Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Jeleniewo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 lutego 2020 roku (znak: RIO.V.6001-9/19), o treści jak niżej:

                                                                                      Pan

                                                                                      Kazimierz Urynowicz

                                                                                      Wójt Gminy Jeleniewo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jeleniewo za 2018 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Jeleniewo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

           Kontrola zagadnień składających się na organizację wewnętrzną jednostki wykazała, że zakresy czynności pracowników nie odzwierciedlają wszystkich zadań przez nich wykonywanych. Zgodnie z zakresem czynności nadanym przez Pana Wójta, Sekretarz Gminy zapewnia sprawne funkcjonowanie Urzędu Gminy, a do jego obowiązków należy m.in. opracowywanie projektów zakresów czynności dla poszczególnych pracowników – str. 10, 13, 41, 101 i 167 protokołu kontroli.

           Badając poprawność dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz prawidłowość prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), stwierdzono, że:

a) według regulacji wewnętrznych poszczególne operacje na kontach syntetycznych grupuje się, prowadząc do każdego konta ewidencję według zasad określonych rozporządzeniem w sprawie rachunkowości oraz planów kont…; tym samym zrezygnowano ze sporządzenia opisu operacji dokonywanych na kontach przyjętych do stosowania w zakładowym planie kont. Wskazać jednak należy, że m.in. opis do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” podany w rozporządzeniu przewiduje alternatywne zasady ewidencji na tym koncie w zależności od tego czy jednostka posiada wspólny rachunek budżetu i Urzędu, czy też Urząd ma wydzielony rachunek w banku służący do ewidencji dochodów i wydatków. Urząd Gminy Jeleniewo posiada w praktyce wydzielony rachunek w banku dla realizacji dochodów i wydatków oraz wydzielone rachunki dla dochodów z tytułu podatków i gospodarki odpadami, a także rachunki dla realizowanych projektów, co uzasadnia określenie zasad funkcjonowania tego konta w sposób zgodny z przyjętymi rozwiązaniami; określenie w zakładowym planie kont przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń nakazane jest przez art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o rachunkowości – str. 17-18 protokołu kontroli,

b) w księgach budżetu prowadzono ewidencję na kontach nie występujących w zakładowym planie kont oraz załączniku nr 2 do rozporządzenia. Dotyczy to kont bilansowych 225 i 271 służących do księgowania operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT (wskazać przy tym należy, że zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia konto 225 służyć ma do ewidencji rozliczeń niewygasających wydatków) oraz kont pozabilansowych 139 i 240/2 służących do pozaksięgowego ujmowania operacji związanych ze środkami na dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych – str. 18 protokołu kontroli,

c) w zakładowym planie kont Urzędu Gminy wprowadzono konto 201-3 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami w Urzędzie Gminy – ZFSS” (faktycznie konto takie nie zostało otwarte w księdze głównej) oraz konto 222-2 „Rozliczenie dochodów budżetowych z Gminy Jeleniewo (organu)”, które było wykorzystywane w praktyce niezgodnie z treścią ekonomiczną konta 222 określoną załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, tj. do ujęcia w ewidencji Urzędu przychodów z tytułu dochodów realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu – str. 18 i 22 protokołu kontroli,

d) na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w zakresie dotyczącym należności z podatków i opłat lokalnych oraz opłat za odpady komunalne wykazano per salda wynikające z ewidencji analitycznej (należności pomniejszone o nadpłaty). Skutkowało to niezgodnością ewidencji analitycznej z syntetyczną o kwotę 3.543,34 zł. Naruszono tym samym art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, uzgodnione z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Skarbnik Gminy wyjaśniła, że jest to wina programu, który nie daje takich możliwości – str. 19-20 i 46 protokołu kontroli,

e) jak wyżej wskazano, do ujęcia w księgach Urzędu przychodów z tytułu dochodów wpływających bezpośrednio na rachunek budżetu (w szczególności subwencji i dotacji, udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych, dochodów realizowanych przez urzędu skarbowe) bezzasadnie angażowano konto 222, a ponadto konta 221 i 240 „Pozostałe rozrachunki”, co nie wynika z opisu tych kont określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Łącznie na wymienionych kontach zaksięgowano w 2018 r. kwotę 14.854.813,02 zł. Przychody z tytułu dochodów budżetowych realizowanych bezpośrednio na rachunek budżetu ujmuje się w ewidencji Urzędu zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” lub ewentualnie z wykorzystaniem utworzonego w tym celu subkonta do konta 130 służącego tylko do powielania operacji o dochodach zrealizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu (Wn 130 – Ma 720). Angażowanie innych kont do ewidencji tej operacji jest bezzasadne – str. 22 protokołu kontroli,

f) ewidencja otrzymanych środków z Funduszu Pracy na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracownika prowadzona była – jak wyżej wskazano – na nieprzewidzianych zakładowym planem kont kontach pozabilansowych w ewidencji budżetu (139 i 240/2). W dniu 30 stycznia 2018 r. Kuratorium Oświaty w Białymstoku przekazało kwotę 5.334 zł tytułem dofinansowania. Kwota ta została pominięta w ewidencji bilansowej, mimo że wpłynęła na rachunek prowadzony przez gminę. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia operacje dotyczące wydzielonych, zgodnie z odrębnymi przepisami, środków pieniężnych ewidencjonuje się na koncie bilansowym 139 „Inne rachunki bankowe”, a do ewidencji rozrachunków dotyczących tych środków wykorzystuje się konto 240; konta te powinny być prowadzone w księgach Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej – str. 22-23 protokołu kontroli,

g) operacje związane z przyznanym jednostce wynagrodzeniem płatnika z tytułu terminowego wpłacania podatku dochodowego od osób fizycznych ewidencjonowano jako dochód i wydatek jednostki. Na kwotę potrącanego co miesiąc wynagrodzenia płatnika sporządzano odrębne polecenie przelewu, w którym wynagrodzenie to wskazywano jako wydatek (ujęty następnie na subkoncie wydatków) i jako dochód (ujęty następnie na subkoncie dochodów), mimo że operacja gospodarcza faktycznie polegała na zmniejszeniu kwoty podlegającej przelaniu do urzędu skarbowego. Tworzenie przez jednostkę dokumentów mających obrazować rzekomy wpływ i wypływ środków na rachunku jednostki nie miało uzasadnienia, ponieważ nie obrazowało rzeczywistego przebiegu operacji. Brak przelewów od i do podmiotu, który przyznaje wynagrodzenie, powoduje, że nie ma podstaw do wykazywania dochodów i wydatków budżetu związanych z tymi operacjami i tworzenia dokumentów mających takie operacje imitować. Pozostawało to wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu określonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia. Ustalono, że w 2019 r. ewidencja prowadzona była bez zmian. W wyniku kontroli od 2020 r. wynagrodzenie płatnika księguje się prawidłowo (z pominięciem dochodów i wydatków; w sprawozdawczości kwota tego wynagrodzenia nie będzie wykazana jako dochód i wydatek) – str. 23-24 protokołu kontroli,

h) nie zachowano zasady czystości obrotów na koncie 130; w szczególności należy wskazać, że w 2018 r. łączne obroty strony Ma subkont służących ewidencji wydatków wyniosły 17.044.213,22 zł i były większe o 2.175.322,27 zł od kwoty wydatków wykonanych wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Gminy Jeleniewo za 2018 r. Ustalono m.in., że wpływ środków na rachunek Urzędu Gminy z Ministerstwa Sprawiedliwości (umowa dofinansowania OSP) oraz z Ministerstwa Finansów (projekt realizowany przez Urząd Gminy) ujmowano zapisem Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 245 „Wpływy do wyjaśnienia”, a następnie przekazywano na rachunek budżetu zapisem Wn 245 – Ma 130, przy czym nie stosowano technicznego zapisu ujemnego dla tych operacji w celu zachowania czystości obrotów na koncie 130, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Ponadto stosowano niemający uzasadnienia w przepisach rozporządzenia podział konta 130 na konta analityczne. W wyniku kontroli od 2020 r. zmodyfikowano podział konta 130, wprowadzając go jako podział na subkonto dochodów i wydatków, których obroty mają odpowiadać – po stronie Wn subkonta dochodów i po stronie Ma subkonta wydatków – kwotom odpowiednio dochodów wykonanych w sprawozdaniu Rb-27S i wydatków wykonanych w sprawozdaniu Rb-28S oraz być zgodne z kwotami dochodów i wydatków ujętych w ewidencji analitycznej prowadzonej według podziałek klasyfikacji budżetowej – str. 25-26 protokołu kontroli,

i) gmina Jeleniewo miała zaciągniętą pożyczkę pomostową w WFOŚiGW w wysokości 444.348,79 zł, której termin spłaty przypadał na 31 grudnia 2018 r. Kwota ta została przekazana do Funduszu w dniu 28 grudnia 2018 r. i zaksięgowana Wn 260 „Zobowiązania finansowe” – Ma 133 „Rachunek budżetu”. W dniu 31 grudnia 2018 r. na rachunek budżetu z powrotem wpłynęła z Funduszu kwota 444.348,79 zł z informacją, iż rachunek został zamknięty. Wpływ na rachunek budżetu został zaksięgowany Wn 133 – Ma 140 jako mylna wpłata. Wskazać należy, że zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia mylne wpłaty na rachunek budżetu ewidencjonuje się na koncie 240. W dniu 2 stycznia 2019 r. kwota 444.348,79 zł została przekazana na rachunek wskazany przez Fundusz i zaksięgowana Wn 140 – Ma 133 – str. 27-28 protokołu kontroli,

j) w zakresie rozliczeń dotyczących podatku VAT w ewidencji budżetu wystąpiły na koniec 2018 r. – oprócz zobowiązania w wysokości 79.259 zł odpowiadającego kwocie z deklaracji VAT-7 gminy za grudzień 2018 r. – także następujące salda (str. 44-45 protokołu kontroli):

- rzekome zobowiązanie (do dnia zakończenia kontroli nie zostało rozliczone) w kwocie 3.221,91 zł po stronie Ma konta 225 oznaczające nadwyżkę podatku naliczonego nad należnym Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej za 2018 r. (zakład budżetowy); ustalono, że Rada Gminy Jeleniewo nie podjęła uchwały na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych w sprawie określenia zasad przekazywania ZGKiM środków wynikających z rozliczenia podatku VAT, wobec czego zobowiązanie z tytułu przekazania środków z VAT na rzecz Zakładu nie może powstać; według wyjaśnienia Pana Wójta (…) Kierownik ZGKiM nie wystąpił z wnioskiem o zwrot nadpłaty z tytułu VAT dlatego nie było projektu Uchwały w sprawie zwrotu środków finansowych,

- kwotę zobowiązania w wysokości 20.257,61 po stronie Ma konta 271 (do dnia zakończenia kontroli nie zostało rozliczone), mającą dotyczyć – według ustaleń zawartych w protokole kontroli – podatku VAT związanego z refundacją poniesionych kosztów na kolektory słoneczne; jak wynika ze złożonych wyjaśnień odpowiada ona pomniejszeniu dotacji otrzymanej z Urzędu Marszałkowskiego otrzymanej we wrześniu 2018 r.,

k) Urząd Gminy nie dokonuje odpisów aktualizujących należności od dłużników alimentacyjnych, mimo że większość należności obiektywnie posiada cechy wypełniające przesłanki dokonania odpisu określone w art. 35b ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o rachunkowości. Świadczy o tym chociażby fakt zrealizowania w 2018 r. dochodów z funduszu alimentacyjnego w kwocie 6.478,65 zł, przy należnościach od dłużników alimentacyjnych wynoszących łącznie 507.996,72 zł. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670, ze zm.) podstawą złożenia wniosku o wypłatę z budżetu gminy świadczenia osobie uprawnionej do alimentów jest m.in. zaświadczenie o bezskuteczności dotychczasowej egzekucji świadczenia od dłużnika alimentacyjnego (art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy). Okoliczność wypłaty z budżetu gminy środków osobie uprawnionej do alimentów i powstanie z tego tytułu należności od dłużnika alimentacyjnego jest zatem zawsze zdarzeniem mającym swoje źródło we wcześniejszej nieskutecznej egzekucji świadczenia od podmiotu, który następnie, po wypłacie świadczenia, staje się dłużnikiem wobec gminy. Na tle przepisów art. 35b ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o rachunkowości jest to wystarczająca okoliczność do uznania, że sytuacja majątkowa i finansowa dłużnika wskazuje na znaczny stopień prawdopodobieństwa nieściągalności należności (za wyjątkiem sytuacji, gdy należności przypadające gminie po wypłacie świadczenia alimentacyjnego są skutecznie egzekwowane). Istotą odpisu aktualizującego jest ewidencyjne urealnienie wyniku finansowego. Odpis powinien być dokonywany zapisami Wn 761 „Pozostałe koszty rodzajowe” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności” w zakresie należności głównej i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 w zakresie należności z tytułu odsetek – str. 47-48 protokołu kontroli,

l) na stronie Ma konta 225-5 wystąpiło saldo 341.610,15 zł dotyczące zaliczki i funduszu alimentacyjnego w części dotyczącej budżetu państwa oraz odsetek od funduszu alimentacyjnego. Należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej budżetowi państwa ewidencjonowane były według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r., tj. jako rzekome zobowiązania wobec Skarbu Państwa. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, którego przepisy stosowało się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występowały; podobnie jest w treści obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako „zobowiązań” wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania gminy powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej od dłużnika kwoty, kiedy to powstaje po stronie gminy obowiązek przekazania części środków do budżetu państwa, a nie w momencie przypisu należności – str. 48-49 protokołu kontroli.

Kontrola raportów kasowych sporządzonych w listopadzie 2018 r. wykazała nieprawidłowości, opisane na str. 40-41 protokołu kontroli, polegające na:

a) braku – wbrew art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy o rachunkowości – podpisu na sporządzanej „kontrolce dziennych wpłat” stanowiącej, jak należy wnioskować z ustaleń kontroli, dowód zbiorczy sporządzany na podstawie kwitariuszy przychodowych potwierdzających przyjęte wpłaty podatków,

b) braku wskazania numeru i pozycji raportu kasowego, pod którym dokumenty wpłaty/wypłaty zostały ujęte, wbrew § 16 pkt 1 instrukcji kasowej, zgodnie z którym zrealizowane dowody kasowe powinny być oznaczone przez podanie na nich daty, numeru i pozycji raportu kasowego, w którym zostały zaewidencjonowane,

c) przypadkach braku wskazania daty odbioru gotówki; jak stanowi § 14 pkt 2 instrukcji kasowej, odbiorca gotówki kwituje jej odbiór na rozchodowym dowodzie podając datę jej otrzymania,

d) podaniu w raporcie kasowym za okres 21-30 listopada 2018 r. w poz. 16 dnia 30 listopada 2018 r. wypłaconych diet sołtysów na łączną kwotę 6.000 zł, podczas, gdy jeden z sołtysów pokwitował odbiór 200 zł z datą 29 października 2018 r. W wyjaśnieniu złożonym do protokołu kasjer wskazał, że był to wynik omyłki,

e) braku pokwitowania odbioru gotówki, co stwierdzono w przypadku wypłaconych kosztów podróży służbowej dla kasjera w wysokości 22,40 zł; delegacja była sprawdzona i zatwierdzona do wypłaty przez upoważnione osoby. Naruszono tym samym § 14 pkt 2 instrukcji kasowej, zgodnie z którym odbiorca gotówki kwituje jej odbiór na rozchodowym dowodzie w sposób trwały atramentem lub długopisem, podając słownie kwotę i datę jej otrzymania oraz zamieszczając swój podpis, oraz art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy o rachunkowości.

Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z  dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że:

a) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 18.086.666,93 zł, która była niższa o 235.772 zł od danych sprawozdań jednostkowych. Dotyczyło to sprawozdania jednostkowego Urzędu Gminy, które nie zostało skorygowane. Skorygowane zostało natomiast sprawozdanie zbiorcze Rb-27S, co spowodowało różnicę między sumą sprawozdań jednostkowych i sprawozdaniem zbiorczym. Stwierdzona nieprawidłowość świadczy o naruszeniu wymogu sporządzania sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych, wynikającego z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 29 protokołu kontroli,

b) wykazana w kol. 8 „Dochody otrzymane” rocznego sprawozdania Rb-27S za 2018 r. kwota 18.086.666,93 zł była niższa o 222.216,36 zł od kwoty, która wynika z obliczeń zamieszczonych na str. 29-30 protokołu kontroli, dokonanych na podstawie przepisów § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

c) w łącznym sprawozdaniu Rb-N o stanie należności i wybranych aktywów finansowych j.s.t. według stanu na koniec IV kwartału 2018 r. wykazano nieprawidłowo:

- w wierszu N.3 „gotówka i depozyty” kwotę 773.779,53 zł, która była zaniżona o 10 zł,

- w wierszu N.5 „pozostałe należności” kwotę 39.788,67 zł, podczas gdy prawidłowa kwota należności pozostałych powinna być wyższa o 3.831,59 zł i wynosić 43.620,26 zł, co wynika z obliczeń  zamieszczonych na str. 31-32 protokołu kontroli,

d) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-28S Urzędu Gminy za 2018 r. zobowiązania zostały wykazane w kwocie 174.068,36 zł i zostały zawyżone o 1.260,41 zł. Zobowiązania wynikające z kont rozrachunkowych wynosiły 172.807,95 zł. Pracownik przygotowujący dane do sprawozdania Rb-28S wyjaśnił, że kwota 1.260,41 zł dotyczyła nadpłaconej składki od zasiłku chorobowego i przez pomyłkę została ujęta w zobowiązaniach – str. 32 protokołu kontroli,

e) na koncie 130 w ewidencji Urzędu nie ujęto wykazanego w sprawozdaniu Rb-28S określonym jako „jednostkowe sprawozdanie Rb-28S dla organu” wydatku w wysokości 60 zł, dotyczącego pobranej w dniu 7 grudnia 2018 r. przez bank kwoty 60 zł bezpośrednio z rachunku budżetu za wydanie zaświadczenia. Operacja została zaksięgowana Wn 902-1 – Ma 133 w ewidencji budżetu, natomiast nie dokonano zapisów w ewidencji Urzędu. Związany z nią koszt nie został w efekcie wykazany w ewidencji Urzędu na koncie 402 „Usługi obce”, zaś wydatek na koncie 130. Dla takiej operacji właściwym było utworzenie dodatkowego subkonta wydatków do konta 130 (odrębnego od subkonta służącego do ewidencji rachunku Urzędu) w celu powielenia operacji poniesienia wydatku w ewidencji Urzędu. Należy też wskazać, że zasady sporządzania sprawozdawczości nie przewidują sporządzania sprawozdania jednostkowego Rb-28S „dla organu” (tak jak to ma miejsce w przypadku sprawozdania Rb-27S), ponieważ wszystkie wydatki budżetu powinny być objęte planami finansowymi jednostek budżetowych (art. 249 ust. 3 i 4 ustaw o finansach publicznych) a więc i ewidencją w tych jednostkach – str. 32-33 protokołu kontroli,

f) sprawozdanie jednostkowe Rb-27ZZ Urzędu Gminy Jeleniewo według stanu na koniec IV kwartału 2018 r. zostało sporządzone 7 lutego 2019 r., a zatem 7 dni po terminie; termin przekazania sprawozdania jednostkowego za IV kwartał, zgodnie z załącznikiem nr 40 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, przypada na dzień 31 stycznia – str. 33 protokołu kontroli,

g) zbiorcze sprawozdanie Rb-27ZZ zostało sporządzone i przekazane do RIO w Białymstoku oraz do PUW w dniu 8 lutego 2019 r.; dane w nim zawarte były tożsame z danymi wykazanymi w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym przez Urząd Gminy. W jednostkowym sprawozdaniu Urzędu w kolumnie 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” sprawozdania wykazano kwotę 1.296,41 zł. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej jednostka realizująca zadania zlecone nie wypełnia w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”; kolumna ta powinna być wypełniona tylko w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27ZZ – str. 34 protokołu kontroli,

h) w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z według stanu na koniec 2018 r. nie wykazano zobowiązania wymagalnego w wysokości 22 zł wobec miasta Suwałki z tytułu dotacji na prowadzenie zadania publicznego z zakresu nauczania religii Kościoła Staroobrzędowego dla uczniów z terenu gminy Jeleniewo w pozaszkolnym punkcie katechetycznym w Suwałkach (zostało ono wykazane w sprawozdaniu Rb-28S jako zobowiązanie niewymagalne). Według zawartego w dniu 3 października 2018 r. aneksu do porozumienia do ustalonej kwoty dotacji należało dopłacić 22 zł. Przelewu tej kwoty dokonano w dniu 3 stycznia 2019 r., tj. 82 dni po terminie. Skarbnik Gminy wskazała, że z powodu nawału obowiązków aneks zwiększający kwotę dotacji został wpięty do dokumentów i zapomniany, co nie było umyślnym działaniem. Ponadto wydatki z tego tytułu zaliczano do par. 4330 „Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego” zamiast do par. 2310 „Dotacje celowe przekazane gminie na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” – str. 26-27 protokołu kontroli,

i) w sprawozdaniach Rb-NDS sporządzonych za poszczególne kwartały 2019 r. gmina wykazuje wolne środki w kwocie 773.789,53 zł, które – w świetle ustaleń kontroli – były obliczone nieprawidłowo (zaniżone), gdyż uwzględniały opisane wyżej nierealne salda zobowiązań związanych z rozliczaniem VAT, niestanowiące rzeczywistych źródeł zaangażowania środków budżetu w 2019 r. – str. 58 protokołu kontroli.

           Kontrola stosowania wewnętrznych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych wykazała, że w odniesieniu do kredytu zaciągniętego umową z dnia 28 września 2018 r. w Banku Spółdzielczym w Suwałkach oszacowana wartość zamówienia wyniosła 67.848 zł, co stanowiło 15.735,79 euro i wymagało zastosowania wewnętrznych procedur udzielania zamówień o wartości powyżej 8.000 euro. Kontrolującym nie okazano (nie udokumentowano) przekazania (skierowania) zapytania ofertowego w formie pisemnej, faksem lub drogą elektroniczną do minimum 3 wykonawców, o czym mowa w § 4 pkt 4 lit. a) regulaminu udzielania zamówień publicznych na dostawy, usługi i roboty budowlane, których wartość szacunkowa nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 30.000 euro, wprowadzonego zarządzeniem Pana Wójta z dnia 17 kwietnia 2014 r. Zgodnie z regulaminem zamówienia o wartości od 8.000 euro do 30.000 euro wymagają pisemnego postępowania polegającego na opisaniu przedmiotu zamówienia oraz jego oszacowaniu (co – jak wynika z ustaleń kontroli – wykonano) oraz skierowaniu zapytania ofertowego w udokumentowany sposób do minimum 3 wykonawców świadczących w ramach prowadzonej przez nich działalności dostawy, usługi lub roboty budowlane będące przedmiotem zamówienia. Po rozpoznaniu cenowym pracownik prowadzący postępowanie winien udokumentować wybór najkorzystniejszej oferty zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 2 do regulaminu. Według wyjaśnienia Skarbnika (…) zapytanie ofertowe było zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Gminy i dzwoniłam do banków aby zapoznali się z ofertą. Żaden bank nie złożył oferty (…) jedynie Bank spółdzielczy odpowiedział i złożył ofertę – str. 55-56 protokołu kontroli.

           W toku badania dochodów ze sprzedaży oraz najmu nieruchomości stwierdzono, że na umowach kontrasygnatę składała Skarbnik Gminy. Wskazać należy, że istotą kontrasygnaty skarbnika jest zapewnienie skuteczności jedynie tych czynności prawnych, które mogą spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych po stronie gminy, jak to wynika z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506, ze zm.) – str. 98 i 101 protokołu kontroli.

           Zasady polityki czynszowej zostały uregulowane w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2012-2021, z którego wynika m.in., że wynajmujący lokal może podwyższyć czynsz, wypowiadając dotychczasową wysokość czynszu najpóźniej na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego. Zapis ten literalnie narusza przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm.). Zgodnie z art. 8a ust. 1 i 2 ustawy właściciel może podwyższyć czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, wypowiadając jego dotychczasową wysokość, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia. Termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy.

Kontrola dochodów z najmu lokalu mieszkalnego wykazała nieprawidłowości związane z zawieraniem umowy oraz ustaleniem stawki czynszu za mieszkanie położone w miejscowości Szurpiły. W § 9 umowy ustalono, że „Czynsz za najem lokalu określony w § 6 ust. 1 podlega corocznej waloryzacji o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zmiana czynszu, o którym mowa w ust. 1 o którym mowa w § 6 nie wymaga zmiany umowy, a wynajmujący zawiadomi na piśmie za pisemnym potwierdzeniem odbioru i obciąży najemcę”. Należy wskazać, że waloryzacja czynszu stanowi podwyższenie wysokości czynszu, które winno być dokonywane jedynie w sposób określony w art. 8 i art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów... Z przywołanych przepisów wynika, iż podwyższenie stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych następuje w drodze wypowiedzenia dotychczasowych stawek, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, zaś ustawowy termin wypowiedzenia dotychczasowej wysokości czynszu wynosi 3 miesiące i nie może być skracany umową. Podstawą dokonania wypowiedzenia powinno zaś być stosowne zarządzenie Pana Wójta zmieniające stawkę bazową czynszu obowiązującą na terenie gminy. Waloryzacja czynszu stanowi podwyższenie wysokości czynszu, które winno być dokonywane jedynie w sposób określony w art. 8 i art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów…, zatem zastrzeganie jej w konkretnej umowie należy uznać za bezprzedmiotowe.

Ponadto stwierdzono, że w dniu 7 grudnia 2015 r. podpisał Pan aneks do tej umowy, którym przewidziano zmianę czynszu jako obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r. W związku ze zwiększeniem stawki czynszu najemcy nie został wypowiedziany dotychczasowy czynsz, wbrew art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…; nowa wyższa stawka została wprowadzona bezpośrednio na podstawie zarządzenia w sprawie waloryzacji czynszu. Zmiana stawki wynikała ze zmiany przez Pana Wójta stawki bazowej na terenie gminy.

Kontrola dochodów gminy ustalonych z tytułu najmu tego lokalu mieszkalnego wykazała, że za okres trwania umowy pobrano czynsz w kwocie zaniżonej ogółem o 62,49 zł, co było wynikiem nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości czynszu czynnika podwyższającego o 5% z powodu wybudowania budynku po 1960 r. – str. 99-103 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dochodów z dzierżawy nieruchomości stwierdzono, że w umowie dzierżawy z dnia 30 grudnia 2014 r. zawartej na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. na dzierżawę działek położonych we wsi Białorogi czynsz został ustalony na podstawie przeprowadzonego przetargu ustnego nieograniczonego i wynosił 118 zł w stosunku rocznym. W dniu 6 sierpnia 2015 r. – po niecałym roku od rozstrzygnięcia przetargu i ponad 2 lata przed końcem zawartej w jego wyniku umowy – Rada Gminy Jeleniewo podjęła uchwałę Nr VIII.41.2015 w sprawie wyrażenia zgody na dzierżawę na okres 10 lat oraz odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy tej nieruchomości. W dniu 24 sierpnia 2015 r. został zawarty aneks do umowy, którym dokonano zmiany okresu, na jaki została zawarta umowa – do 1 stycznia 2025 r. Kolejnym aneksem z dnia 12 grudnia 2017 r. zmieniona została wysokość czynszu dzierżawnego na kwotę 104 zł w latach 2018-2020. Czynsz ten wynikał z zarządzenia Pana Wójta z dnia 23 października 2017 r., którym ustalił Pan wysokość stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy Jeleniewo. W odpowiedzi na pytanie kontrolującego o zmianę czynszu dzierżawnego ustalonego w przetargu, przy czym dodatkowo jedynie na lata 2018-2020 (czas obowiązywania umowy został określony do 1 stycznia 2025 r.), wskazał Pan: (…) Zarządzenie to obejmowało wszystkie nieruchomości rolne przeznaczone do wydzierżawienia. Powyższa nieruchomość Uchwałą Rady Gminy Jeleniewo Nr VIII.41.2015 z dnia 6 sierpnia 2015 roku została przeznaczona do oddania  nieruchomości w dzierżawę bezprzetargowo. Następny przetarg na dzierżawę nieruchomości rolnych mienia gminnego planowany były na lata 2021 – 2024 i dlatego wysokość czynszu dzierżawnego została zmieniona tylko na lata 2018-2020. Odnosząc się do stwierdzonego stanu faktycznego oraz treści wyjaśnienia należy po pierwsze wskazać, że nie istnieją przepisy prawa, które nakazywałyby wprowadzanie jednolitych, z góry ustalonych stawek za dzierżawę nieruchomości gruntowych, które dodatkowo należałoby traktować jako stawki maksymalne. Przyjęcie natomiast założenia, że organ wykonawczy gminy może w każdym czasie dokonać dowolnego ustalenia stawek czynszu dzierżawnego obowiązującego na terenie gminy, które miałoby charakter niweczący stawki uzyskane w drodze wcześniejszych przetargów prowadziłoby do stworzenia możliwości swobodnej manipulacji odpłatnością za udostępnianie nieruchomości, co sprzeciwia się zasadzie gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki – art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.). Czynsz po wprowadzonych zmianach został zaniżony o 42 zł – str. 104-105 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości przeprowadzania przetargów na dzierżawę nieruchomości rolnych ujawniła, że wykaz działek przeznaczonych do wydzierżawienia nie został upubliczniony w trybie art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy. Wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W omawianych przypadkach wszystkie umowy zostały zawarte na okres dłuższy niż 3 miesiące.

Przeprowadzenie przetargu wyznaczono na dzień 17 listopada 2017 r., zaś ogłoszenie o nim opublikowano w dniu 25 października 2017 r., tj. na 24 dni przed wyznaczonym terminem przetargu. Naruszono w ten sposób postanowienia wewnętrznego regulaminu przeprowadzania przetargów na najem i dzierżawę nieruchomości, według których w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490). Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że właściwy organ podaje do publicznej wiadomości ogłoszenie o przetargu co najmniej na okres 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu – str. 105-107 protokołu kontroli.

Analizując decyzje ustalające opłaty za zajecie pasa drogowego stwierdzono, że w 3 przypadkach w decyzjach zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym niewłaściwie naliczono opłatę, bowiem przyjmowano do naliczenia opłaty powierzchnię faktycznie zajmowaną przez urządzenie w sytuacji, gdy powierzchnia ta była mniejsza niż 1 m². Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) stanowi w art. 40 ust. 10, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² jest traktowane jako zajęcie 1 m² pasa drogowego. Łączna różnica między kwotą ustalonej opłaty a kwotą należną to 69,97 zł za lata 2015-2019 – str. 111-113 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, której wynik doprowadził do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wykazało występowanie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości:

a) brak dokumentów źródłowych, na podstawie których została sporządzona deklaracja przez 3 podmioty wskazane na str. 63 protokołu kontroli. Deklaracja na podatek od nieruchomości oraz charakter danych w niej zawartych jest obszarem, w którym organ podatkowy został uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej. Weryfikacja dokumentacji, będącej podstawą sporządzenia deklaracji, pozwala ograniczyć ryzyko związane z samoobliczeniem wysokości zobowiązań podatkowych przez podatników, a także daje możliwości ewentualnego skorygowania deklaracji podatkowej – wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2016 r. (sygn. akt I Sa/Gd 671/16). Zatem pożądane w tej kwestii jest podjęcie czynności zmierzających do zebrania wszelkiego materiału dowodowego, będącego podstawą danych zawartych w deklaracji, po weryfikacji, której określany jest wymiar podatku,

b) brak czynności sprawdzających w stosunku do składanych deklaracji, o czym świadczy błędne ich sporządzenie przez podatników wskazanych na str. 64 protokołu kontroli, polegające na niewykazaniu w pozycji „przedmioty zwolnione” podstaw opodatkowania przedmiotów korzystających z ustawowego zwolnienia,

c) brak opodatkowania gruntów, na których posadowione są wykazane do opodatkowania budynki, będące w posiadaniu 7 podmiotów wskazanych na str. 64-66 protokołu kontroli. Grupa podmiotów wymienionych w tabeli na str. 65 protokołu kontroli bezumownie posiada nieruchomości będące własnością gminy Jeleniewo. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.) użytkownicy jako posiadacze nieruchomości będących własnością gminy stali się podatnikami podatku od nieruchomości, mimo iż posiadanie jest bez tytułu prawnego. Należy zauważyć, iż posiadanie budynków jest równoznaczne z posiadaniem gruntów, na których są one posadowione. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) za część składową nieruchomości gruntowej uznawane jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Część składowa nieruchomości gruntowej, a zatem we wskazanej sytuacji budynek, podziela jej los prawny i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. W praktyce oznacza to, że nie jest możliwe posiadanie budynku z wyłączeniem gruntu, którego dany budynek jest częścią składową,

d) opodatkowanie najemcy nieruchomości, której zarządcą jest jednostka organizacyjna gminy, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wedle wskazanego przepisu podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami nieruchomości, posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi gruntów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy podatnikami podatku od nieruchomości są m.in. posiadacze nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Nieruchomości Rolnej lub z innego tytułu prawnego (…).  Opodatkowane podatkiem od nieruchomości oddanych w trwały zarząd powinny być, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami samorządowe jednostki organizacyjne (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe). Obejmują one w posiadanie nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji administracyjnej – „innego tytułu prawnego”. Jednostka mająca w trwałym zarządzie nieruchomości gminne płaci podatek jako posiadacz nieruchomości na podstawie innego niż umowa tytułu prawnego i to na nim spoczywa obowiązek wykazania w deklaracji przedmiotów opodatkowania, również w stosunku do nieruchomości oddanych w najem osobie trzeciej – str. 66 i 72 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości w realizacji dochodów z tytułu podatków od osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wystąpiły również w podatku leśnym. Ustalono pojedynczy przypadek, wskazany na str. 79 protokołu kontroli, zaniżenia podstawy opodatkowania o 0,0209 ha, co spowodowało potencjalne zaniżenie dochodów podatkowych o 1 zł. Ponadto, kontrola wykazała brak złożenia deklaracji gminnej i w konsekwencji ustalenia zobowiązania podatkowego za grunty sklasyfikowane jako „Ls” o pow. 2,3505 ha, które stanowią własność gminy Jeleniewo. Na dzień kontroli wykazanie skutków finansowych z tego tytułu było niemożliwe, z uwagi na brak danych odnośnie wieku drzewostanu, a także powierzchni oddanych w dzierżawę. Uchybienie opisane na str. 80 protokołu kontroli stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888), zgodnie z którym podatnikami podatku leśnego, z zastrzeżeniem ust. 2, są osoby fizyczne, osoby prawnej, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami lasów, z zastrzeżeniem ust. 3.

Z kolei badanie prawidłowości wymiaru podatków lokalnych w grupie podatników  osób fizycznych wykazała nieprawidłowości w zakresie podatku rolnego, polegające na:

a) błędnym wprowadzeniu do ewidencji wymiarowej danych odnośnie klasyfikacji gruntów lub ich powierzchni w grupie obejmującej 5 podatników, których numery zostały wskazane na str. 75-76 protokołu kontroli. W przypadku dwóch z nich uchybienie dotyczyło gruntów korzystających z ustawowego zwolnienia (klasa V), zatem nie stwierdzono skutków finansowych z tego tytułu. Natomiast w wyniku pozostałych nieprawidłowości zawyżono kwotę podatku rolnego w 2018 r. o 89 zł oraz zaniżono o 13 zł. Należy zaznaczyć, iż skutki finansowe obejmą także okres, który nie uległ przedawnieniu, zgodnie z przepisami Działu III Rozdział 8 Ordynacji podatkowej. W trakcie kontroli zostały wydane decyzje zmieniające wysokość zobowiązania podatkowego;

b) opodatkowaniu gruntów stanowiących odrębną własność podatnika wskazanego na str. 76 protokołu kontroli wraz z gruntami będącymi we współwłasności. Jest to nieprawidłowość, która narusza wskazania art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256), który stanowi, że jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach), z zastrzeżeniem ustępu 6. Zatem grunty będące wyłączną własnością podatnika powinny zostać opodatkowane w odrębnej decyzji wymiarowej.

Również dalsze czynności kontrolne wykazały nieprowadzenie systematycznych czynności sprawdzających, nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V Ordynacji, co przejawiło się w braku reakcji służb organu podatkowego na następujące sytuacje:

a) podatek od nieruchomości:

- pojedynczy przypadek braku informacji na podatek od nieruchomości oraz rolny w przypadku podatnika wskazanego na str. 70 i 74 protokołu kontroli. Informacja została złożona w trakcie kontroli. Brak wymaganego dokumentu narusza m.in. art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi, iż osoby fizyczne obowiązane są złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Organ podatkowy w ramach czynności sprawdzających uprawniony jest do zażądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia informacji oraz wezwać do jej złożenia (art. 274a Ordynacji);

- rozbieżności w zakresie powierzchni użytkowej pomiędzy danymi wykazanymi w informacjach na podatek od nieruchomości, zawiadomieniach o zakończeniu budowy a danymi wykazanymi przez Starostwo Powiatowe w Suwałkach w ewidencji gruntów i budynków. Szczegółowe dane zostały ujęte w tabeli na str. 70-71 protokołu kontroli. Wskutek jednej z korekt informacji, złożonej w trakcie kontroli, stwierdzono skutki finansowe w wysokości 39 zł za 2018 r., natomiast za lata 2014-2018 w kwocie 148 zł. W takiej sytuacji należy rozważyć przeprowadzenie kontroli podatkowej na gruncie art. 281 Ordynacji podatkowej, w celu zweryfikowania właściwej podstawy opodatkowania.

b) podatek leśny od osób fizycznych – stwierdzono rozbieżność w przypadku informacji podatkowej złożonej przez podatnika wskazanego na str. 80 protokołu kontroli, który w dniu 17 października 2012 r. wykazał drzewostan zasadzony w latach 2007 i 2009 r., zatem korzystający ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 ustawy o podatku leśnym. Natomiast w korekcie informacji złożonej w dniu 12 marca 2018 r. wykazał, iż przedmiotowy drzewostan jest w wieku powyżej 40 lat, zatem podlegający opodatkowaniu. Sprawdzono decyzje wymiarowe z lat 2017-2018 i stwierdzono, iż lasy, mimo wynikającego z informacji z 2012 r. prawa do skorzystania ze zwolnienia, zostały opodatkowane. Wprawdzie brak skutków finansowych z tego tytułu, jednakże obowiązkiem organu podatkowego jest bieżące wyjaśnianie rozbieżności mających, czy też mogących mieć wpływ, na wysokość zobowiązania podatkowego. W takiej sytuacji zasadne byłoby wezwanie podatnika na gruncie art. 274a Ordynacji podatkowej do złożenia odpowiednich wyjaśnień.

Należy podkreślić, iż systematyczne dokonywanie czynności sprawdzających nie jest uprawnieniem organu podatkowego, a nałożonym przez ustawodawcę obowiązkiem, którego celem jest stwierdzenie formalnej poprawności złożonych dokumentów, a także ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Rozdział V Ordynacji daje szereg instrumentów umożliwiających efektywne przeprowadzenie czynności, m.in. uprawnienie do wezwania podatnika do złożenia wyjaśnień (art. 274a), a także możliwość wszczęcia kontroli podatkowej (art. 281).

Kontrola prawidłowości wyliczenia kwoty ulgi inwestycyjnej w podatku rolnym wykazała nieprawidłowość w postaci błędnego zaliczenia do kwoty ulgi wartości zakupu przedmiotów takich jak narzędzia. Łącznie zawyżono podstawę do wyliczenia kwoty ulgi inwestycyjnej o kwotę 438,70 zł, a samą kwotę ulgi o 109,68 zł. Należy podkreślić, iż narzędzia służą wykonaniu robót budowlanych i mogą być wykorzystywane wielokrotnie, lecz nie stanowią integralnej części obiektu. Aby zakwalifikować je do wydatków inwestycyjnych, musiałyby zostać połączone w sposób trwały z obiektem, podnosząc jego użyteczność (modernizacja). Zatem nie należy tych wydatków zaliczać na poczet kosztów branych pod uwagę przy ustalaniu kwoty ulgi inwestycyjnej – str. 77 protokołu kontroli.

Następnym obszarem, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości, była terminowość dokonywania wpłat oraz prawidłowości naliczania odsetek od wpłat zaległości podatkowych. Uchybienia stwierdzono w podatku od środków transportowych, gdzie w przypadku dwóch wpłat, uiszczonych średnio z 29-dniowym opóźnieniem, nie naliczono należnych gminie odsetek w łącznej kwocie 43 zł. Stanowi to naruszenie art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 52 § 1 i art. 54, naliczane są odsetki, natomiast § 4 stanowi, iż: odsetki za zwłokę, naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. W trakcie kontroli odsetki zostały uregulowane przez podatników – str. 82 protokołu kontroli.

Dokonane w toku kontroli ustalenia dotyczyły także opieszałości lub braku podjęcia czynności windykacyjnych w stosunku do zaległości występujących w łącznym zobowiązaniu pieniężnym oraz opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi – str. 84-85, 91-93 protokołu kontroli. Art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) stanowi, iż w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast po upływie terminu 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, organ podatkowy ma możliwość wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 ustawy). Ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postepowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) zobowiązują organ podatkowy do systematycznej kontroli realizacji zobowiązań pieniężnych (§ 2). Przepisy egzekucyjne nie precyzują terminów podejmowania czynności egzekucyjnych, dlatego powinny być one uregulowane w przepisach wewnętrznych, np. instrukcji w sprawie podatków i opłat lokalnych. W przypadku kontrolowanej jednostki brak jest niezbędnych uregulowań w tym zakresie, zatem należy stosować powszechnie obowiązujące przepisy. Terminowe, bieżące wystawianie tytułów wykonawczych ma istotne znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania egzekucyjnego. Mimo, że przepisy nie określają precyzyjnie terminów podjęcia czynności, jednak biorąc pod uwagę kryterium rzetelności, powinny być one podejmowane bez zbędnej zwłoki. Przepis § 7 rozporządzenia wskazuje na obowiązek bezzwłocznego wystawiania upomnień a następnie tytułów wykonawczych. Stwierdzona w trakcie kontroli zwłoka skraca czas na prowadzenie czynności egzekucyjnych przez właściwe organy, co stwarza ryzyko niezapewnienia skuteczności wyegzekwowania należności gminy. Opieszałość w wystawianiu tytułów wykonawczych ma istotny wpływ na obniżenie skuteczności egzekucji. Znaczny upływ czasu między terminem zapłaty należności a wystawieniem tytułu wykonawczego umożliwia bowiem dłużnikowi wyzbywanie się składników majątkowych mogących stanowić przedmiot egzekucji. Należy zaznaczyć, iż wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany i biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny (art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej).

Kolejnym obszarem, w którym wykryto nieprawidłowości było przestrzeganie zasad prowadzenia postępowania podatkowego. Przy przyznawaniu ulg uznaniowych przejawiało się to w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy, w każdej ze spraw zakończonej umorzeniem podatku, nie uzasadniał wystąpienia przesłanki w postaci „ważnego interesu podatnika”. Warunkiem wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem jest prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego, wyciągnięcie wniosków w zakresie merytorycznym decyzji w oparciu o cały zebrany i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy, przy uwzględnieniu zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki, a także zgodnie z regułami wykładni prawa. Zgodnie z art. 122 Ordynacji podatkowej organ podatkowy jest zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W art. 187 § 1 ustawodawca zobowiązał organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji). Jej wyrażenie powinno znaleźć się w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4). Przede wszystkim powinno być wskazane, jakimi przesłankami organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazania faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy (przypadki losowe), które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika oraz bliskich mu osób, uniemożliwiające uregulowanie zaległości podatkowych. Będzie to również utrata możliwości zarobkowania lub utrata losowa majątku (wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I FSK 963/14), a także sytuacja zdrowotna podatnika kwalifikująca jego rodzinę do świadczeń z pomocy społecznej, mimo iż nie są to sytuacje nagłe i nieprzewidywalne (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I Sa/Wr 1048/16). Zobowiązania podatkowe określone ustawami mają charakter powszechny a możliwość umorzenia zaległości podatkowych jest odstępstwem od tej zasady i ma charakter wyjątkowy – str. 86-87 protokołu kontroli.

Z kolei w zakresie podejmowania kontroli podatkowych ustalono, że członkowie komisji nie posiadają legitymacji służbowych. Jest to nieprawidłowość, która narusza art. 284 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż wszczęcie kontroli podatkowej, z zastrzeżeniem § 4 i art. 284a § 1, następuje przez doręczenie kontrolowanemu lub osobie, o której mowa w art. 281a, upoważnienia do jej przeprowadzenia oraz okazanie legitymacji służbowej. Na brak legitymacji służbowych zwracana była także uwaga na poprzedniej kontroli w 2015 r. Podczas kontroli zostały wydane legitymacje służbowe wszystkim członkom komisji – str. 88 protokołu kontroli.

Uchybienia wykazało badanie prawidłowości sporządzenia sprawozdania Rb-PDP za 2018 r. W wyniku porównania danych wykazanych w tym sprawozdaniu z dokumentami źródłowymi oraz odpowiednimi wydrukami wygenerowanymi z systemu przez osoby odpowiedzialne za wymiar zobowiązań podatkowych stwierdzono, iż w rubryce nr 3 „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczone za okres sprawozdawczy” wprowadzono błędną stawkę ustawową w podatku rolnym, przyjmując:

a) 132,22 zł dla gospodarstw rolnych zamiast 131,23 zł – różnica 0,99 zł,

b) 264,44 zł dla pozostałych gruntów zamiast 262,45 zł – różnica 1,99 zł.

W efekcie zawyżenie skutków obniżenia górnych stawek kwotowych w podatku rolnym wyniosło łącznie 2.076 zł. Podczas kontroli sporządzono korektę sprawozdania. Opisane uchybienia wskazują na naruszenie przepisów § 9 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym ­– str. 94 protokołu kontroli.

           W § 10 ust. 3 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Jeleniewo określono, że nagroda pieniężna może być wypłacona pracownikowi z okazji Dnia Pracownika Samorządowego i na koniec roku kalendarzowego, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) podstawą przyznania nagrody mogą być wyłącznie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej.

           Kontrola wynagrodzeń pracowników Urzędu wykazała nieprawidłowości dotyczące wynagrodzenia Zastępcy Wójta Gminy Jeleniewo, co zostało opisane na str. 121-124 protokołu kontroli. Pracownik pełniący te funkcję pierwotnie zatrudniony był w Urzędzie Gminy na stanowisku inspektora ds. promocji i funduszy europejskich w wymiarze 1 etatu. Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. zostały mu wypowiedziane warunki pracy i płacy w części dotyczącej wymiaru zatrudnienia i wynagrodzenia z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, który upływał w dniu 31 lipca 2015 r. Nowe warunki pracy obejmowały zatrudnienie na stanowisku inspektora w wymiarze 9/10 etatu. Zarządzeniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. powierzył Pan omawianemu pracownikowi funkcję Zastępcy Wójta w wymiarze 1/10 czasy pracy, tj. 4 godzin tygodniowo. Wynagrodzenie za pracę na stanowisku Zastępcy Wójta składało się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego według stawki 6 w wysokości 128% najniższego wynagrodzenia (wynagrodzenie na tym stanowisku było następnie wielokrotnie zmieniane).

Ustalono, że wynagrodzenie zasadnicze dla stanowiska Zastępcy Wójta zostało ustalone proporcjonalnie do wymiaru czasu pracy określonego w umowie, natomiast dodatek funkcyjny został ustalony w wysokości przewidzianej dla zatrudnienia na całym etacie, co naruszało § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.), zgodnie z którym pracownikom zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy wynagrodzenie zasadnicze i inne składniki wynagrodzenia przysługują w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy określonego w umowie o pracę. Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.), które analogicznej regulacji nie zawiera. Adekwatność wysokości wynagrodzenia do ilości pracy wynika natomiast z ogólnych zasad określonych Kodeksem pracy i ustawy o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r. III TABELA „Stanowiska w urzędach gmin, miast (miast na prawach powiatu), w starostwach powiatowych, w urzędach marszałkowskich, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie powołania” maksymalny poziom dodatku funkcyjnego dla zastępcy wójta w gminie do 15 tys. mieszkańców ustalony był według 7 stawki i wynosił 1.760 zł, co w przeliczeniu na 1/10 etatu równa się maksymalnie 176 zł. Od 1 lipca 2018 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r., maksymalna wysokość dodatku funkcyjnego nie uległa zmianie i w dalszym ciągu wynosi 1.760 zł.

Uwzględniając maksymalną kwotę dodatku funkcyjnego określonego rozporządzeniem, za okres od 1 sierpnia 2015 r. do 31 grudnia 2019 r. dodatek funkcyjny Zastępcy Wójta został ustalony i wypłacony w kwocie wyższej łącznie o 71.739 zł względem maksymalnego poziomu wynikającego dla tego stanowiska z obowiązujących przepisów, z uwzględnieniem wymiaru czasy pracy. W złożonym wyjaśnieniu napisał Pan: Dodatek funkcyjny dla Zastępcy Wójta zatrudnionego na 1/10 etatu został przyznany w związku z pełnioną przez niego funkcję. Dodatek funkcyjny miał za założenie zrekompensowanie bardzo szerokiego zakresu odpowiedzialności , który ma za zadanie odpowiedzialność nie tylko za wyniki własnej pracy , ale także za wyniki pracy pracowników całej gminy. Powołanie Zastępcy Wójta Gminy oraz ustalenie wynagrodzenia z tego tytułu zostało zaopiniowane przez Radcę Prawnego tut. urzędu gminy.

W zakresie prawidłowości ustalania wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy kontrola wykazała też, że dwóm pracownikom zostały przyznane dodatki specjalne na czas określony za zadania, które zostały przypisane im zakresami czynności – str. 123 i 124-125 protokołu kontroli. Stan taki wykazuje sprzeczność z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Według przywołanego przepisu dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. W omawianym przypadku z ustaleń kontroli wynika, że nie doszło do okresowego zwiększenia obowiązków, ani do powierzenia dodatkowych zadań, gdyż czynności składające się na podstawę przyznania dodatku wynikają wprost ze stałego zakresu czynności pracownika. Należy zatem domniemywać, że ich wykonywanie uwzględnione jest już w stałych składnikach wynagrodzenia. Do istoty niektórych zadań należy bowiem, że wykonywane są one jedynie w pewnych okresach, zaś wynagrodzenie ustalone względem stałego zakresu obowiązków wypłacane jest w stałej wysokości w każdym miesiącu.

           Analiza prawidłowości naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2018 r. wykazała m.in., że w przypadku 2 pracowników do ustalenia kwoty dodatkowego wynagrodzenia rocznego wliczono dodatki specjalne przyznane na okres 2 miesięcy (zwiększyło to kwotę dodatkowego wynagrodzenia rocznego o 186,15 zł i 122,40 zł). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872), dodatkowe wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Z kolei na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U.  Nr 2, poz. 14 ze zm.), przy obliczeniach nie bierze się pod uwagę jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, które pracownik otrzymał w rozliczanym roku. Wypłacone w Urzędzie Gminy Jeleniewo dodatki specjalne – ze względu na przesłankę ich przyznania i okres otrzymywania – nie posiadają charakteru periodycznego – str. 125-127 protokołu kontroli.

W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu napisano m.in.: Do podstawy dodatkowego wynagrodzenia rocznego został wliczony dodatek specjalny przyznany za okres dłuższy niż 1 miesiąc, wypłacany za poszczególne miesiące oddzielnie. (…) Przy czym mógłby być z niej wyłączony gdyby był świadczeniem jednorazowym lub nieperiodycznym wypłacanym za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie. Nie można mówić o jednorazowości ani nieperiodyczności w przypadku, gdy dodatek specjalny wypłacany jest kilka razy w roku, za dodatkowe zadania, które nie wchodziły w zakres obowiązków pracowniczych określonych w umowie o pracę, w określonych odstępach czasowych. Potwierdził to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 września 2000r., sygn.akt I PKN33/00. Odnosząc się do wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że okoliczność wypłacenia dodatku za wykonanie konkretnego zadania w 2 miesiącach – z tego względu, że realizacja zadania trwała w tym okresie – nie może świadczyć o periodyczności tego świadczenia. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przymiotnik „periodyczny” oznacza „powtarzający się regularnie co pewien czas”. Wypłata dodatku, która nastąpiła tylko w dwóch następujących po sobie miesiącach, nie może zatem świadczyć o periodyczności świadczenia, gdyż brak co najmniej jeszcze jednej wypłaty, która mogłaby udowodnić regularność wypłat w czasie.

           Kontroli w zakresie wydatków budżetu poddano również prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych za 2018 r. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że odpis fundusz został zawyżony o kwotę 1.185,66 zł z powodu zawyżenia o 1 etat liczby stanowiącej podstawę jego naliczenia – str. 135 protokołu kontroli.

           Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie analizy dokumentacji dotyczącej wybranych sołectw, związanej z określeniem przeznaczenia i wydatkowaniem środków funduszu sołeckiego w 2018 r. (str. 138-145 protokołu kontroli), stwierdzono m.in., że:

a) z dokumentacji zebrania wiejskiego sołectwa Sumowo nie wynika, że zostało ono przeprowadzone w II terminie, jak tego wymaga statut sołectwa w przypadku, gdy w zebraniu wzięło udział mniej niż 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania,

b) przyjęto do realizacji wnioski przewidujące przedsięwzięcia niewykazujące dostatecznego związku z realizacją zadań własnych gminy (w kontekście uzasadnień wniosków przedstawionych przez sołectwa); przedsięwzięcia zgłoszone przez sołectwa: Krzemianka – zorganizowanie imprezy integracyjnej (1.500 zł), Żywa Woda – zakup namiotu (1.000 zł) i cele kulturalne (dożynki) (2.200 zł). Uzasadnienia tych wniosków odnosiły się do zadania własnego gminy wymienionego w art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym, tj. wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Należy jednakże zwrócić uwagę, iż przepisy prawa nie przewidują takiego zadania gminy jak „zorganizowanie imprezy integracyjnej” czy „dożynki”; nie można też tak określonemu we wniosku celowi jednoznacznie przypisać charakteru sprawy publicznej ani w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy, ani na podstawie ogólnej normy z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazania wymaga, iż na gruncie postanowień art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Wnioski zawierające przedsięwzięcia niewykazujące zgodności z ustawą powinny zostać przez Pana odrzucone – art. 5 ust. 5 w zw. z ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim. W złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Gminy napisała, że Wydatki obejmujące zadania z funduszu sołeckiego w 2018 roku były ponoszone na wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej (…) Od 2019 roku nie były ponoszone wydatki na powyższe zadania, z związku z otrzymanym na szkoleniu wyjaśnieniem i dlatego tez, Urząd uznał, że zadania te nie należą do zadań własnych gminy.

Analiza realizacji funduszu sołeckiego wykazała też błędne sklasyfikowanie wydatku na wymianę oświetlenia ulicznego na kwotę 4.505,72 zł, który ujęto w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”.

           Badaniem objęto prawidłowość udzielania i realizacji zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843). Wnioskiem wynikającym z analizy zbadanych postępowań jest potrzeba zwrócenia uwagi na zachowanie należytej adekwatności między wagą przyznawaną pozacenowym kryteriom oceny ofert a ich rzeczywistą istotnością dla realizacji zamówienia. Brak takiej adekwatności przekłada się bowiem na stworzenie niebezpieczeństwa wyboru oferty o znacząco wyższej cenie przy braku istotnych korzyści dla zamawiającego, rekompensujących wyższe wydatki. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a ustawy, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

           Podstawą powyższych uwag jest w szczególności nadanie wagi aż 30% kryterium terminu płatności faktury w przetargu nieograniczonym na odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu gminy w 2019 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest odbiór odpadów komunalnych. Według złożonego w tej sprawie wyjaśnienia (…) Gmina Jeleniewo zastosowała w przedmiotowym zamówieniu kryterium cena  60% (ze względu na brak możliwości określenia prawidłowych standardów jakościowych i kosztów cyklu życia) oraz innych kryteriów istotnych do prawidłowego wykonywania przedmiotowych usług, które nie stały w sprzeczności z treścią art. 91 ust 2 i 2a ustawy Prawo zamówień publicznych. Cytowany wyżej przepis nie wyklucza możliwości stosowania innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia – str. 155-156 protokołu kontroli. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zwraca uwagę, że problemy interpretacyjne związane z poszczególnymi szczegółowymi pojęciami zawartymi w ustawie powinny być rozwiązywane z uwzględnieniem naczelnego celu instytucji udzielania zamówień publicznych a nie w sposób, który może prowadzić do osiągnięcia wyniku postępowania stanowiącego zaprzeczenie tego celu.

W zakresie ewidencji gruntów stwierdzono, że w prowadzonej ręcznie księdze środków trwałych (str. 1-4 księgi nr 2) figuruje wartość gruntów wynosząca 604.015 zł. W księdze tej wartość gruntów została ujęta zbiorczo na dzień 31 grudnia 1999 r. pod jedną pozycją „wprowadzono na stan wartość gruntów wg rozliczenia” – wartość 230.500 zł, bez wskazania działek gruntu, których ta wartość dotyczy. W latach 2002-2018 na zwiększenie wartości gruntów przyjęto zakupione grunty (7 wpisów, z tego 4 wpisy z lat 2017-2018 ze wskazaniem numerów nabytych nieruchomości i 3 wpisy z lat 2002-2004 z treścią „zakup gruntu” z podaniem nazwy miejscowości). W latach 2000-2003 pod datą 31 grudnia dokonano 3 wpisów o treści „doksięgowano do wartości gruntów zaktualizowaną cenę wg stanu na 31  grudnia…” – jedną kwotą bez wskazania gruntów, których „aktualizacja” ceny dotyczy. Z wpisów w książce wynika, że w latach 2005, 2006, 2008, 2010 i 2011 dokonywano zmiany wartości gruntów w związku ze sprzedażą bez wskazania gruntów, których sprzedaż dotyczyła.

Ustalenia kontroli potwierdzają więc, że nie prowadzono ewidencji analitycznej gruntów w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości i zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe” określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, tj. na poszczególne działki gruntu jako odrębne środki trwałe. Nie można było ustalić, na jakiej podstawie dokonywano „aktualizacji” wartości gruntów (mogło to być bezpodstawne zwiększanie wartości) oraz na jakiej podstawie zdejmowano z ewidencji cenę sprzedanych nieruchomości, gdyż miało to miejsce w okresie pełnienia funkcji Skarbnika przez osobę poprzednio zajmującą to stanowisko. Sposób prowadzenia tej ewidencji nie pozwala zatem na przyjęcie racjonalnego założenia, iż odzwierciedla ona stan rzeczywisty chociażby w zakresie ogólnej wartości gruntów, w świetle zasad wyceny wynikających z ustawy o rachunkowości.

            Powyższe wnioski znajdują potwierdzenie w nieprawidłowościach stwierdzonych w zakresie ewidencjonowania gruntów w 2018 r. Ustalono bowiem, że nie dokonano w księgach żadnych zapisów zmniejszających stan i wartość gruntów w związku ze sprzedażą nieruchomości, która miała miejsce w 2018 r. Kontrola wykazała, że 13 grudnia 2018 r. dokonano sprzedaży nieruchomości (działki nr 2, 4 i 13) o powierzchni 0,6800 ha w miejscowości Szeszupka. Nieruchomości te nie zostały zdjęte z ewidencji księgowej. Wpłata ceny wynoszącej 18.748 zł dokonana przez nabywcę w dniu 11 grudnia 2018 r. została zaksięgowana Wn 130-2 – Ma 720-2. Prawidłowa ewidencja wpłaty ceny za sprzedaż nieruchomości to Wn 130 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, zaś na podstawie dokumentu LT powinno nastąpić wyksięgowanie wartości działek z ewidencji księgowej (Wn 800 – Ma 011). Skarbnik Gminy wyjaśniła, że (…) nie było możliwości zdjęcia ze stanu tych działek w związku z brakiem ustalenia posiadanego mienia z podziałem na poszczególne grunty z ich wyceną, a zdjęcie z ewidencji konta 011 kwotą po przetargu mija się z celem. W roku 2020 zostaną podjęte działania nad ustaleniem wartości historycznych tych nieruchomości z podziałem na poszczególne grunty z ich wyceną – str. 161-163 protokołu kontroli.

Zagadnienia dotyczące inwentaryzacji zostały uregulowane w instrukcji inwentaryzacyjnej wprowadzonej zarządzeniem Pana Wójta Nr 3a/18 z dnia 3 stycznia 2018 r. Z instrukcji wynika, że zadaniem inwentaryzacji jest wiarygodne ustalenie stanu rzeczywistego na określony dzień, skonfrontowanie go ze stanem księgowym, wyjaśnienie różnic i doprowadzenie danych ewidencji księgowej do zgodności ze stanem rzeczywistym. Za prawidłowe przeprowadzenie inwentaryzacji odpowiedzialny jest Wójt. W instrukcji określono terminy i sposoby inwentaryzacji. Określone zostały obowiązujące w jednostce dokumenty i ich wzory.

Zarządzeniem Nr 22.2018 z dnia 3 grudnia 2018 r. zarządził Pan przeprowadzenie inwentaryzacji rocznej na dzień 31 grudnia 2018 r. oraz wskazał termin jej przeprowadzenia do 31 grudnia 2018 r. Zarządzeniem tym została powołana 3-osobowa komisja do przeprowadzenia inwentaryzacji składników Urzędu Gminy metodą spisu z natury oraz weryfikacji sald. Zobowiązał Pan komisję do przeprowadzenia inwentaryzacji, sporządzenia jej rozliczenia i przekazania kompletnej dokumentacji do referatu finansowego. Powołana komisja pełniła rolę zespołu spisowego. Wykonanie zarządzenia powierzył Pan przewodniczącemu komisji inwentaryzacyjnej, z tym, że zarządzeniem nie został wyznaczona osoba na przewodniczącego komisji. W arkuszach spisu z natury oraz w protokołach z weryfikacji sald jako przewodniczący komisji figuruje jeden z jej członków. Do zakresu odpowiedzialności kierownika jednostki za inwentaryzację wchodzi między innymi powołanie komisji inwentaryzacyjnej i wyznaczenie jej przewodniczącego (na wniosek Skarbnika) – § 10 pkt 2 i 3 Instrukcji inwentaryzacyjnej. W okazanej dokumentacji brak wniosku Skarbnika o wyznaczenie przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej. Natomiast do przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych i środków trwałych w używaniu w OSP powołana została zarządzeniem Pana Wójta Nr 3.209 z dnia 15 stycznia 2019 r. inna komisja (ze wskazaniem przewodniczącego). Inwentaryzację środków trwałych w OSP należało przeprowadzić od 18 do 31 stycznia 2019 r.

Kontrola prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych, dokonana na podstawie dokumentacji inwentaryzacji z 2018 r., wykazała (str. 165-169 protokołu kontroli) – oprócz braku formalnego wyznaczenia przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej – również:

a) w zakresie udokumentowania inwentaryzacji:

- brak podpisów na arkuszach na dowód ich sprawdzenia. Kontrola wykazała, że sprawdzeniem, wyceną oraz rozliczeniem inwentaryzacji zajmowała się Skarbnik Gminy, pomimo że rozliczanie inwentaryzacji zostało przypisane zakresem czynności z dnia 1 grudnia 2011 r. wskazanemu w protokole kontroli pracownikowi na stanowisku starszego specjalisty,

- w arkuszach nie zostały wskazane ceny jednostkowe spisywanego majątku. Spis z natury środków trwałych służy przede wszystkim ustaleniu ich rzeczywistego stanu. Wycena zaś polega na podaniu wartości ewidencyjnej każdego spisanego ilościowo składnika. W § 11 pkt 2 lit. h) instrukcji inwentaryzacyjnej określono, że arkusz spisu z natury powinien zawierać cenę i wartość składnika majątku,

b) nierzetelnie (niezgodnie ze stanem faktycznym) zostało sporządzone rozliczenie inwentaryzacji polegające na tym, że do zbiorczego zestawienia spisów z natury w poz. 3.1. „środki trwałe - arkusz nr 3-4” w kolumnie „stan wg spisu z natury” wpisano kwotę 10.684.491,62 zł podczas, gdy z arkuszy spisu z natury wynika kwota 10.968.491,62 zł. Kontrolujący skierował pytania do Skarbnika w sprawach: czego dotyczy różnica (nadwyżka 284.000 zł) pomiędzy stanem spisanym na arkuszach 3-4 (10.968.491,62 zł) a stanem wynikającym z ewidencji księgowej (10.684.491,62 zł), dlaczego spisy nie zostały wycenione (brak ceny jednostkowej) oraz dlaczego w rozliczeniu wstawiona została wartość środków trwałych (stan ewidencyjny) inna niż to wynika ze stanu faktycznego. W udzielonej odpowiedzi, Skarbnik wskazała: (…) różnica w wysokości 284 000,00 zł są to środki trwałe jednostek OSP będące ich majątkiem i nie podlegające ewidencji w Urzędzie Gminy. Omyłkowo w arkuszach spisu a natury ujęte te środki (…). Kwota 10 684 491,62 zł dotyczy środków trwałych należące do Urzędy Gminy a kwota 10 968 491,62 zł jest to kwota ogółem, która omyłkowo została ujęta w zestawieniu różnic inwentaryzacyjnych w pozycji stan księgowy. Ceny jednostkowe miały być dopisane po rozliczeniu całej inwentaryzacji ale niestety po zamknięciu inwentaryzacji umknęło mi to. Kontrolujący ustalił, że pozycje wskazane w wyjaśnieniu dotyczące majątku odrębnego OSP stanowią kwotę 282.118,55 zł. W dalszym ciągu nie została wyjaśniona kwota 1.881,45 zł, która stanowi nadwyżkę inwentaryzacyjną (spis jest większy niż to wynika z ewidencji księgowej). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o rachunkowości przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować i powiązać z zapisami ksiąg rachunkowych. Ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji.

           Badaniu poddano również prawidłowość rozliczania się Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Jeleniewie z otrzymanej dotacji przedmiotowej, na podstawie zarządzenia Pana Wójta Nr 6.2016 z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji przedmiotowych i celowych z budżetu Gminy Jeleniewo dla samorządowego zakładu budżetowego w Jeleniewie. Kierownik Zakładu złożył do Urzędu Gminy rozliczenie z otrzymanej dotacji przedmiotowej za 2018 r. Przedstawiono w nim zostały kwoty wykorzystanej dotacji z podziałem na poszczególne usługi. Sprawozdanie podpisał kierownik ZGKiM bez wskazania daty sporządzenia. Zgodnie z § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718) kierownik samorządowego zakładu budżetowego przekazuje zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, rozliczenie wykorzystania dotacji w szczegółowości określonej przez ten zarząd. Ponadto z przywołanego przepisu wynika, że rozliczenie wykorzystania dotacji powinno nastąpić w szczegółowości określonej przez zarząd. Pan Wójt, realizując zalecenie z poprzedniej kontroli kompleksowej, w zarządzeniu Nr 6.2016 określił, że rozliczenie wykorzystania dotacji następuje nie później niż do 31 stycznia następnego roku budżetowego według szczegółowości określonej w tabeli Nr 1 wraz z częścią opisową. Przedkładanie rozliczenia dotacji w formie tabelarycznej wskazanej w tym zarządzeniu nie jest respektowane przez ZGKiM. Praktykuje się jedynie formę opisową, z której nie wynikają wszystkie informacje wymagane tabelą stanowiącą załącznik do zarządzenia, istotne dla rzeczywistego rozliczenia dotacji, tj. jednostka miary, ilość sprzedanych wyrobów i usług, stawka dotacji, dotacja należna, dotacja otrzymana – str. 171-173 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie Gminy – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt Gminy jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia rozbieżności między zakresami obowiązków pracowników a faktycznie wykonywanymi przez nich czynnościami.

2. W zakresie treści zakładowego planu kont:

a) określenie zasad prowadzenia ewidencji na poszczególnych kontach, szczególnie w przypadku kont, na których zgodnie z obowiązującymi przepisami możliwe jest przyjęcie różnych rozwiązań ewidencyjnych, oraz dodatkowych kont nie zawartych w standardowych planach kont stanowiących załączniki do rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont…,

b) usunięcie z zakładowego planu kont dla Urzędu Gminy konta 222-2 „Rozliczenie dochodów budżetowych z Gminy Jeleniewo (organu)”.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie dokonywania zapisów w księgach, poprzez:

a) prowadzenie w księgach głównych budżetu i Urzędu wyłącznie kont wynikających z zakładowego planu kont; w przypadku konieczności otwarcia kont nieprzewidzianych przepisami wewnętrznymi, przygotowywanie projektów zmian zakładowego planu kont,

b) objęcie ewidencją bilansową w księgach Urzędu Gminy operacji na rachunku służącym do przechowywania środków na dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych,

c) wykazywanie na koncie syntetycznym 221 dwustronnego salda w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jaki i nadpłat, mając na uwadze zachowanie zgodności między danymi konta księgi głównej i prowadzonych do niego ksiąg pomocniczych (analitycznych),

d) zaprzestanie angażowania kont 221, 222 i 240 do ujęcia w księgach Urzędu przychodów z tytułu dochodów budżetowych realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu; stosowanie w zakresie tych operacji któregoś z rozwiązań podanych w części opisowej wystąpienia

e) prowadzenie ewidencji na koncie 130 w sposób zapewniający zachowanie czystości obrotów,

f) ewidencjonowanie z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” przelewów mylnych lub do wyjaśnienia, zachodzących na rachunku budżetu,

g) w zakresie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT,

- ewidencjonowanie tych operacji w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości rzeczywistego, przynajmniej na dzień bilansowy, stanu rozrachunków gminy z tego tytułu, mając na uwadze, że jedynymi realnymi zobowiązaniami budżetu gminy z VAT (wobec nieokreślenia zasad przekazywania środków VAT zakładowi budżetowemu) są rozrachunku z urzędem skarbowym wynikające z deklaracji VAT-7 gminy,

- wyksięgowanie z kontem 960 „Skumulowane wyniki budżetu” nierealnych sald prezentowanych w tym zakresie w ewidencji budżetu, opisanych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu, mając na uwadze, że utrzymywanie nierzeczywistych rozrachunków według stanu na koniec roku wpływa na błędy w obliczeniu m.in. stanu wolnych środków, którymi gmina dysponuje w następnym roku budżetowym,

h) dokonywanie odpisów aktualizujących należności spełniające przynajmniej jedną z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, w tym zwłaszcza należności przypadających od dłużników alimentacyjnych; stosowaniem w zakresie tych operacji zapisów podanych w części opisowej wystąpienia,

i) zaprzestanie ewidencjonowania przypisu należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochód budżetu państwa z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia. Wyksięgowanie wykazywanych obecnie w księgach Urzędu zobowiązań z tego tytułu z kontami zespołu 7 a następnie – w wykonaniu wniosku nr 3h) – objęcie należności z nimi związanych odpisem aktualizującym,

j) ujmowanie przychodów ze sprzedaży nieruchomości na koncie 760.

4. W zakresie sporządzania raportów kasowych i dokumentowania gospodarki kasowej:

a) zamieszczanie podpisu osoby sporządzającej na „kontrolce dziennych wpłat”,

b) wskazywanie numeru i pozycji raportu kasowego na wszystkich dowodach dokumentujących operacje ujęte w raporcie,

c) zobowiązanie kasjera do zapewnienia kompletności treści pokwitowań odbioru gotówki z kasy pod kątem wskazania daty jej odbioru oraz podpisu odbierającego,

d) zobowiązanie osoby odpowiedzialnej za sprawdzanie raportów kasowych do dołożenia większej staranności przy weryfikacji ich prawidłowości.

5. W zakresie sprawozdawczości:

a) sporządzanie sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych; w przypadku konieczności skorygowania danych sprawozdawczych dokonywanie w pierwszej kolejności korekty sprawozdań jednostkowych, a następnie sprawozdania zbiorczego,

b) wykazywanie danych w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S ustalonych zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

c) wykazywanie prawidłowych danych w pozycjach „gotówka i depozyty” oraz „pozostałe należności” sprawozdania Rb-N, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

d) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S kwoty zobowiązań zgodnej z danymi ksiąg rachunkowych,

e) zaniechanie sporządzania „jednostkowego sprawozdania Rb-28S dla organu”; w przypadku poniesienia wydatku budżetu bezpośrednio z rachunku budżetu wskazanie Skarbnikowi na powielenie tej operacji w ewidencji Urzędu z wykorzystaniem utworzonego dla tego rodzaju zdarzeń subkonta do konta 130 oraz objęcie tego wydatku sprawozdaniem jednostkowym Rb-28S Urzędu Gminy,

f) terminowe sporządzanie sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ Urzędu Gminy:

g) zaprzestanie wypełniania kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Gminy,

h) wykazywanie posiadanych na dzień sprawozdawczy zobowiązań wymagalnych z tytułu wydatków w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z.

6. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, z uwzględnieniem uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

7. Przestrzeganie obowiązujących w Urzędzie Gminy zasad prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości od 8.000 euro do 30.000 euro.

8. Rozważenie zasadności zamieszczania kontrasygnaty Skarbnika na umowach, które nie powodują powstania po stronie gminy zobowiązań pieniężnych.

9. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, polegającej na usunięciu postanowienia sugerującego, że właściciel może podwyższyć czynsz wypowiadając dotychczasową jego wysokość najpóźniej na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego.

10. W zakresie najmu lokalu mieszkalnego opisanego w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu:

a) przestrzeganie trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia dotychczasowego czynszu w przypadku jego podwyższania, jak tego wymaga art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…,

b) usunięcie z umowy zapisu o corocznej waloryzacji czynszu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa GUS, jako bezprzedmiotowego,

c) prawidłowe ustalenie wysokości pobieranego czynszu; obciążenie najemcy lokalu kwotą 62,49 zł odpowiadającą zaniżeniu czynszu pobranego przez gminę na podstawie tej umowy.

11. Zaprzestanie nieuzasadnionego obniżania wysokości czynszu dzierżawnego w trakcie trwania umowy, w szczególności wylicytowanej w drodze przetargu. Przywrócenie czynszu ustalonego w drodze przetargu od dzierżawcy wskazanego w protokole kontroli na poziomie 118 zł rocznie oraz podjęcie działań w celu rozliczenia z dzierżawcą kwoty 42 zł, o która zaniżono czynsz za 3 lata.

12. W zakresie przeprowadzania przetargów na dzierżawę nieruchomości:

a) przestrzeganie zasad upubliczniania wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia, wynikających z przepisów art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) podawanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu co najmniej na okres 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu, jak to wynika z regulacji wewnętrznych jednostki.

13. Ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych. Podjęcie działań w celu zmiany decyzji zawierających błędnie ustalone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń zajmujących powierzchnię mniejszą niż 1 m².

14. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

15. Zachowanie prawidłowości sporządzania deklaracji gminnej na podatek leśny.

16. Podejmowanie systematycznych czynności sprawdzających, nakazanych treścią wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V ustawy, w stosunku do należności wskazanych w treści wystąpienia pokontrolnego.

17. Przestrzeganie zasad udzielania ulg inwestycyjnych w podatku rolnym.

18. Przestrzeganie zasad regulujących prowadzenie postępowania podatkowego, wskazanych w Dziale IV „Postępowanie podatkowe” Ordynacji podatkowej, a w szczególności zachowanie dbałości w zakresie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego uzasadniającego podjęte rozstrzygnięcia.

19. Naliczanie odsetek od zaległości podatkowej, mając na względzie wskazane przepisy Ordynacji podatkowej.

20. Systematyczne i kompleksowe podejmowanie czynności windykacyjnych. Rozważenie opracowania instrukcji wewnętrznej wskazującej terminy podejmowania tych czynności.

21. Prawidłowe sporządzanie sprawozdania Rb-PDP, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

22. Określenie w regulaminie wynagradzania pracowników podstaw przyznawania nagród zgodnych z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych.

23. W zakresie wydatków z tytułu wynagrodzeń:

a) ustalanie składników wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy z uwzględnieniem tego wymiaru,

b) rozważenie wystąpienia do Zastępcy Wójta o dobrowolny zwrot nadpłaconej kwoty dodatku funkcyjnego, ustalonej podczas kontroli na 71.739 zł, który to składnik wynagrodzenia przyznał Pan Zastępcy bez uwzględnienia, że wymiar zatrudnienia na stanowisku uprawniającym do otrzymania tego dodatku wynosi 1/10 etatu, w wyniku czego miesięczny dodatek otrzymywany przez Zastępcę wielokrotnie przekraczał 1/10 maksymalnej kwoty dodatku funkcyjnego zastępcy wójta przewidzianej przepisami powszechnie obowiązującymi,

c) przedstawienie Zastępcy Wójta nowych warunków płacy, w których wysokość przyznanego dodatku funkcyjnego będzie uwzględniała wymiar czasu pracy,

d) zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych za czynności wprost wynikające z zakresu czynności pracowników,

e) uwzględnienie przy ustalaniu podstawy naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego poczynionych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących znaczenia pojęcia periodyczności wypłat oraz ich związku z wykonaniem konkretnego zadania lub konkretnym osiągnięciem; rozważenie wystąpienia do pracowników wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli o  dobrowolny zwrot kwot dodatkowego wynagrodzenia rocznego naliczonego od dodatków specjalnych, których wypłaty nie miały charakteru periodycznego.

24. Zapewnienie prawidłowości naliczania odpisu na ZFŚS. Zmniejszenie odpisu na 2020 r. o kwotę 1.185,66 zł, odpowiadającą jego zawyżeniu w 2018 r.

25. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) zapewnienie, aby protokoły zebrań wiejskich, na których określono przeznaczenie środków funduszu sołeckiego zawierały odpowiednie postanowienia świadczące o prawidłowości ich przeprowadzenia, tj. w II terminie w sytuacji braku obecności co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania,

b) przyjmowanie tylko tych wniosków sołectw, z uzasadnienia których wynika dostateczny związek między zgłaszanymi przedsięwzięciami a zakresem zadań własnych gminy, mając jednocześnie na uwadze, że ogólne pojęcie „integracji mieszkańców” lub wskazanie na organizację różnego rodzaju imprez lub wyjazdów nie świadczy o realizacji zadań własnych gminy, w tym także i zadania z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym.

26. Zwrócenie uwagi przy ustalaniu kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, aby zapewniały one wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu usługi jak wywóz odpadów, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%.

27. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do założenia ewidencji analitycznej gruntów obrazującej wszystkie działki będące własnością gminy jako odrębne środki trwałe, z podaniem ich wartości uzgodnionej z ewidencją syntetyczną; w tym celu:

a) dokonanie rzetelnego przeglądu posiadanej dokumentacji w celu ustalenia źródła pochodzenia kwoty ujętej dotychczas na koncie 011 jako zbiorcza wartość gruntów,

b) w przypadku posiadania dokumentacji stanowiącej podstawę ustalenia wartości poszczególnych działek (uwzględnionej już w saldzie konta 011), przypisanie jej w ewidencji analitycznej jako wartości tych środków trwałych,

c) w przypadku działek, których wartość nie była dotychczas uwzględniona w księgach (nie składała się na sumę ujętą na koncie 011), dokonanie wyceny ich wartości (na podstawie posiadanych dokumentów, a w przypadku ich braku – po ustaleniu wartości rynkowej lub inaczej określonej wartości godziwej), stosownie do zasad z art. 28 ust. 1 pkt 1a ustawy o rachunkowości – w celu ujęcia jej na koncie 011 i w ewidencji analitycznej, aby finalnie każda ujęta w niej działka gruntu miała ustaloną wartość inwentarzową.

28. W zakresie inwentaryzacji:

a) wyznaczanie, na wniosek Skarbnika, przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej,

b) zapewnienie, aby rozliczenie inwentaryzacji przeprowadzała osoba, której zakresem czynności został przypisany taki obowiązek,

c) dokonywanie wyceny inwentaryzacji poprzez wskazywanie cen jednostkowych w arkuszach spisu z natury,

d) dokonywanie rzetelnego rozliczenia inwentaryzacji poprzez porównanie danych wynikających z ewidencji księgowej z wartościami wynikającymi z wyceny, a w przypadku wystąpienia różnic między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych wyjaśnienie i rozliczenie ich w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji.

29. Egzekwowanie od ZGKiM w Jeleniewie obowiązku rozliczania się z dotacji przedmiotowej według szczegółowości określonej zarządzeniem Pana Wójta.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku