Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Mały Płock

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 września 2019 roku (znak: RIO.IV.6001-2/19), o treści jak niżej:

Pan

Józef Dymerski

Wójt Gminy Mały Płock

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mały Płock  za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Mały Płock  na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości – w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911) – wykazała, że niektóre zagadnienia nie zostały uregulowane, niektóre przyjęte postanowienia nie znajdują zastosowania w praktyce lub nie są przestrzegane, a niektóre wykazują sprzeczność z przepisami prawa:

a) w regulacjach określających metody wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego przyjęto postanowienia sugerujące, że gmina może posiadać aktywa w postaci długoterminowych papierów wartościowych traktowanych jako lokaty długoterminowe oraz krótkoterminowe aktywa finansowe (akcje, obligacje, bony skarbowe i inne dłużne papiery wartościowe) w celu odsprzedaży, co sprzeciwia się postanowieniom ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712). Zasady wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego  przez jednostki samorządu terytorialnego określone zostały w rozdziale 3 tej ustawy. Wynika z nich, że tworzenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępowanie do takich spółek przez jednostki samorządu terytorialnego winno służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest zaś jedynie w warunkach określonych w art. 10 tej ustawy. Przywołane regulacje nie wskazują zatem na możliwość nabywania przez gminę długoterminowych papierów wartościowych traktowanych jako lokaty długoterminowe, a także krótkoterminowych aktywów finansowych jedynie w celu ich odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie dokonywała – str. 6 protokołu kontroli,

b) w zasadach gospodarowania materiałami zawarto postanowienia, zgodnie z którymi zakupione materiały przekazywane są bezpośrednio do zużycia lub na stan pracownika materialnie odpowiedzialnego. Fakt zużycia materiałów potwierdza się protokołem zużycia bądź opisem na fakturze o bezpośrednim zużyciu materiałów na określony cel. Nie sprecyzowano okoliczności, w których określone materiały miałyby być przekazane na stan pracownika oraz czy, i w jaki sposób, materiały „przekazane na stan pracownika materialnie odpowiedzialnego” miałyby być ewidencjonowane w księgach lub ewidencji pozabilansowej – str. 6-7 protokołu kontroli,

c) postanowiono, iż „zakupywane paliwo do pojazdów będących w ewidencji Urzędu Gminy oraz olej opałowy ewidencjonuje się w trakcie roku na koncie 310 „Materiały”, natomiast na koniec roku na podstawie spisu z natury ustalana jest wartość nie zużytych materiałów w cenie zakupu. Różnicę zdejmuje się z konta 310 i odnosi w koszty działalności.” Jak wykazała kontrola, zużycie paliw silnikowych odnoszone jest w koszty w trakcie roku na podstawie miesięcznych – zamiast rocznych, jak sugerują przepisy wewnętrzne – rozliczeń. Stosowany w praktyce sposób ewidencjonowania operacji dotyczących gospodarowania paliwami nie wynika zatem z przepisów wewnętrznych. Ponadto w polityce rachunkowości nie określono stosowanych wzorów kart drogowych; nie opracowano też w formie pisemnej stosowanych w praktyce zasad rozliczania zużycia paliwa w oparciu o te karty – str. 7 protokołu kontroli,

d) odnośnie zasad dokonywania odpisów aktualizujących należności zawarto zapisy nie   wykazujące związku z przepisami ustawy o rachunkowości określającymi przesłanki ich dokonywania. Zawarto bezpodstawne postanowienie, niestosowane w praktyce, iż „nie dokonuje się odpisów aktualizujących należności z tytułu dochodów i wydatków budżetowych.” Należy wskazać, iż odpowiada ono przepisowi § 7 ust. 1 nieobowiązującego od 1 lipca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U, Nr 153, poz. 1572 ze zm.). Od czasu uchylenia tego aktu kolejne rozporządzenia regulujące prowadzenie rachunkowości przez jednostki budżetowe wskazują na obowiązek dokonywania odpisów aktualizujących zgodnie z ustawą o rachunkowości – aktualnie przepis ten znajduje się w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017.

           W praktyce dokonywano odpisów aktualizujących, jednakże według metody określonej w innym miejscu przepisów wewnętrznych, odnoszącej się do okresów zalegania z płatnością. Okresom tym przypisano stawki procentowe odpisów (do 6 miesięcy – bez odpisu aktualizującego, powyżej 6 miesięcy do 1 roku – odpis aktualizujący w wysokości 50% należności, powyżej roku – odpis aktualizujący w wysokości 100% należności). Zapis dotyczący „wiekowania” należności nie powinien pojawić się w regulacjach wewnętrznych, gdyż ustawa o rachunkowości nie przewiduje możliwości dokonywania odpisów z pominięciem przesłanek określonych w treści jej art. 35b. Biorąc pod uwagę, że Urząd Gminy – jako jednostka sektora finansów publicznych – obowiązany jest do prowadzenia terminowych czynności egzekucyjnych wobec przypadających mu należności, stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), podstawą oceny zasadności dokonania odpisu powinny być wyniki postępowania egzekucyjnego (jego ewentualna bezskuteczność jako wyznacznik sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika), a nie okres zalegania z płatnością. Stosowanie tej metody skutkowało zawyżeniem salda wykazanego na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności”, które na dzień 31 grudnia 2018 r. wynosiło 1.049.636,40 zł. W jego skład wchodziły m.in. należności podatkowe od osób fizycznych na sumę 95.745,73 zł oraz odsetki od tych należności na sumę 21.253,50 zł, co do których nie udokumentowano prawdopodobieństwa nieściągalności – str. 7 i 12 protokołu kontroli,

e) w zakładowym planie kont nie odniesiono się do zasad ewidencjonowania operacji związanych ze scentralizowanym rozliczeniem podatku VAT – str. 11-12 i 14 protokołu kontroli,

f) analiza zakładowego planu kont (str. 8-12 protokołu kontroli) wykazała niezgodności z postanowieniami ustawy i rozporządzenia w następującym zakresie: 

- w wykazach kont przewidziano konta, które ze względu na przyjęty sposób ewidencji oraz specyfikę i zakres prowadzonej działalności nie mają lub nie mogą mieć zastosowania w jednostce, w tym w wykazie kont budżetu konto 968 „Prywatyzacja”, zaś w wykazie kont Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej konta 140 „Krótkoterminowe aktywa finansowe”, 330 „Towary”, czy 340 „Odchylenia od cen ewidencyjnych materiałów i towarów”,

- w wykazie kont pozabilansowych ujęto m.in. konta, które w rozporządzeniu nie występują i nie mają odpowiedników, jeżeli chodzi o treść ekonomiczną. Dotyczy to w szczególności konta 090 „Środki trwałe w likwidacji”, które zgodnie z przyjętym opisem miałoby obejmować wartość początkową środka trwałego postawionego w stan likwidacji; nie określono bliżej, na jakiej podstawie. Przepisy prawa nie przewidują obejmowania ewidencją pozabilansową procesu likwidacji środka trwałego będącego na stanie jednostki budżetowej, tj. możliwości jego wyksięgowania z ewidencji bilansowej bez udokumentowania likwidacji,

- w opisie funkcjonowania konta 134 „Kredyty bankowe” zawarto błędne postanowienia, których treść prowadzi do wniosku, iż w sytuacji zapłaty faktury przez bank ze środków kredytu pozyskanego przez gminę na wyprzedzające finansowanie zadania (z zastrzeżeniem, że zapłata dokonywana byłaby przez bank z własnego rachunku – nieobjętego ewidencją gminy) operacja taka miałaby być zarachowana na tym koncie w korespondencji z kontem 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”. Wskazano równoległe księgowania tej operacji  w księdze Urzędu jako jednostki  budżetowej, zaprezentowane w protokole, w tym mające odzwierciedlać rzekome rozliczenie za pośrednictwem konta 223 wydatków sfinansowanych tym kredytem. Przyjęty sposób ewidencji z zastosowaniem kont 223 w ewidencji budżetu i Urzędu dla tego rodzaju operacji gospodarczej nie ma związku z funkcją tego konta opisaną załącznikami nr 2 i 3 do rozporządzenia, ponieważ w przedmiotowej operacji nie dochodzi do przekazania na rachunek Urzędu środków budżetu na sfinansowanie wydatków; operacja ta powinna być zaksięgowana wyłącznie zapisem Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 134. W takim przypadku w ewidencji Urzędu należałoby dokonać odpowiedniego zapisu, w wysokości wynikającej z opłaconej faktury, w korespondencji z subkontem wydatków otwartym do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”, służącym do powielania zapisów dotyczących wydatków poniesionych bezpośrednio w ciężar kredytu. W okresie objętym kontrolą nie stwierdzono ewidencjonowania operacji w sposób błędnie opisany w polityce rachunkowości,

- opis funkcjonowania konta 130 przyjęty w zakładowym planie kont przewiduje, że służy ono do ujmowania środków pieniężnych dla dysponentów niższego stopnia, w korespondencji z kontem 223. Podział na dysponentów środków (główny, drugiego i trzeciego stopnia) nie występuje w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym w praktyce jednostki budżetowe gminy realizują wydatki ze środków otrzymanych bezpośrednio z rachunku budżetu, poprawnie rozliczanych za pośrednictwem konta 223 w ewidencji budżetu. Ponadto z zacytowanego opisu konta wynika, że Urząd posiada jeden rachunek bieżący, podczas gdy prowadzone są odrębne rachunki dla dochodów i wydatków, a także rachunki projektów.

           Kontrola prawidłowości ewidencji operacji w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., wykazała, że:

a) przychody na sumę 18.547.427,30 zł dotyczące dochodów zrealizowanych w 2018 r. bezpośrednio na rachunku budżetu ujęto w ewidencji Urzędu Gminy błędnymi zapisami Wn 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” i równolegle Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 222. Przychody te powinny być ujęte przez kontrolowaną jednostkę wyłącznie zapisem Wn 800 – Ma 720. Zastosowanie  konta 222 było niezgodnie z jego funkcją ekonomiczną, ponieważ księgowana operacja nie miała związku z odprowadzeniem na rachunek budżetu zrealizowanych dochodów z rachunku dochodów Urzędu – str. 19 protokołu kontroli,

b) dokonywano nieprawidłowych zapisów na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” (str. 37-39 protokołu kontroli), co polegało na tym, że:

- w trakcie roku dokonano zmniejszenia odpisu aktualizującego z powodu śmierci dłużnika alimentacyjnego księgując kwotę 9.398,68 zł (należność główną) zapisem Wn 290 – Ma  761 „Pozostałe koszty operacyjne”, a naliczone od niej odsetki (6.806,47 zł) zapisem Wn 290 – Ma 751 „Koszty finansowe”. Wyksięgowanie należności z konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nastąpiło zaś z kontem 720. Prawidłowo operacja zmniejszenia odpisu aktualizującego o kwoty należności podlegających wyksięgowaniu (np. w związku z ich umorzeniem) powinna być zaksięgowana wyłącznie zapisem Wn 290 – Ma 221,

- na koniec 2018 r. wyksięgowano z konta 290 całe saldo uwidocznione na tym koncie (954.844,23 zł), stosując do tego celu zapis ujemny po stronie Ma (drugostronnie zapisami ujemnymi odsetki po stronie Wn na koncie 751 – kwota 203.493 zł i należności główne na koncie 761 – kwota 742.351,23 zł) i jednoczesne zapisem dodatnim zarachowano na tych kontach wyliczoną na koniec 2018 r. sumę odpisów w wysokości 1.049.639,40 zł. W efekcie saldo konta 290 w 2018 r. powiększono o  kwotę 94.795,17 zł stanowiącą w istocie per saldo zwiększeń i zmniejszeń odpisów aktualizujących dokonanych w 2018 r. Poprzez bezpodstawne zarachowania zniekształcono rzeczywiste obroty konta. Ponadto nie istniały podstawy do zastosowania zapisów ujemnych,

c) na koncie 130 w ewidencji Urzędu nie zachowano w pełni zasady czystości obrotów w zakresie ewidencji operacji na kontach służących księgowaniu zrealizowanych dochodów i wydatków budżetu, wbrew opisowi tego konta zawartemu w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 30 protokołu kontroli,

d) do przyjmowania wpłat należności od dłużników alimentacyjnych założono odrębny rachunek bankowy, który ewidencjonowano w księgach Urzędu błędnie na koncie 139-2  „Inne rachunki bankowe”. Uzyskane wpłaty przekazywano z tego rachunku na rachunek dochodów ewidencjonowany w Urzędzie na koncie 130, a z tego rachunku na rachunek budżetu za pośrednictwem konta. Skoro postanowiono o utworzeniu odrębnego rachunku do gromadzenia tych środków, to jego obroty należało księgować w ramach konta 130, albowiem jego dane służą m.in. do sporządzenia sprawozdania Rb-27ZZ, które sporządzane jest w zakresie dochodów wykonanych na podstawie danych ewidencji do konta rachunek bieżący jednostki budżetowej, a więc do konta 130 – § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393).  Po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO zalecono zaprzestanie ewidencjonowania obrotów rachunku służącego do gromadzenia dochodów od dłużników alimentacyjnych na koncie 139. Jak wynika z przytoczonej w protokole kontroli informacji Skarbnika Gminy, mylnie została zrozumiana intencja wniosku pokontrolnego, jako mająca na celu zaprzestanie dokonywania bezpośrednio z konta 139 przelewów tych kwot na rachunek budżetu, w związku z czym  zaczęto dodatkowo stosować przelewy z tego rachunku na rachunek dochodów ewidencjonowany na koncie 130 – str. 31 protokołu kontroli,

e) analiza sald na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” wykazała, iż ujęto na nim nieprawidłowo następujące rozrachunki: 1.695,02 zł (nadpłacona składka dla Związku Gmin Wiejskich),  9.700 zł i 5.023,33 zł (zobowiązania z tytułu diet dla radnych i sołtysów), 139,10 zł i 419 zł (zobowiązania z tytułu ekwiwalentów dla członków OSP). Ze względu na tytuł rozliczeń, rozrachunki te powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, jak to wynika z zasad ewidencji na kontach zespołu 2 określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 34 protokołu kontroli,

f) na koniec 2018 r. na koncie syntetycznym 961 „Wynik wykonania budżetu” wykazano  nadwyżkę (saldo Ma) wyższą o 0,08 zł od wyniku (nadwyżki w wysokości  947.155,84 zł) wyliczonego w oparciu o analitykę dochodów i wydatków oraz wynikającego ze sprawozdawczości budżetowej. Kontrola wykazała, że różnica wystąpiła między ewidencją analityczną i syntetyczną w zakresie zrealizowanych dochodów, wbrew art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Wynika stąd, że sprawozdania budżetowe o dochodach i wydatkach sporządzono na podstawie ewidencji analitycznej, zaś kwotę dochodów w ewidencji budżetu, podlegającą przeniesieniu na wynik budżetu, na podstawie ewidencji syntetycznej prowadzonej na koncie 901 – str. 22-23 protokołu kontroli.

           Kontrola sprawozdawczości budżetowej sporządzonej za 2018 r. (str.  19-23 protokołu kontroli), w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że:

a) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych za 2018 r. sporządzonym przez pana Wójta na podstawie danych ewidencji Urzędu i budżetu wykazano należności w wysokości 614.764,75 zł, zamiast 612.049,73 zł, jak to wynikało z ksiąg rachunkowych (różnica 2.715,02 zł). Z ustaleń zawartych na str. 19-20 protokołu kontroli wynika, że w sprawozdaniu Rb-27S błędnie ujęto kwotę 1.695,02 zł zapłaconą na rzecz Związku Gmin Wiejskich, wynikającą z konta 201, która podlegała ujęciu w koszty 2019 r. (nie stanowiła należności z tytułu dochodów) oraz – w wyniku omyłki pisarskiej, jak wynika z protokołu kontroli – zawyżono o 1.020 zł kwotę należności z odsetek od podatków i opłat lokalnych,

b) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych za 2018 r. wykazano zobowiązania na sumę 910.873,01 zł, obejmującą m.in. zobowiązania Urzędu Gminy w wysokości 229.021,19 zł, których wysokość w sprawozdaniu zbiorczym była niezgodna ze sporządzonym przez Pana Wójta sprawozdaniem jednostkowym Urzędu, w którym wykazano zobowiązania w wysokości 259.670,50 zł – różnica wynosząca 30.649,31 zł odpowiada wielkości salda strony Ma na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” oznaczającego rzekome zobowiązania Urzędu, wynikające z ksiąg w następstwie błędnego zaksięgowania w latach ubiegłych należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej od dłużników alimentacyjnej. Według informacji Skarbnika Gminy zawartych w protokole kontroli, saldo zostało włączone automatycznie przez komputer do sprawozdania i nie było możliwości jego wyłączenia przy zastosowaniu programu, w związku z czym zamieszczono na sprawdzaniu odręczny dopisek korygujący  zobowiązania o tę  kwotę.

           Salda kont rozrachunkowych wykazane na koniec 2018 r. w księgach Urzędu,  wyrażające zobowiązania podlegające wykazaniu w sprawozdaniu, według ustaleń zaprezentowanych na str. 21 protokołu kontroli wyniosły 230.536,62 zł, zatem faktycznie w sprawozdaniu jednostkowym, a w konsekwencji i w sprawozdaniu zbiorczym, nie wykazano zobowiązań na 1.515,43 zł; kwota ta stanowiła zobowiązania wobec pracowników (saldo Ma na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”). Okoliczność pominięcia tego zobowiązania w sprawozdaniu przeczy twierdzeniom Skarbnika o „automatycznym” zaliczaniu w systemie zobowiązań do sprawozdania Rb-28S,

c) we własnym sprawozdaniu Rb-N sporządzonym na koniec IV kwartału 2018 r. w wierszu N3. „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 211.643,96  zł. Według wyliczeń kontrolującego, dokonanych w oparciu o dane ujęte w ewidencji księgowej jednostki, zgodnie z zasadami określonymi w § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia z 4 marca 2010 r. należało wykazać w tej pozycji kwotę 211.633,07 zł, tj. niższą o 10,89 zł. Skarbnik poinformowała kontrolującego, że było to efektem pomyłki. Kwota 10,89 zł oznacza saldo Ma na koncie 240 odpowiadające podlegającym zwrotowi odsetkom dopisanym do rachunków projektów w ostatnim dniu 2018 r. – str. 22 protokołu kontroli.

Obowiązująca uchwała Nr XXIX/148/10 Rady Gminy Mały Płock z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych, mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Mały Płock lub jej jednostkom podległym nie została dostosowana do brzmienia delegacji ustawowej nadanego od 28 kwietnia 2017 r. ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 659). Od tego czasu, w związku ze zmianą art. 59 ust. 1 ustawy, także kwestia stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych przypadających instytucjom kultury powinna zostać uregulowana przez Radę Gminy w treści przedmiotowej uchwały – str. 17 protokołu kontroli.

           Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała, że najemców obciążano kosztami dostaw wody, odbioru nieczystości płynnych i stałych według stawek ryczałtowych, a nie odpowiadających kosztom ponoszonym przez gminę. Według zestawień sporządzonych w trakcie kontroli przez pracownika Urzędu Gminy, w 2018 r. koszty tych usług poniesione z budżetu wyniosły ogółem 8.111,67 zł, zaś od najemców pobrano opłaty na sumę 3.863,68 zł – różnica 4.247,99 zł. Wymienione media wchodzą w skład opłat niezależnych od właściciela zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm.). Artykuł 9 ust. 2 tej ustawy stanowi, że wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów zapewnienia przedmiotu tych opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być zarówno ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów zapewnienia usług i dostaw przez gminę jako właściciela lokalu, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Właściwa realizacja tego przepisu wymaga zatem odejścia od formy ryczałtowej w zakresie obciążeń za wodę, ścieki i nieczystości stałe i rozpoczęcia obciążania najemców faktycznymi kosztami, ustalanymi w oparciu o faktyczne zużycie oraz obowiązujące na terenie gminy opłat i taryfy – str. 70-71 protokołu kontroli.

           Z ustaleń kontroli zawartych na str. 71-76 protokołu kontroli wynika, że zawierał Pan bez zgody Rady Gminy kolejne umowy najmu i dzierżawy nieruchomości gruntowych z tymi samymi podmiotami na okres do 3 lat, w sytuacji gdy łączny czas trwania najmu przekraczał 3 lata. Uchwała Nr III/8/12 Rady Gminy Mały Płock z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu nie odnosi się wprost do zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na jakiekolwiek okresy – brak w tym zakresie wskazań zarówno w tytule, jak i w treści uchwały. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.), wskazany w uchwale jako podstawa jej podjęcia,  stanowi obecnie, iż „Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących  zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.” W stwierdzonym stanie faktycznym każdorazowe zawarcie przez Pana Wójta umowy najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat, powodujące że stosunek najmu lub dzierżawy z tym samym kontrahentem trwa łącznie dłużej niż 3 lata, musi być poprzedzone wyrażeniem przez Radę Gminy zgody na dokonanie tej czynności. W wyjaśnieniu złożonym do protokołu, wskazuje Pan, że przez złą interpretacje przepisów art.18 pkt.9 lit. a Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy, dotychczas umowy najmu, dzierżawy były podpisywane na kolejne 3 lata bez zgody Rady ponieważ po skończeniu okresu trwania umów następne były traktowane jako nowe umowy a nie ich kontynuacja na kolejne lata. Powołuje Pan ponadto § 14 pkt 4 uchwały wskazujący na zawieranie umów z dotychczasowymi najemcami na zasadzie pierwszeństwa, w sytuacji, w której wywiązali się z postanowień umowy i o ile jej przedłużenie nie będzie kolidowało z interesami gminy. Należy jednak wskazać, że nie zostało w treści uchwały wyartykułowane, że zasada ta dotyczy umów na okres poniżej 3 lat, podczas gdy w czasie podejmowania uchwały uregulowaniu w jej treści podlegały tylko umowy na okres powyżej 3 lat, zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

           Z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej w bieżącym roku przez RIO w Białymstoku w Zespole Obsługi Placówek Oświatowych w Małym Płocku wynika, że  Gimnazjum w Małym Płocku wynajmowało pomieszczenie wykorzystywane na sklepik szkolny na podstawie umowy zawartej na okres od 3 września 2018 r. do 21 czerwca 2019 r., poprzedzonej kilkunastoma umowami zawieranymi z tym samym podmiotem począwszy od września 2007 r. Kontrolującym nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej wykonanie dyspozycji 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) w zakresie uzyskania zgody organów gminy na zawarcie kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat w sytuacji, gdy łączny czas najmu przekroczy 3 lata. W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do dyrektora ZOPO, przesłanym do wiadomości Panu Wójtowi, Izba zajęła stanowisko, iż warunku tego nie spełniała adnotacja Pana Wójta złożona na okazanym piśmie dyrektora Gimnazjum z dnia 17 stycznia 2012 r. o wyrażenie zgody na wynajem na czas nieokreślony pomieszczenia na prowadzenie sklepiku. Udzielił Pan bowiem tej zgody nie będąc do tego upoważnionym przez Radę Gminy Mały Płock (jak wyżej była mowa, uchwała nie odnosi się też do zawierania umów m.in. na czas nieoznaczony). Mając na uwadze, że z dniem 31 sierpnia 2019 r. Gimnazjum zakończyło swoją działalność, a funkcję trwałego zarządcy zajmowanej części budynku miała przejąć Szkoła Podstawowa w Małym Płocku, pragnę wskazać, że w opisanym stanie faktycznym każdorazowe zawarcie umowy najmu pomieszczenia na prowadzenie owego sklepiku lub dzierżawy na okres do 3 lat, powodujące, że stosunek najmu lub dzierżawy z tym samym kontrahentem trwa łącznie dłużej niż 3 lata lub na czas nieoznaczony bez przeprowadzenia przetargu, nadal musi być poprzedzone wyrażeniem zgody przez Radę Gminy, a nie przez Pana Wójta.

           Stwierdzono, że do czynszu za dzierżawę gruntów przeznaczonych na cele rolnicze doliczano podatek od towarów i usług. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatku od towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień (Dz. U. z 2018 r. poz. 701) zwalnia się od podatku od towarów i usług dzierżawę gruntów przeznaczonych na cele rolnicze. Według zestawienia sporządzonego przez merytorycznego pracownika, w 2018 r. w fakturach za dzierżawę działek przeznaczonych na cele rolnicze obciążono dzierżawców nienależnym podatkiem VAT na sumę 117,63 zł – str. 76 protokołu kontroli.

           Kontrola poprawności opłat pobieranych za użytkowanie wieczyste nieruchomości, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykazała 21 przypadków błędnego ustalenia wysokości opłat po aktualizacji dokonanej od 2013 i od 2014  r. Dotyczyło to przypadków, w których zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższała ponad dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej. Stwierdzono, że opłatę po aktualizacji już od pierwszego roku pobierano od użytkowników wieczystych nieruchomości w pełnej wysokości wynikającej z aktualizacji. Zgodnie zaś z art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadkach takich użytkownik wieczysty powinien w pierwszym roku  wnosić opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostała kwota ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) powinna być rozłożona na dwie równe części, które powinny powiększać opłatę roczną w następnych dwóch latach. Dopiero w trzecim roku od aktualizacji opłata roczna w takich przypadkach powinna być pobierana w kwocie wynikającej z aktualizacji. W konsekwencji w latach 2013-2015 od użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych w protokole kontroli pobrano opłaty w zawyżonej wysokości na łączną sumę 951,82 zł. Jako przyczynę błędu pracownik merytoryczny zajmujący się tym zagadnieniem wskazał, iż w trakcie waloryzacji opłat omyłkowo posługiwano się wersją ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed nowelizacji wprowadzającej ust. 2a do art. 77 – str. 77-85 protokołu kontroli.

           Kontrola ustalania i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego – przeprowadzona m.in. w zakresie zgodności z postanowieniami uchwały Nr XVII/04  Rady Gminy Mały Płock z dnia 10 grudnia 2004 r. określającej stawki opłat – wykazała, że nie przestrzegano postanowień uchwały przewidujących różnicowane stawki opłat w zależności od położenia drogi (poza obszarem zabudowanym – 7,50 zł za m², w obszarze zabudowanym – 20 zł) oraz przewidujących, że stawki opłat za umieszczenie urządzenia lub obiektu ulegną podwyższeniu o 100% w przypadku umieszczenia urządzenia w jezdni. W związku z tym w   szeregu poszczególnych decyzji opłaty ustalano zarówno w zaniżonej, jaki i zawyżonej wysokości (zawyżenie następowało poprzez zastosowanie do całego obszaru stawek obowiązujących w terenie zabudowanym w sytuacji, gdy część zajętego pasa dotyczyła obszaru niezabudowanego). Ponadto stwierdzono przypadki naruszenia art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.), który stanowi, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² jest traktowane jako zajęcie 1 m² pasa drogowego.

           W konsekwencji w okresie od wydania wszystkich obowiązujących decyzji do 2019 r. (włącznie) – według wyliczenia dokonanego na podstawie danych sporządzonych przez prowadzącego to zagadnienie pracownika Urzędu Gminy (przy czym zastrzec należy, że analiza danych w kol. 8 tabeli mających obrazować zaniżenie lub zawyżenie opłaty w roku wydania decyzji budzi uzasadnione wątpliwości co do sposobu, w jaki należy traktować podane w niej przez pracownika kwoty) – dochody budżetu z części decyzji zawyżono na sumę 33.348,04 zł, a z części decyzji zaniżono na sumę 2.285,27 zł. Roczne zawyżenie opłat z powodu ich błędnego ustalenia wynika z danych przedstawionych przez pracownika na kwotę 6.428,26 zł (w tym prawie cała kwota – 6.422,66 zł dotyczy opłat zawyżonych dla Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego), zaś roczne zaniżenie 926,27 zł (większość dotyczy opłat zaniżonych od PGE Dystrybucja Lublin – łącznie z poszczególnych decyzji na kwotę 913,80 zł rocznie) – str. 85-88  protokołu kontroli.

Stwierdzono, że Rada Gminy Mały Płock nie podjęła uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości. Opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530, ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich  uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłaty, a tym samym może prowadzić do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy – str. 88 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Kontrolowany organ podatkowy wydał 6 decyzji w sprawie zmiany wysokości wymiaru należności podatkowych. Analizie poddano zgromadzony materiał dowodowy i stwierdzono, że wydawane decyzje nie uwzględniają wszystkich elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie – oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Ponadto integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji podatkowej. Natomiast z art. 210 § 4 oraz art. 235 tej ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 50 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zagadnień dotyczących realizacji dochodów budżetu gminy z tytułu podatku od nieruchomości stwierdzono, że w dniu 20 października 2015 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy podmiotami wskazanymi w opisie na str. 57-58 protokołu kontroli. Przedmiotem umowy jest wydzierżawienie nieruchomości w miejscowości wskazanej w protokole kontroli. Decyzją Nr DIT- III.7422.20.2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. Marszałka Województwa Podlaskiego o udzieleniu koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża objęto działki będące przedmiotem umowy dzierżawy. Do opodatkowania nie zgłoszono jednak jednej z działek, o pow. 1,14 ha, która zajęta jest pod działalność gospodarczą polegającą na wydobyciu kruszywa. W wyniku kontroli, w dniu 10 czerwca 2019 r. została złożona prawidłowa informacja w sprawie podatku od nieruchomości wraz z oświadczeniem, że na działce tej wydobycie rozpoczęto od dnia 1 marca 2017 r. W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością zaniżono podatek od nieruchomości: za 2017 r. o kwotę 5.900 zł, za 2018 r. o kwotę 7.866 zł i za 2019 r. o kwotę 7.866 zł. Łącznie zaniżono podatek od nieruchomości o 21.632 zł.

Analizy uchwały Nr XXI/87/2012 Rady Gminy Mały Płock z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości wykazała, że postanowienia zawarte w § 1 pkt 1 lit. a) uchwały nie są zgodne – w obecnym stanie interpretacji tego zagadnienia – z treścią art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ zwalniają od podatku budynki i grunty stanowiące wyłączną własność (współwłasność) rencistów i emerytów, gdy wyłącznym źródłem utrzymania podatnika i jego małżonka jest emerytura lub renta.

Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący delegację do stosowania prawa miejscowego, ma charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie mogą one wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała w § 1 pkt 1 lit. a)  wymienionej uchwały Rada Gminy, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, uważane jest w aktualnym stanie interpretacji tego przepisu, wynikającym w szczególności z orzeczeń sądów administracyjnych, za przekroczenie ustawowej delegacji określonej ustawą – str. 58 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138).  Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję, nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

           Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Jednocześnie stwierdzono, że prowadzona ewidencja podatkowa nie zawiera wszystkich danych dotyczących przedmiotów opodatkowania, wskazanych treścią §  5 przywołanego rozporządzenia – str. 58-59 protokołu kontroli.

             Dokonane ustalenia w zakresie należności z tytułu podatków i opłat dotyczyły także braku należytych działań w stosunku do zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie podjęto działań zmierzających do wyegzekwowania należności z tego tytułu, w tym nie wystawiano tytułów wykonawczych. Jest to efektem niedopełnienia przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) – str. 62 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w 2018 r. nie opracowano procedur kontroli i planu kontroli podatkowych. Nie opracowano również wzoru legitymacji służbowych. Kontrola podatkowa, określona treścią art. 281 Ordynacji podatkowej jako proces zmierzający do zweryfikowania czy podatnicy rzetelnie wywiązują się z obowiązków realizacji zobowiązań podatkowych, powinna być przeprowadzana w ramach możliwości wynikających z posiadanych zasobów ludzkich oraz będącego w dyspozycji budżetu czasowego. Natomiast systematyczne przeprowadzanie kontroli podatkowych jest niezbędnym elementem prawidłowej realizacji dochodów podatkowych oraz daje pewność pozyskiwania ich z zachowaniem przymiotów powszechności i prawidłowości – str. 66 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wykazała, że kwotę 11.070 zł wydatkowaną za wykonanie projektu i kosztorysu inwestorskiego „Centrum Aktywności Lokalnej w m. Włodki”, a zatem dotyczącą zadania inwestycyjnego, błędnie zarachowano jako wydatek bieżący w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast  w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, w którym poprawnie zarezerwowano środki na to zadanie w planie wydatków  budżetu na 2018 r. Poniesione koszty prawidłowo zaksięgowano też na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje). Skarbnik wyjaśniła tę sytuację pomyłką przy dekretowaniu dowodów – str. 99 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała też, że niewykorzystaną kwotę dotacji celowej otrzymanej z budżetu państwa w 2018 r., wynoszącą 1.192 zł, zwrócono do PUW w dniu 6 lutego 2019 r. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 32-33 protokołu kontroli PUW przekazał informację o obowiązku zwrotu tej kwoty pocztą elektroniczną dniu 22 stycznia 2019 r., którą Skarbnik przez przeoczenie – jak wyjaśnia – odczytała dopiero w dniu 6 lutego 2019 r. i dlatego jej zwrot nastąpił w tym dniu (po terminie 31 stycznia określonym w art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Z racji czasu dokonania zwrotu prawidłowo zarachowano tę kwotę do wydatków 2019 r. lecz błędnie do par. 2910 „Zwrot dotacji oraz płatności wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystanych z naruszeniem procedur… ”, zamiast do par.  2950 „Zwrot niewykorzystanych dotacji…”.

Analizując poniesione nakłady na niezakończone zadania inwestycyjne, uwidocznione na  koncie 080, stwierdzono, że utrzymywane są na nim poniesione nawet w 2008 r. koszty zadań na łączną sumę 71.650 zł, w tym:

- 22.570 zł na zadanie „Wodociąg - Mały Płock, Rakowo Zalesie” poniesione w 2008 r,

- 14.730 zł na zadanie „Droga gminna - Rogienice Wielkie ul. Konopnickiej” poniesione w większości w 2009 r.,

- 34.350 zł na zadanie „Droga gminna Korzeniste-Józefowo-Poryte” poniesione w 2010 r.

W wyjaśnieniu złożonym do protokołu uzasadnia Pan okoliczności warunkujące podjęcie tych inwestycji, co ma nastąpić w najbliższym czasie – ponowne zainteresowanie mieszkańców wodociągiem, pozyskanie środków zewnętrznych na drogi. Realizację tych zadań uzależnia Pan zatem od zdarzeń niezależnych od woli organów gminy.

Analiza kosztów uwidocznianych na koncie 080 wykazała też, iż ujęte na nim koszty na sumę 117.201,64 zł to koszty budowy odcinków chodników zakończonych w 2018 r. i w  latach wcześniejszych. Fakt, iż inwestycje tego samego rodzaju będą nadal realizowane nie jest podstawą utrzymywania nakładów na użytkowane już odcinki chodników jako inwestycji rozpoczętych. Konto 080 przeznaczone jest do ewidencji kosztów środków trwałych w budowie oraz do rozliczenia kosztów środków trwałych w budowie na uzyskane efekty inwestycyjne. Artykuł 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości wymaga zaś, aby w księgach danego okresu sprawozdawczego ująć wszystkie operacje dotyczące tego okresu. Prawidłowo zatem koszty zadań zakończonych (choćby częściowo, jeżeli możliwe jest użytkowanie zakończonej części) powinny zwiększać stan środków trwałych w roku przyjęcia ich do używania (zakończenia budowy) poprzez przeksięgowanie na konto 011 „Środki trwałe”, przeznaczone do ujmowania oddanych do użytkowania środków trwałych pochodzących z inwestycji – str. 105-108 protokołu kontroli.

           W zakresie udzielania zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) stwierdzono, że w przetargu nieograniczonym na „Sukcesywną dostawę z wyrównaniem mieszanki kruszywa naturalnego na bieżące utrzymanie dróg gminnych” zastosowano jako kryteria oceny ofert: cenę – waga 60 pkt oraz termin przystąpienia do realizacji dostawy od dnia zgłoszenia zapotrzebowania – 40 pkt (zasady punktacji w tym zakresie ukształtowano w następujący sposób: w przypadku rozpoczęcia realizacji dostawy do 2 dni roboczych – 40 pkt, w przypadku rozpoczęcia realizacji dostawy do 3 dni roboczych – 20 pkt, w przypadku rozpoczęcia realizacji dostawy do 4 dni roboczych – 0 pkt).

           Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie.

           Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest dostawa kruszywa o określonym standardzie.

           Należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie  zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki na realizację zamówienia – nie można za taką rekompensatę (przy 20-punktowej różnicy w ocenie oferty) obiektywnie uznać terminu przystąpienia do realizacji dostawy kruszywa w okresie 2 lub 3 dni od zgłoszenia zapotrzebowania. Świadczy to o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób, co, m.in. powołuje Pan w wyjaśnieniu do protokołu kontroli. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

W wyjaśnieniu odnośnie przyjęcia kryterium terminu rozpoczęcia realizacji i jego wagi wskazuje Pan, że ma istotne znaczenie, w kontekście naprawy dróg o nawierzchni żwirowej, które ulegają uszkodzeniu w wyniku gwałtownych nawałnic, z którymi mamy często do czynienia na terenie gminy w sezonie wiosenno - letnio - jesiennym. Uwzględnieniem aspektu terminu rozpoczęcia realizacji dostawy jest istotne ze względu na bezpieczeństwo osób poruszających się takimi uszkodzonymi drogami, a także potencjalne uszkodzenia pojazdów. Szybszy termin realizacji dostawy, do którego zobowiąże się wykonawca, sprawi, ze uszkodzenia dróg zostaną naprawione szybciej, eliminując w krótszym terminie wskazane zagrożenia. Odnosząc się do Pana argumentacji należy podkreślić, że  przypisanie  kryterium terminu rozpoczęcia realizacji zamówienia wagi 40% może potencjalnie skutkować wyborem oferty istotnie droższej niż oferta z terminem dostawy dłuższym tylko o jedną dobę, czego nie można obiektywnie uznać za korzyść proporcjonalną do wyższej o tyle ceny. Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie, aby wymagany termin dostawy od zgłoszenia zapotrzebowania określić jako jeden z wymaganych warunków wykonana zamówienia.

Sposób określenia kryteriów oceny ofert nie miał w praktyce wpływu na wynik tego postępowania – w przetargu wpłynęła oferta tylko od jednego wykonawcy i jemu udzielono zamówienia.

Analogiczne uwagi należy poczynić w zakresie kryteriów oceny ofert (cena 60 pkt, termin dostawy jednorazowej 20 pkt, termin płatności 20 pkt) w zamówieniu na „Sukcesywną dostawę oleju opałowego do Urzędu Gminy w Małym Płocku i gminnych jednostek organizacyjnych”. W tym przypadku doszło do wyboru oferty z ceną 667.830 zł (wartość całej szacowanej ilości dostaw po oferowanej cenie jednostkowej) z terminem dostawy jednorazowej do 12 godzin, która była droższa o 3.940 zł od drugiej oferty z ceną 663.890 zł i terminem dostawy jednorazowej do 24 godzin. Obaj wykonawcy zaoferowali jednakowy termin płatności faktur wynoszący 30 dni. Wynika stąd, że wybrano ofertę droższą z powodu terminu dostawy, który w tańszej ofercie był dłuższy jedynie o 12 godzin. Tak określonego kryterium oceny ofert w zakresie terminu dostawy również nie można uznać za zapewniające rzeczywiste korzyści z punktu widzenia potencjalnie wyższej ceny, która miałaby rekompensować różnorodność ofert w jego zakresie.

Na poparcie przedstawionej argumentacji należy podkreślić, że w dokumentacji przetargowej i w umowach z wykonawcami każdego z opisanych zamówień nie zapewniono udokumentowania terminu zgłoszenia zapotrzebowania dostawy, mimo że czas dostawy stanowił kryterium oceny ofert o tak znaczącej wadze (w przypadku oleju opałowego w umowie przewidziano telefoniczne zgłaszanie zapotrzebowania). W wyniku kontroli nie stwierdzono dokumentów umożliwiających potwierdzenie realizacji w ramach tych zamówień dostaw w terminach określonych w ofertach i umowach  z wykonawcami. Poświadcza to, że w praktyce przyjęte pozacenowe kryteria oceny ofert, mimo nadania im wysokiej wagi, nie były istotne dla zamawiającego. Natomiast sposób ich określenia przełożył się w jednym przypadku na wydatkowanie wyższych środków na realizację zamówienia mimo braku wymiernych korzyści dla zamawiającego – str. 111-116 protokołu kontroli.

Ustalenia przeprowadzonej w bieżącym roku przez RIO w Białymstoku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w Małym Płocku – na podstawie której wystosowano do dyrektora ZOPO wystąpienie pokontrolne przekazane do Pana wiadomości – wykazały w zakresie ogólnych zasad organizacji jednostki, że według § 3 ust. 5 statutu ZOPO, nadanego uchwałą Nr XIX/115/2016 Rady Gminy Mały Płock z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi jednostek oświatowych Gminy Mały Płock „Dyrektora w razie jego nieobecności – jeśli nie utworzono stanowiska zastępcy – zastępuje inny pracownik Zespołu wyznaczony przez Wójta Gminy Mały Płock”. Stanowisko zastępcy dyrektora ZOPO nie zostało utworzone, nie stwierdzono też, aby dyrektor ZOPO lub Pan Wójt (na podstawie statutu) wyznaczyli osobę, która zastępuje dyrektora podczas nieobecności.

Zacytowane postanowienie statutu ZOPO wykazuje niezgodność z obowiązującymi zasadami funkcjonowania jednostki sektora finansów publicznych oraz organizacji kontroli zarządczej, wynikającymi z przepisów ustawy o finansach publicznych, ustawy o samorządzie gminnym oraz standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Z treści standardów kontroli zarządczej, w szczególności dotyczących zapewnienia ciągłości działania jednostki, oraz ogólnych przepisów art. 53 ust. 1 i 2 i art. 69 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ustawy o finansach publicznych nie wynika, aby organizację wewnętrzną podległej jednostki budżetowej – w tym jej funkcjonowania podczas nieobecności kierownika jednostki – miał określać Wójt na zasadach określonych przez Radę. Tym bardziej, że z treści statutu wynika, iż wyznaczenie osoby zastępującej miałoby nastąpić spośród pracowników ZOPO. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu kompetencji wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Brak jest natomiast przepisów uprawniających do wyznaczania spośród pracowników jednostki organizacyjnej osoby zastępującej kierownika podczas jego nieobecności. Tym bardziej, że ze statutu nie wynika, do jakiego rodzaju nieobecności przepis ten miałby mieć zastosowanie – czy do długotrwałej, wielomiesięcznej niemożności wykonywania zadań z powodu np. choroby (co uzasadniałoby formalne zatrudnienie przez Pana Wójta osoby jako pełniącej obowiązki dyrektora), czy np. do nieobecności spowodowanej tygodniowym urlopem (co czyniłoby bezzasadnym, sprzecznym z przywołanymi wyżej przepisami, ingerowanie Pana Wójta w organizację wewnętrzną jednostki).

Podkreślić też należy, że zacytowana wyżej treść § 3 ust. 5 statutu ZOPO zawiera postanowienia analogiczne do obowiązujących w szkołach. Zgodnie z art. 68 ust. 9 obowiązującej od 1 września 2017 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.), w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Do dnia 31 sierpnia 2017 r. analogiczna regulacja wynikała z treści art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481). Przepisy te nie mogą mieć jednak zastosowania w ZOPO, ponieważ ZOPO nie jest szkołą w rozumieniu Prawa oświatowego.

           Podczas kontroli problemowej w ZOPO stwierdzono również, iż w treści § 4 pkt 11 przywołanej wyżej uchwały Nr XIX/115/2016 Rady Gminy Mały Płock z dnia 29 sierpnia 2016 r. przyjęto, że do zakresu zadań powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi należy m.in. opracowywanie projektów planów dochodów i wydatków budżetowych i pozabudżetowych w zakresie obsługiwanych jednostek przy współpracy z dyrektorami jednostek, co jest niezgodne z art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek do sporządzania i zatwierdzania planu finansowego. Opracowanie projektu planu finansowego stanowi jeden z etapów sporządzania planu finansowego. Zgodnie z tym przepisem wykonywanie obowiązków nałożonych przepisami prawa na kierownika jednostki w procedurze planistycznej należy zatem formalnie do wyłącznej kompetencji kierownika jednostki obsługiwanej i nie jest możliwe przeniesienie tego obowiązku na kierownika jednostki obsługującej. Jak wykazała kontrola, w praktyce sporządzenia i autoryzacji planów finansowych obsługiwanych szkół na 2018 r. dokonała dyrektor ZOPO, co potwierdza nieprawidłowość przywołanego postanowienia uchwały.

Podczas kontroli przeprowadzonej w ZOPO badaniem objęto zagadnienia dotyczące ustalenia przez ZOPO danych na potrzeby sporządzenia przez Pana Wójta sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2018 r. Stwierdzono, iż kwotę wydatków na wynagrodzenia 2 nauczycieli dyplomowanych zawyżono łącznie o 179.107,48 zł, zaś kwotę wydatków na wynagrodzenia 1 nauczyciela dyplomowanego zaniżono o 100 zł, co wynikało z błędów przy wprowadzaniu danych do programu komputerowego służącego do obliczeń. W konsekwencji tych nieprawidłowości zmianie uległa suma wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych, która po korekcie wynosi 3.123.656,52 zł, zamiast przyjętej 3.302.664 zł. Kwota dodatniej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli a iloczynem średniorocznej liczby etatów nauczycieli dyplomowanych i średnich wynagrodzeń nauczycieli dyplomowanych zmniejszyła się o 179.007,48 zł (z 231.244,89 zł na 52.237,41 zł). Ustalenia kontroli nie powodowały zatem powstania obowiązku wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli dyplomowanych.

Mimo zaleconego dyrektorowi ZOPO sporządzenia i przekazania Panu Wójtowi wynikającej z ustaleń kontroli korekty danych dotyczących osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2018 r., w celu sporządzenia korekty sprawozdania – co według odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń zostało zrealizowane – do Izby nie wpłynęła od Pana Wójta do dnia wystosowania niniejszego wystąpienia korekta sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w szkołach prowadzonych przez gminę Mały Płock za 2018 r.

Nieprawidłowości wykazała też analiza arkuszy organizacyjnych szkół obsługiwanych przez ZOPO, zatwierdzonych przez Pana Wójta jako organ prowadzący. Kontrola w ZOPO wykazała, że przyznana dyrektorom Gimnazjum w Małym Płocku i Szkoły Podstawowej w Małym Płocku na rok szkolny 2017/2018 liczba godzin ponadwymiarowych naruszała przepisy art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Tygodniowy wymiar godzin zajęć obu Dyrektorów wynosił po 2 godziny tygodniowo, co wynikało z decyzji Pana Wójta odpowiednio z dnia 20 kwietnia 2012 r. i z dnia 23 stycznia 2007 r. wydanych na podstawie § 3 uchwały Nr XXIX/168/06 Rada Gminy Mały Płock z dnia 27 października 2006 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze... Przywołany przepis przewiduje, że Wójt w uzasadnionych przypadkach zwalnia dyrektora szkoły od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć określonego w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela w całości lub w części. Zatem tygodniowy dopuszczalny limit godzin ponadwymiarowych nie powinien przekraczać w obu przypadkach 1 godziny tygodniowo. Tymczasem, jak wynikało z arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018, obu dyrektorom przyznano po 2 godziny ponadwymiarowe. W arkuszach organizacyjnych obu szkół na lata 2018/2019 dyrektorom szkół z terenu gminy nie przydzielono żadnych godzin ponadwymiarowych.

Dodania wymaga, iż pomimo, że w roku szkolnym 2017/2018 Gimnazjum liczyło tylko 4 oddziały, decyzja Pana Wójta z dnia 20 kwietnia 2012 r. o obniżeniu pensum dyrektora do 2 godzin tygodniowo nadal obowiązywała. Generowało to koszty w postaci wypłaty dyrektorowi dodatkowego wynagrodzenia za 2 godziny ponadwymiarowe, podczas gdy według uchwały Rady Gminy obowiązujące pensum dla dyrektora szkoły do 8 oddziałów wynosiło 8 godzin tygodniowo. Analogiczny wniosek dotyczy, w przypadku roku szkolnego 2017/2018, dyrektora SP w Małym Płocku – wypłacano wynagrodzenie za 2 godziny ponadwymiarowe, które to godziny mogły być realizowane w ramach pensum ustalonego przez Radę, wynoszącego 4 godziny tygodniowo. Z tego względu brak było zasadności utrzymywania w roku szkolnym 2017/2018 dodatkowej obniżki pensum przez Pana Wójta do 2 godzin tygodniowo i zatwierdzenia jednocześnie 2 godzin ponadwymiarowych. Pensum dyrektora Szkoły Podstawowej w Małym Płocku w roku szkolnym 2018/2019 wynosiło 4 godziny tygodniowo i nie było już dodatkowo zmniejszone przez Pana Wójta.

Analiza arkuszy organizacyjnych Szkoły Podstawowej w Kątach na lata szkolne 2017/2018 i 2018/2019 wykazała ponadto, że w przypadku dyrektora stosowano zawyżoną liczbę tygodniowego pensum – zaplanowano na rok szkolny 2017/2018 ogółem 9 godzin jako realizowanych w ramach obowiązkowego wymiaru i 2 godziny ponadwymiarowe, zaś na rok szkolny 2018/2019 ogółem 9 godzin w ramach obowiązkowego wymiaru, podczas gdy według uchwały Rady Gminy Mały Płock w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze…, obowiązujące pensum dla dyrektora w szkole do 8 oddziałów powinno wynosić 8 godzin tygodniowo. W uchwale brak postanowień, które różnicowałyby tę zasadę ze względu na fakt, iż nauczyciel zajmujący stanowisko dyrektora w ramach stosunku pracy realizował obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. W świetle zasad określonych uchwałą Rady Gminy wynikająca z arkuszy organizacyjnych jedna godzina przekraczająca obowiązkowy wymiar godzin dyrektora po obniżce powinna była być traktowana jako godzina ponadwymiarowa, a zatem dodatkowo opłacona. Łączna suma należnego dyrektorowi SP w Kątach wynagrodzenia za godziny zrealizowane ponad wymiar pensum uchwalony przez Radę w okresie od 1 września 2018 r. do końca lutego 2019 r. wyniosła 2.998,44 zł.

Analogiczna sytuacja dotyczyła dyrektora Szkoły Podstawowej w Chludniach – w arkuszu organizacyjnym na rok szkolny 2017/2018 przyznano 9 godzin jako realizowanych w ramach obowiązkowego wymiaru i 2 godziny ponadwymiarowe, podczas gdy według przywołanej uchwały Rady Gminy, obowiązujące pensum powinno było wynosić 8 godzin tygodniowo. Za godziny wykonane przez dyrektora powyżej obowiązującego pensum (1 godzina tygodniowo) nie wypłacano dodatkowego wynagrodzenia, mimo że należało traktować je jako ponadwymiarowe. Kwota tego wynagrodzenia, obliczona za okres od 1 września 2017 r. do końca sierpnia 2018 r., wyniosła 1.981,44 zł. Ustalone dyrektorowi na rok szkolny 2018/2019 pensum było prawidłowe i wynosiło 8 godzin.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie Gminy – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt Gminy jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

 1. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) wyeliminowanie zapisów sugerujących, że gmina może prowadzić działalność polegającą na nabywaniu długoterminowych papierów wartościowych traktowanych jako lokaty długoterminowe, a także krótkoterminowych aktywów finansowych jedynie w celu ich odsprzedaży,

b) dookreślenie zasad ewidencjonowania materiałów niezużytych bezpośrednio po zakupie, które miałyby być przekazywane na stan pracowników,

c) wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami polityki rachunkowości a stosownymi w praktyce zasadami ewidencjonowania oleju opałowego i paliw silnikowych,

d) formalne uregulowanie stosowanych wzorów kart drogowych oraz procedur ich obiegu, kontroli i zasad wypełniania, w tym rozliczania zużycia paliwa w oparciu o dane z kart,

e) usunięcie postanowień odnoszących się do „wiekowania” jako podstawy ustalania wysokości odpisów aktualizujących należności oraz postanowienia wyłączającego w ogóle obowiązek dokonywania odpisów aktualizujących,

f) uregulowanie w zakładowym planie kont zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT,

g) usunięcie z zakładowego planu kont tych kont, które ze względu na specyfikę i zakres prowadzonej działalności nie mają lub nie mogą mieć zastosowania w jednostce,

h) zmodyfikowanie opisu konta 134 przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

i) dostosowanie opisu konta 130 do obowiązujących zasad wyposażania jednostek budżetowych gminy w środki na wydatki oraz faktycznie przyjętych rozwiązań w zakresie otwartych rachunków bieżących ewidencjonowanych na tym koncie.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaprzestanie wykorzystywania konta 222 dla ewidencjonowania w księgach Urzędu przychodów dotyczących dochodów budżetowych realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu,

b) wyksięgowywanie z ewidencji należności objętych wcześniej odpisem aktualizującym stosując wyłącznie zapis Wn 290 – Ma 221,

c) zaprzestanie wyksięgowywania całego dotychczas istniejącego salda konta 290 w związku z dokonaniem dodatkowych odpisów aktualizujących,

d) przestrzeganie zasady czystości obrotów na subkontach dochodów i wydatków prowadzonych do konta 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach danego subkonta dla błędnych operacji, zwrotów nadpłat, korekt i tym podobnych operacji zawyżających obroty względem kwot wykonanych dochodów i wydatków,

e) ewidencjonowanie w ramach konta 130 obrotów rachunku służącego do gromadzenia dochodów z zadań zleconych (wpłat od dłużników alimentacyjnych),

f) ujmowanie na koncie 240 rozrachunków dotyczących zobowiązań z tytułów wskazanych w części opisowej wystąpienia,

g) bezwzględne zachowywanie zgodności między danymi konta 961 w ewidencji budżetu, obrazującymi wynik budżetu za dany rok, a wynikiem budżetu wynikającym ze sprawozdawczości budżetowej za ten rok,

h) wyksięgowanie z konta 240 na konto 800 nierealnego salda strony Ma konta 800 w wysokości 30.649,31 zł, obrazującego rzekome zobowiązania Urzędu Gminy wynikające z błędnego zaksięgowania w latach ubiegłych należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej przypadających od dłużników alimentacyjnych,

i) zapewnienie rzetelnych danych o stanie inwestycji rozpoczętych na koncie 080; w tym celu wyksięgowywanie na konto 011 nakładów dotyczących zakończonych i użytkowanych odcinków chodników.

3. W zakresie sprawozdawczości:

a) prawidłowe wykazywanie należności w sprawozdaniu Rb-27S, zgodnie z danymi ksiąg rachunkowych obrazującymi stan należności z tytułu dochodów budżetowych,

b) prawidłowe wykazywanie zobowiązań w sprawozdaniu Rb-28S, zgodnie z danymi ksiąg rachunkowych obrazującymi stan zobowiązań z tytułu wydatków budżetowych,

c) prawidłowe wykazywanie danych w wierszu N3. „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N.

4. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowych zasad umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny… poprzez objęcie jej treścią instytucji kultury.

5. Pobieranie od najemców lokali mieszkalnych opłat za dostawy wody oraz odbiór nieczystości płynnych i stałych w wysokości pokrywającej ponoszone przez gminę koszty świadczenia tych dostaw i usług. Obciążenie najemców kwotą 4.247,99 zł odpowiadającą opłatom niezależnym od właściciela pobranym w 2018 r. w zaniżonej wysokości.

6. Zawieranie wyłącznie za zgodą Rady Gminy umów najmu i dzierżawy nieruchomości na okres do 3 lat, w wyniku których łączny czas trwania stosunku najmu lub dzierżawy z danym podmiotem będzie przekraczał 3 lata. Zaniechanie wyrażania przez Pana Wójta zgody na zawieranie umów najmu i dzierżawy przez kierowników jednostek organizacyjnych, jeżeli umowy na warunkach będących przedmiotem zgody nie mógłby Pan zawrzeć bez zgody Rady Gminy.

7. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały zamieniającej lub zastępującej uchwałę Nr III/8/12 Rady Gminy Mały Płock z dnia 19 grudnia 2006 r., mając na względzie potrzebę uregulowania zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości z uwzględnieniem w treści uchwały okresów zawierania umów, wynikających ze stanowiących podstawę podjęcia uchwały przepisów art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy  o samorządzie gminnym.

8. Zaniechanie doliczania podatku VAT do czynszu za dzierżawę gruntów przeznaczonych na cele rolnicze. Rozliczenie z dzierżawcami nienależnie pobranych kwot, w tym kwoty 117,63 zł wyliczonej za 2018 r. Poinformowanie o wysokości rozliczonych kwot w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych.

9. Dokonywanie aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste z uwzględnieniem art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozliczenie z użytkownikami wieczystymi kwoty opłat pobranych w nadmiernej wysokości wynoszącej łącznie 951,82 zł.

10. W zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego:

a) podjęcie zdecydowanych działań mających na celu zapewnienie prawidłowości naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego,

b) dokonanie zmian decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego poprzez ustalenie w nich prawidłowych opłat,

c) dokonanie zwrotu opłat za zajęcie pasa drogowego pobranych w zawyżonej wysokości oraz wystąpienie o wniesienie opłat ustalonych w zaniżonej wysokości. Poinformowanie o kwotach zwróconych i uzyskanych w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych.

11. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości. Wskazanie Radzie Gminy na obligatoryjność uchwalenia stawek.

12. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wymogów stawianych decyzjom podatkowym.

13. Wyegzekwowanie we właściwej wysokości podatku od nieruchomości od podatnika wymienionego w protokole kontroli.

14. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu zmiany uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości, kierując się aktualnymi zasadami kreowania zwolnień o charakterze przedmiotowym.

15. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwego prowadzenia ewidencji podatkowej.

16. Podejmowanie systematycznych działań windykacyjnych wobec zalegających z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

17. Opracowanie procedur kontroli podatkowych oraz systematyczne ich prowadzenie zgodnie z planem kontroli i ustanowionymi procedurami.

18. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

19. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) ustalanie kryteriów oceny ofert w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób wykonywania zamówienia może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca,

b) zabezpieczanie w umowie i egzekwowanie na etapie realizacji zamówienia udokumentowania przestrzegania przez wykonawcę zaoferowanych warunków realizacji zamówienia, w szczególności tych, które były punktowane jako kryterium oceny ofert.

20. Opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy Mały Płock projektu:

a) uchwały usuwającej § 3 ust. 5 statutu ZOPO, jako przepis wprowadzający nie mającą uzasadnienia prawnego ingerencję w sposób zorganizowania funkcjonowania ZOPO podczas nieobecności kierownika tej jednostki, którego obowiązki w zakresie powierzania przysługujących mu kompetencji i zapewnienia działania jednostki wynikają z przywołanych regulacji prawnych,

b) uchwały usuwającej z uchwały Nr XIX/115/2016 Rady Gminy Mały Płock z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie wspólnej obsługi jednostek oświatowych… postanowienie przewidujące, że do zakresu zadań powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi należy opracowywanie projektów planów finansowych jednostek obsługiwanych, mając na uwadze art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

21. Niezwłoczne przekazanie do RIO w Białymstoku korekty sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w szkołach prowadzonych przez gminę Mały Płock za 2018 r. uwzględniającej ustalenia kontroli poczynione w ZOPO w Małym Płocku.

22. Zatwierdzanie arkuszy organizacyjnych szkół zapewniających:

a) zgodność wymiaru pensum dyrektorów szkół z obowiązującym tygodniowym wymiarem godzin zajęć ustalonym po obniżce uchwalonej przez Radę Gminy,

b) zgodność liczby godzin ponadwymiarowych nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze z przepisami powszechnie obowiązującymi.

23. Wyeliminowanie przypadków przyznawania godzin ponadwymiarowych nauczycielom zajmującym stanowiska kierownicze, które to godziny powinny być realizowane w ramach pensum uchwalonego przez Radę, zaś uznanie ich za ponadwymiarowe wynikało z faktu dodatkowego obniżenia im pensum decyzją Pana Wójta.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku