Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Miastkowo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 lutego 2020 roku (znak: RIO.IV.6001-8/19), o treści jak niżej:

Pan

Kazimierz Górski

Wójt Gminy Miastkowo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Miastkowo za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Miastkowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.) wykazała, że:

a) przyjęty w zakładowym planie kont Urzędu Gminy opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” przewiduje wszystkie warianty ewidencji na tym koncie, określone załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w zależności od przyjętego sposobu obsługi bankowej Urzędu, zamiast wskazywać na rozwiązania adekwatne do faktycznego sposobu obsługi bankowej dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Gminy Miastkowo, tj. w przypadku dochodów przy wykorzystaniu rachunku budżetu, zaś w przypadku wydatków przy zastosowaniu odrębnego rachunku bankowego Urzędu. W związku z przyjętą formą obsługi bankowej bezzasadnie zamieszczono też w zakładowym planie kont Urzędu konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, które w przypadku gromadzenia wszystkich bezpośrednio na rachunku budżetu nie ma zastosowania. Konto 222 nie było prowadzone w księdze głównej Urzędu – str. 8 protokołu kontroli,

b) opis konta 130 przewiduje okresowe przelewy środków pieniężnych dla dysponentów niższego stopnia, w korespondencji z kontem 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”. Podział na dysponentów środków (główny, drugiego i trzeciego stopnia) nie występuje w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zapis ten jest niespójny z opisem konta 223 w planie kont dla budżetu, w którym właściwie określono zasady ewidencjonowania rozliczeń środków przekazywanych jednostkom budżetowym na poczet realizacji przez nie wydatków – str. 8-9 protokołu kontroli.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., wykazała, że:

a) stosowany w praktyce sposób ewidencjonowania operacji dotyczących gospodarowania paliwami był sprzeczny z przepisami wewnętrznymi. W polityce rachunkowości przyjęto, że: paliwo w transporcie (dowożenie uczniów), w samochodach OSP odpisuje się w koszty w pełnej ich wartości wynikającej z faktur pod datą ich zakupu; paliwo wyłącza się z ewidencji ilościowo-wartościowej, a wydatki na jego nabycie odnosi się bezpośrednio w koszty oraz, że: paliwo w dystrybutorze podlega na koniec roku inwentaryzacji i wycenie (w cenie ewidencyjnej), ujmuje się je na koncie 310, zmieniając równocześnie odpowiednie koszty. Jednocześnie postanowiono, iż nie dokonuje się na dzień bilansowy korekty kosztów na koncie 401 o wartość obejmującą zakup paliwa (będącego w zbiornikach poszczególnych pojazdów), gdyż w zbliżonej wielkości występują na przełomie każdego roku oraz ilość paliwa w zbiornikach pojazdów występuje w zbliżonej ilości na przełomie każdego roku i nie ma istotnego wpływu na rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji finansowej i materialnej jednostki. Jak wykazała kontrola, zakup i zużycie paliw silnikowych nie było odnoszone w koszty w trakcie roku, lecz ewidencjonowano je na koncie 310 „Materiały” (w odniesieniu do oleju napędowego tankowanego wprost do własnego zbiornika z dystrybutorem) lub na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” (w odniesieniu do paliw tankowanych do zbiorników pojazdów zarówno u sprzedawcy, jak i z własnego dystrybutora, o czym będzie mowa niżej), a niezużyte inwentaryzowano na koniec roku – str. 5 i 154 protokołu kontroli,

b) na koncie 234 wykazano saldo rzekomych należności w kwocie 8.376,12 zł, oznaczające wartość zapasu paliw znajdujących się na koniec 2018 r. w zbiornikach poszczególnych pojazdów. Jak ustalono, konto 234 służyło w praktyce do ujmowania wartości paliw zakupionych bezpośrednio u sprzedawcy, a także operacji rozchodu paliw z własnego dystrybutora do zbiorników pojazdów i innych sprzętów silnikowych na podstawie dowodów WZ w korespondencji z kontem 310. Nie stwierdzono, aby z opisu zasad funkcjonowania konta 234 zawartego w zakładowym planie kont wynikało, iż ma ono służyć do ewidencji zapasu paliwa. W regulacjach wewnętrznych przyjęto jedynie zapis, iż Paliwo znajdujące się w zbiornikach samochodów służbowych na dzień 31 grudnia ujmuje się na koncie 234 wg wartości wynikających z ostatniego lub ostatnich dowodów zakupu, na podstawie protokołu sporządzonego w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji. Należy zauważyć, że księgowanie tego typu operacji za pośrednictwem konta 234 nie jest zgodne z treścią ekonomiczną tego konta, ustaloną przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia. Otrzymane w wyniku takiego księgowania saldo nie oznacza bowiem należności Urzędu, ale obrazuje wartość materiałów stanowiących własność jednostki, w związku z czym powinno być ujęte na koncie 310. Zwrócenia uwagi wymaga ponadto, iż przywołana wyżej regulacja pozostawała w sprzeczności z innym zapisem przyjętym w polityce rachunkowości stanowiącym, iż nie dokonuje się na dzień bilansowy korekty kosztów na koncie 401 o wartość obejmującą zakup paliwa (będącego w zbiornikach poszczególnych pojazdów), gdyż w zbliżonej wielkości występują na przełomie każdego roku – str. 5 i 32 protokołu kontroli,

c) przychody z tytułu subwencji, dotacji, dochodów pobieranych przez urzędy skarbowe oraz udziałów w PIT i CIT (wpływające tak jak wszystkie dochody bezpośrednio na rachunek budżetu) wynoszące łącznie 15.441.507,37 zł ujęto w ewidencji Urzędu zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 860 „Wynik finansowy”, czym uchybiono dyspozycji § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego nieujęte w planach finansowych innych samorządowych jednostek budżetowych. W związku z realizacją całości dochodów za pośrednictwem rachunku budżetu, ujęcie w księgach Urzędu przychodów, powinno następować zapisem Wn 800 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” lub Wn 130/subkonto dochodów – Ma 720 – str. 15 protokołu kontroli,

d) saldo konta 961 „Wynik wykonania budżetu” (wykazujące na koniec 2018 r. deficyt w kwocie 1.000.653,36 zł) przeniesiono na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” już pod datą 31 grudnia 2018 r. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 961, zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, przeniesienie salda konta 961 na konto 960 powinno nastąpić w roku następnym, pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu – str. 19 protokołu kontroli,

e) obroty strony Ma kont 130 „Rachunek bieżący jednostki” i 130-15 „Rachunek bieżący jednostki - Fundusz Sprawiedliwości” (wynoszące 8.778.282,42 zł), były wyższe o 54.437,04 zł od kwoty wydatków wykonanych wynikających ze sprawozdania Rb-28S Urzędu za 2018 r. (8.723.845,38 zł), co świadczy o niezachowaniu zasady czystości obrotów. Na wskazaną kwotę różnicy składała się suma 27.822,97 zł stanowiąca zwrot na rachunek budżetu środków niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych. Dodatkowo, na obroty strony Ma konta 130 składała się kwota 26.614,07 zł dotycząca zwrotu niewykorzystanej w 2017 r. dotacji, o czym będzie niżej mowa. Obowiązek zachowania zasady czystości obrotów wynika z opisu zasad funkcjonowania konta 130 zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 23-24 protokołu kontroli,

f) kwoty niewykorzystanych przez gminę dotacji podlegających zwrotowi do PUW ujmowano w sposób prawidłowy zapisem Wn 901 „Dochody budżetowe” – Ma 224 „Rozrachunki budżetu”, lecz zwrotów tych dokonywano w następnym roku budżetowym w sposób błędny z rachunku bieżącego Urzędu (służącego ewidencji wydatków) i księgowano zapisami Wn 740 „Dotacje i środki na inwestycje” – Ma 130 (bez klasyfikacji), przy czym wcześniej stosowano jeszcze zapisy Wn 224 – Ma 133 w ewidencji budżetu (przelew środków na rachunek bieżący wydatków) i Wn 130 – Ma 223 w ewidencji Urzędu (wpływ środków na rachunek bieżący wydatków). W zaprezentowany sposób dokonano zwrotu w 2018 r. dotacji na sumę 26.614,07 zł i w 2019 r. na sumę 30.380,22 zł. W konsekwencji generowano niewłaściwe (nie znajdujące uzasadnienia w zasadach funkcjonowania kont) obroty na kontach: 130 (skutkujące dodatkowo naruszeniem zasady czystości obrotów), 223 (zniekształcające stan rzeczywistych rozliczeń zrealizowanych przez Urząd wydatków budżetowych) i na koncie 740 (nie służącym, według przepisów rozporządzenia, do ewidencji operacji zachodzących w księgach Urzędu). Doprowadzono także do zniekształcenia wyniku finansowego Urzędu za lata 2018 i 2019 o wskazane wyżej kwoty wskutek przeniesień salda Wn konta 740 na stronę Wn konta 860. Prawidłowo, zwrotów dotacji do PUW należy dokonywać bezpośrednio z rachunku budżetu przy zastosowaniu zapisu Wn 224 – Ma 133 – str. 24 i 27 protokołu kontroli,

g) nieprawidłowo ewidencjonowano środki otrzymywane na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników; ujmowano je bowiem na subkoncie 130-8, na którym ewidencjonowano operacje otwartego w tym celu rachunku bankowego (obroty stron Wn i Ma subkonta w 2018 r. wyniosły 38.864 zł). Jednocześnie wpływy i wypłaty ujmowane były w sposób prawidłowy w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” i nie były uwzględniane w sprawozdawczości budżetowej jako dochody i wydatki budżetowe. Prawidłowym ujęciem opisywanych środków, jako wpływów niebędących środkami budżetu, powinno być ewidencjonowanie na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, służącym do ujmowania środków pieniężnych wydzielonych na innych rachunkach bankowych, w tym sum depozytowych. W trakcie kontroli dokonano odpowiedniej zmiany oznaczenia opisywanego konta 130-8 w ewidencji księgowej na konto 139-3 – str. 24-25 protokołu kontroli,

h) wynik budżetu ustalony w księgach za 2018 r. zawyżono łącznie o kwotę 320,29 zł, wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku. Jak stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) dochody i wydatki ujmuje się w terminie ich zapłaty, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą. Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia operacje gospodarcze dotyczące dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego winny być ujmowane w księgach rachunkowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach. Błąd spowodowany był ujęciem zwrotu wydatku z tytułu wynagrodzenia pracownika (w związku ze zmianą rachunku bankowego) na kwotę 303,60 zł, który wypłynął w dniu 31 grudnia 2018 r. na rachunek budżetu, zapisem Wn 133 – Ma 240, zamiast zapisem Wn 133 – Ma 902 „Wydatki budżetu”. Saldo rozliczono z pracownikiem w styczniu 2019 r. poprzez przelew wskazanej sumy na właściwy rachunek bankowy. Zawyżenie wyniku spowodowało ponadto ujęcie zwrotu wydatku z tytułu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczony grunt na kwotę 16,69 zł, który wpłynął w dniu 31 grudnia 2018 r. na rachunek budżetu – ujęto go analogicznym zapisem Wn 133 – Ma 240, zamiast Wn 133 – Ma 902. Opisane stany faktyczne nie stanowiły operacji szczególnych będących wyjątkiem od zasady kasowego ustalania wyniku budżetu. Jednocześnie efektem błędnych księgowań było wykazanie na koncie 240-2 nierealnego salda zobowiązań budżetu na koniec 2018 r. – str. 29 protokołu kontroli,

i) stan rozliczeń dotyczących należności z tytułu dochodów na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazywano nieprawidłowo jako per saldo należności i zobowiązań. Na dzień 31 grudnia 2018 r. na koncie 221 wykazano po stronie Wn per saldo w wysokości 118.455,02 zł. Na podstawie analizy ewidencji analitycznej stwierdzono zaś, że na koniec 2018 r. faktyczne należności podlegające wykazaniu po stronie Wn wynosiły 122.001,20 zł, zaś nadpłaty po stronie Ma 3.546,18 zł. Skutkiem tego zarówno w sprawozdawczości budżetowej jak i finansowej wykazano nieprawidłowe dane, tj. wynikające z ewidencji syntetycznej – str. 30 protokołu kontroli,

j) w 2018 r. gmina Miastkowo prowadziła ewidencję centralnego rozliczenia podatku VAT w sposób, który nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu rozrachunków gminy – jako podatnika – z urzędem skarbowym, ponieważ skutkował powstaniem nierealnych sald. W ewidencji księgowej budżetu wykazano co prawda saldo zobowiązań w kwocie 12.457,71 zł na koncie 224-9-2 odpowiadające podatkowi VAT podlegającemu odprowadzeniu do US (poz. 54 deklaracji VAT-7 za grudzień 2018 r.), jednakże oprócz tego, m.in.:

- na koncie 240-9-1 w ewidencji budżetu wykazano rzekome należności od Szkoły Podstawowej w Miastkowie (112,20 zł ) oraz od Urzędu jako jednostki budżetowej (3.215,21 zł), stanowiące w istocie należności od kontrahentów z tytułu podatku VAT ujętego w nieopłaconych przez nich do końca 2018 r. fakturach, składające się jednocześnie na saldo Wn konta 221 w ewidencji tych jednostek (salda zdublowane). Z ustaleń kontroli wynika, iż, dochody wynikające z faktur sprzedaży podległe jednostki organizacyjne (z wyjątkiem Urzędu) ujmowały w kwotach netto, zaś nadwyżkę podatku należnego nad naliczonym (kwoty VAT ujęte w fakturach opłaconych przez kontrahentów) odprowadzały na rachunek budżetu. Rozliczenia z tego tytułu, prezentowane były przez jednostki w tzw. deklaracjach cząstkowych i ujmowanie w ewidencji budżetu w następujący sposób: VAT należny (poz. 41 deklaracji) zapisem Wn 240-9-1 – Ma 224-9-1 i VAT naliczony (poz. 51 deklaracji) zapisem Wn 224-9-1 – Ma 240-9-2. W ten sposób powstawało saldo na koncie 224-9-1, które określało wartość podatku VAT podlegającego odprowadzeniu na rachunek US, które następnie przeksięgowywano na konto 224-9-2 wyrażające faktyczny stan rozliczeń z US (jak wyżej wskazano wykazywało ono na koniec 2018 r. saldo Ma w kwocie 12.457,71 zł). Saldo konta 240-9-1 niwelowano zaś o kwoty wpłacane na rachunek budżetu przez podległe jednostki organizacyjne na zapłatę podatku VAT (zapisy Wn 133 – Ma 240-9-1). W związku zaś ze stosowaną metodą realizacji dochodów Urzędu za pośrednictwem rachunku budżetu dochody te ewidencjonowano w kwotach brutto (zapis Wn 133 - Ma 901 z klasyfikacją budżetową), po czym w ostatnim dniu miesiąca wpłacony podatek VAT przeksięgowywano z konta 901 na konto 240-9-1,

- na koncie 240 w ewidencji budżetu wykazano nierealne saldo Ma w wysokości 5.986 zł, powstałe wskutek błędnych księgowań związanych z korektą deklaracji VAT-7 dokonaną w styczniu 2018 r. za 2017 r. w związku z odliczeniami według prewspółczynnika,

- z danych kont 223 „Rozliczenie z tytułu wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu i ewidencji Urzędu wynikały salda odpowiednio Wn i Ma w wysokości 14.017,58 zł pozbawione treści ekonomicznej, co skutkowało ich likwidacją na koniec 2018 r. zapisami: Wn 240-9-2 - Ma 223 w ewidencji budżetu oraz Wn 223 - Ma 800 „Fundusz jednostki” w ewidencji Urzędu. Stwierdzono, iż Urząd przelewy za zapłatę faktur zakupowych na rzecz kontrahentów w ewidencji syntetycznej ujmował po stronie Ma konta 130 w kwocie brutto, natomiast w ewidencji analitycznej w kwotach netto (w efekcie suma wydatków ujęta w sprawozdaniu Rb-28S za okres 2018 r., której podstawę stanowiła ewidencja analityczna, była niższa o 14.017,58 zł od obrotów strony Ma konta 130 w ewidencji syntetycznej). Jednocześnie wartość podatku naliczonego wynikającego z faktur zakupowych ewidencjonowano zapisami Wn 225-4 – Ma 201. W związku zaś z tym, że wpłaty należności z tytułu dochodów budżetowych realizowane były za pośrednictwem rachunku budżetu i dokonywano jedynie ich powielania w ewidencji Urzędu zapisami Wn 130-2 – Ma 221 (netto) oraz Wn 130-4 „VAT” – Ma 221-4, saldo powstałe na koncie 225-4 zawsze wyrażało wartość podatku VAT do odprowadzenia do US. Saldo to przeksięgowywano w korespondencji z kontem 240-11, po czym dokonywano kolejnego zapisu Wn 240-11 – Ma 130-4 (z równoległym księgowaniem w ewidencji budżetu). Opisany stan faktyczny skutkował występowaniem różnicy pomiędzy ewidencją syntetyczną a ewidencją analityczną do konta 130-1 „Wydatki”, co z kolei rzutowało na dane kont 223, które wykazywały nierealne salda (stanowiące różnicę pomiędzy wartością zasilenia a wartością wydatków „netto”), podlegające następnie likwidacji – str. 6, 17-18, 22-23 i 26-29 protokołu kontroli,

k) nie naliczono i nie ujęto w księgach Urzędu przypadających gminie na dzień 31 grudnia 2018 r. odsetek od nieterminowo uregulowanej należności z tytułu użytkowania wieczystego na łączną kwotę 50,63 zł, czym naruszono § 11 rozporządzenia nakazujący ujmowanie odsetek od należności w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych – str. 42-43 protokołu kontroli.

Obowiązująca uchwała Rady Gminy Miastkowo Nr XXXI/165/10 z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie określenia szczególnych zasad, sposobu udzielania ulg w spłacie i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilno-prawny gminy Miastkowo oraz wskazania organów do tego uprawnionych, nie została dostosowana do brzmienia delegacji ustawowej nadanego od 28 kwietnia 2017 r. ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 659). Od tego czasu, w związku ze zmianą art. 59 ust. 1 ustawy, także kwestia stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych przypadających instytucjom kultury powinna zostać uregulowana przez Radę Gminy w treści przedmiotowej uchwały – str. 12 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z  dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że:

a) nie były sporządzane w trakcie 2018 r. jednostkowe miesięczne sprawozdania Rb-27S dla dwóch szkół podstawowych (Szkoły Podstawowej w Miastkowie i Szkoły Podstawowej w Rydzewie), tj. jednostek budżetowych obsługiwanych przez Urząd Gminy na podstawie uchwały Nr XVII/89/2016 Rady Gminy Miastkowo z dnia 22 listopada 2016 r. W przepisach art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.), wskazano, iż w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych są one przekazywane w całości. Wynika stąd m.in., że to Pan Wójt jako kierownik jednostki obsługującej powinien zapewnić sporządzanie i podpisywać sprawozdania jednostek obsługiwanych, jeżeli to Urząd Gminy zapewnia prowadzenie tym jednostkom rachunkowości. Dodatkowo nie stwierdzono, aby sporządzane były odrębne sprawozdania Rb-27S na podstawie ewidencji Urzędu i budżetu oraz jednostkowe sprawozdania Rb-27S OPS w Miastkowie (jednostce prowadzącej samodzielnie księgi rachunkowe). W trakcie kontroli okazano tylko zbiorcze sprawozdania Rb-27S, w których jako adresat wskazana była Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku. Przykładowo, według rocznego sprawozdania Rb-27S za 2018 r. łączna suma dochodów wykonanych wynosiła 21.456.339,13 zł, w tym dochody jednostek oświatowych i OPS wynosiły łącznie 22.891,96 zł). Obowiązek sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27S wynika z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Przepisami § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 tego aktu przewidziano także, że sprawozdania jednostkowe są sporządzane m.in. przez kierowników jednostek organizacyjnych i kierowników jednostek obsługujących, natomiast sprawozdania zbiorcze przez przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. Brak jednostkowych sprawozdań Rb-27S szkół i OPS wiąże się z zaniechaniem ewidencjonowania rozliczeń z tymi jednostkami z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów budżetowych za pośrednictwem konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu, wbrew opisowi funkcjonowania tego konta w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…. Z ustaleń kontroli wynika, iż zrealizowane przez podległe jednostki budżetowe dochody błędnie ewidencjonowano w momencie wpływu na rachunek budżetu ze stroną Ma konta 901. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik wskazała: Nie sporządziłam sprawozdań jednostkowych Rb-27S, ponieważ błędnie zinterpretowałam obowiązek sporządzania tego sprawozdania. Wszystkie zrealizowane dochody zarachowane są w budżecie na koncie 901 (analitycznie z klasyfikacją budżetową). (…) W Referacie Finansowym Urzędu Gminy obsługiwane są szkoły, w budynku Urzędu mieści się również księgowość Ośrodka Pomocy Społecznej. Dane o wysokości zrealizowanych dochodów bezpośrednio czerpałam z ewidencji księgowej tych jednostek. Błędnie uznałam, że w tej sytuacji nie ma obowiązku sporządzania sprawozdań jednostkowych Rb-27S. Sprawozdanie zbiorcze sporządziłam w oparciu o wyniki ewidencji księgowej prowadzonej w organie na koncie 901. Od czasu kontroli sprawozdania jednostkowe są sporządzane. W przyszłości dołożę wszelkich starań, aby nieprawidłowości te nie wystąpiły – str. 14-15 protokołu kontroli,

b) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 21.100.686,77 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, należało wykazać kwotę 21.422.224,77 zł, a więc o 355.652,23 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zaprezentowano na str. 15-16 protokołu kontroli,

c) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N sporządzonym przez Pana Wójta według stanu na koniec IV kwartału 2018 r. w wierszu N.3 „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 2.404.843,80 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli należało wykazać w tej pozycji kwotę 2.441.892,16 zł. Różnica wyniosła 37.048,36 zł a jej wyliczenie zaprezentowano na str. 19 protokołu kontroli. Zasady wykazywania danych w tej pozycji sprawozdania określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych.

           Podczas kontroli dokonano oceny zagadnienia rozliczania paliwa do samochodów i sprzętu służbowego, na podstawie prowadzonych kart drogowych i rozliczeń zużycia paliwa dla samochodów Scania i Star (strażackich) oraz autobusu Autosan – str. 154-155 protokołu kontroli. Stwierdzono, iż w kontrolowanej jednostce ustalono formalnie normy zużycia paliwa dla wszystkich posiadanych pojazdów i sprzętów. Przeprowadzona analiza wykazała, iż rozliczanie zużycia paliwa dokonywane było nie na podstawie faktycznego jego zużycia potwierdzonego fakturami zakupowymi, lecz w wysokości normy ustalonej dla danego pojazdu. W konsekwencji ewentualne przypadki wystąpienia przepałów czy oszczędności paliwa nie mogą zostać formalnie ustalone i zweryfikowane. Wprawdzie w trakcie roku samochody dotankowywano do pełna, lecz nie czyniono rozliczeń na dzień tankowania (w odniesieniu do przejechanych kilometrów). Prowadzona w ten sposób ewidencja zużycia paliwa nie może dawać rzetelnego obrazu jego rzeczywistego stanu i zużycia, w tym zachowania przyjmowanych do obliczeń norm.

           Kontrola realizacji przez gminę obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała, że:

a) inwentaryzację rzeczowych aktywów trwałych, przeprowadzoną według stanu na koniec 2018 r. na podstawie zarządzenia Pana Wójta Nr 20.2018 z dnia 30 listopada 2018 r., udokumentowano na arkuszach spisowych sporządzonych w formie wydruków komputerowych (w trakcie kontroli nie okazano arkuszy sporządzonych odręcznie), czego nie przewidują postanowienia instrukcji w sprawie przeprowadzania i dokumentowania inwentaryzacji składników majątkowych stanowiącej załącznik nr 5 do zarządzenia Nr 5.2018 Pana Wójta z dnia 13 marca 2018 r. W przywołanych regulacjach wewnętrznych wskazano m.in., iż: druk arkusza spisu z natury jest podstawowym dokumentem stwierdzającym przeprowadzenie spisu z natury składników majątkowych; ustalenia stwierdzonego stanu składników majątkowych (nazwa składnika majątku, jednostka miary oraz ilość) wpisywane są w obecności osoby materialnie odpowiedzialnej bezpośrednio na druk arkusz spisu z natury; do obowiązków przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej należy m.in. pobieranie i rozliczanie arkuszy spisu z natury, stanowiących druki ścisłego zarachowania; podpisy składane są przez osoby uczestniczące w spisie na każdej stronie arkusza spisowego oraz na ostatniej stronie w danym dniu; arkusze spisu z natury sporządza się w dwóch egzemplarzach; oryginał spisu otrzymuje Skarbnik, zaś kopię osoba materialnie odpowiedzialna; przewodniczący komisji inwentaryzacyjnej przekazuje arkusze Skarbnikowi, który zarządza wycenę arkuszy oraz ustalenie wartości składników majątkowych ujętych na tych arkuszach,

b) okazane arkusze nie zawierały numerów inwentarzowych poszczególnych środków trwałych, co było konsekwencją ich nieoznakowania numerami inwentarzowymi. Numery inwentarzowe stanowią element umożliwiający jednoznaczną identyfikację środków trwałych, co ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych (art. 27 ustawy o rachunkowości). Wymagania co do treści zapisów w księgach rachunkowych, w tym pomocniczych, określa zaś art. 23 ust. 2 tejże ustawy,

c) inwentaryzacja paliw przeprowadzona według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. w jednostkach OSP oraz w pozostałych pojazdach i dystrybutorze polegała na ustaleniu różnicy między pojemnością zbiorników a pozostałością wyliczoną szacunkowo na podstawie położenia wskaźników poziomu paliwa w konfrontacji ze stanami ustalonymi w kartach drogowych w oparciu o normy zużycia. Sposobu tego nie można uznać za spis z natury. Właściwym sposobem ustalenia rzeczywistego zapasu na dzień inwentaryzacji byłoby dotankowanie do pełna i wyliczenie różnicy między pojemnością zbiornika a ilością dotankowaną – str. 154-155 protokołu kontroli.

W ramach zagadnienia dochodów z najmu lokali mieszkalnych stwierdzono brak wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien obowiązywać od 2019 r. Wcześniej obowiązująca uchwała Nr XVIII/110/2013 z dnia 14 lutego 2012 r. dotyczyła uchwalenia wieloletniego programu na lata 2012-2018. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o naruszeniu art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019, poz. 1182, ze zm.), zgodnie z którymi rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, obejmujący okres co najmniej pięciu kolejnych lat – str. 43 protokołu kontroli.  

Odnośnie realizacji dochodów z tytułu najmu i dzierżawy nieruchomości ustalono, że:

a) Poczta Polska S.A. zajmuje lokal użytkowy począwszy od 30 czerwca 2014 r. na podstawie umowy z dnia 30 czerwca 2014 r., a obecnie umowy z dnia 5 lipca 2017 r. zawartej na czas określony do 30 czerwca 2020 r. Czynsz wynoszący 984 zł brutto miesięcznie od dnia zawarcia umów nie był waloryzowany. W pierwszej z umów zawarto zapis stanowiący, że Kwota czynszu (…) nie będzie podwyższana w okresie trwania niniejszej umowy, zaś w drugiej nie odniesiono się w ogóle do kwestii waloryzacji czynszu. Odnosząc się do stwierdzonego stanu faktycznego należy wskazać, że stosownie do art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Jednym z elementów prawidłowej gospodarki jest pobieranie dochodów w należytej, adekwatnej do aktualnej siły nabywczej pieniądza, wysokości z tytułu udostępnienia nieruchomości gminy na prowadzenie działalności gospodarczej. Wyliczony przez kontrolującego skutek finansowy zaniechania waloryzacji czynszu za okres od 2015 do 2019 r., obliczony w oparciu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług ogłaszany przez Prezesa GUS, wynosi 511,66 zł – str. 48-50 protokołu kontroli,

b) brak klauzul waloryzacyjnych stwierdzono ponadto w przypadku umów dzierżawy następujących nieruchomości rolnych:

- działki nr 649/3 położonej w Tarnowie – pierwotna umowa z dnia 29 lutego 2008 r. zawarta na okres 3 lat, a następnie umowa z dnia 1 marca 2011 r. zawarta na okres 10 lat (tj. do dnia 28 lutego 2020 r.),

- działki nr 247 położonej w Czartorii – pierwotna umowa z dnia 7 maja 2012 r. zawarta na okres 5 lat, a następnie umowa z dnia 8 maja 2017 r. zawarta na okres 3 lat (tj. do dnia 7 maja 2020 r.).

W złożonych w tej sprawie wyjaśnieniach inspektor ds. gospodarki mieniem wskazała: gmina nie ponosi nakładów na działkę rolną nr 649/3, ceny gruntów na tym terenie są niskie, dlatego też nie przewidziano waloryzacji czynszu oraz: ceny gruntów na naszym terenie od wielu lat utrzymują się na podobnym poziomie, ponadto nie ma dużego zainteresowania dzierżawą, dlatego też nie przewidziano waloryzacji czynszu. Wyliczone przez kontrolującego skutki finansowe zaniechania waloryzacji czynszu przedmiotowych nieruchomości, obliczone w oparciu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług ogłaszany przez Prezesa GUS, wynoszą odpowiednio: 58,75 zł (waloryzacja za lata 2012-2019) i 373,92 zł (waloryzacja za lata 2013-2019) – str. 52-55 protokołu kontroli.

Odnośnie opłat adiacenckich stwierdzono, że na terenie gminy Miastkowo nie obowiązują stawki opłaty adiacenckiej – zarówno uchwalana na podstawie art. 146 ust. 2 (dotycząca opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej), jak i art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dotycząca opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem. Ustalono, iż po raz ostatni projekt uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej przedstawiono Radzie Gminy Miastkowo w dniu 31 marca 2014 r.; projekt został odrzucono. Stosownie do postanowień art. 98a i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej lub podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu oraz w wysokości nie większej niż 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu jej podziału. Odwlekanie przez Radę Gminy decyzji o uchwaleniu stawek stanowi naruszenie przepisów ustawy określających obowiązek podjęcia uchwały, odbierając możliwość pozyskiwania prawem określonych dochodów. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawki procentowej opłaty adiacenckiej uniemożliwia bowiem podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym do ustalania i poboru dochodów budżetu – str. 66-67 protokołu kontroli.

W przedmiocie dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego (str. 61–64 protokołu kontroli) stwierdzono, iż w dniu 22 marca 2018 r. Rada Gminy Miastkowo podjęła uchwałę Nr XXVII/158/2018 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Na jej mocy ustalono niższe, niż dotychczas obowiązujące, stawki opłat od za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Wskazania wymaga, iż do dnia 24 października 2019 r. obowiązywał przepis art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) stanowiący, iż „W przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty” (ust. 1) oraz „Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości” (ust. 2). Nie stwierdzono, aby w wykonaniu przywołanego obowiązku zostały wydane nowe decyzje ustalające roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co jak ustalono, powinno było dotyczyć 5 przypadków, a mianowicie:

- decyzji nr IGN.7230.5.2.2014 – opłata według decyzji pierwotnej 1.679,30 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 96 zł,

- decyzji nr IGN.7230.5.7.2014 – opłata według decyzji pierwotnej 1.629 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 126,72 zł,

- decyzji nr IGN.7230.5.1.2016 – opłata według decyzji pierwotnej 740,80 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 44,64 zł,

- decyzji nr IGN.7230.5.6.2016 – opłata według decyzji pierwotnej 48,80 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 7,60 zł,

- decyzji nr IGN.7230.5.7.2016 – opłata według decyzji pierwotnej 164,60 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 12,22 zł.

Zaniechanie wydania nowych decyzji skutkowało tym, iż opłaty pobrane za 2019 r. były wyższe łącznie o 3,975,31 zł od opłat, które obowiązywałby po aktualizacji decyzji. W udzielonym wyjaśnieniu kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami wskazała, iż Nie wydano decyzji ustalających nową wysokość opłat rocznych za umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasach dróg gminnych z uwagi na przeoczenie z nadmiaru obowiązków. Wskazania wymaga jednocześnie, iż przepis art. 40f ustawy o drogach publicznych został uchylony z dniem 25 października 2019 r. przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815).

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badaniu poddano powszechność opodatkowania podatkiem rolnym i stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które w myśl art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256, ze zm.) stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył także wskazania art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie nakazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 27 przypadkach brak informacji zawierających dane, na podstawie których dokonywany jest wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 6.168 zł – str. 80-81 protokołu kontroli.

           Ustalono, że podatnik o numerze ewidencyjnym 100025 złożył  deklaracje po terminie w dniu 19 lipca 2018 r. Długotrwały brak reakcji organu podatkowego, który nie podjął działań zmierzających do wyegzekwowania deklaracji (art. 274a Ordynacji podatkowej), ani też nie wszczął postępowania podatkowego w celu określenia  zobowiązania podatkowego w drodze decyzji świadczy o nie realizowaniu przez organ obowiązków w zakresie kreowanym przepisami Działu V Ordynacji „Czynności sprawdzające” – str. 87 protokołu kontroli

           Przedmiotem kontroli były również zagadnienia dotyczące powszechności i prawidłowości opodatkowania nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W wyniku tych działań stwierdzono i opisano na str. 90-91 protokołu kontroli m.in. nieprawidłowość polegającą na nieopodatkowaniu nieruchomości związanych z wydobywaniem kopalin ze złoża kruszywa naturalnego w przypadku trzech podatników o wskazanych numerach ewidencji podatkowej. Ustalono, że łączna kwota uszczuplenia dochodów podatkowych gminy z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2016-2019 wyniosła  147.449 zł.  

Analizie poddano uchwałę Nr II/10/02 Rady Gminy Miastkowo z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości. Dotyczyły one:

- budynków mieszkalnych lub ich części będących własnością rolników;

- budynków i gruntów stanowiących własność, bądź będących w posiadaniu lub trwałym zarządzie straży pożarnej.

Wprowadzone zwolnienia nie obejmują nieruchomości lub ich części związanych z działalnością gospodarczą. Stwierdzono natomiast niezgodność treści § 1 pkt 1 i 2 uchwały z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.), poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów stanowiących własność (współwłasność) albo będących w posiadaniu podmiotów wskazanych wyżej. Przywołany przepis ustawy, stanowiący delegację do stanowienia prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała Rada Gminy Miastkowo, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie, w aktualnym stanie interpretacji tego przepisu, wynikającym także z orzeczeń WSA, przekroczenie ustawowej delegacji – str. 91 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Pozwoliło to ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

           Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Jednocześnie ustalono, że kontrolowana jednostka nie prowadząc ewidencji w wymaganym formacie (powinna zawierać dane dotyczące przedmiotów opodatkowania), narusza również wskazania § 5 rozporządzenia – str. 92 protokołu kontroli.

Kontroli poddano także działania windykacyjne prowadzone przez organ podatkowy. Ustalono, iż łącznie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dzień 31 grudnia 2018 r. wynosiły 35.259,21  zł, w tym zaległości z lat ubiegłych 19.919,59 zł. W 2018 r. wystawiono 155 upomnień zalegającym z zapłatą należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kwotę 26.738,35 zł oraz wystawiono 46 tytułów wykonawczych na ogólną kwotę 9.597,85 zł. Zaległość nieobjęta tytułami wykonawczymi na dzień kontroli to kwota 24.834,67 złotych (w tym zaległości z 2018 r. w kwocie 798,20 zł). W stosunku do tych zaległości nie wszczęto egzekucji oraz nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania należności. Ustalenia wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483). Na dzień kontroli, tj. 6 grudnia 2019 r., ogólna kwota zaległości na kontach podatników wynosi 48.816,88 zł – str. 98 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała stosowanie nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), co polegało na tym, że:

a) dochody z opłat za żywienie w stołówkach szkolnych w łącznej wysokości 77.663,50 zł ujęto w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”; należy wskazać, że dochody z tego tytułu od uczniów szkół powinny być ujmowane w par. 0830 „Wpływy z usług”, zaś od przedszkolaków w par. 0670 „Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego” – str. 39 i 115 protokołu kontroli,

b) wydatki na wynagrodzenia członków Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych w Miastkowie w kwocie 10.920 zł ujęto niewłaściwie do par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe”, zamiast do par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych” – str. 119 protokołu kontroli,

c) wydatki z tytułu kosztów komornika sądowego poniesionych w toku egzekucji w kwocie 442,43 zł błędnie zaliczono do par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast do par. 4610 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego” – str. 125-126 protokołu kontroli.

Analiza dotacji udzielonej województwu podlaskiemu tytułem pomocy finansowej na wykonanie remontu chodnika wykazała, że zawarcie umowy z dnia 8 maja 2018 r. w sprawie udzielenia dotacji na kwotę 99.500 zł nie było poprzedzone odrębną uchwałą Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy finansowej, wymaganą przepisem art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Stosowna uchwała Nr XXX/170/2018 w sprawie udzielenia pomocy finansowej województwu została podjęta przez Radę Gminy Miastkowo dopiero w dniu 9 sierpnia 2018 r. – str. 104-105 protokołu kontroli.

W wyniku analizy prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono, że faktyczna kwota odpisu za 2018 r. (tj. przelewu) została zaniżona o 10 zł w stosunku do dokonanych obliczeń; powyższe wynikało z nieuzasadnionych zaokrągleń. Dodatkowo odpis został zaniżony o kwotę 130,60 zł wskutek błędnego naliczenia odpisu dotyczącego emeryta w świetle zasad określonych ustawą z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1352, ze zm.) – str. 122-123 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji określającej przeznaczenie środków funduszu sołeckiego oraz dotyczącej wydatkowania środków w ramach funduszu, przeprowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) wykazała, że:

a) przyjęto do realizacji wnioski sołectw Kuleszka (na kwotę 17.239,42 zł) i Sulki (na kwotę 13.236,60 zł) pomimo, iż nie spełniały one wymogów formalnych określonych przepisami art. 5 ust. 3 ustawy, tj. nie zawierały uzasadnienia. Z art. 5 ust. 3 ustawy wynika, iż wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 5 ustawy powinien Pan, w terminie 7 dni od dnia otrzymania, odrzucić te wnioski, jednocześnie informując o tym sołtysów,

b) do wydatków wykonanych (ujętych w kol. 10 sprawozdania Rb-28S za okres 2018 r.) w ramach funduszu sołectwa Drogoszewo zaliczono łączną kwotę 27.937,77 zł, podczas gdy wniosek sołectwa opiewał na kwotę niższą o 9 zł, tj. sumę 27.928,77 zł. W konsekwencji wydatki w kwocie 9 zł nie powinny też zostać uwzględnione we wniosku Pana Wójta do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2018 r. Odnosząc się do tej kwestii Skarbnik wskazała, iż mylnie rozliczono wydatki sołectwa w wyniku błędnego podsumowania poniesionych wydatków – str. 67-79 protokołu kontroli.

Dokonując analizy arkuszy organizacyjnych gminnych jednostek oświatowych za lata szkolne 2017/2018 i 2018/2019 ujawniono nieprawidłowości w zakresie sposobu ustalania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dyrektorów szkół, w świetle przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela oraz postanowień uchwały Rady Gminy Miastkowo Nr XI/59/2016 z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę Miastkowo, zastąpionej następnie uchwałą Nr XXVI/149/2018 z dnia 22 lutego 2018 r.

W przypadku dyrektora Gimnazjum w Miastkowie w roku szkolnym 2017/2018 stosowano zawyżoną liczbę tygodniowego pensum w ten sposób, iż zaplanowano w arkuszu organizacyjnym ogółem 9 godzin jako realizowanych w ramach obowiązkowego przy braku godzin ponadwymiarowych, podczas gdy według uchwały Rady Gminy z dnia 16 lutego 2016 r. obowiązujące pensum dla dyrektora powinno było wynosić 8 godzin tygodniowo. Zawyżoną liczbę tygodniowego pensum stosowano także w roku szkolnym 2018/2019, co dotyczyło dyrektora Szkoły Podstawowej w Miastkowie – w arkuszu organizacyjnym zaplanowano 3 godziny zmniejszonego pensum przy braku godzin ponadwymiarowych, podczas gdy według uchwały Rady Gminy z dnia 22 lutego 2018 r. obowiązujące pensum powinno wynosić 2 godziny tygodniowo oraz dyrektora Szkoły Podstawowej w Rydzewie – w arkuszu organizacyjnym zaplanowano 7 godzin zmniejszonego pensum przy braku godzin ponadwymiarowych, podczas gdy według uchwały Rady Gminy z dnia 22 lutego 2018 r. obowiązujące pensum powinno wynosić 6 godzin tygodniowo.

Wynikające z arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018 i 2018/2019 godziny ponad limit – po 1 godzinie tygodniowo dla każdego z dyrektorów – powinny być traktowane jako godziny ponadwymiarowe; przekraczały bowiem wymiar ustalony uchwałami. Nie stwierdzono, aby za godziny wykonane przez dyrektorów powyżej obowiązującego na podstawie uchwał pensum wypłacono stosowne wynagrodzenie. Z ustaleń kontroli wynika, iż kwota należnego wynagrodzenia wynosiła odpowiednio: 630 zł w przypadku dyrektora Gimnazjum w Miastkowie, 624 zł w przypadku dyrektora Szkoły Podstawowej w Miastkowie oraz 466,70 zł w przypadku dyrektora Szkoły Podstawowej w Rydzewie – str. 145-148 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Pana Wójta sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli, wykazała, że:

a) zaniżono średnią arytmetyczną liczbę etatów  nauczycieli stażystów za luty 2018 r. o 0,01 etatu (wykazano 0,95 zamiast 0,96 etatu) oraz zawyżono za czerwiec 2018 r. o 0,10 etatu (wykazano 1 zamiast 0,90 etatu). Przełożyło się to na zawyżenie sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli stażystów za okres IV-XII o 261,02 zł. Błędne wyliczenia dotyczyły struktury zatrudnienia nauczyciela zatrudnionego do dnia 4 lutego 2018 r. na 15/25 etatu, a od 5 lutego na cały etacie oraz nauczyciela zatrudnionego na całym etacie, lecz przebywającego w czerwcu 2018 r. na zasiłku opiekuńczym. Wpływ na błędne ustalenie liczby etatów nauczycieli stażystów miał w pierwszej kolejności przyjęty sposób obliczania struktury zatrudnienia nauczycieli, których stosunek pracy był nawiązywany lub wygasł w trakcie miesiąca – jako wyniku podzielenia liczby dni przepracowanych w danym miesiącu przez 30. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Edukacji Narodowej, akceptowanym również przez RIO w Białymstoku w świetle obowiązujących przepisów, w przypadku nauczycieli, którzy nie przepracowali pełnego miesiąca, wynagrodzenie liczy się stosownie do treści § 12 ust. 1 i 2  rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 927). Oznacza to, że nauczyciel powinien mieć wyliczane wynagrodzenie proporcjonalnie do liczby przepracowanych godzin z uwzględnieniem, iż dla każdego miesiąca ustala się odrębną liczbę dni roboczych. Ustalając zatem średnioroczną strukturę zatrudnienia, wielkość etatu nauczyciela należy obliczyć proporcjonalnie do liczby dni roboczych w danym miesiącu. Poza tym, błędne ustalenie liczby etatów nauczycieli stażystów wynikało z pominięcia faktu przebywania jednego z nauczycieli przez 3 dni czerwca 2018 r. na zasiłku opiekuńczym. Naruszono tym samym § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.), zgodnie z którym przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy,

b) zawyżono średnią arytmetyczną liczbę etatów  nauczycieli kontraktowych za okres kwiecień-grudzień o 0,18, co przełożyło się na zawyżenie sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli kontraktowych w tym okresie o 5.215,13 zł. Błędne wyliczenia dotyczyły struktury zatrudnienia nauczyciela zatrudnionego od 3 września 2018 r. na 6/18 etatu, dla którego przyjęto strukturę odpowiednio 0,70, 0,75, 0,75 i 0,75 etatu (zaś za okres kwiecień-grudzień ogółem 0,33 etatu), podczas gdy prawidłowo należało przyjąć 0,33, 0,33, 0,33 i 0,33 (zaś za okres kwiecień-grudzień ogółem 0,15 etatu),

c) zawyżono średnią arytmetyczną liczbę etatów  nauczycieli dyplomowanych za okres kwiecień-grudzień o 0,01 etatu, co przełożyło się na zawyżenie sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli mianowanych w tym okresie o 480,28 zł. Błędne wyliczenia dotyczyły struktury zatrudnienia nauczyciela zatrudnionego na całym etacie i przebywającego od 6 maja do końca tego miesiąca na zasiłku chorobowym. Wyliczając strukturę zatrudnienia jako okres, w którym nauczyciel przybywał na zasiłku chorobowym przyjęto 25, zamiast 26 dni.

Stwierdzone nieprawidłowości skutkowały zaniżeniem wykazanej pierwotnie w sprawozdaniu dodatniej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli na każdym z wymienionych stopni awansu zawodowego a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń o wymienione kwoty. Ustalenia kontroli nie powodują zatem obowiązku wypłaty dodatków uzupełniających za 2018 r.

Z ustaleń kontroli wynika, że jako drugie – obok ceny – kryterium oceny ofert przyjmowano w zbadanych postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych („Budowa Świetlicy Wiejskiej w Zaruziu” i „Przebudowa drogi gminnej nr 105873B i drogi powiatowej nr 1957B w m. Kuleszka”) okres gwarancji i rękojmi z wagą 40%. W zasadach przyznawania punktacji wskazywano, że zaproponowany termin gwarancji i rękojmi nie może być krótszy niż 36 miesięcy (3 lata); wyznaczono jednocześnie termin maksymalny, tj. 60 miesięcy (5 lat), za który przysługiwała maksymalna ilość punktów (40). W praktyce przyjęty sposób punktacji w zakresie kryterium gwarancji nie wpłynął negatywnie na wynik postępowania, ponieważ wykonawcy zaproponowali 5-letni termin gwarancji. We wzorach obu umów wyodrębniono rozdział pn. „Gwarancja i rękojmia”, w których zawarto m.in. następujące sformułowania: Gwarancja i rękojmia rozpoczyna bieg od daty podpisania przez strony umowy protokołu odbioru końcowego. Wykonawca jest odpowiedzialny z tytułu rękojmi za wady przez okres równy okresowi gwarancji. Wykonawca w okresie gwarancji zobowiązuje się do usunięcia wad i usterek na własny koszt i w terminie określonym przez zamawiającego. Wykonawca ponosi odpowiedzialność z tytułu rękojmi za: wady fizyczne zmniejszające wartość użytkową, techniczną i estetyczną wykonanych robót oraz usunięcie wad stwierdzonych w trakcie wykonawstwa, w toku czynności odbioru i ujawnione w okresie rękojmi. Nie określono zatem innych zasad i warunków gwarancji, w związku z czym nie można stwierdzić, jakie dodatkowe korzyści dla zamawiającego miałby zaoferowany przez wykonawcę okres gwarancji względem określonych przepisami k.c. uprawnień wynikających już z instytucji rękojmi. Należy bowiem wskazać, że ustawowy termin odpowiedzialności sprzedawcy z tytułu rękojmi za wady rzeczy wynikający z art. 568 § 1 k.c. (w zw. z art. 656 i art. 638 k.c.) został określony na 2 lata, zaś w przypadku wad nieruchomości 5 lat. Istotą robót budowlanych jest zaś dokonywanie przekształcenia nieruchomości (jej części składowych).

W wyjaśnieniach złożonych w tej sprawie podano, że Dłuższy okres gwarancji daje zamawiającemu pewność prawidłowego wykonania i wydłużenia żywotności budynku. W ostatecznym rozliczeniu może to rekompensować zamawiającemu wybór droższej oferty.

Odnosząc się do udzielonych wyjaśnień należy podkreślić w pierwszej kolejności, że przedmiotem uwag poczynionych podczas kontroli nie jest sam fakt przyjęcia kryterium gwarancji jako jednego z kryteriów oceny ofert, lecz sposób sformułowania zasad oceny tego kryterium (maksymalny okres punktowany to 5 lat przy jednoczesnym nieokreśleniu zakresu uprawnień zamawiającego mających wynikać z gwarancji), który nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że zróżnicowanie punktacji w zakresie tego kryterium, mogące potencjalnie wpłynąć na wybór oferty droższej, da zamawiającemu dodatkowe korzyści ponad już przysługujące w ramach określonej przepisami prawa rękojmi za wady.

Podsumowując opisany stan faktyczny oraz tezy zawarte w wyjaśnieniu należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.). Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a ustawy, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 130-138 protokołu kontroli.

W zakresie przestrzegania przepisów Prawa zamówień publicznych stwierdzono ponadto, że wpłacane przez wykonawców wadia oraz zabezpieczenia należytego wykonania umów są przechowywane na nieoprocentowanym rachunku bankowym, skutkiem czego zwracane są w kwotach równych kwotom wpłaconym. Jak stanowi art. 46 ust. 4 i 148 ust. 5 ustawy, jeżeli wadium i zabezpieczenie wniesiono w pieniądzu, zamawiający przechowuje je na oprocentowanym rachunku bankowym, zwracając je wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym było ono przechowywane, pomniejszone o koszt prowadzenia tego rachunku oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wykonawcy – str. 139 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Skarbniku Gminy, stosownie do przepisów art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości:

a) zamieszczenie w zakładowym planie kont Urzędu opisu konta 130 adekwatnego do przyjętego w praktyce sposobu obsługi bankowej dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Gminy jako jednostkę budżetową oraz usunięcie w związku z tym konta 222 z planu kont Urzędu,

b) wykreślenie z opisu konta 130 postanowień przewidujących dokonywanie przelewów środków pieniężnych dla dysponentów niższego stopnia,

c) wyeliminowanie przedstawionych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli sprzeczności w zasadach prowadzenia ewidencji paliwa,

d) usunięcie zapisu wskazującego, że zapas paliwa w zbiornikach samochodów służbowych księguje się na koncie 234, mając na uwadze, że właściwym kontem do ewidencji wartości stanu rzeczowych składników aktywów obrotowych jest konto 310.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji materiałów w sposób zgodny z przepisami wewnętrznymi, opracowanymi z uwzględnieniem zaleceń nr 1c) i 1d),

b) ewidencjonowanie w księgach Urzędu przychodów dotyczących dochodów zrealizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

c) przeksięgowywanie wyniku budżetu za dany rok na konto 960 w roku następnym pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu,

d) zachowywanie zasady czystości obrotów na koncie 130,

e) dokonywanie zwrotu dotacji niewykorzystanych przez gminę z rachunku budżetu, stosując zasady ewidencji podane w części opisowej wystąpienia,

f) ewidencjonowanie operacji dotyczących środków na dofinansowanie kształcenia młodocianych pracowników za pośrednictwem kont 139 i 240,

g) ustalanie kwoty dochodów i wydatków budżetu na podstawie faktycznych wpływów i wypływów zrealizowanych na rachunki bankowe w danym roku, za wyjątkiem operacji szczególnych dotyczących udziałów w podatkach dochodowych, podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, raty części oświatowej subwencji wpływającej w grudniu na rok następny oraz niewykorzystanych kwot dotacji zwróconych w styczniu następnego roku;

h) prezentowanie w ewidencji syntetycznej dwustronnego salda konta 221 w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jak i nadpłat z tytułu dochodów budżetowych,

i) ewidencjonowanie operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości rzeczywistego, przynajmniej na dzień bilansowy, stanu rozrachunków gminy z tego tytułu, mając na uwadze, że jedynymi realnymi rozrachunkami gminy z VAT są rozrachunku z urzędem skarbowym wynikające z deklaracji VAT-7 gminy; uwzględnienie w przyjętych zasadach ewidencji m.in., że:

- niedopuszczalne jest ewidencjonowanie wydatków budżetu w kwotach netto,

- niedopuszczalne jest księgowanie w ewidencji budżetu jakichkolwiek należności od kontrahentów, w tym w części obejmującej podatek VAT,

j) ujmowanie na koncie 222 w ewidencji budżetu wpłat od jednostek budżetowych z tytułu zrealizowanych dochodów; jednocześnie realizowanie obowiązku sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27S tych jednostek, na podstawie których należy dokonać rozliczenia zrealizowanych dochodów na koncie 222,

k) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

l) naliczanie i ujmowanie w księgach odsetek od wszystkich nieterminowo regulowanych należności cywilnoprawnych gminy.

3. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia szczególnych zasad, sposobu udzielania ulg w spłacie i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny… poprzez objęcie jej treścią instytucji kultury.

4. W zakresie  sprawozdawczości budżetowej:

a) sporządzanie przez Pana Wójta sprawozdania jednostkowego Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu oraz sprawozdań jednostkowych Rb-27S obsługiwanych szkół,

b) egzekwowanie obowiązku sporządzania przez kierownika OPS jednostkowego sprawozdania Rb-27S,

c) przestrzeganie zasady sporządzania sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych,

d) wypełnianie kolumny „Dochody otrzymane” w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

e) wykazywanie danych w pozycji „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.

5. W zakresie ewidencji i kontroli zużycia paliwa:

a) zaprzestanie „rozliczania” zużycia paliwa w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, tj. według ustalonej normy zużycia, mając na uwadze, że ustalona norma nie służy do ustalania zużycia, a tylko do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa,

b) ustalanie rzeczywistego poziomu zużycia paliwa przy uwzględnieniu przejechanych kilometrów lub przepracowanych motogodzin względem zakupionego paliwa oraz ustalanie na tej podstawie przepału/oszczędności paliwa względem formalne określonych norm zużycia paliwa.

6. W zakresie inwentaryzacji:

a) dokumentowanie inwentaryzacji w sposób zgodny z wewnętrznymi regulacjami, w tym w szczególności umożliwiający jednoznaczne potwierdzenie faktycznego przeprowadzenia czynności spisowych oraz pełną identyfikację spisywanych składników,

b) oznakowanie poszczególnych obiektów inwentarzowych inicjałami jednostki i numerem inwentarzowym,

c) uwzględnienie uwag zawartych w części opisowej wystąpienia co do sposobu przeprowadzania inwentaryzacji paliwa znajdującego się w zbiornikach pojazdów.

7. Sporządzenie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

8. Wprowadzanie do umów najmu i dzierżawy nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych – w szczególności zawieranych na okresy wieloletnie – postanowień przewidujących coroczną waloryzację czynszu.

9. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz budową urządzeń infrastruktury technicznej, ze wskazaniem na obligatoryjność jej podjęcia.

10. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

11. Ustalenie i wyegzekwowanie we właściwej wysokości podatku od nieruchomości od podatników wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

12. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości, kierując się obowiązującymi zasadami kreowania zwolnień o charakterze przedmiotowym przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

13. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej.

14. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie kompletności i terminowości działań windykacyjnych.

15. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków.

16. Podpisywanie umów w sprawie udzielenia pomocy innej jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o odrębną uchwałę Rady Gminy w tej sprawie, podjętą na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

17. W zakresie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych:

a) naliczanie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych zgodnie z ustawą o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych,

b) zwiększenie odpisu na 2020 r. o kwotę 140,60 zł odpowiadającą jego zaniżeniu w 2018 r.

18. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) formalne odrzucanie wniosków sołectw niespełniających wymagań określonych ustawą o funduszu sołeckim, w tym niezawierających uzasadnienia,

b) ujmowanie we wniosku do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu wydatków w kwotach nieprzekraczających kwot rozdysponowanych przez poszczególne sołectwa we wnioskach w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na dany rok budżetowy.

19. Zatwierdzanie arkuszy organizacyjnych szkół, w których obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze będzie zgodny z postanowieniami uchwały Rady Gminy w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć…

20. Wypłacenie dyrektorom szkół wskazanym w części opisowej wystąpienia kwot odpowiadających zaniżeniu wynagrodzeń w roku szkolnym 2017/2018 i 2018/2019.

21. W zakresie osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności przy ustalaniu danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli w celu uniknięcia nieprawidłowości opisanych w niniejszym wystąpieniu,

b) dokonanie stosownej korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2018 r. oraz przekazanie go w wersji poprawionej podmiotom wymienionym w art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela.

22. Precyzyjne określanie wymagań wobec wykonawców robót budowlanych dotyczących zakresu gwarancji, tak aby można było jednoznacznie stwierdzić dodatkowe korzyści dla zamawiającego wynikające z żądanej gwarancji względem już przysługujących na podstawie obowiązujących przepisów prawa w ramach rękojmi. Uwzględnienie w szczególności, że w sytuacji określenia wyłącznie terminu gwarancji i przyjęcia go jako jednego z kryteriów oceny ofert – któremu dodatkowo przyznano wysoką wagę względem oferowanej ceny – powstaje zagrożenie wyboru oferty o wyższej cenie przy braku realnych korzyści rekompensujących zamawiającemu wyższe wydatki. W związku z tym zwrócenie też uwagi na zapewnienie adekwatności między wagą pozacenowych kryteriów oceny ofert (również innych niż gwarancja) i ich opisem a ewentualnymi korzyściami, które zamawiający może uzyskać z powodu potencjalnej konieczności zapłacenia wyższej ceny, wynikającej z punktacji oferty w zakresie kryterium pozacenowego.

23. Przechowywanie wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów w sprawie zamówienia publicznego na oprocentowanym rachunku bankowym oraz zwracanie wykonawcom kwot wniesionych tytułem wadium lub zabezpieczenia wraz z naliczonymi od tych środków odsetkami, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia rachunku oraz koszty prowizji za przelew.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku