Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Juchnowcu Kościelnym

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 kwietnia 2019 roku (znak: RIO.I.6002-4/19), o treści jak niżej:

Pan

Damian Czemiel

Dyrektor  Zakładu Gospodarki Komunalnej w Juchnowcu Kościelnym z siedzibą

w Księżynie ul. Alberta 2

16-001 Kleosin

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zakładu Gospodarki Komunalnej w Juchnowcu Kościelnym za 2018 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym realizację wybranych rodzajów przychodów i kosztów, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy, kształtowanie się stanu środków obrotowych.

Przez większą część okresu objętego kontrolą, do dnia 30 listopada 2018 r., funkcję dyrektora ZGK pełnił Krzysztof Gołaszewski.

Zakład Gospodarki Komunalnej w Juchnowcu Kościelnym utworzony został od dnia 1 stycznia 2016 r. Na podstawie analizy kwartalnych sprawozdań Rb-30S sporządzonych za lata 2016-2018 stwierdzono, że za wyjątkiem II kwartału 2016 r., na koniec wszystkich kwartałów występowały ujemne stany środków obrotowych. Na koniec 2016, 2017 i 2018 r. ujemne wartości tych stanów wynosiły odpowiednio 126.073,98 zł, 229.322,44 zł i 67.331,68 zł. Przedstawione dane świadczą o niezachowaniu zasady określonej w art. 15 ust. 1 ustawy  z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), zgodnie z którą samorządowy zakład budżetowy pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz z przewidzianych prawem dotacji otrzymywanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Z zapisów na koncie 131 „Rachunek bieżący samorządowych zakładów budżetowych” za  styczeń, luty i marzec 2016 r. wynika, że w początkowym okresie działalności Zakładu wpływy z tytułu dotacji na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe (50.000 zł) oraz dotacji celowych na inwestycje i zakupy inwestycyjne (odpowiednio 300.000 zł i 70.000 zł) wyniosły łącznie 420.000 zł, zaś wpływy z tytułu prowadzonej działalności 305.583,61 zł. W 2016 r. ZGK w ramach pierwszego wyposażenia zakupił środki trwałe o wartości 97.240,84 zł, wartości niematerialne i prawne o wartości początkowej 22.170,59 zł oraz pozostałe środki trwałe o wartości początkowej 54.510,17 zł. Łączna kwota tych zakupów wynosząca 173.921,60 zł była o 53.921,60 zł wyższa od sumy dotacji otrzymanych z budżetu gminy na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe i na zakupy inwestycyjne, wynoszącej 120.000 zł. Różnica ta została przejściowo sfinansowana z dotacji celowej otrzymanej formalnie na wydatki inwestycyjne ZGK w kwocie 300.000 zł. W rzeczywistości tylko w części dotacja ta mogła być wykorzystana na wykonanie zadań inwestycyjnych, tj. budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o czym świadczy wykonanie i przekazanie na stan Urzędu Gminy w Juchnowcu Kościelnym 4 odcinków sieci o łącznej wartości 152.838,99 zł. Pozostała część dotacji celowej w kwocie 147.161,01 zł, przypisana na koniec roku do zwrotu jako niewykorzystana, w ciągu roku służyła jedynie zachowaniu płynności finansowej. Na koniec 2016 r. stan środków pieniężnych ZGK wynosił 40.566 zł, więc dokonanie w styczniu 2017 r. zwrotu niewykorzystanych w 2016 r. środków z dotacji na inwestycje nie było możliwe. Zwrot za 2016 r. nastąpił po uruchomieniu dotacji na inwestycje realizowane w ZGK w 2017 r. Podobną rolę jak w 2016 r. dotacje celowe spełniały w 2017 i 2018 r. Poza finansowaniem wydatków inwestycyjnych środki z dotacji były wykorzystywane w roku ich otrzymania na opłacanie innych kosztów związanych z działalnością Zakładu. Na koniec 2017 r. przypisana do zwrotu dotacja celowa w kwocie 99.887,10 zł była o 91.979,68 zł wyższa od stanu środków pieniężnych, a zwrot dotacji w dniu 23 stycznia 2018 r. został dokonany po uprzednim uruchomieniu dotacji celowej na wydatki inwestycyjne w kwocie 300.000 zł zaplanowanej w budżecie gminy na 2018 r. Na koniec 2018 r. przypisana do zwrotu w kwocie 31.619,31 zł dotacja na wydatki i zakupy inwestycyjne po raz pierwszy miała pokrycie w stanie środków pieniężnych wynoszącym 68.550,57 zł.

Ujemne stany środków obrotowych oraz opisaną praktykę wykorzystywania dotacji celowych utworzonego od podstaw zakładu budżetowego można uznać za skutek niedoszacowania przez organy gminy kwoty dotacji na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe oraz zaniechania działań przygotowawczych w okresie poprzedzającym rozpoczęcie działalności ZGK, polegających na wyposażeniu w podstawowe zasoby niezbędne do prowadzenia działalności statutowej. Wprawdzie rok 2018 ZGK zakończył zyskiem netto w wysokości 152.632,31 zł, który znacząco pozwolił zmniejszyć ujemny stan środków obrotowych w porównaniu ze stanem na koniec 2017 r. (z minus 229.322,44 zł na minus 67.331,68 zł), jednakże w kolejnych latach wynik finansowy może ulec pogorszeniu, w związku ze skutkami podwyżek wynagrodzeń dokonanych od października 2018 r. (pierwsze podwyżki od rozpoczęcia działalności) i wzrostem innych kosztów oraz z brakiem możliwości podwyższenia taryf do końca I półrocza 2021 r.

Rozpoczęcie działalności bez należytego wyposażenia zakładu budżetowego w środki trwałe oraz odpowiednią kwotę dotacji celowych na niezbędne zakupy inwestycyjne skutkowało zawarciem umów leasingowych, w związku z którymi w latach 2016-2018 ZGK poniósł koszty wynoszące łącznie około 130.000 zł – str. 9-12 protokołu kontroli.     

Z ustaleń zawartych na str. 4 i 29-30 protokołu kontroli wynika, że w „Wykazie składników majątkowych zakładu budżetowego” załączonym do uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny o utworzeniu ZGK wymieniono jako podlegające przekazaniu „w użytkowanie” środki trwałe składające się na infrastrukturę wodociągową i kanalizacyjną, w tym m.in. obiekty takie jak hydrofornie, oczyszczalnie ścieków, zbiorniki wyrównawcze czy studnie głębione stanowiące części składowe nieruchomości (wymienione w wykazie środki trwałe nie są objęte ewidencją księgową ZGK, pozostają w księgach Urzędu Gminy). Nie stwierdzono, aby Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny ustanowił na rzecz ZGK trwały zarząd nieruchomościami wykorzystywanymi do prowadzenia działalności Zakładu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) formą prawną władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd ustanawiany w drodze decyzji. Wnioski w tej sprawie przedstawię Wójtowi Gminy Juchnowiec Kościelny w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Badając obowiązującą w 2018 r. dokumentację opisującą przyjęte w Zakładzie zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie  rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), stwierdzono, że w zakładowym planie kont konto 750 „Przychody i koszty finansowe” łączy funkcję przewidzianych rozporządzeniem kont 750 „Przychody finansowe” i 751 „Koszty finansowe”, a konto 760 „Pozostałe przychody i koszty operacyjne” – kont 760 „Pozostałe przychody operacyjne” i 761 „Pozostałe koszty operacyjne”. Do konta 750 są prowadzone konta analityczne 750-01 „Przychody finansowe” i 750-02 „Koszty finansowe”, a do konta 760 konta analityczne 760-01 „Pozostałe przychody operacyjne” i 760-02 „Pozostałe koszty operacyjne”. Taki sposób skonstruowania zakładowego planu kont dla ewidencji wymienionych operacji nie ma uzasadnienia w świetle przepisów § 19 i 20 rozporządzenia. Z zawartych w treści protokołu kontroli wyjaśnień głównej księgowej ZGK wynika, że barierą uniemożliwiającą wprowadzenie odrębnych kont do ewidencji przychodów i kosztów finansowych (kont 750 i 751) oraz pozostałych przychodów i kosztów operacyjnych (760 i 761) stanowi program komputerowy. Zastosowany system ewidencjonowania wymienionych przychodów i kosztów nie wywarł negatywnego wpływu na prawidłowość danych wykazywanych w rachunku zysków i strat – str. 6-7 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości, rozporządzeniem Ministra Rozwoju i  Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… oraz regulacjami przyjętymi w dokumentacji opisującej przyjęte w ZGK zasady rachunkowości, wykazała, że:

a)  przypis oraz przeksięgowanie na koniec roku na wynik finansowy podatku dochodowego od osób prawnych za 2018 r. w kwocie 9.245 zł ujęto na koncie  820 „Rozliczenie wyniku finansowego”, zamiast na koncie 870 „Podatki i obowiązkowe rozliczenia z budżetem obciążające wynik finansowy”. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia i obowiązującym w ZGK planem kont przypis naliczonego podatku należało zaksięgować Wn 870 – Ma 225 „Rozrachunki z budżetami” a przeksięgowanie podatku na koniec roku zapisem Wn 860 „Wynik finansowy” – Ma 870 – str. 13 protokołu kontroli,

b) jak wynika z ustaleń zawartych na str. 13 protokołu kontroli, odpisy aktualizujące należności były tworzone na kwoty nieopłaconych odsetek naliczonych od należności głównych, które nie były objęte odpisem aktualizującym; należy wskazać, że zgodnie z mającymi zastosowanie od 2011 r. zasadami funkcjonowania konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Ewentualny odpis aktualizujący należności z tytułu odsetek powinien więc z reguły wiązać się z wystąpieniem podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki. Przesłanki wynikające z przywołanych przepisów ustawy skupiają się bowiem na sytuacji majątkowej i finansowej oraz statusie prawnym dłużnika oraz sposobie zabezpieczenia należności a nie na rodzajach przypadających od danego dłużnika należności.

Kontrola sprawozdawczości ZGK za 2018 r. wykazała, że:

a) naliczone odsetki za zwłokę w kwocie 476,91 zł, objęte odpisem aktualizującym należności, mimo, iż zostały ujęte w ewidencji w par. 0920 „Pozostałe odsetki”, w sprawozdaniu Rb-30S zostały wykazane w poz. K 100 (inne zwiększenia), zamiast  w  pozycji z kodem G w par. 0920 – str. 12 protokołu kontroli;

b) w zestawieniu zmian w funduszu ZGK za 2016 r. w wykazanych w poz. 1.4 środkach na inwestycje w kwocie 409.790,84 zł wykazano również środki z dotacji celowej niewykorzystane na budowę sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i w związku z tym przypisane do zwrotu w kwocie 147.161,01 zł. Prawidłowo w poz. 1.4 należało wykazać kwotę 262.629,83 zł. W zmniejszeniach funduszu w poz. 2.4 wykazano przypisaną do zwrotu kwotę niewykorzystanej dotacji celowej na zadania inwestycyjne w wysokości 147.161,01 zł, a w innych zmniejszeniach (poz. 2.9, wykazanych w łącznej kwocie 161.680,67 zł) – wartość nieodpłatnie przekazanych  środków trwałych  do Urzędu Gminy  w wysokości 152.838,99 zł. Prawidłowo w poz. 2.4 należało wykazać wartość zerową, wartość nieodpłatnie przekazanych środków trwałych w kwocie 152.838,99 zł wykazać w poz. 2.6, a kwota  w poz. 2.9 powinna wynosić  14.519,66 zł – str. 17-18 protokołu kontroli,

c) w zestawieniu zmian w funduszu ZGK za 2017 r. w  wykazanych w poz. 1.4 środkach na inwestycje w kwocie 300.000 zł wykazano również środki z dotacji celowej niewykorzystane na budowę sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i w związku z tym przypisane do zwrotu – w kwocie 99.887,10 zł. Prawidłowo w poz. 1.4 należało wykazać kwotę 200.112,90 zł. W zmniejszeniach funduszu w poz. 2.4 wykazano przypisaną do zwrotu kwotę niewykorzystanej dotacji celowej na zadania inwestycyjne w wysokości 99.887,10 zł, a w innych zmniejszeniach (poz. 2.9, wykazanych w łącznej kwocie 223.850,76 zł) – wartość nieodpłatnie przekazanych  środków trwałych  do Urzędu Gminy w wysokości 200.112,90 zł. Prawidłowo w poz. 2.4 należało wykazać wartość zerową, wartość nieodpłatnie przekazanych środków trwałych w kwocie 200.112,90 zł wykazać w poz. 2.6, a kwota w poz. 2.9 powinna wynosić  23.737,86 zł – str. 18 protokołu kontroli.    

Przedstawione uwagi dotyczące sporządzania zestawienia zmian w funduszu za 2016 i 2017 r. zostały uwzględnione przez główną księgową przy sporządzeniu zestawienia zmian w funduszu za 2018 r.

Przyczyną wystąpienia stwierdzonych uchybień była wadliwa interpretacja przepisów regulujących zasady prowadzenia rachunkowości oraz gospodarki finansowej zakładów budżetowych, a także nieprawidłowe działania organów gminy.

Stosownie do postanowień art. 53 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki.

Prowadzenie rachunkowości należało do głównej księgowej, stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz postanowień zakresu czynności.

Mając uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uwzględnienie w bieżącej działalności ZGK zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących gospodarki finansowej Zakładu, w szczególności w zakresie kształtowania się poziomu stanu środków obrotowych oraz wykorzystywania dotacji otrzymanych na inwestycje zgodnie z celem ich przyznania w danym roku.

2. Wprowadzenie w zakładowym planie kont przewidzianych obowiązującymi przepisami kont służących ewidencji przychodów i kosztów finansowych (odpowiednio 750 i 751) oraz pozostałych przychodów i kosztów operacyjnych (odpowiednio 760 i 761).

3. Wskazanie głównej księgowej na wyeliminowanie błędów w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie zmniejszeń wyniku finansowego z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych na koncie 870,

b) właściwe dokonywanie odpisów aktualizujących należności z tytułu odsetek, mając na uwadze, że nie ma uzasadnienia automatyczne obejmowanie odpisem odsetek, jeżeli odpisem aktualizującym nie jest objęta należność główna, od której zostały one naliczone.

4. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-30S przychodów z tytułu odsetek za zwłokę w zapłacie należności jako przychodów w par. 0920,

b) uwzględnienie zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli uwag dotyczących sporządzania zestawienia zmian w funduszu.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

  Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny