospodarczego wykazała, że pracownikowi temu przyznano wynagrodzenie zasadnicze według VIII kategorii zaszeregowania, podczas gdy maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku robotnik gospodarczy – zgodnie z załącznikiem nr 6 do regulaminu wynagradzania obowiązującego w 2018 r. (Tabela VI „Stanowiska obsługi”) – powinien odpowiadać VI kategorii zaszeregowania. Z kolei zgodnie z załącznikiem nr 4 do aktualnie obowiązującego regulaminu (Tabela „Stanowiska urzędnicze”), maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku robotnika gospodarczego ma odpowiadać VII kategorii zaszeregowania. Pomimo przyporządkowania błędnej kategorii zaszeregowania wynagrodzenie zasadnicze pracownika nie przekraczało w 2018 r. maksymalnej stawki miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego w VI, a w 2019 r. w VII kategorii zaszeregowania – str. 103 protokołu kontroli.

Podczas kontroli prawidłowości wypłacania wynagrodzeń pracownikom Urzędu Miejskiego stwierdzono, że w dniu 26 listopada 2018 r. wypłacono Panu Burmistrzowi ekwiwalent za 40 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w kwocie 17.209,60 zł (w związku z upływem kadencji i wygaśnięciem mandatu z dniem 22 listopada 2018 r.) – str. 101 protokołu kontroli. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o tym, że 16 dni z ogólnej liczby dni urlopu niewykorzystanego na dzień wygaśnięcia mandatu to urlop zaległy za 2017 r., niewykorzystany przez Pana Burmistrza w terminie do 30 września 2018 r. Zgodnie z zarządzeniem Nr 1/1/2011 Burmistrza Suchowoli z dnia 3 stycznia 2011 r., do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Burmistrza Suchowoli, za wyjątkiem spraw związanych z nawiązywaniem i rozwiązywaniem stosunku pracy oraz ustalania wynagrodzenia, został wyznaczony Sekretarz Gminy. Na pytanie, dlaczego –  jako osoba wyznaczona do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Burmistrza – nie udzielono Burmistrzowi Suchowoli zaległego urlopu zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 168 Kodeksu Pracy (tj. do 30 września 2018 r.), Sekretarz Gminy wskazał, że (…) dnia 3 lipca 2018 r. poinformowałem na piśmie Burmistrza o zaległym urlopie za 2017 rok oraz o ustawowym terminie jego wykorzystania. Jednocześnie podałem informację o wymiarze urlopu do wykorzystania przez Burmistrza za 2018 rok. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy, urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 należy pracownikowi udzielić najpóźniej do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Powyższe oznacza, że pracodawca nie może jednostronnie wyznaczyć pracownikowi terminu tego urlopu – może natomiast zobowiązać pracownika do wskazania terminów korzystania z zaległych urlopów w wyznaczonym przepisami okresie, czyli do 30 września następnego roku kalendarzowego. Za brak współpracy ze strony pracowników w tym zakresie pracodawca może zaś nakładać kary porządkowe zgodnie z art. 108 k.p., gdyż takie działanie może zostać uznane za nieprzestrzeganie przez pracowników ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy. Ponadto nieudzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego jest wykroczeniem z art. 282 § 1 pkt 2 k.p. zagrożonym karą grzywny od 1.000 zł do 30.000 zł. Jak z kolei orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt I PK 124/05) „Pracodawca może wysłać pracownika na zaległy urlop, nawet gdy ten nie wyraża na to zgody. Ekwiwalent pieniężny przysługuje tylko wtedy, gdy wykorzystanie urlopu w naturze nie jest możliwe”.

Ponadto ustalono, iż przy obliczeniu wysokości przysługującego Panu Burmistrzowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop zastosowano współczynnik urlopowy w wysokości 20,92, zamiast 20,83, co przełożyło się na zaniżenie wypłaconego ekwiwalentu o kwotę 73,60 zł.

W okresie objętym kontrolą ryczałt za jazdy lokalne pobierał Pan Burmistrz oraz 3 innych pracowników Urzędu Miejskiego, z którymi zawarł Pan stosowne umowy. Analiza zagadnień dotyczących używania do celów służbowych w jazdach lokalnych samochodów prywatnych, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), wykazała, że:

a) liczba dni, w których nie dysponował Pan samochodem w październiku 2018 r. była niezgodna z danymi rejestru delegacji; z rachunku kosztów podróży (rozliczenie na druku polecenia wyjazdu służbowego nr 159 z dnia 24 października 2018 r.) wynika, iż w dniach od 25 października 2018 r. od godz. 12.00 do dnia 26 października 2018 r. do godz. 17.00 przebywał Pan w podróży służbowej do miejscowości Panieńszczyzna, mimo czego nie zmniejszył Pan w oświadczeniu ryczałtu o dzień 26 października 2018 r., w którym przebywał Pan w podróży służbowej trwającej powyżej 8 godzin. Należy wskazać, iż przebywanie Pana Burmistrza w (całodziennej) podróży służbowej w dniu 26 października 2018 r. nie wynikało z listy obecności za październik 2018 r. Na podstawie oświadczenia za październik 2018 r. wypłacono Panu ryczałt zawyżony o 11,40 zł w stosunku do informacji wynikającej z rozliczenia polecenia wyjazdu służbowego nr 159 z dnia 24 października 2018 r. oraz postanowień § 4 ust. 2 rozporządzenia – str. 112-113 protokołu kontroli;

b) zgodnie z oświadczeniami młodszego referenta ds. ochrony środowiska i funduszy sołeckich za miesiące październik-grudzień 2018 r. pracownik rozliczał ryczałt w ilości 300 km miesięcznie, mimo że zgodnie z umową z dnia 28 kwietnia 2017 r., zmienioną aneksem nr 1 z dnia 30 października 2017 r., przyznany limit kilometrów od dnia 1 kwietnia 2018 r. wynosił 150 km miesięcznie. Faktycznie ryczałt był rozliczany w zawyżonej wysokości (za 300 km miesięcznie zamiast za 150 km) w okresie od kwietnia 2018 r. do września 2019 r.; z ustaleń kontroli wynika, iż pracownikowi wypłacono w okresie od kwietnia 2018 r. do września 2019 r. ryczałt w wysokości zawyżonej łącznie o 1.812,09 zł brutto. W trakcie kontroli, w dniu 21 października 2019 r., pracownik złożył oświadczenie o dobrowolnym zwrocie nienależnie pobranego ryczałtu na samochód osobowy za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2019 r. w kwocie 1.486,09 zł netto (przelewu tej kwoty z rachunku pracownika na rachunek Urzędu Miejskiego w Suchowoli dokonano w dniu 22 października 2019 r.) – str. 113 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów zagranicznych podroży służbowych odbywanych w okresie objętym kontrolą przez pracowników Urzędu Miejskiego (szczegółowo opisanych na str. 114-117 protokołu kontroli), stwierdzono nieprawidłowości polegające na:

a) niewskazaniu na druku polecenia wyjazdu środka lokomocji (delegacja nr 143/2018 z dnia 25 września 2018 r.), wbrew postanowieniom § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167),

b) niewskazaniu w rozliczeniu kosztów jednej podróży godziny i miejscowości przekroczenia granicy państwa (delegacja nr 143/2018 z dnia 25 września 2018 r.), co stanowi istotne utrudnienie w określeniu łącznego czasu trwania podróży zagranicznej; zgodnie z § 12 pkt 1 rozporządzenia czas podróży zagranicznej liczy się, w przypadku odbywania jej środkami komunikacji lądowej, od chwili przekroczenia granicy państwowej w drodze za granicę do chwili jej przekroczenia w drodze powrotnej do kraju,

c) niewypłacaniu zaliczki, o której mowa w § 20 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży zagranicznej. Oznacza to, że pracodawca jest zobligowany do jej wypłaty niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują, w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży”. Wynika z tego, że wysokość zaliczki powinna pozwolić co najmniej na pokrycie wszystkich przewidywalnych kosztów wyjazdu (przejazdy, noclegi, dojazdy lokalne);

d) rozliczeniu kosztów podróży w walucie obcej według kursu obowiązującego w jednym z dni odbywania przez pracownika podróży służbowej (tj. 27 września 2018 r.) – delegacja nr 143/2018 z dnia 25 września 2018 r. Postępowanie takie nie ma uzasadnienia w świetle § 20 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia. Zastosowanie tego przepisu nie było jednak możliwe, gdyż nie została wypłacona zaliczka;

e) pomijaniu w poleceniu wyjazdu zagranicznego miejscowości na terenie kraju, od której rozpoczyna się i kończy podróż zagraniczna (tj. następuje: przekroczenie granicy państwowej w przypadku podróży lądowej, start samolotu w drodze za granicę lub lądowanie w drodze powrotnej w przypadku podroży lotniczej oraz wyjście statku z portu polskiego w drodze za granicę i jego wejście do tego portu w drodze powrotnej w przypadku podróży morskiej). Zgodnie z § 21 rozporządzenia, w przypadku odbywania podróży zagranicznej w połączeniu z przejazdem na obszarze kraju, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 „Podróż krajowa”. Stosownie zaś do § 6 rozporządzenia pracodawca określa miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Na gruncie przywołanych przepisów krajowe odcinki podróży, mimo iż są integralnie złączone z podróżą zagraniczną, podlegają przepisom regulującym podróże krajowe. Z tego wynika, że należy oddzielnie traktować krajową część podroży zagranicznej, co wiąże się m.in. z obowiązkiem określania miejscowości jej rozpoczęcia i zakończenia, mającej zasadnicze znaczenie dla miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży zagranicznej (np. miejsca przekroczenia granicy czy startu samolotu),

f) klasyfikowaniu wydatków dotyczących krajowych odcinków podróży zagranicznej w par. 4420 „Podróże służbowe zagraniczne”, zamiast w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”.

W zakresie wydatków poniesionych na promocję gminy, których szczegółowy opis znajduje się na str. 119-121 protokołu kontroli, zwrócono się – w związku z ustaleniami kontroli – do Sekretarza Gminy o wyjaśnienie, jaki związek z promocją gminy miały m.in. wydatki poniesione na przewóz radnych Rady Miejskiej do Wrocenia w dniu 11 października 2018 r. oraz sołtysów do Morgów w dniu 30 września 2018 r. (tj. w jaki sposób promowano gminę, do jakich podmiotów promocja była skierowana). W złożonym wyjaśnieniu wskazano: podczas uroczystości otwarcia drogi, oprócz zaproszonych gości, uczestniczyły też media lokalne i regionalne, które relacjonowały w/w uroczystość, co miało pozytywny wpływ na wizerunek i promocję gminy w regionie (…). Usługa przewozu osób busem do Wrocenia w dniu 11.10.2018 r. – (…) – została błędnie zakwalifikowana.

Ponadto w przypadku poniesienia wydatku na usługę cateringu na łączną kwotę 2.300 zł brutto, związaną z sesją inauguracyjną Rady Miejskiej w Suchowoli, w złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Gminy wprost wskazał, iż Wydatek związany z sesją inauguracyjną Rady Miejskiej w Suchowoli nie miał związku z promocją gminy. Brak planu finansowego wydatków w rozdz. 75022 § 4300 wpłynął na to, że fakturę nr FVS/83/2018 z dnia 28.11.2018 r. na kwotę 2.300 zł zakwalifikowano do wydatków w rozdz. 75075 w § 4300 (Plan finansowy na dzień zapłaty faktury w dniu 10.12.2018 r. wynosił 1.240,00 zł w rozdz. 75022 § 4300).  Sekretarz Gminy w wyjaśnieniu potwierdza zatem brak związku pomiędzy dwoma z wymienionych wydatków a promocją gminy Suchowola. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych  w odrębnych przepisach. Dodatkowo art. 44 ust. 2 tej ustawy wskazuje na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Z wyjaśnień Sekretarza wynika też, że zakwalifikowanie wydatku na usługę cateringową do wydatków na promocję gminy miało na celu uniknięcie wykazania wykonania wydatków w rozdz. 75022 „Rady gmin (miast i miast na prawach powiatów)” par. 4300 „Zakup usług pozostałych” z przekroczeniem limitu zawartego w planie finansowym.

Badaniem objęto prawidłowość udzielania i realizacji zamówień publicznych na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych. Analiza postępowania przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych z terenu gminy Suchowola w 2019 r. wykazała, że w specyfikacji istotnych warunków zamówienia z grudnia 2018 r. jako kryteria oceny ofert w części I zamówienia (obejmującej odbiór odpadów zmieszanych) wskazano cenę – 60 pkt i termin płatności – 40 pkt. W zakresie drugiego z kryteriów oferta mogła uzyskać 40 pkt przy zaoferowaniu terminu zapłaty za fakturę 30 dni od daty otrzymania faktury i 0 pkt przy terminie krótszym (teoretycznie nawet przy terminie o jeden dzień krótszym), co oznacza brak możliwości uzyskania pośredniej liczby punktów. Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert na odbiór odpadów komunalnych wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie.

Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest odbiór odpadów komunalnych.

W związku z przedstawionymi okolicznościami wystąpiono o wyjaśnienie, dlaczego mając ma uwadze art. 91 ust. 2a ustawy oraz charakter usługi będącej przedmiotem zamówienia określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%, przyjmując jednocześnie jako drugie kryterium (waga 40%) termin płatności faktury, którego sposób oceny mógł potencjalnie powodować sytuację, iż przy tańszej ofercie na poziomie wartości zamówienia wyszacowanej przez zamawiającego (tj. 170.000 zł) wykonawca proponujący cenę niemalże trzykrotnie wyższą (blisko 500.000 zł) mógł wygrać przetarg przy zaoferowaniu 30-dniowego terminu płatności faktury w sytuacji, gdyby wykonawca, który zaproponował cenę na poziomie 170.000 zł zaoferował termin płatności faktury krótszy choćby o jeden dzień. Według złożonego wyjaśnienia: Nowelizacja ustawy z 22.06.2016 roku ograniczyła udział ceny pośród innych kryteriów do wagi nieprzekraczającej 60%. Takie przepisy odnoszą się do zamawiających należących do sektora finansów publicznych czyli JST. Oznacza to, że JST co do zasady, powinny ustalać więcej niż jedno kryterium oceny ofert, przy czym kryterium cena nie może przekraczać 60% wagi. (…) Dlatego aby wypełnić zapisy ustawowe odnośnie kryteriów oceny ofert zastosowano dwa kryteria w części I zamówienia. Przyjęcie drugiego kryterium w postaci terminu płatności faktury miało za zadanie wypełnić reżim ustawowy dotyczący ustalenia więcej niż jednego kryterium oceny ofert oraz pozostawić maksymalnie długi termin do zapłaty dla tutejszej jednostki. Jest to o tyle istotne w sytuacji, kiedy Uchwała budżetowa jest zmieniana praktycznie co miesiąc, przesuwając środki budżetowe między pozycjami. Kryterium termin płatności za fakturę dotyczył w równym stopniu wszystkich wykonawców i był znany wszystkim wykonawcom. Wykonawca, który zaoferowałby termin płatności krótszy niż 30 dni powinien się liczyć z faktem, że pomimo zaoferowania niższej ceny mógł nie uzyskać zamówienia. W sytuacji gdyby wykonawca zaoferował cenę znacznie przekraczającą zarezerwowaną na sfinansowanie zamówienia, postępowanie takie mogłoby zostać unieważnione, ograniczając tym samym ryzyko poniesienia znacznie większych kosztów niż pierwotnie przewidziano. Nie negując tez zawartych w wyjaśnieniu wskazać należy, że nie ma przeszkód, aby określony termin płatności faktur stanowił jeden z wymaganych przez zamawiającego warunków realizacji zamówienia. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty o wiele droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania, nie uwzględniającym podstawowego celu udzielania zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 132-136 protokołu kontroli.

Kontroli poddano też przetarg nieograniczony na udzielenie gminie Suchowola kredytu długoterminowego w wysokości 977.090 zł na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek. Jako kryteria oceny ofert przyjęto: wysokość oprocentowania kredytu o wadze 60% oraz termin uruchomienia transzy kredytu od dnia złożenia dyspozycji wypłaty przez zamawiającego o wadze 40%. Za zaoferowanie uruchomienia kredytu w ciągu 5 dni oferta miała otrzymać 0 pkt, a następnie za każdy dzień krócej o 10 pkt więcej (za 1 dzień od złożenia dyspozycji 40 pkt). Analogiczne zastosowanie mają w tym przypadku poczynione wyżej uwagi dotyczące nieadekwatności ewentualnej korzyści z tytułu wyboru oferty zawierającej lepsze warunki w kryterium pozacenowym względem wyższych wydatków na realizację zamówienia, które należałoby ponieść w związku z uzyskaniem przez tę ofertę wyższej punktacji ogółem mimo wyższej ceny. Należy też podkreślić, że kredyt miał być przeznaczony na finansowanie budżetu w 2018 r. a termin składania ofert wyznaczono na 28 maja 2018 r. Czas prowadzenia postępowania dodatkowo utrudnia zatem potwierdzenie obiektywnej zasadności stwarzania potencjalnej możliwości wybrania droższej oferty kosztem minimalnie krótszego terminu uruchomienia kredytu. Według wyjaśnienia złożonego w sprawie przyjęcia takich kryteriów (…) Przyjęcie drugiego kryterium w postaci terminu uruchomienia kredytu miało za zadanie wypełnić reżim ustawowy dotyczący ustalenia więcej niż jednego kryterium oceny ofert (…) – str. 62-67 protokołu kontroli.

W przedmiocie kompletności wymaganych prawem aktów stanowiących podstawę gospodarowania nieruchomościami nie stwierdzono, aby Rada Miejska określiła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny być uchwalone przez Radę na podstawie przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm.) – str. 74 i 137 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków poniesionych w 2018 r. na pomoc finansową dla powiatu sokólskiego stwierdzono, że w przypadku udzielonej dotacji w wysokości 117.103 zł, z przeznaczeniem na budowę drogi powiatowej do wsi Okopy, pierwotnie gmina Suchowola zawarła z powiatem sokólskim porozumienie z dnia 16 marca 2016 r. dotyczące realizacji projektu „Przebudowa drogi powiatowej nr 1338B na odcinku od skrzyżowania z drogą nr 1337B do Okop na terenie Gminy Suchowola w Powiecie Sokólskim”. Rada Miejska w Suchowoli podjęła zaś uchwały:

- Nr XLI/237/2018 z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Sokólskiemu w roku 2018 na opracowanie dokumentacji na realizację projektu pn.: „Przebudowa drogi powiatowej Nr 1338B na odcinku (…)”,

- Nr XLII/239/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Sokólskiemu w roku 2018 na realizację zadania pn. „Przebudowa drogi powiatowej Nr 1338B na odcinku od skrzyżowania z drogą Nr 1337B do miejscowości Okopy na terenie Gminy Suchowola”.

Następnie w dniu 7 sierpnia 2018 r. strony zawarły aneks nr 1 do wymienionego wyżej porozumienia z 2016 r. Analiza postanowień porozumienia z dnia 16 marca 2016 r. wykazała, że jego treść posiada cechy umowy, o której mowa w art. 220 ust. 2 w zw. z art. 250 ustawy o finansach publicznych, określając w szczególności wysokość środków przeznaczonych na finansowanie zadania przez gminę Suchowola, terminy ich przelewu na rachunek powiatu oraz termin sporządzenia rozliczenia. Zmiany wprowadzone aneksem nr 1 z dnia 7 sierpnia 2018 r. dotyczyły jedynie przesunięcia terminów przekazania pomocy powiatowi. Nie stwierdzono, aby Rada Miejska w Suchowoli podjęła przed zawarciem w 2016 r. porozumienia uchwałę o udzieleniu pomocy finansowej powiatowi. W treści porozumienia powołano się (§ 7 ust. 3 pkt 2) na uchwałę Rady Miejskiej w Suchowoli w sprawie przyjęcia strategii rozwoju gminy na lata 2014-2020, jako podstawę określenia udziału w projekcie przez organ stanowiący gminy. Uchwała ta nie stanowiła odrębnej uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan następująco: Porozumienie z dnia 16 marca 2016 zostało zawarte na potrzeby złożenia wniosku do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jako potwierdzenie partnerstwa Wnioskodawcy (…) Na  etapie składania  wniosku nie były wymagane uchwała budżetowa zabezpieczające środki finansowe na realizację zadania drogowego. Były one wymagane na etapie podpisania umowy Wnioskodawcy z Urzędem Marszałkowskim o przyznaniu dotacji z programu PROW. Realizacja zadania określonego w porozumieniu przewidziana była na rok 2018. Dopiero rozstrzygnięcie przetargu i zawarcie umowy z wykonawcą zadania publicznego powoduje skutek w postaci powstania zobowiązania wymagalnego po stronie Gminy generującego skutki finansowe i do tego czasu uchwała w sprawie udzielenia pomocy finansowej winna być podjęta. Innymi słowy porozumienie nie generowało zobowiązania finansowego na etapie jego podpisania. W związku z powyższym nie było konieczności podjęcia w 2016 roku odrębnej uchwały o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Odpowiednia uchwała została podjęta w 2018 roku – str. 143-144 protokołu kontroli. Odnosząc się do wyjaśnienia Pana Burmistrza należy wskazać, że podnoszony brak zobowiązania po stronie gminy nie wynika z treści umowy. Przeciwnie, oprócz przyjęcia terminów przekazania środków w określonej wysokości, w § 7 ust. 4 porozumienia deklaruje Pan zawarcie odpowiednich postanowień w uchwałach budżetowych w kolejnych latach, mimo że Rada Miejska nie wypowiedziała się jeszcze we właściwej formie o udzieleniu pomocy.

Ponadto w dniu 26 lutego 2018 r. zawarta została z powiatem sokólskim umowa na realizację zadania pn.: „Przebudowa ciągu komunikacyjnego dróg powiatowych Nr 1341B i 1343B na odcinku Chmielniki-Chmielówka – Etap I”. Odrębna uchwały Rady Miejskiej w Suchowoli, powołująca się na art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, została podjęta dopiero w dniu 26 kwietnia 2018 r. (Nr XLII/240/2018). Okazana kontrolującemu uchwała Nr XL/224/2018 Rady Miejskiej w Suchowoli z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie podjęcia czynności mających na celu zabezpieczenie środków finansowych w budżecie Gminy Suchowola z przeznaczeniem na przebudowę dróg powiatowych – w treści której wskazano, iż gmina Suchowola zobowiązuje się do zabezpieczenia środków finansowych w budżecie gminy w roku 2018 w kwocie 500.000 zł, jako pomoc finansową dla Powiatu Sokólskiego na przebudowę dróg powiatowych 1341B i 1343B na odcinku Domuraty-Chmielówka-Chmielniki, w ramach Podlaskiego Instrumentu Wsparcia Dróg Lokalnych uruchomionego przez Zarząd Województwa Podlaskiego – nie powoływała się na przepisy art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, a jedynie na art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r,. poz. 506, ze zm.), zgodnie z którym do kompetencji rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych – str. 144-146 protokołu kontroli.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w grudniu 2019 r. doraźną kontrolę gospodarki finansowej Biura Obsługi Szkół Samorządowych w Suchowoli. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do kierownika Biura, którego egzemplarz został przekazany Panu Burmistrzowi. Z ustaleń tej kontroli wynika jednakże, że wyeliminowanie niektórych spośród stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Burmistrza.

Według § 8 ust. 2 statutu BOSS przyjętego uchwałą Nr XXIX/149/2017 Rady Miejskiej w Suchowoli z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie reorganizacji jednostki organizacyjnej Gminy Suchowola, w czasie nieobecności w pracy Kierownika Biura zastępuje go główny księgowy Biura (z treści statutu załączonego do protokołu kontroli problemowej BOSS wynika, że w ramach § 8 dwukrotnie pojawiają się ustępy od 2 do 4, zawierając różne regulacje). Należy wskazać, że zastosowanie tej regulacji powodowałoby sytuację, w której jedna osoba wykonywałaby wszystkie kluczowe obowiązki w zakresie gospodarki finansowej BOSS określone ustawą o finansach publicznych, przy braku zapewnienia kontroli sposobu ich realizacji przez inną osobę. Nie jest to zgodne ze standardami kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonymi przez Ministra Finansów komunikatem Nr 23 z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Według standardu 14c określone w jednostce mechanizmy kontroli operacji gospodarczych i finansowych powinny zapewniać co najmniej podział kluczowych obowiązków.

Z kolei § 8 ust. 1 statutu BOSS  przewiduje, że organizację i strukturę funkcjonowania Biura określa regulamin organizacyjny zatwierdzony przez Burmistrza Suchowoli. Wskazania wymaga, że określanie w statucie kompetencji Burmistrza do regulowania przez niego organizacji wewnętrznej odrębnej jednostki sektora finansów publicznych – poprzez zatwierdzanie regulaminu – należy ocenić jako sprzeczne z zasadami ogólnej odpowiedzialności kierownika tej jednostki m.in. za organizację i funkcjonowanie kontroli zarządczej (art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych).

Kontrola problemowa przeprowadzona w BOSS wykazała ponadto, że w 2018 r. w żadnej ze szkół nie było zatrudnionego wicedyrektora. Od 1 września 2019 r. obsadzono stanowisko wicedyrektora Szkoły Podstawowej w Suchowoli. Szkoła ta liczy ponad 12 oddziałów, zatem  utworzenie stanowiska wicedyrektora było obowiązkowe w świetle art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.). W zakresie pozostałych szkół prowadzonych przez gminę, liczących mniej niż 12 oddziałów, nie ma obowiązku tworzenia stanowiska wicedyrektora, natomiast zastosowanie ma art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego, zgodnie z którym w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Jak wynika z ustaleń kontroli problemowej, w żadnej z tych szkół nie został wyznaczony nauczyciel, który zastępowałby dyrektora podczas jego nieobecności. Obowiązki organu prowadzącego w tym zakresie należą do Pana Burmistrza (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego).

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie skutecznych, rzetelnych działań zmierzających do wyeliminowania rozbieżności między stanem faktycznym a postanowieniami statutu Zespołu Placówek Oświatowych wskazującymi na prowadzenie gospodarki finansowej i planowanie finansowe ZPO, mając na uwadze, że ZPO nie został utworzony jako jednostka budżetowa.

2. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie zapisu przewidującego prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych jednostki,

b) uregulowanie zasad funkcjonowania kont 129 w zakładowych planach kont budżetu i urzędu w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. i faktycznym przebiegiem operacji w zakresie kont przeciwstawnych, z którymi zapisy koncie 129 mają korespondować.

3. Wskazanie Skarbnikowi Gminy na wyeliminowanie uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie wykorzystywania konta 222 w ewidencji budżetu do księgowania wpływów dochodów z zadań zleconych w części należnej Skarbowi Państwa; ewidencjonowanie tych operacji w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

b) dokonywanie zwrotu pogotowia kasowego z kasy z wykorzystaniem rachunku wydatków,

c) zaprzestanie stosowania technicznych zapisów ujemnych na koncie 223,

d) prowadzenie ewidencji rachunków projektów ujmowanych w ramach konta 130 z wyodrębnieniem subkont dochodów i wydatków,

e) ujmowanie na koncie 221 przypisanych do zwrotu dotacji, które gmina zalicza do dochodów budżetowych,

f) naliczanie i ujmowanie w księgach wszystkich należnych gminie odsetek za opóźnienie w regulowaniu należności cywilnoprawnych,

4. Przekazanie na dochody budżetu kwoty odsetek naliczonych od środków depozytowych do wysokości poniesionych przez gminę ze środków budżetu kosztów prowadzenia rachunku depozytów i kosztów prowizji za przelewy środków depozytowych.

5. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S należności z tytułu dotacji podlegających zwrotowi do budżetu gminy, które w momencie zwrotu zaliczone będą do dochodów budżetu,

b) egzekwowanie od kierownika MGOPS, aby sprawozdania jednostkowe Rb-27ZZ zawierały odpowiednie dane w kolumnie 4 „Plan”,

c) zapewnienie zgodności między danymi sprawozdań zbiorczych a danymi sprawozdań jednostkowych, które powinny stanowić podstawę sporządzenia zbiorczej sprawozdawczości,

d) zaprzestanie stosowania paragrafu 2360 w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego, mając na uwadze, że paragraf ten może wystąpić tylko w sprawozdaniu Rb-27S,

e) zobowiązanie kierownika MGOPS do wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S MGOPS dochodów budżetu gminy z tytułu udziału we wpływach zrealizowanych od dłużników alimentacyjnych w par. 2360.

6. Przeprowadzanie inwentaryzacji wszystkich należności cywilnoprawnych od podmiotów prowadzących księgi rachunkowe w drodze potwierdzenia salda.

7. Bieżące podejmowanie działań zmierzających do wyegzekwowania należności przypadających gminie, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu ich przedawnienia.

8. Waloryzowanie czynszu dzierżawnego stosownie do postanowień przyjętych w umowie. Podjęcie działań w celu obciążenia zwaloryzowanym czynszem podmiotu, którego dotyczą ustalenia zawarte w części opisowej wystąpienia.

9. Stosowanie sankcji określonych przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości… w przypadku niewniesienia przez przedsiębiorcę – w przewidzianym prawem terminie lub właściwej wysokości – opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

10. Ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych. Podjęcie działań w celu zmiany decyzji zawierających błędnie ustalone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń zajmujących powierzchnię mniejszą niż 1 m² oraz odzyskania kwot, o które zaniżone były opłaty.

11. Dostosowanie treści regulaminu wynagradzania pracowników do przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w zakresie wymaganego zaszeregowania na stanowiskach: młodszego referenta, kierowcy samochodu ciężarowego oraz kierowcy samochodu osobowego.

12. Dołożenie większej staranności przy określaniu kategorii zaszeregowania pracowników w angażach, mając na uwadze wskazany w części opisowej wystąpienia przypadek niezgodności przyznanej kategorii z regulaminem wynagradzania.

13. Przestrzeganie obowiązku wykorzystywania urlopu wypoczynkowego przez Pana Burmistrza w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu pracy podanych w części opisowej wystąpienia.

14. Zapewnienie wypłacenia Panu Burmistrzowi kwoty 73,60 zł odpowiadającej zaniżeniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wypłacony w 2018 r.

15. W zakresie ryczałtów za używanie samochodów prywatnych w celach służbowych:

a) zobowiązanie osoby odpowiedzialnej za przyjmowanie i kontrolę oświadczeń o używaniu samochodu prywatnego w jazdach lokalnych do rzetelnego weryfikowania prawidłowości zawartego w oświadczeniu wykazu dni, w których pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych (konfrontacji z listą obecności i rejestrem delegacji), oraz zgodności zawartej w oświadczeniu liczby kilometrów z obowiązującą umową,

b) dokonanie przez Pana Burmistrza zwrotu kwoty 11,40 zł odpowiadającej zawyżeniu ryczałtu za październik 2018 r.

16. W zakresie zagranicznych podróży służbowych:

a) wskazywanie w poleceniu wyjazdu środka lokomocji,

b) egzekwowanie podawania w rozliczeniu kosztów podróży godziny i miejscowości przekroczenia granicy państwa,

c) wypłacanie zaliczek na niezbędne koszty podróży, mając na uwadze m.in. umożliwienie rozliczenia kosztów podróży w danej walucie według średniego kursu z dnia wypłacenia zaliczki, jak tego wymagają obowiązujące przepisy,

d) wystawianie pracownikom poleceń wyjazdu służbowego w sposób umożliwiający określenie miejscowości rozpoczęcia i zakończenia krajowej podróży związanej z podróżą zagraniczną,

e) prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej w zakresie wydatków poniesionych na krajowy etap podróży zagranicznej.

17. Ponoszenie wydatków budżetu na cele wykazujące należyty związek z realizacją zadań publicznych, których finansowaniu miały te wydatki służyć według przyjętego sposobu ich sklasyfikowania, oraz w granicach limitów określonych w planie finansowym dla danego rodzaju wydatków.

18. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych na usługi w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu usługi jak wywóz odpadów czy udzielenie kredytu, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%.

19. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

20. Zawieranie umów w sprawie udzielenia pomocy innym jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie odrębnej uchwały Rady Miejskiej o udzieleniu pomocy, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

21. Opracowanie i przedłożenie Radzie Miejskiej w Suchowoli projektu uchwały:

a) usuwającej § 8 ust. 2 statutu BOSS odnoszący się do zastępowania kierownika jednostki przez głównego księgowego,

b) usuwającej z treści statutu BOSS przepis przewidujący zatwierdzanie przez Burmistrza regulaminu organizacyjnego tej jednostki, jako niemającą uzasadnienia ingerencję w organizację wewnętrzną odrębnej jednostki sektora finansów publicznych, za którą odpowiada kierownik tej jednostki.

22. Wyznaczenie przez Pana Burmistrza nauczyciela zastępującego dyrektora szkoły w tych szkołach prowadzonych przez gminę Suchowola, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku