Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Obsługi Placówek Oświatowych w Małym Płocku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 kwietnia 2019 roku (znak: RIO.V.6002-2/19), o treści jak niżej:

Pani

Alina Urszula Duchnowska Dyrektor

Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w Małym Płocku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w Małym Płocku za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy, realizację wybranych dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

W przedmiocie zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że według § 3 ust. 5 statutu Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w Małym Płocku, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIX/115/2016 Rady Gminy Mały Płock z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie wspólnej obsługi jednostek oświatowych gminy Mały Płock „Dyrektora w razie jego nieobecności – jeśli nie utworzono stanowiska zastępcy – zastępuje inny pracownik Zespołu wyznaczony przez Wójta Gminy Mały Płock ”. Stanowisko zastępcy dyrektora ZOPO nie zostało utworzone, nie stwierdzono też, aby Pani Dyrektor lub Wójt Gminy Mały Płock (na podstawie statutu) wyznaczyli osobę, która zastępuje Panią podczas nieobecności.

Zacytowane postanowienie statutu ZOPO wykazuje niezgodność z obowiązującymi zasadami funkcjonowania jednostki sektora finansów publicznych oraz organizacji kontroli zarządczej, wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506) oraz standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84).

Z treści standardów kontroli zarządczej, w szczególności dotyczących zapewnienia ciągłości działania jednostki, oraz ogólnych przepisów art. 53 ust. 1 i 2 i art. 69 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ustawy o finansach publicznych nie wynika, aby organizację wewnętrzną podległej jednostki budżetowej – w tym podczas nieobecności kierownika jednostki – miał określać Wójt na zasadach uchwalonych przez Radę. Tym bardziej, że z treści statutu wynika, iż wyznaczenie osoby zastępującej miałoby nastąpić spośród pracowników ZOPO. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu kompetencji wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Brak jest natomiast przepisów uprawniających ogólnie do wyznaczania spośród pracowników jednostki organizacyjnej osoby zastępującej kierownika podczas jego nieobecności. Ze statutu nie wynika bowiem, do jakiego rodzaju nieobecności przepis ten miałby mieć zastosowanie – czy do długotrwałej, wielomiesięcznej niemożności wykonywania zadań z powodu np. choroby (co uzasadniałoby formalne zatrudnienie przez Wójta osoby jako pełniącej obowiązki dyrektora), czy np. do nieobecności spowodowanej tygodniowym urlopem (co czyniłoby bezzasadnym, sprzecznym z przywołanymi wyżej przepisami, ingerowanie Wójta w organizację wewnętrzną jednostki).

Podkreślić też należy, że zacytowana wyżej treść § 3 ust. 5 statutu ZOPO zawiera postanowienia analogiczne do obowiązujących w szkołach. Zgodnie z art. 68 ust. 9 obowiązującej od 1 września 2017 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.), w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Do dnia 31 sierpnia 2017 r. analogiczna regulacja wynikała z art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, ze zm.). Przepisy te nie mogą mieć jednak zastosowania w ZOPO, ponieważ ZOPO nie jest szkołą w rozumieniu Prawa oświatowego – str. 2-3 protokołu kontroli.

Stosowne wnioski w tej sprawie skieruję do Wójta Gminy Mały Płock w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Dalsza analiza zagadnień organizacyjnych, w kontekście postanowień statutu ZOPO, wykazała, że według § 5 statutu z 29 sierpnia 2016 r. strukturę ZOPO określa regulamin organizacyjny ustalony przez Dyrektora po uzyskaniu opinii Wójta Gminy Mały Płock. W praktyce w okresie objętym kontrolą nadal posługiwano się regulaminem organizacyjnym nadanym zarządzeniem Nr 127/2012 z dnia 10 września 2012 r. Wójta, wydanym w oparciu o uchwałę Nr XVII/75/12 Rady Gminy Mały Płock z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie nadania Statutu ZOPO w Małym Płocku, która jednakże – w związku z wejściem w życie uchwały Nr XIX/115/2016 z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie wspólnej obsługi jednostek oświatowych Gminy Mały Płock – utraciła swą moc. Prawidłowo zatem, na podstawie dyspozycji § 5 statutu, zobowiązana była Pani ustalić nowy regulamin organizacyjny ZOPO, po uprzednim zaopiniowaniu jego treści przez Wójta – str. 3-4 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnień dotyczących organizacji obsługiwanych przez ZOPO szkół stwierdzono, że Szkoła Podstawowa w Małym Płocku liczyła w roku szkolnym 2017/2018 12 oddziałów, zaś w roku szkolnym 2018/2019 14 oddziałów. Na gruncie art. 97 ust. 1 Prawa oświatowego (obowiązującego od 1 września 2017 r.), w szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się stanowisko wicedyrektora. Przywołana norma nakazuje utworzenie stanowiska wicedyrektora, jednakże wynikający z niej obowiązek nie został wypełniony we wskazanej jednostce. W związku z nieutworzeniem stanowiska wicedyrektora, Wójt działając w oparciu o art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego wyznaczył natomiast nauczyciela do zastępowania dyrektora Szkoły podczas jego nieobecności, który to tryb w stwierdzonym stanie faktycznym nie miał zastosowania – str. 36 protokołu kontroli.

Na kwestię konieczności utworzenia stanowiska wicedyrektora zwrócę uwagę dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Małym Płocku odrębnym pismem.

Badanie obowiązujących procedur kontroli zarządczej wykazało nieokreślenie wzorów stosowanych kart drogowych; nie opracowano też w formie pisemnej stosowanych w praktyce zasad rozliczania zużycia paliwa w oparciu o karty drogowe (na stanie ZOPO są dwa autobusy i mikrobus) – str. 67 protokołu kontroli.

Odnośnie sposobu wykonywania wspólnej obsługi jednostek oświatowych gminy Mały Płock przez ZOPO, w treści protokołu kontroli wskazano, że dokumenty księgowe obsługiwanych szkół sprawdzane są pod względem merytorycznym przez dyrektorów tych jednostek, zaś zatwierdzane do wypłaty przez Panią Dyrektor jako kierownika jednostki obsługującej. Praktyka ta wynika z regulacji zawartych w instrukcji obiegu i podpisywania dokumentów finansowo-księgowych, wskazujących Panią Dyrektor jako osobę uprawnioną do zatwierdzania dokumentów i wypłaty oraz do dysponowania pieniężnymi składnikami majątkowymi. Powyższe okoliczności świadczą o prowadzeniu obsługi finansowo-księgowej z naruszeniem art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy (art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków, należy do podstawowych obowiązków kierownika każdej jednostki. Obowiązki i odpowiedzialność dyrektorów szkół w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym wynikają także z art. 68 ust. 1 pkt 5 Prawa oświatowego. Dyrektorzy obsługiwanych jednostek nie dysponują zatem w istocie środkami przeznaczonymi na realizację ich planów finansowych. Stosowane rozwiązanie pozostaje w sprzeczności także z treścią art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że obowiązki powierzone jednostce obsługującej nie mogą obejmować kompetencji kierowników jednostek obsługiwanych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Wspólna obsługa nie może zatem polegać na jakiejkolwiek formie dysponowania przez jednostkę obsługującą środkami pieniężnymi jednostek obsługiwanych.

Dodatkowo na uwagę zasługuje, iż w treści § 4 pkt 11 uchwały Nr XIX/115/2016 Rady Gminy Mały Płock z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie wspólnej obsługi jednostek oświatowych Gminy Mały Płock przyjęto, iż do zakresu zadań powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi należy m.in. opracowywanie projektów planów dochodów i wydatków budżetowych i pozabudżetowych w zakresie obsługiwanych jednostek przy współpracy z dyrektorami jednostek, co jest niezgodne z przywołanym wyżej art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek do sporządzania i zatwierdzania planu finansowego. Zgodnie z tym przepisem wykonywanie obowiązków nałożonych przepisami prawa na kierownika jednostki w procedurze planistycznej należy do wyłączonych kompetencji kierownika jednostki obsługiwanej i nie jest możliwe przeniesienie tego obowiązku na kierownika jednostki obsługującej. Jak wykazała kontrola, w praktyce sporządzenia i autoryzacji planów finansowych obsługiwanych szkół na 2018 r. dokonała Pani Dyrektor – str. 2-3, 8-9 i 20-21 protokołu kontroli.

Na kwestię postanowień uchwały zwrócę uwagę Wójtowi Gminy Mały Płock w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Zarządzeniem Nr 7/2017 z dnia 29 grudnia 2017 r. wprowadziła Pani wspólną dokumentację przyjętych zasad (polityki) rachunkowości dla ZOPO i obsługiwanych jednostek. Stosownie do art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym obowiązki w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości szkół przejęte zostały w całości przez ZOPO jako jednostkę obsługującą. Zatem, mając na uwadze art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351), do obowiązków Pani Dyrektor należy określenie przyjętych zasad (polityki) rachunkowości każdej jednostki obsługiwanej (oddzielnie). Wskazania wymaga jednak, że wprowadzone przez Panią przepisy wewnętrzne dotyczące prowadzenia rachunkowości są jednakowe dla ZOPO i obsługiwanych jednostek. W konsekwencji w polityce rachunkowości ZOPO znajdują się zapisy odnoszące się do ewidencji środków dydaktycznych i zbiorów bibliotecznych oraz ewidencji artykułów żywnościowych, które znajdują zastosowanie tylko w obsługiwanych szkołach (a i to nie wszystkich). Z kolei w polityce rachunkowości obsługiwanych szkół znajdują się postanowienia odnoszące się do ewidencji oleju napędowego występującego jedynie w ZOPO. Wskazania wymaga, że regulacje składające się na politykę rachunkowości (w tym zakładowe plany kont) powinny być adekwatne do zdarzeń gospodarczych zachodzących faktycznie w danej jednostce, aby stanowić rzeczywistą podstawę prowadzenia ich ksiąg rachunkowych – str.4-6 i 66-67 protokołu kontroli.

Dalsza analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte w ZOPO i obsługiwanych jednostkach zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że:

a) w zakładowym planie kont przewidziano konta, które nie mogą mieć zastosowania ani w ZOPO ani w obsługiwanych szkołach. Dotyczy to w szczególności kont: 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek”, 017 „Sprzęt wojskowy”, 077 „Umorzenie sprzętu wojskowego”, 030 „Długoterminowe aktywa finansowe”, 073 „Odpisy aktualizujące długoterminowe aktywa finansowe”, 131 „Rachunek bieżący samorządowych zakładów budżetowych”, 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych” (nie utworzono wyodrębnionych rachunków dochodów), 134 „Kredyty bankowe”, 136 „Rachunek państwowych funduszy celowych”, 140 „Krótkoterminowe aktywa finansowe”, 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych oraz płatności z budżetu środków europejskich”, 235 „Rozliczenie dochodów budżetowych z tytułu podatków”, 340 „Odchylenia od cen ewidencyjnych materiałów i towarów”. W praktyce konta te nie były prowadzone – str. 5-6 protokołu kontroli,

b) w polityce rachunkowości przyjęto wzajemnie wykluczające się regulacje w zakresie gospodarki materiałowej w odniesieniu do artykułów żywnościowych (§ 7 „Rzeczowe aktywa obrotowe - materiały”). Z jednej strony postanowiono, iż odpisuje się w koszty wartość artykułów żywnościowych bezpośrednio po ich zakupie i dokonuje się korekty kosztów o wartość zinwentaryzowanych zapasów materiałów nie później niż na dzień bilansowy, a z drugiej, że „artykuły żywnościowe objęte są gospodarką magazynową; ewidencjonuje się w cenach zakupu i ujmuje się ich wartość na koncie 310 „Materiały””. W praktyce artykuły żywnościowe (nabywane przez Szkołę Podstawową w Małym Płocku prowadzącą jako jedyna stołówkę szkolną) spisywano w koszty w momencie zakupu (obejmując wartość ich zapasu na koniec roku na koncie 310). Intendent zatrudniony w Szkole Podstawowej w Małym Płocku prowadził natomiast kartoteki ilościowo-wartościowe, mające jednakże pozabilansowy charakter z powodu nieujmowania w ewidencji syntetycznej zapasów artykułów żywnościowych za pośrednictwem konta 310. Dodania wymaga, iż prowadzenie gospodarki materiałowej i magazynowej stołówki oraz kuchni szkolnej, w tym m.in. prowadzenie kartotek oraz uzgadnianie stanu magazynu na koniec miesiąca z księgową (do 5 dnia następnego miesiąca sald miesięcznego zużycia artykułów żywnościowych), powierzone zostało intendentowi zakresem czynności nadanym przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Małym Płocku. Jak wynika z ustaleń kontroli, w wykonaniu powierzonych obowiązków, intendent dostarczał do komórki księgowości w ZOPO miesięczne zestawienia stanu ilościowo-wartościowego kartotek (początkowe, przychody, rozchody, końcowe); przekazywane były ponadto m.in. zestawienia dziennych raportów żywieniowych stanowiących dowód rozchodu z magazynu. Nie stwierdzono jednocześnie, aby w przepisach wewnętrznych zawarto uregulowania dotyczące prowadzenia magazynu artykułów żywnościowych, a zwłaszcza, aby określono stosowane zasady dokumentowania obrotu oraz stanu magazynowego – str. 6, 23-24 i 66 protokołu kontroli.

Postanowieniami opisywanej polityki rachunkowości przyjęto ponadto, że szczegółowe zasady inwentaryzacji ma określać instrukcja inwentaryzacyjna stanowiąca załącznik do zarządzenia. Instrukcję, jak wykazała kontrola, opracowała Pani jedynie dla ZOPO. W obsługiwanych szkołach posługiwano się zaś instrukcjami inwentaryzacyjnymi wprowadzonymi przez dyrektorów szkół w latach przed podjęciem przez Radę Gminy Mały Płock uchwały z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie wspólnej obsługi jednostek oświatowych gminy. Okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów jest jednym z elementów rachunkowości określonej w art. 4 ust. 3 ustawy o rachunkowości, co oznacza, iż do obowiązków Pani Dyrektor należy także określenie szczegółowych zasad inwentaryzacji dla jednostek obsługiwanych – str. 7 i 68 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość pobierania opłat żywienie w stołówce szkolnej przez Szkołę Podstawową w Małym Płocku stwierdzono naruszenie dyspozycji art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego poprzez nieprzeznaczenie części opłat wniesionych przez uczniów w 2018 r. na zakup artykułów żywnościowych służących przygotowaniu posiłków (na tzw. „wsad do kotła”). Zgodnie z przywołanym przepisem do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Dyspozycja tego przepisu jest równoznaczna z obowiązkiem finansowania żywienia uczniów w taki sposób, aby całość pobieranych od uczniów opłat za żywienie była przeznaczana za zakup artykułów żywnościowych zużywanych do przygotowania posiłków. Kontrola wykazała, że dochody wykonane za 2018 r. w rozdz. 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne” par. 083 „Zakup usług pozostałych” wyniosły 129.639,70 zł, zaś wydatki sklasyfikowane w rodz. 80148 par. 4220 „Zakup środków żywności” wyniosły 111.594,53 zł. Różnica pomiędzy dochodami a wydatkami wyniosła 18.045,17 zł. Ustalona przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Małym Płocku stawka opłaty za żywienie dla nauczycieli oraz pracowników administracji i obsługi wynosiła do końca sierpnia 2018 r. 3,60 zł (dla uczniów 3 zł), zaś od 1 września 2018 r. 5,50 zł (dla uczniów 4 zł). Stwierdzono, iż łączna suma nadwyżki ponad podstawową stawkę opłaty wynikająca ze sprzedaży posiłków nauczycielom i pozostałym pracownikom stanowiła kwotę 3.068,70 zł. Po uwzględnieniu tych danych różnica między dochodami z opłat za żywienie a wydatkami na zakup artykułów żywnościowych w dalszym ciągu wykazuje znaczącą wartość w skali roku, tj. kwotę 14.976,47 zł. Przesądza to, że opłaty za żywienie sfinansowane przez uczniów nie zostały w całości przeznaczone na zakup artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków, wbrew art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego – str. 22-26 protokołu kontroli.

Stosowne wnioski w zakresie obowiązku przeznaczania opłat pobranych od uczniów za posiłki wyłącznie na zakup artykułów żywnościowych przekażę odrębnym pismem dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Małym Płocku.

W zakresie dochodów budżetowych stwierdzono, że dochody wszystkich obsługiwanych jednostek wykazane w paragrafie 0970 „Wpływy z różnych dochodów” na łączną sumę 1.207 zł dotyczyły wynagrodzenia płatnika z tytułu terminowego wpłacenia podatku dochodowego od osób fizycznych. Na kwotę potrącanego co miesiąc wynagrodzenia płatnika sporządzano dowód PK i dokonywano na jego podstawie zapisów Wn 130-1 „Rachunek bieżący - subkonto dochodów” – Ma 130-2 „Rachunek bieżący - subkonto wydatków” oraz Wn 225 „Rozrachunki z budżetami” – Ma 221 „Rozrachunki z tytułu dochodów budżetowych” i równolegle Wn 221 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, mających obrazować dochód ujęty na subkoncie dochodów i wydatek ujęty na subkoncie wydatków, mimo, że operacja gospodarcza faktycznie polegała jedynie na zmniejszeniu kwoty podlegającej przelaniu do urzędu skarbowego.

Tworzenie przez jednostkę dokumentów mających obrazować rzekomy wpływ i wypływ środków na rachunkach jednostek nie ma uzasadnienia w przypadku wynagrodzenia płatnika, ponieważ nie obrazuje rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczej. Brak przelewów od i do podmiotu, który przyznaje wynagrodzenie, powoduje, że nie ma podstaw do wykazywania dochodów i wydatków budżetu związanych z tymi operacjami oraz tworzenia dokumentów mających takie operacje imitować. Pozostaje to wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu, wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… Prawidłowo wynagrodzenia ze wskazanego tytułu należy zaliczyć do pozostałych przychodów operacyjnych (zapis Wn 225 – Ma 760) – str. 21-22 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (str. 15-16 i 56–61 protokołu kontroli), pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1316, ze zm.) stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) bezpodstawnie prowadzono obsługę bankową ZFŚS ZOPO i obsługiwanych szkół przy zastosowaniu jednego rachunku bankowego będącego w dyspozycji Pani Dyrektor; operacje dotyczące każdej z jednostek wyodrębniono analitycznie. Podstawę do takiego działania dawałyby dopiero odpowiednie postanowienia zawarte w umowie podpisanej przez dyrektorów szkół z Panią Dyrektor o przystąpieniu do wspólnej działalności socjalnej, o której mowa w art. 9 ustawy. Artykuł 12 ust. 1 ustawy nakłada na pracodawcę obowiązek gromadzenia środków Funduszu na odrębnym rachunku bankowym. W związku z tym, w przypadku braku umowy o powierzeniu ZOPO prowadzenia wspólnej działalności socjalnej, każda ze szkół powinna posiadać odrębny rachunek Funduszu, którym dysponuje jej dyrektor, ewidencjonowany w księgach każdej szkoły. Należy nadmienić, iż stosownych postanowień nie zawiera obowiązująca umowa z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie utworzeniu scentralizowanego funduszu świadczeń socjalnych przeznaczonego na udzielanie pożyczek na cele mieszkaniowe dla pracowników oraz emerytów i rencistów placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Mały Płock,

b) naruszono zasady przyznawania świadczeń z ZFŚS Szkoły Podstawowej w Małym Płocku, w świetle regulacji określonych w obowiązującym w niej regulaminie ZFŚS z dnia 1 marca 2015 r., w odniesieniu do wypłat świadczeń na rzecz emerytów i rencistów. Tytułem dofinansowania wypoczynku letniego emerytowanym nauczycielom, zgodnie z listą wypłat z 27 czerwca 2018 r., dla ośmiu osób wypłacono łącznie sumę 10.600 zł, w tym 3 x 1.340 zł i 5 x 1.320 zł. W treści przywołanego regulaminu przewidziano, iż wysokość dofinansowania uzależniona jest od dochodów miesięcznych brutto na członka rodziny; przyjęta rozpiętość dofinansowania wynosi zaś od 480 zł do maksymalnie 600 zł. Każde z przyznanych świadczeń przekroczyło zatem najwyższą kwotę dofinansowania; w przypadku 3 osób o łączną sumę 2.220 zł i w przypadku 5 osób o łączną sumę 3.600 zł (razem 5.800 zł). W tym samym dniu (27 czerwca 2018 r.), zgodnie dziewięciu osobom wypłacono sumę 11.980 zł (5 x 1.340 zł i 4 x 1.320 zł) tytułem zapomogi z tytułu długotrwałego leczenia. Według postanowień regulaminu, wysokość przyznanej zapomogi z tego tytułu przysługującej pracownikom, emerytom oraz członkom ich rodzin, wynosi od 400 do 1.200 zł. Przewidziano ponadto, iż warunkiem przyznania tego świadczenia (pod rygorem nierozpatrzenia wniosku) jest dołączenie do wniosku o przyznanie zapomogi „dokumentów potwierdzających sytuację losową pracownika (zaświadczenie lekarskie, faktury potwierdzające wydatki)”. Jak wynika z ustaleń kontroli, w siedmiu przypadkach nie okazano żadnej dokumentacji potwierdzającej sytuację losową wnioskodawcy, zaś dwa pozostałe uprawdopodobnione zostały jedynie dołączonymi zaświadczeniami lekarskimi. Poza tym, każda z przyznanych zapomóg przekraczała najwyższą kwotę dofinansowania; w przypadku 5 osób o łączną sumę 700 zł (5 x 140 zł) i w przypadku 4 osób o łączną sumę 480 zł – razem 1.180 zł. W związku ze zmianą na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej w Małym Płocku w trakcie kontroli nie pobrano wyjaśnień w kwestii wypłaty opisanych świadczeń niezgodnie z postanowieniami regulaminu.

           Wskazania wymaga, iż na gruncie postanowień art. 8 ust. 2 ustawy, pracodawcy są zobowiązani gospodarować środkami funduszu socjalnego na podstawie regulaminu. W regulaminie tym określa się zasady i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z funduszu oraz zasady przeznaczania środków funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 sierpnia 2001 r. (sygn. akt I PKN 597/00), pracodawca administrujący środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych nie ma prawa ich wydatkować niezgodnie z regulaminem zakładowej działalności socjalnej, którego postanowienia nie mogą być sprzeczne z zasadą przyznawania świadczeń według kryterium socjalnego, to jest uzależniającego przyznawanie ulgowych usług i świadczeń wyłącznie od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu.

Stosowne wnioski w kwestii prawidłowości wydatkowania środków funduszu socjalnego przekażę odrębnym pismem obecnemu dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Małym Płocku.

Analiza dochodów uzyskiwanych przez Gimnazjum w Małym Płocku z najmu pomieszczenia wykorzystywanego na sklepik szkolny wykazała, że umowa zawarta na okres od 3 września 2018 r. do 21 czerwca 2019 r. była poprzedzona kilkunastoma umowami zawieranymi na okres roku szkolnego, począwszy od września 2007 r. Kontrolującym nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej wykonanie dyspozycji 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) w zakresie uzyskania zgody organów gminy na zawarcie kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat w sytuacji, gdy łączny czas najmu przekroczy 3 lata. Należy nadmienić, iż warunku tego nie spełniała adnotacja Wójta Gminy Mały Płock złożona na okazanym piśmie dyrektora Gimnazjum z dnia 17 stycznia 2012 r. o wyrażenie zgody na wynajem na czas nieokreślony pomieszczenia na prowadzenie sklepiku szkolnego w okresie trwania zajęć dydaktyczno-wychowawczych, tj. od 1 września do ostatniego piątku miesiąca czerwca każdego roku szkolnego. Z pisma wynikało, iż „powyższy okres najmu podyktowany jest tym, iż podczas wakacji szkoła jest zamknięta, a w związku z tym działalność sklepiku całkowicie zawieszona.” Należy wskazać, iż zgody tej Wójt udzielił nie będąc do tego upoważnionym przez Radę Gminy Mały Płock. Na terenie gminy obowiązuje uchwała Nr III/8/06 Rady Gminy Mały Płock z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu. Postanowienia tej uchwały nie odnoszą się wprost do zasad zawierania umów najmu na jakiekolwiek okresy – brak postanowień w tym zakresie zarówno w tytule, jak i treści uchwały. W związku z tym każdorazowe zawarcie przez Wójta umowy najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat, powodujące że stosunek najmu lub dzierżawy z tym samym kontrahentem trwa łącznie dłużej niż 3 lata, musi być poprzedzone wyrażeniem przez Radę Gminy zgody na dokonanie tej czynności. Obowiązek uzyskania zgody Rady odnosi się zatem również do przypadków zawierania przez kierowników jednostek organizacyjnych umów najmu mienia znajdującego się w ich trwałym zarządzie. Dodania wymaga, iż zgodnie z treścią uzasadnienia do uchwały Nr XXV/135/17 Rady Gminy Mały Płock z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, z dniem 31 sierpnia 2019 r. Gimnazjum zakończy swoją działalność, a zajmowaną część budynku przejmie Szkoła Podstawowa w Małym Płocku, która przejmie funkcję trwałego zarządcy – str. 26-27 protokołu kontroli.

Wystosowałem w tej sprawie odrębne pismo do dyrektora Szkoły Podstawowej w Małym Płocku. Informację w tej sprawie skieruję także do Wójta Gminy Mały Płock w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Z ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wynika,  że:

a) wydatki na zakup znaczków pocztowych (łącznie 586,60 zł) nieprawidłowo kwalifikowano do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Znaczki pocztowe stanowią jedynie formę zapłaty za usługi pocztowe, a zatem ich zakup należy ujmować do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – str. 54 protokołu kontroli,

b) wydatek z tytułu kosztów podróży związanej ze szkoleniem (48,43 zł) ujęto w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”. Zgodnie ze zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 931), koszty dojazdów, zakwaterowania i wyżywienia pracowników odbywających szkolenia, a więc wszystkie koszty związane ze szkoleniem, należy ujmować do par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej” – str. 55 protokołu kontroli.

Analiza wydatków za godziny ponadwymiarowe nauczycieli obsługiwanych szkół wykazała, że w próbie obejmującej październik 2018 r. jednemu z nauczycieli Szkoły Podstawowej w Kątach wypłacono wynagrodzenie zaniżone o 63,36 zł. Błędne naliczenie wynagrodzenia – co potwierdzono w złożonym wyjaśnieniu – wynikało z przyjęcia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin w liczbie 26 godzin, zamiast 22 godzin obliczonych według zasad obowiązujących dla nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. Od dnia 1 września 2018 r. zasady te określa art. 42 ust. 5c Karty Nauczyciela.

Nauczycielowi, o którym mowa wyżej niewłaściwie obliczono także wynagrodzenie za godziny doraźnych zastępstw przepracowane w październiku 2018 r., zaniżając jego wysokość o 26,75 zł. Było to efektem wprowadzenia do programu naliczającego wynagrodzenie 12 godzin doraźnych zastępstw, zamiast 13 faktycznie zrealizowanych – str. 42-43 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość ustalenia przez ZOPO danych na potrzeby sporządzenia przez Wójta Gminy Mały Płock sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2018 r. Stwierdzono, iż przyjętą w sprawozdaniu kwotę wydatków na wynagrodzenia 2 nauczycieli dyplomowanych zawyżono łącznie o 179.107,48 zł (w tym dla nauczyciela Szkoły Podstawowej w Małym Płocku o 178.792,02 zł i dla nauczyciela Gimnazjum o 315,46 zł), zaś dla 1 nauczyciela dyplomowanego Szkoły Podstawowej w Kątach zaniżono o 100 zł, co wynikało z błędów przy wprowadzaniu danych do programu komputerowego służącego do obliczeń. W konsekwencji tych nieprawidłowości zmianie uległa suma wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych, która po korekcie wynosi 3.123.656,52 zł, zamiast przyjętej 3.302.664 zł. Kwota dodatniej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli a iloczynem średniorocznej liczby etatów nauczycieli dyplomowanych i średnich wynagrodzeń nauczycieli dyplomowanych zmniejszyła się o 179.007,48 zł (z 231.244,89 zł na 52.237,41 zł). Ustalenia kontroli nie powodują powstania obowiązku wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli dyplomowanych – str. 43-46 protokołu kontroli.

Przyznana dyrektorom Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w Małym Płocku na rok szkolny 2017/2018 liczba godzin ponadwymiarowych, jak i liczba tych godzin realizowana faktycznie, naruszała przepisy art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Tygodniowy wymiar godzin zajęć obu dyrektorów wynosił po 2 godziny tygodniowo, co wynikało z decyzji Wójta odpowiednio z dnia 20 kwietnia 2012 r. i z dnia 23 stycznia 2007 r., wydanych na podstawie § 3 uchwały Nr XXIX/168/06 Rada Gminy Mały Płock z dnia 27 października 2006 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę Mały Płock. Przywołany przepis przewiduje, iż Wójt Gminy w uzasadnionych przypadkach zwalnia dyrektora szkoły i placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć określonego w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela w całości lub w części, jeżeli warunki funkcjonowania szkoły lub placówki powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora. Zatem tygodniowy dopuszczalny limit planowanych i realizowanych godzin ponadwymiarowych nie powinien przekraczać w obu przypadkach 1 godziny tygodniowo, co wynika bezpośrednio z dyspozycji cytowanych wyżej przepisów. Tymczasem, jak wynikało z arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018, obu dyrektorom przyznano po 2 godziny ponadwymiarowe (przy obowiązującym pensum 2 godzin liczba godzin ponadwymiarowych nie mogła przekroczyć 1 godziny). Organ prowadzący zatwierdził zatem w arkuszach organizacyjnych liczbę godzin ponadwymiarowych ponad dopuszczalny ustawowy limit (1/2 tygodniowego wymiaru godzin zajęć obowiązującego dyrektorów po obniżce). W arkuszach organizacyjnych na lata 2018/2019 dyrektorom szkół z terenu gminy nie przydzielono żadnych godzin ponadwymiarowych.

Dodania wymaga, iż pomimo, że w roku szkolnym 2017/2018 Gimnazjum liczyło tylko 4 oddziały, mimo czego decyzja Wójta z dnia 20 kwietnia 2012 r. o obniżeniu pensum dyrektora do 2 godzin tygodniowo nadal traktowana była jako obowiązująca. Generowało to koszty w postaci wypłaty dyrektorowi dodatkowego wynagrodzenia za 2 godziny ponadwymiarowe, podczas gdy według uchwały Rady Gminy obowiązujące pensum dla dyrektora szkoły do 8 oddziałów wynosiło 8 godzin tygodniowo. W obowiązującym roku szkolnym  2018/2019 ustalone decyzją Wójta z dnia 30 sierpnia 2018 r. pensum dyrektora Gimnazjum wynosi 6 godzin (o 4 więcej) przy 8-godzinnym pensum wynikającym z uchwały i liczbie 2 oddziałów (o 2 mniej, niż w poprzednim roku szkolnym). Nadal zastosowano zatem częściowe zwolnienie z pensum. Natomiast pensum dyrektora Szkoły Podstawowej w Małym Płocku w roku szkolnym 2018/2019 wynosi 4 godziny tygodniowo i nie zostało dodatkowo zmniejszone decyzją Wójta. W przypadku roku szkolnego 2017/2018 w odniesieniu do dyrektora SP w Małym Płocku również uzasadniony jest wniosek o bezpodstawnym wypłacaniu wynagrodzenia za 2 godziny ponadwymiarowe, które to godziny mogły być realizowane w ramach pensum obniżonego przez Radę, wynoszącego 4 godziny tygodniowo. Z tego względu brak było zasadności utrzymywania w roku szkolnym 2017/2018 pensum obniżonego przez Wójta do 2 godzin tygodniowo i zatwierdzenia dodatkowo 2 godzin ponadwymiarowych – str. 37-38 protokołu kontroli.

Na kwestię zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół zawierających zgodną z obowiązującymi przepisami liczbę godzin ponadwymiarowych nauczycieli pełniących funkcje kierownicze oraz zasadności decyzji o zmniejszaniu pensum poniżej poziomu obniżonego uchwałą Rady zwrócę uwagę Wójtowi Gminy Mały Płock w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Analiza arkuszy organizacyjnych Szkoły Podstawowej w Kątach na lata szkolne 2017/2018 i 2018/2019 wykazała ponadto, że w przypadku dyrektora stosowano zawyżoną liczbę tygodniowego pensum w ten sposób, iż zaplanowano na rok szkolny 2017/2018 ogółem 9 godzin jako realizowanych w ramach obowiązkowego wymiaru i 2 godziny ponadwymiarowe, zaś na rok szkolny 2018/2019 ogółem 9 godzin jako realizowanych w ramach obowiązkowego wymiaru, podczas gdy według uchwały Rady Gminy Mały Płock w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez gminę, obowiązujące pensum dla dyrektora w szkole do 8 oddziałów powinno wynosić 8 godzin tygodniowo. W uchwale brak postanowień, które różnicowałyby tę zasadę ze względu na fakt, iż nauczyciel zajmujący stanowisko dyrektora w ramach stosunku pracy realizował obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. W świetle zasad określonych uchwałą Rady Gminy wynikająca z arkuszy organizacyjnych jedna godzina przekraczająca obowiązkowy wymiar godzin dyrektora po obniżce powinna była być traktowana jako godzina ponadwymiarowa, a zatem dodatkowo opłacona. Z wyliczenia dokonanego w trakcie kontroli wynika, iż łączna suma należnego dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Kątach wynagrodzenia za godziny zrealizowane ponad wymiar pensum uchwalony przez Radę w okresie od 1 września 2018 r. do końca lutego 2019 r. wyniosła 2.998,44 zł.

Analogiczna sytuacja dotyczyła dyrektora Szkoły Podstawowej w Chludniach, dla której w arkuszu organizacyjnym na rok szkolny 2017/2018 przyznano 9 godzin jako realizowanych w ramach obowiązkowego wymiaru i 2 godziny ponadwymiarowe, podczas gdy na gruncie postanowień przywołanej uchwały Rady Gminy, obowiązujące pensum powinno było wynosić 8 godzin tygodniowo. Nie stwierdzono, aby za godziny wykonane przez Dyrektora powyżej obowiązującego na podstawie uchwały pensum (1 godzina tygodniowo) wypłacono stosowne wynagrodzenie, mimo że należało traktować je jako ponadwymiarowe. Z ustaleń kontroli wynika, iż kwota tego wynagrodzenia, obliczona za okres od 1 września 2017 r. do końca sierpnia 2018 r., wyniosła 1.981,44 zł. Ustalone dyrektorowi na rok szkolny 2018/2019 pensum jest prawidłowe i wynosi 8 godzin – str. 38-40 protokołu kontroli.

Na kwestię zgodności liczby godzin obowiązkowego tygodniowego wymiaru nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze z zasadami określonymi uchwałą Rady Gminy zwrócę uwagę Wójtowi Gminy Mały Płock w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej, a także nieprawidłowych działań organu prowadzącego szkoły obsługiwane przez ZOPO.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor oraz dyrektorze każdej obsługiwanej jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i 5 oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie regulaminu organizacyjnego ZOPO stosowanie do postanowień statutu.

2. Określenie przez Panią Dyrektor w regulaminie organizacyjnym ZOPO lub zakresie czynności zasad zastępstwa Pani Dyrektor w czasie nieobecności, z zastrzeżeniem, że zastępstwo to nie powinno być powierzane głównemu księgowemu ze względu na powstający w ten sposób stan skumulowania w ramach zadań jednej osoby wszystkich uprawnień kluczowych dla prowadzenia gospodarki finansowej jednostki.

3. Zaprzestanie wykonywania przez Panią Dyrektor czynności wchodzących, zgodnie z dyspozycją art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zakres kompetencji kierowników jednostek obsługiwanych przez ZOPO, tj. opracowywania i podpisywania projektów planów finansowych oraz dysponowania środkami pieniężnymi na rachunkach bankowych szkół.

4. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej:

a) usunięcie z wprowadzonych przez Panią Dyrektor przepisów wewnętrznych postanowień wskazujących dyrektora ZOPO jako osobę uprawnioną do zatwierdzania dokumentów jednostek obsługiwanych do wypłaty oraz wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi,

b) zrealizowanie obowiązku określenia przez Panią Dyrektor szczegółowych zasad inwentaryzacji dla jednostek obsługiwanych,

c) formalne uregulowanie stosowanych wzorów kart drogowych oraz procedur w zakresie obiegu, kontroli i zasad ich wypełniania, a także zasad rozliczania zużycia paliwa w oparciu o karty drogowe,

d) wprowadzenie przez Panią Dyrektor odrębnych przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości obsługiwanych szkół i ZOPO, z uwzględnieniem specyfiki działalności każdej ze szkół i ZOPO oraz z odpowiednim zastosowaniem wniosków zawartych poniżej, sformułowanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych w okazanej podczas kontroli dokumentacji, dotyczących:

- usunięcia z zakładowego planu kont tych kont, które nie mogą mieć zastosowania w ZOPO i obsługiwanych szkołach,

- jednoznacznego uregulowania zasad ewidencji materiałów żywnościowych; w przypadku objęcia artykułów żywnościowych gospodarką magazynową określenie w regulacjach wewnętrznych zasad dokumentowania obrotu oraz stanu magazynowego.

5. Zaprzestanie ewidencjonowania operacji związanych z przyznanym poszczególnym jednostkom wynagrodzeniem płatnika podatku dochodowego jako dochodu i wydatku jednostki – ze względu na brak kasowej realizacji tej operacji gospodarczej.

6. Doprowadzenie do zgodności z prawem kwestii gromadzenia środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych poszczególnych szkół i dysponowania nimi; w tym celu zapewnienie otwarcia rachunków bankowych ZFŚS każdej szkoły i ewidencjonowania ich w księgach każdej szkoły lub zawarcie z dyrektorami szkół stosownej umowy o prowadzeniu wspólnej działalności socjalnej, z której będzie wynikało m.in., że rachunek Funduszu ma prowadzić ZOPO.

7. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej.

8. Wypłacenie wskazanemu w protokole kontroli nauczycielowi Szkoły Podstawowej w Kątach łącznej kwoty 90,11 zł odpowiadającej zaniżonemu wynagrodzeniu za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw.

9. W zakresie ustalania danych na potrzeby sporządzenia przez Wójta Gminy Mały Płock sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania, w szczególności w zakresie kwoty wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli,

b) sporządzenie i przekazanie Wójtowi wynikającej z ustaleń kontroli korekty danych dotyczących osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2018 r. w celu sporządzenia korekty sprawozdania.

10. Przygotowanie list płac i zapewnienie wypłacenia dyrektorom Szkoły Podstawowej w Kątach i Szkoły Podstawowej w Chludniach kwot wynagrodzeń (odpowiednio 2.998,44 zł i 1.981,44 zł) za godziny zrealizowane ponad wymiar pensum uchwalony przez Radę Gminy, które to godziny w roku szkolnym 2017/2018 i 2018/2019 bezpodstawnie – w świetle uchwały Rady – traktowano jako mieszczące się w ramach pensum na podstawie arkuszy organizacyjnych obu szkół.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. 

  Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Wójt Gminy Mały Płock

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 09 kwietnia 2019 roku, do Dyrektora Szkoły Podstawowej, dla której ZOPO prowadzi obsługę finansowo-księgową:

Pani

Edyta Cwalina

Dyrektor Szkoły Podstawowej

w Małym Płocku

           Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie styczeń-marzec 2019 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w Małym Płocku, obejmując nią również elementy gospodarki finansowej jednostek, dla których ZOPO prowadzi obsługę finansowo-księgową, w tym Szkoły Podstawowej w Małym Płocku. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli podpisanym 12 marca 2019 r. przez dyrektora i głównego księgowego ZOPO wynika, że wystąpiły nieprawidłowości dotyczące kierowanej przez Panią jednostki, w tym takie, dla wyeliminowania których niezbędne jest podjęcie przez Panią stosownych działań, a także spowodowane nieprawidłowymi działaniami organu prowadzącego.

Szkoła Podstawowa w Małym Płocku liczyła w roku szkolnym 2017/2018 12 oddziałów, zaś w roku szkolnym 2018/2019 liczy 14 oddziałów. Na gruncie przepisów art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.), w szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się stanowisko wicedyrektora. Przywołana norma nakazuje utworzenie stanowiska wicedyrektora, jednakże wynikający z niej obowiązek nie został wypełniony w kierowanej przez Panią jednostce. Ustalono jednocześnie, iż w związku z nieutworzeniem stanowiska wicedyrektora, Wójt jako organ prowadzący, działając w oparciu o art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego, wyznaczył nauczyciela do zastępowania Pani Dyrektor podczas Pani nieobecności, który to tryb w stwierdzonym stanie faktycznym nie miał zastosowania. Dodania wymaga, iż w obowiązującym statucie Szkoły, stanowiącym załącznik do uchwały Nr 08/2018/2019 Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w Małym Płocku z dnia 25 października 2018 r., stanowisko wicedyrektora szkoły jest uwzględnione; wskazano wprost „dyrektor szkoły powołuje wicedyrektora, któremu określa zakres czynności” (§ 25 ust. 4). W treści § 26 statutu określono zaś zakres obowiązków wicedyrektora.

Badając prawidłowość pobierania opłat za żywienie w stołówce szkolnej prowadzonej przez Szkołę Podstawową w Małym Płocku stwierdzono naruszenie dyspozycji art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego poprzez nieprzeznaczenie części opłat wniesionych przez uczniów w 2018 r. na zakup artykułów żywnościowych służących przygotowaniu posiłków (na tzw. „wsad do kotła”). Zgodnie z przywołanym przepisem do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Dyspozycja tego przepisu jest równoznaczna z obowiązkiem finansowania żywienia uczniów w taki sposób, aby całość pobieranych od uczniów opłat za żywienie była przeznaczana za zakup artykułów żywnościowych zużywanych do przygotowania posiłków. Kontrola wykazała, że dochody wykonane za 2018 r. w rozdz. 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne” par. 083 „Zakup usług pozostałych” wyniosły 129.639,70 zł, zaś wydatki sklasyfikowane w rodz. 80148 par. 4220 „Zakup środków żywności” wyniosły 111.594,53 zł. Różnica pomiędzy dochodami a wydatkami wyniosła 18.045,17 zł. Ustalona przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Małym Płocku stawka opłaty za żywienie dla nauczycieli oraz pracowników administracji i obsługi wynosiła do końca sierpnia 2018 r. 3,60 zł (dla uczniów 3 zł), zaś od 1 września 2018 r. 5,50 zł (dla uczniów 4 zł). Stwierdzono, iż łączna suma nadwyżki ponad podstawową stawkę opłaty wynikająca ze sprzedaży posiłków nauczycielom i pozostałym pracownikom stanowiła kwotę 3.068,70 zł. Po uwzględnieniu tych danych różnica między dochodami z opłat za żywienie a wydatkami na zakup artykułów żywnościowych w dalszym ciągu wykazuje znaczącą wartość w skali roku, tj. kwotę 14.976,47 zł. Przesądza to, że opłaty za żywienie sfinansowane przez uczniów nie zostały w całości przeznaczone na zakup artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków, wbrew art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego.

Analiza dochodów z najmu pomieszczenia wykorzystywanego na sklepik szkolny w budynku Gimnazjum wykazała, że umowa zawarta na okres od 3 września 2018 r. do 21 czerwca 2019 r. była poprzedzona kilkunastoma umowami zawieranymi na okres roku szkolnego, począwszy od września 2007 r. Kontrolującym nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej wykonanie dyspozycji 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) w zakresie uzyskania zgody organów gminy na zawarcie kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat w sytuacji, gdy łączny czas najmu przekroczy 3 lata. Należy nadmienić, iż warunku tego nie spełniała adnotacja Wójta Gminy Mały Płock złożona na okazanym piśmie dyrektora Gimnazjum z dnia 17 stycznia 2012 r. o wyrażenie zgody na wynajem na czas nieokreślony pomieszczenia na prowadzenie sklepiku szkolnego w okresie trwania zajęć dydaktyczno-wychowawczych, tj. od 1 września do ostatniego piątku miesiąca czerwca każdego roku szkolnego. Z pisma wynikało, iż „powyższy okres najmu podyktowany jest tym, iż podczas wakacji szkoła jest zamknięta, a w związku z tym działalność sklepiku całkowicie zawieszona.” Należy wskazać, iż zgody tej Wójt udzielił nie będąc do tego upoważnionym przez Radę Gminy Mały Płock. Na terenie gminy obowiązuje uchwała Nr III/8/06 Rady Gminy Mały Płock z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu. Postanowienia tej uchwały nie odnoszą się wprost do zasad zawierania umów najmu na jakiekolwiek okresy – brak postanowień w tym zakresie zarówno w tytule, jak i treści uchwały. W związku z tym każdorazowe zawarcie przez Wójta umowy najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat, powodujące że stosunek najmu lub dzierżawy z tym samym kontrahentem trwa łącznie dłużej niż 3 lata, musi być poprzedzone wyrażeniem przez Radę Gminy zgody na dokonanie tej czynności. Obowiązek uzyskania zgody Rady odnosi się zatem również do przypadków zawierania przez kierowników jednostek organizacyjnych umów najmu mienia znajdującego się w ich trwałym zarządzie.

Dodania wymaga, iż zgodnie z treścią uzasadnienia do uchwały Nr XXV/135/17 Rady Gminy Mały Płock z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, z dniem 31 sierpnia 2019 r. Gimnazjum zakończy swoją działalność, a zajmowaną część budynku przejmie Szkoła Podstawowa w Małym Płocku, która przejmie funkcję trwałego zarządcy. Kwestia prawidłowego wynajmowania tego pomieszczenia będzie zatem spoczywała na Pani Dyrektor.

Kontrola zagadnień dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazała naruszenie zasad przyznawania świadczeń z ZFŚS Szkoły Podstawowej w Małym Płocku przez byłego dyrektora Szkoły będącego administratorem środków Funduszu, w świetle regulacji określonych regulaminem ZFŚS w Szkole Podstawowej w Małym Płocku z dnia 1 marca 2015 r., w odniesieniu do wypłat świadczeń na rzecz emerytów i rencistów. Tytułem dofinansowania wypoczynku letniego emerytowanym nauczycielom, zgodnie z listą wypłat z 27 czerwca 2018 r., dla ośmiu osób wypłacono łącznie sumę 10.600 zł, w tym 3 x 1.340 zł i 5 x 1.320 zł. W treści przywołanego regulaminu przewidziano, iż wysokość dofinansowania uzależniona jest od dochodów miesięcznych brutto na członka rodziny; przyjęta rozpiętość dofinansowania wynosi zaś od 480 zł do maksymalnie 600 zł. Każde z przyznanych świadczeń przekroczyło zatem najwyższą kwotę dofinansowania; w przypadku 3 osób o łączną sumę 2.220 zł i w przypadku 5 osób o łączną sumę 3.600 zł (razem 5.800 zł). W tym samym dniu (27 czerwca 2018 r.), zgodnie dziewięciu osobom wypłacono sumę 11.980 zł (5 x 1.340 zł i 4 x 1.320 zł) tytułem zapomogi z tytułu długotrwałego leczenia. Według postanowień regulaminu, wysokość przyznanej zapomogi z tego tytułu przysługującej pracownikom, emerytom oraz członkom ich rodzin, wynosi od 400 do 1.200 zł. Przewidziano ponadto, iż warunkiem przyznania tego świadczenia (pod rygorem nierozpatrzenia wniosku) jest dołączenie do wniosku o przyznanie zapomogi „dokumentów potwierdzających sytuację losową pracownika (zaświadczenie lekarskie, faktury potwierdzające wydatki)”. Jak wynika z ustaleń kontroli, w siedmiu przypadkach nie okazano żadnej dokumentacji potwierdzającej sytuację losową wnioskodawcy, zaś dwa pozostałe uprawdopodobnione zostały jedynie dołączonymi zaświadczeniami lekarskimi. Poza tym, każda z przyznanych zapomóg przekraczała najwyższą kwotę dofinansowania; w przypadku 5 osób o łączną sumę 700 zł (5 x 140 zł) i w przypadku 4 osób o łączną sumę 480 zł – razem 1.180 zł. W związku ze zmianą na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej w Małym Płocku w trakcie kontroli nie pobrano wyjaśnień w kwestii wypłaty opisanych świadczeń niezgodnie z postanowieniami regulaminu.

           Wskazania wymaga, iż na gruncie postanowień art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1316, ze zm.), pracodawcy są zobowiązani gospodarować środkami funduszu socjalnego na podstawie regulaminu. W regulaminie tym określa się zasady i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z funduszu oraz zasady przeznaczania środków funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 sierpnia 2001 r. (sygn. akt I PKN 597/00), pracodawca administrujący środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych nie ma prawa ich wydatkować niezgodnie z regulaminem zakładowej działalności socjalnej, którego postanowienia nie mogą być sprzeczne z zasadą przyznawania świadczeń według kryterium socjalnego, to jest uzależniającego przyznawanie ulgowych usług i świadczeń wyłącznie od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu.

Reasumując, dla usunięcia stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości niezbędne jest zrealizowanie przez Panią następujących wniosków:

a) podjęcie działań zmierzających do obsadzenia stanowiska wicedyrektora Szkoły Podstawowej w Małym Płocku, stosownie do obowiązku wynikającego z przepisów Prawa oświatowego oraz postanowień statutu Szkoły,

b) przeznaczanie całości opłat pobranych od rodziców za żywienie dzieci wyłącznie na zakup artykułów żywnościowych, stosownie do art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego,

c) rozważenie ustalenia opłat pobieranych od rodziców za żywienie dzieci na niższym poziomie od dotychczas obowiązującego, mając na uwadze, że odpłatność dziecka za korzystanie z wyżywienia w szkole powinna być skalkulowana na poziomie zapewniającym wyłącznie pokrycie kosztów zakupu artykułów żywnościowych, zatem nie może dochodzić do powstawania – stwierdzonej za 2018 r. – istotnej nadwyżki między pobranymi opłatami a wydatkami na zakup artykułów żywnościowych,

d) rozliczenie z uczniami kwot pobranych od nich w 2018 r. tytułem odpłatności za obiady, które nie zostały przeznaczone na zakup artykułów żywnościowych. Poinformowanie Izby o skutkach finansowych podjętych w tym zakresie działań,

e) zawieranie umów najmu pomieszczeń szkolnych po uzyskaniu zgody organów gminy, mając na uwadze postanowienia art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określające zakres obowiązków trwałego zarządcy uzależnionych od czasu trwania najmu,

f) zapewnienie administrowania środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych zgodnie z przyjętym regulaminem.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Wójt Gminy Mały Płock

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży