Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej w Zawadach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 marca 2019 roku (znak: RIO.I.6002-2/19), o treści jak niżej:

Pani

Małgorzata Romatowska

Dyrektor

Szkoły Podstawowej w Zawadach

           W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej w Zawadach za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach  obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy, realizację wybranych dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

           W wyniku analizy przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte w Szkole zasady rachunkowości, przeprowadzonej w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911) – której wyniki opisano na str. 6-7 protokołu kontroli – stwierdzono, że:

a) zakładowy plan kont przewiduje szereg kont, które nie powinny być w nim ujęte ponieważ:

- nie mogą mieć zastosowania w Szkole jako samorządowej jednostce budżetowej; ich treść ekonomiczna odpowiada operacjom, których szkoła nie może dokonywać, co dotyczy kont 030 „Długoterminowe aktywa finansowe”, 073 „Odpisy aktualizujące długoterminowe aktywa finansowe” oraz 140 „Krótkoterminowe aktywa finansowe” związanych z operacjami nabywania, zbywania i wyceny aktywów finansowych,

- Szkoła nie prowadzi kasy, a zatem nie może dokonywać zapisów na koncie 101 „Kasa”,

- Szkoła nie prowadzi kont zespołu 5 „Koszty według typów działalności i ich rozliczenie” ani nie dokonuje innych operacji przewidzianych rozporządzeniem dla konta 490 „Rozliczenie kosztów”, zatem bezpodstawne jest ujęcie w zakładowym planie kont konta 490,

- konta 770 „Zyski nadzwyczajne” oraz 771 „Straty nadzwyczajne” zostały usunięte z przepisów określających zasady prowadzenia rachunkowości jednostek budżetowych od 1 stycznia 2016 r. Jednocześnie usunięto wiersze służące wykazywaniu danych pochodzących z tych kont z obowiązującego wzoru rachunku zysków i strat (wariant porównawczy). Przychody i koszty o nadzwyczajnej wartości lub które wystąpiły incydentalnie podlegają od 2016 r. ewidencji odpowiednio na kontach 760 „Pozostałe przychody operacyjne” i „Pozostałe koszty operacyjne” – str. 6-7 protokołu kontroli,

b) zakładowy plan kont jednostki nie przewiduje żadnego konta służącego rozliczeniu z budżetem nadwyżki środków pozostających na koniec roku na wyodrębnionym rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych jednostki oświatowej, o którym mowa w przepisach art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2007 r. poz. 2077, ze zm.), mimo posiadania przez kontrolowaną jednostkę takiego rachunku, otwartego zgodnie ze stosowną uchwałą Rady Gminy Zawady. Do końca 2017 r. przepisy prawa wskazywały, że odprowadzenie do budżetu pozostałości środków z tego rachunku powinno być ewidencjonowane przy wykorzystaniu konta 820 „Rozliczenie wyniku finansowego”, zaś od 1 stycznia 2018 r. – z kontem 870 „Podatki i obowiązkowe rozliczenia z budżetem obciążające wynik finansowy”,

c) opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” przewiduje prowadzenie subkonta 130-1 dla wydatków szkoły oraz subkonta 130-2 mającego służyć ewidencjonowaniu „wydatków gimnazjum”; w praktyce wszystkie wydatki ujmowane są na koncie 130-1,

           W zakresie prawidłowości zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) bezzasadnie zastosowano techniczny zapis ujemny po obu stronach konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w odniesieniu do kwoty zwróconych do budżetu gminy środków na wydatki w wysokości 42,60 zł. Zgodnie z opisem funkcjonowania konta 223 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, na koncie tym nie obowiązuje zasada czystości obrotów, zatem nie należy dokonywać na nim technicznych zapisów ujemnych – str. 17 protokołu kontroli,

b) środki trwałe w ewidencji analitycznej do konta 011 „Środki trwałe” ujmowano w „Działach” od I do V (nazwanych „Budynki”, „Środki transportu”, „Zestawy komputerowe”, „Ogrodzenie” i „Nieruchomości gruntowe”). Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 011 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna umożliwić należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji, w związku z czym niezbędne jest, aby właściwie kwalifikowała poszczególne środki trwałe do grup (od 0 do 6) klasyfikacji rodzajowej określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KST) (Dz. U. z 2016 r. poz. 1864) – str. 39-40 protokołu kontroli,

b) na koncie 011 ujęto 31 pozycji zestawów komputerowych o łącznej wartości 68.578,76 zł, z czego wynika, że średnia wartości zestawu ujętego na koncie 011 wynosi około 2.212 zł; przesądza to, że już ze względu na wartość jednostkową zestawy te nie powinny być ujęte na koncie 011 lecz należało je zaksięgować na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”; dodatkowo na koncie 013, bez względu na wartość, powinny być ujęte zestawy stanowiące środki dydaktyczne. Zestawy komputerowe przyjęto do ewidencji przed 2018 r., tj. w czasie, gdy kwota określona na podstawie art. 16f ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1036, ze zm.) wynosiła 3.500 zł; od 1 stycznia 2018 r. kwota określona tym przepisem, stanowiąca podstawę kwalifikowania środków trwałych na ujęcia na koncie 011, wynosi zaś 10.000 zł. Zastosowany sposób ewidencji wskazuje zatem na naruszenie przepisów określonych obecnie w § 7 ust. 2 pkt 2 i 6 rozporządzenia z 13 września 2017 r., a przed 2018 r. w § 6 ust. 3 pkt 2 i 6 rozporządzenia określającego ówcześnie zasady rachunkowości jednostek budżetowych, wydanego przez Ministra Finansów w dniu 5 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 760, ze zm.). Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że w związku ze zmianą kwoty 3.500 zł na 10.000 zł od 1 stycznia 2018 r. nie dokonano kompleksowych zmian w treści wszystkich przepisach wewnętrznych jednostki odnoszących się do zasad ewidencji środków trwałych, gdyż w niektórych miejscach przepisy wewnętrzne nadal odwołują się do kwoty 3.500 zł, zaś w niektórych już do kwoty 10.000 zł – str. 39-40 protokołu kontroli,

c) ewidencja umarzanych jednorazowo wartości niematerialnych i prawnych bezzasadnie prowadzona jest na koncie 013, zamiast na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którym na koncie 020 powinny być ujmowane wartości niematerialne i prawne zarówno umarzane jednorazowo, jak i podlegające stopniowemu umorzeniu (ich wydzielenie powinno następować w ramach ewidencji analitycznej do konta 020) – str. 43 protokołu kontroli.

           Ponadto analiza zapisów w księgach rachunkowych i dowodów stanowiących ich podstawę wykazała, że sporządzone protokoły likwidacji sprzętu komputerowego, na podstawie których usunięto te składniki majątkowe z ksiąg, nie obrazowały rzetelnie przebiegu operacji gospodarczej. Stwierdzono, że objęty protokołami likwidacji sprzęt nadal znajduje się w szkole, co oznacza iż protokoły te nie były rzetelne – ujęty w nich sprzęt nie został faktycznie zniszczony. W związku z wycofaniem z użycia tych składników należało sporządzić dokument poświadczający rzetelnie tę okoliczność, tj. wskazujący jedynie na wyksięgowanie z ewidencji ujętych w nim środków trwałych, a nie sugerujący ich fizyczną likwidację (zwyczajowo stosowany jest w tym zakresie dokument o symbolu LT; jak niżej wskazano, w Szkole nie zostały określone zasady obiegu i kontroli dowodów księgowych, które określałyby obowiązujące dowody księgowe) – str. 42 protokołu kontroli.

           Analiza organizacji i funkcjonowania kontroli zarządczej w zakresie gospodarki finansowej wykazała, że jednostka nie posiada regulacji określających zasady obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych. W efekcie brak pisemnego określenia procedur odnoszących się m.in. do zasad sporządzania, terminów przekazywania i kontrolowania poszczególnych dowodów księgowych stosowanych w Szkole – str. 9-10 protokołu kontroli.

           Z ustaleń kontroli w zakresie gospodarki pieniężnej wynika, że Wójt i Skarbnik Gminy Zawady są osobami upoważnionymi do dysponowania rachunkiem Szkoły, według umowy rachunku bankowego zawartej przez Panią Dyrektor. W złożonym wyjaśnieniu wskazała Pani, że Taka praktyka była stosowana od dawna. Otrzymałam od organu prowadzącego przygotowaną umowę i podpisałam ją przekonana, że jest to zgodne z przepisami – str. 14 protokołu kontroli.

           Treść umowy rachunku bankowego wskazuje na wyznaczenie przez Panią Dyrektor pracowników innej jednostki (Urzędu Gminy) do wykonywania określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej Szkoły, tj. do dysponowania rachunkami bankowymi. Jest to nieprawidłowe z punktu widzenia art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym kierownik jednostki sektora finansów publicznych może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Osobą dysponującą rachunkiem w zastępstwie Pani Dyrektor powinien zatem być w szczególności wicedyrektor Szkoły. Na potwierdzenie powyższej tezy należy wskazać, że Wójt nie może posiadać prawa do dysponowania środkami pieniężnymi szkoły nawet w przypadku, gdyby Urząd Gminy prowadził obsługę finansowo-księgową Szkoły. Zgodnie bowiem z art. 10c ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierownika jednostki obsługiwanej do dysponowania środkami publicznymi.

           W sferze zagadnień dotyczących planowania finansowego kontrola wykazała uchybienie obowiązkom spoczywającym na Wójcie Gminy Zawady w procesie opracowywania planu finansowego Szkoły na 2018 r. Stwierdzono, że Wójt nie przekazał Pani Dyrektor danych niezbędnych do opracowania projektu planu finansowego Szkoły na 2018 r., o których mowa w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, tj. danych, które powinny być Pani przekazane w terminie 7 dni od dnia przedstawienia projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy. W efekcie Szkoła nie posiadała projektu planu finansowego w rozumieniu obowiązujących przepisów. Na podstawie wskazanej wyżej informacji powinna była Pani sporządzić projekt planu finansowego w terminie określonym przez art. 248 ust. 2 ustawy i przekazać go w tym terminie Wójtowi celem weryfikacji jego zgodności z projektem uchwały budżetowej, jak tego wymaga § 5 ust. 3 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542, ze zm.).

           Konsekwencją przedstawionej nieprawidłowości było m.in. przedstawienie przez Panią Dyrektor Radzie Pedagogicznej, celem zaopiniowania, dokumentu planistycznego sporządzonego 16 października 2017 r., a więc nie mogącego być uznanym formalnie za projekt planu finansowego w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.) opiniowaniu przez radę pedagogiczną podlega projekt planu finansowego, tj. dokument mający formalny charakter projektu, a nie założenia planistyczne sporządzone przez Panią Dyrektor – str. 18-19 protokołu kontroli.

           Naruszenie przez Wójta Gminy Zawady obowiązku przekazania informacji niezbędnych do opracowania projektu planu finansowego Szkoły stwierdzono też podczas kontroli przeprowadzonych w 2011 i 2015 r. Uwagi w tym zakresie zostaną po raz kolejny przedstawione Wójtowi po kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Zawady zaplanowanej na 2019 r., w czasie której zagadnienie to zostanie w pełni zbadane.

           Kontrola planowania finansowego na 2018 r. w kontekście danych wykazanych jako plan wydatków w rocznym sprawozdaniu Rb-28S Szkoły za 2018 r. wykazała, że kwota planowanych wydatków wykazana w tym sprawozdaniu w wysokości 2.704.755 zł została zaniżona o 5.500 zł względem danych wynikających z dokumentacji dotyczącej opracowania planu finansowego i jego zmian (według tej dokumentacji powinna ona wynosić 2.710.255 zł). Jak ustalono, kwota 5.500 zł związana z dowozem dzieci do szkoły została nieformalnie przeniesiona do planu finansowego Urzędu – z pominięciem procedury przewidzianej w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, zgodnie z którą organ wykonawczy gminy zawiadamia jednostki budżetowe o dokonanych zmianach planów dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Kwota 5.500 zł została zatem bezpodstawnie pominięta w sprawozdaniu Rb-28S Szkoły po stronie planu – str. 20 protokołu kontroli.

           Badanie wydatków poniesionych na wynagrodzenia wykazało przyjęcie przez jednostkę błędnej – w świetle przepisów § 14 załącznika do uchwały Nr XXVI/170/09 Rady Gminy Zawady z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków… – metodologii naliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw w odniesieniu do nauczyciela stażysty pracującego w wymiarze 15/18 etatu w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. Błąd polegał na przyjęciu do podstawy obliczenia stawki godzinowej nauczyciela kwoty wynagrodzenia zasadniczego z jego grupy awansu zawodowego przysługującej przy pełnym wymiarze czasu pracy, tj. kwoty 2.361 zł (od stycznia do marca 2018 r.) i 2.487 zł (od kwietnia do sierpnia 2018 r.), zamiast wynagrodzenia ustalonego proporcjonalnie do wymiaru etatu tego nauczyciela, tj. odpowiednio 1.967,50 zł oraz 2.072,50 zł. W efekcie przyjmowano dla tego nauczyciela do obliczeń 18 godzin tygodniowego wymiaru zajęć zamiast 15. Spowodowało to nieprawidłowe naliczenie wynagrodzenia za 10 godzin doraźnych zastępstw. W wyniku zmiany zaokrągleń spowodowanych przyjętą metodą stawka godzinowa tego nauczyciela została zaniżona o 0,20 zł. W efekcie wypłacono mu łącznie wynagrodzenie zniżone o 2 zł – str. 25-26 protokołu kontroli.

           W toku kontroli dokumentacji stanowiącej podstawę ustalenia składników wynagrodzenia pracowników niepedagogicznych i nauczycieli stwierdzono posługiwanie się nieprawidłową terminologią na określenie poszczególnych składników wynagrodzenia przyznawanych pracownikom. Polegało to na określaniu w dokumentacji wszelkich przyznawanych składników wynagrodzenia jako „wynagrodzenia zasadniczego”, co nie miało uzasadnienia m.in. w kontekście określenia czasu, na jaki je przyznano. W ramach instruktażu poinformowano Panią Dyrektor o konieczności stosowania właściwej terminologii – str. 24-25 protokołu kontroli.

           W ramach kontroli pozyskiwania dochodów gromadzonych na wyodrębnionym rachunku analizie poddano wpływy z najmu sali gimnastycznej oraz boiska. Ustalono, iż w wyniku zawarcia w dniu 15 maja 2018 r. umowy najmu sali gimnastycznej oraz placu zabaw na czas od godz. 10:00 19 maja 2018 r. do godz. 19:00 20 maja 2018 r. (33 godz.)  uzyskano wpływ w kwocie 700 zł brutto. Jak wynika z ustaleń kontroli, należność ujęta w umowie nie znajdowała podstawy w cenniku wynajmu zawartym w zarządzeniu Wójta z 2012 r., według którego cena za 1 godzinę wynajęcia sali wynosi 10 zł brutto dla mieszkańców gminy i 20 zł brutto dla pozostałych osób. Według cennika opłata powinna zatem wynieść 330 zł brutto (10 zł za godzinę, podczas gdy zastosowano stawkę 21,21 zł za godzinę). Z kolei w przypadku  umowy zawartej 29 czerwca 2018 r., na podstawie której wynajęto salę na 36 godzin w dniach 7-8 lipca 2018 r., ustalono należność na poziomie 732 zł brutto (20,33 zł za godzinę), podczas gdy według cennika miałoby to być 360 zł. Według wyjaśnienia Pani Dyrektor, zarządzenie Wójta nie przewiduje wynajmowania sali na inne okazje niż zajęcia rekreacyjno-sportowe. W związku zaś z tym, że organizacja imprez i uroczystości wiąże się ze zwiększonym zużyciem mediów i korzystaniem z innych pomieszczeń (…) wykorzystałam kwotę przysługującą wynajmującym spoza Gminy Zawady, czyli 20 zł za godzinę.

           Kontrola wykazała również, że na wyodrębniony rachunek dochodów wpłynęła kwota 132 zł brutto za udostępnienie boiska szkolnego. Nie okazano umowy w tej sprawie, jak również regulacji wewnętrznych ustalających cennik i warunki korzystania z boiska. Jak wynika z wyjaśnień Pani Dyrektor, boisko zostało udostępnione bezpośrednio przez Wójta na przyjazd cyrku i to Wójt sam ustalił warunki wynajęcia boiska – str. 36-38 protokołu kontroli. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 2-3 protokołu kontroli, boisko szkolne znajduje się na nieruchomości oddanej Szkole w trwały zarząd na czas nieoznaczony decyzją Wójta Gminy Zawady z 14 czerwca 2013 r. Zgodnie z przepisami art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), korzystanie z nieruchomości oddanej w trwały zarząd jest prawem przysługującym trwałemu zarządcy (jeżeli rada gminy nie ustaliła w drodze uchwały szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne). W ramach tego prawa mieści się m.in. oddawanie przez jednostkę nieruchomości posiadanej w trwałym zarządzie w najem na okres do 3 lat (po zawiadomieniu organów gminy) oraz na okres powyżej 3 lat i na czas nieoznaczony (po uzyskaniu zgody organów gminy). Mając na uwadze, że celem instytucji trwałego zarządu jest wyposażenie jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej w nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu ich działania, należy uznać za nieprawidłowe wynajmowanie nieruchomości oddanych w trwały zarząd przez Wójta Gminy.

           Uwagi w tym zakresie skierowałem do Wójta Gminy Zawady odrębnym pismem.

           Badanie prawidłowości przeprowadzonej w 2018 r. inwentaryzacji, omówionej na str. 45-47 protokołu kontroli, wskazało uchybienia polegające na tym, że:

a) jako zinwentaryzowane drogą spisu z natury wykazano grunty, które zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości podlegają inwentaryzacji drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników;

b) nie stwierdzono formalnego zarządzenia przez Panią Dyrektor przeprowadzenia na koniec 2018 r. inwentaryzacji oleju opałowego oraz weryfikacji kont rozrachunkowych. Mimo to obowiązki inwentaryzacyjne w tym zakresie zostały wykonane.

           Analiza realizacji obowiązku zawartego w § 19 pkt 21 statutu Szkoły Podstawowej w Zawadach, polegającego na zorganizowaniu dożywiania uczniów, wykazała, że w Szkole organizowane jest dożywianie w formie cateringu. W Szkole nie funkcjonuje kuchnia, przyjęto natomiast rozwiązanie polegające na prowadzeniu stołówki szkolnej w formie nabywania usługi gastronomicznej (catering) od usługodawcy, z którym umowę podpisuje gmina Zawady. W toku kontroli wyjaśniono, że firma cateringowa wyłaniana jest przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Zawadach na okres roku szkolnego. Realizacja umów zawieranych z firmą gastronomiczną w części dotyczącej posiłków objętych programem „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” finansowana jest przez OPS w Zawadach, który opłaca faktury jako wydatki ponoszone ze swego planu finansowego. Natomiast płatności za posiłki dzieci nieobjętych programem dokonywane są przez rodziców uczniów bezpośrednio na rzecz firmy cateringowej. Szkoła nie pośredniczy w rozliczeniach opłat za posiłki wnoszonych przez rodziców uczniów nieobjętych rządowym programem dożywiania, mimo że według statutu organizuje dożywianie uczniów. W konsekwencji operacje związane z żywieniem uczniów finansujących zakup posiłków odbywają się z pominięciem planowania finansowego w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz poza ewidencją księgową kontrolowanej jednostki. Z wyjaśnień Pani Dyrektor przywołanych w protokole kontroli wynika, iż „pomieszczenie do wydawania posiłków i ich spożycia przez uczniów w szkole udostępniane są firmie cateringowej na podstawie ustnego uzgodnienia z kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Wójtem Gminy Zawady.” W świetle cytowanych wyżej postanowień statutu Szkoły wskazać należy, że to Szkoła zapewnia żywienie, a nie jedynie „udostępnia pomieszczenie” firmie cateringowej. Funkcjonowanie zorganizowanego żywienia uczniów w godzinach nauki przesądza o realizacji w ten sposób obowiązku statutowego Szkoły przez Panią Dyrektor, a nie jedynie o „udostępnieniu pomieszczeń” do prowadzenia na terenie Szkoły działalności przez podmiot gospodarczy.

           Należy wskazać, że zapewnienie żywienia w publicznych szkołach jest zadaniem towarzyszącym działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, zapisanym obecnie w art. 106 ust. 1 Prawa oświatowego. Przywołany przepis przewiduje możliwość – a nie obowiązek – prowadzenia przez szkoły publiczne stołówek. Przepis ten wiąże działalność w zakresie żywienia z zadaniami opiekuńczymi szkoły, w tym ze wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów (celem prowadzenia stołówek są bowiem wyłącznie funkcje socjalno-bytowe, polegające na zapewnieniu żywienia uczniom). Zapewnienie żywienia przez szkołę stanowi zatem realizację zadania publicznego, w związku z czym realizacja tego zadania powinna mieć swoje odzwierciedlenie w planowaniu, ewidencji i sprawozdawczości.

           Przedstawione wyżej okoliczności świadczą o tym, że Szkoła zorganizowała możliwość korzystania z posiłków (za wiedzą i zgodą Pani Dyrektor na terenie szkoły, w godzinach zajęć, następuje zorganizowane wydawanie posiłków), a zatem prowadzi stołówkę – w rozumieniu art. 106 Prawa oświatowego. Nie stwierdzono natomiast, aby określone zostały warunki korzystania ze stołówki oraz stawki opłat za posiłki, w porozumieniu z Wójtem Gminy Zawady, do czego zobowiązuje dyrektorów szkół art. 106 ust. 3 Prawa oświatowego. Ponadto zgodnie z postanowieniami art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Oznacza to, że cena za obiad może obejmować jedynie koszty artykułów żywnościowych (wsadu do kotła). Natomiast pozostałe koszty związane ze świadczeniem usługi cateringu (np. koszt przygotowania i dostawy posiłków do szkoły, zapewnienie jednorazowych naczyń, odbiór pozostałości po niezjedzonych obiadach) powinny być pokryte ze środków budżetu gminy. Zasady te obowiązują nie tylko w szkołach, w których funkcjonuje kuchnia, ale również w szkołach, w których żywienie uczniów zostało zorganizowane w formie nabywania usługi gastronomicznej (cateringu). Przyjęcie założenia, iż koszty przygotowania posiłków nabywanych przez uczniów obciążają budżet gminy tylko w przypadku, gdy posiłki przygotowywane są w danej szkole, tworzyłoby sytuację, w której rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których prowadzone są kuchnie, nie ponoszą kosztów przygotowania posiłków, zaś rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których nie ma kuchni lub kuchnia jest prowadzona przez podmiot zewnętrzny, zobowiązani są do poniesienia kosztów przygotowania dostarczanych posiłków. Interpretację w kwestii ponoszenia tych kosztów zaprezentował NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (I OSK 1554/10, Lex nr 745087): „Opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67a ust. 4 u.s.o. [obecnie art. 106 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe], powinny być ustalane (…) jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków (…)”.

           W złożonym wyjaśnieniu wskazała Pani, iż – zgodnie z Pani wiedzą – wysokość opłat wnoszonych przez uczniów za obiady jest taka sama jak opłata uiszczana przez OPS w Zawadach w ramach pomocy państwa w zakresie dożywiania i obejmuje ona koszt produktów oraz przygotowania i dowozu posiłku (czyli pełną odpłatność ponoszoną na rzecz dostawcy). Świadczy to o ponoszeniu przez uczniów zawyżonych kosztów zakupu posiłków w zorganizowanej w Szkole stołówce w świetle art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego.

           Stosowne wnioski dotyczące stwierdzonego stanu faktycznego przekazałem Wójtowi Gminy Zawady odrębnym pismem, gdyż wyeliminowanie nieprawidłowości polegających na finansowaniu żywienia uczniów w szkole poza planowaniem finansowym, a także kwestia wysokości ponoszonych przez nich opłat, wymaga podjęcia odpowiednich działań przez organy gminy – str. 47-48 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie z zakładowego planu kont Szkoły kont 030, 073, 101, 140, 130-2, 490, 770 i 771,

b) wprowadzenie do zakładowego planu kont Szkoły konta 870.

c) wyeliminowanie rozbieżności między poszczególnymi postanowieniami odnoszącymi się do ewidencji środków trwałych poprzez zastąpienie regulacji odnoszących się nadal do kwoty 3.500 zł postanowieniami odnoszącymi się do kwoty 10.000 zł.

2. Wskazanie głównemu księgowemu na wyeliminowanie uchybień w prowadzeniu ksiąg, poprzez:

a) zaprzestanie stosowania technicznego zapisu ujemnego na koncie 223,

b) prowadzenie ewidencji analitycznej środków trwałych według grup określonych rozporządzeniem w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych,

c) przeksięgowanie z konta 011 na konto 013 zestawów komputerowych, których wartość w chwili ich przyjmowania do ewidencji nie przekraczała 3.500 zł; kwalifikowanie środków trwałych do ujęcia na koncie 011 zgodnie z przepisami wewnętrznymi Szkoły oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., mając na uwadze, że kwota, o której mowa w tych przepisach wynosi od 1 stycznia 2018 r. 10.000 zł,

d) ewidencjonowanie wartości niematerialnych i prawnych na koncie 020.

3. Zapewnienie sporządzania dowodów księgowych rzetelnie obrazujących przebieg operacji dotyczących wycofania z używania i fizycznej likwidacji środków trwałych.

4. Wdrożenie pisemnych zasad sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych w Szkole, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

5. Dokonanie zmiany umowy na prowadzenie rachunku bankowego Szkoły, polegającej na usunięciu z jej treści Wójta i Skarbnika Gminy jako upoważnionych do dysponowania rachunkiem Szkoły oraz wprowadzenie w ich miejsce odpowiedniego pracownika (pracowników) Szkoły.

6. Przedkładanie Radzie Pedagogicznej celem zaopiniowania projektu planu finansowego Szkoły sporządzonego na podstawie art. 248 ustawy o finansach publicznych (warunkiem realizacji tego zalecenia jest należyte wywiązywanie się Wójta Gminy z obowiązków określonych przez art. 248 ustawy).

7. Wykazywanie w kolumnie „Plan (po zmianach)” sprawozdania Rb-28S kwot zgodnych z dokumentacją obrazującą zmiany planu finansowego wydatków Szkoły.

8. Naliczanie wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli realizujących niepełny etat zgodnie z zasadami określonymi w regulaminie wynagradzania nauczycieli. Rozliczenie zaniżenia wynagrodzenia z nauczycielem wskazanym w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

9. Stosowanie prawidłowej terminologii w angażach pracowników przy przyznawaniu im poszczególnych składników wynagrodzenia, zgodnie z instruktażem udzielonym przez inspektora kontroli.

10. W zakresie inwentaryzacji:

a) zaprzestanie dokumentowania inwentaryzacji gruntów w sposób właściwy dla spisu z natury,

b) formalne zarządzanie realizacji wszystkich obowiązków inwentaryzacyjnych, mając na uwadze spoczywającą na Pani Dyrektor odpowiedzialność w tym zakresie.

11. W zakresie organizacji żywienia uczniów w szkole:

a) ustalenie zasad korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokości opłat za posiłki, przy udokumentowaniu zachowania wymogu ustalenia ich w porozumieniu z Wójtem Gminy Zawady, jak tego wymaga art. 106 ust. 3 Prawa oświatowego, mając jednocześnie na uwadze, że ustalona opłata za posiłki, wnoszona przez uczniów, może obejmować wyłącznie koszty artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków,

b) wystąpienie – za pośrednictwem OPS – do dostawcy posiłków o wskazanie, jaką kwotę w ramach ponoszonej przez uczniów aktualnie opłaty za jeden obiad stanowią koszty zakupu artykułów żywnościowych zużywanych do przygotowania posiłków, a jaką koszty przygotowania i dostawy obiadów. Realizacja tego zalecenia jest warunkiem zgodnego z prawem ustalenia przez Panią opłat w wykonaniu wniosku poprzedzającego. Podjęcie działań w celu ustalenia wymienionych składników ceny obiadu na rok szkolny 2017/2018 i 2018/2019 oraz ustalenia liczby obiadów wykupionych przez poszczególnych uczniów w tych latach,

c) dokonanie z budżetu gminy zwrotu bezpodstawnie poniesionych przez uczniów opłat za obiady, tj. opłat w części obejmującej koszty przygotowania i dowozu posiłków, jeżeli dane niezbędne do ustalenia tych kwot zostaną uzyskane na podstawie czynności zaleconych w ostatnim zdaniu wniosku poprzedzającego. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o skutkach finansowych podjętych działań w odpowiedzi o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych. Informuję przy tym, że zwróciłem się do Wójta Gminy Zawady z wnioskiem o zapewnienie w budżecie gminy środków na ewentualne wydatki tytułem zwrotu opłat za obiady w części poniesionej bezpodstawnie przez uczniów,

d) pobieranie opłat za obiady na rachunek bankowy szkoły – bieżący lub wyodrębniony rachunek dochodów i wydatków nimi finansowanych, w zależności od formy gromadzenia tych środków jako środków publicznych wybranej przez organy gminy. Kwestię wyboru formy gromadzenia środków przedstawiłem Wójtowi odrębnym pismem, wskazując na obowiązek objęcia działalności w zakresie prowadzenia stołówki planowaniem finansowym.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Zawady

W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 19 marca 2019 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Krzysztof Wądołowski

Wójt Gminy Zawady

           Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w I kwartale 2019 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej w Zawadach za 2018 r. i inne wybrane okresy. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora Szkoły, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych ze stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień będzie wymagało podjęcia stosownych działań przez Pana Wójta.

           W szczególności należy wskazać na ustalenia dotyczące organizacji żywienia tych uczniów, których rodzice z własnych środków ponoszą koszty odpłatności za żywienie. Dotyczą one dwóch podstawowych nieprawidłowości:

- ponoszenia przez uczniów opłat za żywienie, na rzecz wyłonionego przez gminę dostawcy posiłków, zawierających koszty przygotowania i dowozu posiłków, co jest sprzeczne z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.); przepis ten stanowi, że opłaty ponoszone przez uczniów za żywienie w stołówce szkolnej mogą dotyczyć wyłącznie zwrotu kosztów artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków;

- nie objęcia planowaniem finansowym, ewidencją i sprawozdawczością operacji dotyczących opłat za żywienie ponoszonych przez uczniów i wydatków pokrywanych z tych opłat, mimo że zorganizowanie żywienia w szkole stanowi jedno z jej zadań.

Szczegółowy opis stanu faktycznego oraz dokonanej przez Izbę kwalifikacji prawnej tego stanu znajduje się w treści przekazanego do Pana wiadomości wystąpienia pokontrolnego skierowanego do dyrektora Szkoły Podstawowej w Zawadach. W wystąpieniu zawarłem wnioski pokontrolne do dyrektora Szkoły, które – w zakresie przysługujących dyrektorowi kompetencji – mają zapewnić wyeliminowanie nieprawidłowości i usunąć ich dotychczasowe skutki.

           Z wyjaśnień dyrektora SP w Zawadach wynika, że nie posiada ona niezbędnych danych umożliwiających prawidłowe ustalenie opłaty za obiady ponoszonej przez uczniów, ponieważ umowa z dostawcą posiłków (której Szkoła nie jest stroną) zawiera jedynie cenę posiłku obejmującą wszystkie jego koszty, tj. zarówno koszty artykułów żywnościowych zużytych na przygotowanie posiłku, jak i koszty jego przygotowania oraz dowozu. Opłata w wysokości tak ustalonej ceny nie może być ponoszona przez uczniów, którzy wyrazili wolę korzystania z posiłków, gdyż pozostaje to w sprzeczności z art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego.

           Bez podjęcia odpowiednich działań przez Pana Wójta – jako organu gminy właściwego do przygotowywania projektów uchwał i przedkładania ich Radzie Gminy – nie może też zostać wyeliminowane zjawisko pozostawania operacji ponoszenia przez uczniów opłat za żywienie i finansowania z nich zakupu posiłków poza planowaniem finansowym, ewidencją księgową i sprawozdawczością. Mając na uwadze, że zapewnienie żywienia odbywa się w formie zakupu przez gminę kompleksowej usługi przygotowania i dowozu posiłków, za najwłaściwsze należy uznać zaliczanie należnych od uczniów opłat za żywienie do dochodów budżetu. Z formalnoprawnego punktu widzenia możliwe jest także ujęcie tych operacji w szkole za pośrednictwem wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Jednakże w ocenie Izby w stwierdzonym stanie faktycznym (zakup usługi cateringowej) gromadzenie i wydatkowanie środków związanych z nabywaniem przez uczniów posiłków z wykorzystaniem wyodrębnionego rachunku dochodów byłoby niepraktyczne.

Reasumując, dla wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących organizacji żywienia uczniów niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta następujących działań:

a) zapewnienie udzielania zamówienia publicznego na dostawę posiłków dla uczniów przy określeniu warunków zamówienia w taki sposób, aby możliwe było ustalenie kosztu artykułów żywnościowych zużywanych na przygotowanie posiłku („wsadu do kotła”) oraz pozostałych kosztów składających się na oferowaną cenę posiłku, mając na uwadze umożliwienie realizacji przez dyrektora Szkoły obowiązku ustalania opłat wnoszonych przez uczniów na poziomie odpowiadającym tylko kosztom artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków;

b) zapewnienie w budżecie gminy środków na wydatki tytułem zwrotu opłat za obiady, poniesionych przez uczniów bezpodstawnie, tj. w części obejmującej koszty przygotowania i dowozu posiłków (realizacja tego wniosku zależna jest od skuteczności działań podjętych w wykonaniu wniosku 11c) zawartego w wystąpieniu skierowanym do dyrektora Szkoły);

c) objęcie planem dochodów budżetu gminy opłat za żywienie finansowanych przez uczniów (tj. wnoszonych przez uczniów nie objętych rządowym programem dożywiania), zaś planem wydatków budżetu kwot podlegających wydatkowaniu z budżetu tytułem zakupu obiadów opłacanych przez uczniów; przekazanie dyrektorowi Szkoły stosownych informacji zapewniających ujęcie tych dochodów w planie finansowym Szkoły, a wydatków w planie finansowym Szkoły lub OPS (w zależności od przyjętego rozwiązania w zakresie jednostki finansującej usługę zakupu posiłków).

           Ponadto zwrócenia uwagi Panu Wójtowi wymagają kwestie związane z wynajmowaniem sali gimnastycznej oraz boiska. Z ustaleń dotyczących wynajmowania sali na imprezy i uroczystości (w tym m.in. wyjaśnień dyrektora Szkoły) wynika, że stawka za tego typu udostępnienie nie jest przewidziana zarządzeniem Pana Wójta z 2012 r. Niezbędne jest zatem albo określenie stawki najmu na takie cele albo wskazanie w treści zarządzenia na samodzielne ustalanie odpłatności przez dyrektora Szkoły. W zakresie dotyczącym boiska stwierdzono zaś przypadek udostępnienia boiska pozostającego w trwałym zarządzie Szkoły przez Pana Wójta na występy cyrku. W świetle przepisów art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) – przywołanych w przekazanym Panu egzemplarzu wystąpienia pokontrolnego skierowanego do dyrektora Szkoły – nie ma uzasadnienia wynajmowanie przez Pana Wójta innym podmiotom nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie szkoły. Tryb wynajmowania nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie, określający uprawnienia kierownika jednostki oraz organów gminy, wynika z przywołanych przepisów.

           Kontrola w Szkole Podstawowej w Zawadach wykazała też, że ponownie naruszony został przez Pana Wójta obowiązek przekazania informacji niezbędnych do opracowania projektu planu finansowego Szkoły, wynikający z art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zagadnienie to objęte zostanie pogłębionym badaniem podczas kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Zawady prowadzonej w Urzędzie Gminy.

 Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku