Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Kołaki Kościelne

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 lipca 2019 roku (znak: RIO.IV.6001-1/19), o treści jak niżej:

Pan
Sylwester Jaworowski     
Wójt Gminy Kołaki Kościelne

W wyniku  kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kołaki Kościelne za 2018 r. oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Kołakach Kościelnych na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W gminie Kołaki Kościelne nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Wójta, pomimo że kilkukrotnie odnosi się do niego w swej treści regulamin organizacyjny Urzędu Gminy – str. 3 protokołu kontroli. Występuje zatem sprzeczność między postanowieniami aktu określającego zasady organizacji Urzędu Gminy a stanem faktycznym. Na kwestię tę Izba zwracała uwagę w wystąpieniu wystosowanym do Pana Wójta w dniu 14 grudnia 2015 r. po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kołaki Kościelne.

Analiza zakresu obowiązków Skarbnika Gminy przedstawiona na str. 4 protokołu kontroli wykazała, że przypisano temu stanowisku prowadzenie rachunkowości jednostek organizacyjnych. Jest to niezgodne z rzeczywistością, ponieważ kierownicy wszystkich jednostek organizacyjnych zatrudniają głównych księgowych.

Stwierdzono, że zakresami czynności przypisał Pan zadania obsługi spółki wodnej (wymiar należności oraz ich pobór i egzekwowanie) dwóm pracownicom Urzędu Gminy. Należy wskazać na brak podstaw prawnych do powierzenia pracownikom Urzędu obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej i ewidencjonowaniem operacji spółek wodnych. Stosownie do art. 441 § 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018 r. poz. 2268, ze zm.), spółki wodne są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami. Z art. 441 § 4 przywołanej ustawy wynika, że spółki prowadzą księgi rachunkowe oraz sporządzają sprawozdania finansowe zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości. Według zaś postanowień art. 444 § 2 i 3 tego aktu spółki mogą korzystać z pomocy finansowej jednostek samorządu terytorialnego na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie i dofinansowanie inwestycji, która to pomoc polega na udzielaniu dotacji w rozumieniu ustawy o finansach publicznych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z przepisów tych nie wynika możliwość wykonywania przez gminę bieżących obowiązków spółki wodnej związanych z prowadzeniem przez nią gospodarki finansowej. W związku z tym, że gmina obowiązków takich nie może wykonywać za spółkę, niemożliwe jest postanowienie o powierzeniu ich pracownikom Urzędu w zakresach czynności podlegających realizacji w ramach stosunku pracy finansowanego z budżetu. Wynagrodzenie pracownika Urzędu finansowane jest z budżetu gminy, a zatem wydatki na ten cel muszą dotyczyć któregoś z celów spośród wymienionych w przepisach art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Zadania te zostały wykreślone z zakresów czynności podczas kontroli, w dniu 14 marca 2019 r. – str. 18-19 protokołu kontroli.

Podczas kontroli problemowej przeprowadzonej w bieżącym roku przez RIO w Białymstoku w Szkole Podstawowej w Kołakach Kościelnych stwierdzono, że do planu finansowego szkoły na 2018 r. po stronie dochodów został wprowadzony par. 2030  „Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na realizację własnych zadań bieżących gmin (związków gmin, związków powiatowo-gminnych)” w rozdziale  80104 „Przedszkola” w kwocie 49.680 zł, zaś po stronie wydatków par. 2360 „Dotacje celowe z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, udzielone w trybie art. 221 ustawy, na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom prowadzącym działalność pożytku publicznego” w rozdz. 80195 „Pozostała działalność” w kwocie 6.000 zł (Dotacja dla Lokalnej Grupy Działania „Brama na Bagna”). Ustalono, że dochód w par. 2030 przewidziany został przez Pana Wójta w informacji skierowanej do Szkoły w dniu 22 listopada 2017 r., przekazanej jako podstawa opracowania projektu planu finansowego na 2018 r., zaś wydatek w par. 2360 – jak wynika z wyjaśnień głównej księgowej Szkoły złożonych podczas kontroli problemowej – został „narzucony” jednostce przez organ prowadzący do wprowadzenia na podstawie uchwały Nr II/10/18 Rady Gminy Kołaki Kościelne z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie zmian w budżecie gminy. W obu wskazanych paragrafach klasyfikacji budżetowej Szkoła nie wykazała realizacji żadnej kwoty. Jak stanowią przepisy art. 249 ust. 3-5 ustawy o finansach publicznych, żadne wydatki z tytułu dotacji nie mogą być ujęte w planach finansowych gminnych jednostek budżetowych innych niż urząd gminy.

Ustalenia kontroli kompleksowej potwierdzają, że ujęcie w planie finansowym Szkoły podziałek klasyfikacyjnych właściwych dotacjom stanowiącym dochody i wydatki budżetu gminy było efektem nieprawidłowych działania Pana Wójta, jako organu zobowiązanego do przekazywania informacji niezbędnych do opracowania planu finansowego jednostki budżetowej oraz wprowadzenia w nim zmian wynikających ze zmian w budżecie gminy na podstawie przepisów art. 248 ust. 1 i art. 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542, ze zm.). Sytuację tę Skarbnik Gminy wyjaśniła omyłkami.

Wykonanie planu w tych podziałkach, ujętych nieprawidłowo w planie finansowym SP w Kołakach Kościelnych, zostało wykazane w sprawozdawczości Urzędu Gminy w Kołakach Kościelnych. W sprawozdawczości Urzędu wykazano również plan dotyczący wskazanych kwot, dublując w ten sposób dane wynikające z planu finansowego Szkoły. W efekcie niemożliwe stało się sporządzenie sprawozdawczości zbiorczej zgodnie z danymi sprawozdań jednostkowych, ponieważ skutkowałoby to wykazaniem podwojonego planu w tych podziałkach klasyfikacyjnych. Sprawozdania zbiorcze sporządzono zatem wykazując w nich dane zgodne co prawda z budżetem po stronie planu, lecz niewynikające z sumy danych sprawozdań jednostkowych, co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109, ze zm.).

Jednocześnie kontrola tego zagadnienia wykazała brak formalnego planu finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej. Obowiązek opracowania planu finansowego Urzędu wynika z przepisów art. 11 ust. 3 oraz art. 249 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych – str. 4-5 protokołu kontroli.

Analizując salda kont rozrachunkowych wykazane w księgach na koniec 2018 r. stwierdzono, że po stronie Ma konta 240 „Pozostałe rozrachunki” ujęta była kwota 1.745,93 zł, która odpowiadała przechowywanym na rachunku sum depozytowych odsetkom naliczonym od środków stanowiących zabezpieczenia należytego wykonania umów wniesione przez wykonawców zamówień publicznych. Ewidencja naliczonych odsetek prowadzona była bez analitycznego wyodrębnienia kwot należnych do zwrotu dla poszczególnych kontrahentów. W 2018 r. zwrócono wykonawcy usługi odbioru odpadów zabezpieczenie w wysokości 10.897,20 zł, bez należnych odsetek w wysokości 119 zł – str. 9 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli wskazują na nieprowadzenie do konta 240 ewidencji analitycznej naliczonych odsetek w podziale na poszczególnych kontrahentów, co jest niezgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.). Z kolei niedokonywanie zwrotu zabezpieczenia wraz z naliczonymi odsetkami świadczy o naruszeniu art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) określającego, że jeżeli zabezpieczenie wniesiono w pieniądzu, zamawiający przechowuje je na oprocentowanym rachunku bankowym oraz zwraca je z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym było ono przechowywane, pomniejszone o koszt prowadzenia tego rachunku oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wykonawcy – str. 9 protokołu kontroli.

Przedstawiona na str. 7-8 protokołu kontroli stosowana przez gminę Kołaki Kościelne metoda ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT generalnie nie budzi uwag. Wskazać jednak należy, iż przy zastosowaniu metody ewidencji brutto tych rozliczeń w budżecie (dochody zawierają w sobie podatek VAT, zaś jego wpłata do urzędu skarbowego stanowi wydatek w par. 4530 „Podatek od towarów i usług”), zbędne jest dokonywanie w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” wydzielania operacji opisanych w protokole kontroli jako „VAT należny” i „VAT naliczony”. Stan rozrachunków z urzędem skarbowym jest uwidoczniony na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” w ewidencji Urzędu Gminy, zaś kwota VAT należnego ujęta jest w dochodach budżetu zgromadzonych na rachunku budżetu. Mając na względzie m.in. zasadę niefunduszowania wyrażoną w art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wyodrębnianie w ramach rachunku budżetu (konta 133) środków na poniesienie wydatku na rzecz urzędu skarbowego (a dodatkowo jeszcze w podziale na VAT należny i naliczony) nie znajduje uzasadnienia.

Stwierdzono, że w 2018 r. kontrolowana jednostka w dalszym ciągu ewidencjonowała przypis należności od dłużników alimentacyjnych w części jako rzekome zobowiązanie wobec budżetu państwa. Uwagi w sprawie nieprawidłowości takiego sposobu ewidencji przedstawiono Panu Wójtowi w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 grudnia 2015 r., po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kołaki Kościelne. W efekcie w księgach Urzędu na koniec 2018 r. wykazane były nierealne zobowiązania gminy wobec budżetu państwa na kwotę 264.010,81 zł. Według wyjaśnienia Skarbnika W wyniku przeoczenia deklaracji wykonania zalecenia pokontrolnego nie zrealizowano tego zalecenia dotyczącego księgowania zaliczki alimentacyjnej i funduszu alimentacyjnego księgując w dalszym ciągu na koncie 225. Od 01.01.2019 r. dokonano korekty księgowania części funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjne należnej budżetowi państwa poprzez przeksięgowanie na konto 720 – str. 8-9 protokołu kontroli. Zwrócenia uwagi wymaga, że według danych zawartych na str. 9 protokołu kontroli saldo strony Ma konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” wynosiło na koniec 2018 r. 296.839,73 zł i składało się głównie z odpisu aktualizującego należności od dłużników alimentacyjnych. Wskazuje to, że do końca 2018 r. odpisem aktualizującym były obejmowane należności od tych dłużników tylko w części stanowiącej dochody budżetu gminy, a z pominięciem części dotyczącej dochodów budżetu państwa. Częściowe dokonywanie odpisu aktualizującego należność – ze względu na  podmiot, któremu ma przypaść dana część należności – nie ma uzasadnienia w świetle przesłanek dokonywania odpisów aktualizujących określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351), które odwołują się przede wszystkim do sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika i wynikającego stąd prawdopodobieństwa ściągnięcia należności, a nie do sposobu postępowania z wyegzekwowaną kwotą. Ustalenia kontroli wskazują na konieczność dokonania w księgach 2019 r. odpisu aktualizującego te należności, których równowartość przeniesiono z konta 225 „Rozrachunki z budżetami” na konto 720 „Pozostałe przychody operacyjne”.

Ponadto w zakresie ewidencji księgowej stwierdzono, że:

a) nie ujmowano w księgach operacji naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, która powinna skutkować wykazaniem na koncie 240 zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej (w korespondencji z kontem kosztów). Przelewy równowartości odpisu na rachunek ZFSS powinny być ujmowane jako zmniejszenie tego zobowiązania – str. 55 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowo – w świetle zasad funkcjonowania kont określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont – księgowano w ewidencji Urzędu operacje przekazania dotacji podmiotom niepublicznym, stosując zapisy Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” oraz Wn 201 – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki”. Zgodnie z przepisami rozporządzenia przelew dotacji powinien być zaksięgowany w ewidencji Urzędu zapisem Wn 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” – Ma 130, zaś operacja uznania dotacji za wykorzystana i rozliczoną (po uzyskaniu rozliczenia) zapisem Wn 810 „Dotacje budżetowe…” – Ma 224 – str. 56 protokołu kontroli,

c) w ewidencji analitycznej środków trwałych nie zamieszczono wszystkich danych służących jednoznacznej identyfikacji poszczególnych obiektów, np. brak w niektórych przypadkach długości sieci wodociągowej lub numerów fabrycznych składników, które je posiadają (np. zestawy komputerowe). Ujęcie w ewidencji wszystkich danych służących jednoznacznej identyfikacji środka trwałego jest niezbędne m.in. dla prawidłowego wypełniania obowiązków z art. 27 ustawy o rachunkowości, dotyczących powiązania wyników inwentaryzacji z danymi ksiąg rachunkowych – str. 71 protokołu kontroli.

Analizując realizację dochodów budżetowych w 2018 r. stwierdzono, że jako plan dochodów ze sprzedaży majątku ujęta była w budżecie kwota 568.953 zł, podczas gdy wykonanie dochodów z tego tytułu wyniosło jedynie 32.369 zł. Jako podstawę przyjęcia planu dochodów ze sprzedaży majątku na takim poziomie przedstawiono operaty szacunkowe: z 2016 r. dotyczący działki w Szczodruchach (50.000 zł), z 2017 r. dotyczący budynku byłej szkoły w Zaniach Leśnicy (300.000 zł) oraz z lat 2012-2015 dotyczące 3 lokali mieszkalnych w Kołakach Kościelnych (218.953 zł). Jak wynika z ustaleń kontroli, spośród tych nieruchomości w 2018 r. procedurę zbycia wszczęto tylko wobec działki w Szczodruchach (bezskutecznie). Według odebranych wyjaśnień, na zbycie nieruchomości w Zaniach Leśnicy nie wyrazili zgody mieszkańcy. Wynika stąd, że gmina nie miała podstaw do utrzymywania w 2018 r. planu dochodów ze sprzedaży majątku na przedstawionym poziomie. Należy wskazać, że w razie zaistnienia okoliczności wskazujących na brak możliwości zrealizowania planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości, Pan Wójt powinien był przeanalizować i urealnić ten plan według stanu na koniec III kwartału 2018 r. Utrzymywanie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości na nierealnym poziomie na koniec III kwartału 2018 r. doprowadziło bowiem do wypaczenia wartości wskaźnika spłaty zadłużenia gminy, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 243 ust. 2 ustawy obliczenie wskaźnika nastąpiło bowiem na 2019 r. przy uwzględnieniu planu dochodów ze sprzedaży majątku według stanu na koniec III kwartału 2018 r., zaś plan ten w świetle ustaleń kontroli nie może być uznany za realny – str. 13-14 i 50 protokołu kontroli.

Problem urealniania w budżecie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości był przedmiotem zaleceń wystosowanych do Pana Wójta po ostatniej kontroli kompleksowej w 2015 r. Ustalenia niniejszej kontroli świadczą o nierealizowaniu przez Pana Wójta wniosku pokontrolnego nr 12 zawartego w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 grudnia 2015 r. Skarbnik Gminy wyjaśniła m.in., że: Nie dokonanie korekty planów dotyczących sprzedaży majątku w 2018 r. w budżecie wynikało z faktu, iż w momencie dokonywania korekty nie dysponowałam stosownymi informacji (…).

Kontrola dochodów uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości (str. 48-50 protokołu kontroli) wykazała nieprawidłowości w stosowaniu procedur wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490):

a) cena wywoławcza w przetargu na działkę w miejscowości Gunie-Ostrów wynosiła 11.900 zł, zaś nabywca został wyłoniony za cenę 12.019 zł, po zaproponowaniu jednego postąpienia, które wynosiło 119 zł zamiast 120 zł. Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym, że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych,

b) nabywcy wszystkich 5 nieruchomości, których sprzedaż skontrolowano, zostali pisemnie poinformowani o miejscu i czasie sporządzenia aktu notarialnego z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Z ustaleń kontroli wynika, że okres jaki upłynął od dnia rozstrzygnięcia przetargów do przekazania zawiadomień wynosił 50 i 105 dni. Według złożonych wyjaśnień Termin zawiadomienia o terminie podpisania aktu notarialnego nie został zachowany zgodnie z ustawą 21 dni ponieważ notariusz który został wybrany do sporządzenia aktów notarialnych przedłużał terminy. (…),

c) wszystkie przetargi, na podstawie których zawarto 5 skontrolowanych transakcji zbycia nieruchomości, odbyły się w dniu 9 listopada 2017 r. Określono je w dokumentacji (ogłoszeniu, protokołach) jako „drugie przetargi ustne nieograniczone”. Nieruchomości te były wcześniej przedmiotem przetargu, zakończonego wynikiem negatywnym w dniu 28 lutego 2017 r. Stosownie do przepisów art. 39 ust. 1 ustawy, drugim przetargiem w rozumieniu ustawy jest przetarg przeprowadzony w okresie nie krótszym niż 30 dni, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia zamknięcia przetargu zakończonego wynikiem negatywny. W stwierdzonym stanie faktycznym od zamknięcia pierwszego przetargu do czasu ogłoszenia kolejnego przetargu (9 października 2017 r.) minęło ponad 7 miesięcy a do czasu jego przeprowadzenia ponad 8 miesięcy. Nieuprawnione było zatem posługiwanie się przez organizatora pojęciem „drugiego przetargu” w rozumieniu ustawy. Mimo posługiwania się pojęciem drugiego przetargu – który to przetarg nim nie był, ze względu na czas jego przeprowadzenia – nie doszło do naruszenia obowiązku sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, gdyż sporządził Pan taki wykaz w dniu 25 sierpnia 2017 r. i opublikował go. Należy zaś wskazać, że przy przeprowadzaniu drugiego przetargu w terminach określonych ustawą nie ma Pan obowiązku ponownego sporządzania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży – art. 39 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie drugiego przetargu w terminach określonych ustawą umożliwia obniżenie ceny wywoławczej nieruchomości – art. 39 ust. 1 in fine ustawy. Analiza podanych w protokole kontroli cen wywoławczych nieruchomości w „drugim” przetargu z dnia 9 listopada 2017 r. w konfrontacji z danymi operatów szacunkowych wykazała, że w dwóch przypadkach cenę wywoławczą obniżono, mimo tego, że w świetle terminu przeprowadzenia formalnie nie był to drugi przetarg:

- dla działki o pow. 280 m² położonej w Zaniach Leśnicy przyjęto cenę wywoławczą w wysokości 3.000 zł podczas gdy z operatu (według danych zawartych w protokole kontroli) wynikała wartość 3.273 zł (273 zł poniżej wartości z operatu),

- dla działki o pow. 1.298 m² położonej w Guniach-Ostrów przyjęto cenę wywoławczą w wysokości 11.900 zł podczas gdy z operatu (według danych zawartych w protokole kontroli) wynikała wartość 11.903 zł (3 zł poniżej wartości z operatu).

           Zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy cenę wywoławczą nieruchomości w pierwszym przetargu ustala się w kwocie nie niższej niż jej wartość. Możliwość obniżenia ceny poniżej wartości określa art. 39 ust. 1 oraz art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednakże wyjątek ten ma zastosowanie tylko w przypadku przeprowadzenia przetargu w terminie wymaganym dla drugiego przetargu.

           W złożonym wyjaśnieniu pracownik Urzędu Gminy wskazał, że (…) termin pomiędzy pierwszym a drugim przetargiem nie może być krótszy niż 30 dni oraz dłuższy niż 6 miesięcy. W związku z powyższym pomiędzy ogłoszeniem wyników z pierwszego przetargu a wszczęciem całej procedury przetargowej t.j powołania komisji oraz zarządzenia w sprawie sprzedaży jak i podania wykazu nieruchomości które były do sprzedania minęło mniej niż 6 miesięcy. Pierwszy przetarg zakończył się 28 lutego 2017r natomiast zarządzenie w sprawie sprzedaży zostało podpisane dnia 24 sierpnia 2017r a wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży opublikowano (…) w dniu 28 sierpnia 2017r. Argumentacja zawarta w wyjaśnieniu nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem wskazać, że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia pojęcia ogłaszania, organizowania i przeprowadzania przetargu (art. 38 ust. 1). Artykuł 39 ust. 1 określający wymagania dla przeprowadzenia drugiego przetargu (w tym obniżenia w nim ceny wywoławczej poniżej jej wartości) określa zaś termin „przeprowadzenia” tego przetargu, nie odnosząc się do kwestii jego ogłoszenia czy organizacji. Drugi przetarg ma zostać tak zorganizowany i ogłoszony, aby termin jego przeprowadzenia wypadał nie wcześniej niż 30 dni i nie później niż 6 miesięcy od zamknięcia przetargu zakończonego wynikiem negatywnym.

Analizując decyzje ustalające opłaty za zajecie pasa drogowego stwierdzono, że w 3 przypadkach w decyzjach zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym niewłaściwie naliczono opłatę, bowiem przyjmowano do naliczenia opłaty powierzchnię faktycznie zajmowaną przez urządzenie w sytuacji, gdy powierzchnia ta była mniejsza niż 1 m². Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) stanowi w art. 40 ust. 10, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² jest traktowane jako zajęcie 1 m² pasa drogowego. Łączna kwota różnicy między kwotą ustalonej opłaty a kwotą należną to 183,50 zł za lata 2016-2018. W czasie kontroli Pan Wójt zwrócił się do PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok o wyrażenie zgody na zmianę decyzji; adresat decyzji wraził zgodę – str. 50-51 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badaniu poddano powszechność opodatkowania podatkiem rolnym i stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które w myśl art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.) stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył także art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 4 przypadkach brak informacji zawierających dane, na podstawie których dokonywany jest wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 621 zł – str. 20-21 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, że kontrolowany organ podatkowy wydał 4 decyzje w sprawie zmiany wysokości wymiaru należności podatkowych. Analizie poddano zgromadzony materiał dowodowy i stwierdzono, że wydawane decyzje nie uwzględniają wszystkich elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie – oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej). Natomiast zgodnie z § 1 pkt 6 art. 210 ustawy, integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania podatkowego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji podatkowej. Natomiast z art. 210 § 4 oraz art. 235 tej ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 21-22 protokołu kontroli.

W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości, u podatnika o numerze ewidencyjnym wskazanym w protokole kontroli stwierdzono że nie wykazał on w informacji podatkowej za lata 2018-2019 powierzchni gruntów zajętych pod działalność gospodarczą, zaniżając podatek od nieruchomości łącznie o kwotę 2.484 zł. Organ podatkowy w dniu 5 marca 2019 r. wyegzekwował aktualną informację – str. 29-30 protokołu kontroli.

Analiza uchwały Nr XXV/105/01 Rady Gminy w Kołakach Kościelnych z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości wykazała niezgodność treści jej § 1 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.), poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów stanowiących własność (współwłasność) albo będących w posiadaniu określonych podmiotów.

Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, stanowiący delegację do stanowienia prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe jakie zastosowała w wymienionych przepisach uchwały Rada Gminy, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie, w aktualnym stanie interpretacji tego przepisu wynikającym m.in. z orzeczeń WSA, przekroczenie ustawowej delegacji. W wyniku poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej w 2015 r. zalecono Panu przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały wprowadzającej stosowne zmiany w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości. Pismem nr SG.1710.8.2015 z dnia 12 stycznia 2016 r. odpowiedział Pan: „Zostanie przedłożony projekt zmiany chwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości.” W wyniku niniejszej kontroli stwierdzono, że do dnia 14 marca 2019 r. projekt uchwały nie został przedłożony Radzie Gminy. Zalecenie pokontrolne nie zostało zatem wykonane, wbrew deklaracji Pana Wójta – str. 30-31 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138).  Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

           Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Jednocześnie stwierdzono, że prowadzona ewidencja nie zawiera wszystkich elementów wskazywanych treścią § 5 rozporządzenia – str. 31-32 protokołu kontroli.

Z dokonanych ustaleń w zakresie opłaty eksploatacyjnej wnika, że żadnemu z pracowników Urzędu nie powierzono w zakresie czynności prowadzenia ewidencji podmiotów prowadzących wydobycie kopalin lub zarejestrowanych na terenie gminy Kołaki Kościelne a także gromadzenia i analizowania składanych informacji oraz podejmowania działań zmierzających do wyegzekwowania deklaracji. Ustalenia dotyczyły także braku reakcji organu podatkowego na wadliwe wypełnienie druku informacji dotyczących opłat za wydobytą kopalinę przez podmiot wskazany w opisie na str. 34-36 protokołu kontroli. Przedmiotowy druk posiada rubrykę „Inne informacje i wyjaśnienia”, która nie została wypełniona w złożonych korektach informacji za II półrocze 2018 roku.

             Nieprawidłowości stwierdzono także w obszarze zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co polegało na braku działań windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania należności. Ustalenia wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483). Nie wystawiano m.in. tytułów wykonawczych. Nieobjęta tytułami wykonawczymi zaległość na dzień kontroli wynosiła 7.018,33 zł. Ponadto w 2018 r. nie wystawiono tytułów wykonawczych podatnikom posiadającym zaległości z tytułu podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości – str. 38 i 40 protokołu kontroli.

             Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały, że w Urzędzie Gminy Kołaki Kościelne nie opracowano procedur kontroli, jak również planu kontroli podatkowych na 2018 r. Tym samym zaniechano realizacji obowiązków wskazywanych treścią art. 281 Ordynacji podatkowej. Kontrola podatkowa, jako proces zmierzający do zweryfikowania czy podatnicy rzetelnie wywiązują się z obowiązków kreowanych przepisami materialnego prawa podatkowego, jest bardzo istotnym elementem działań podejmowanych przez organ podatkowy i organ wykonawczy gminy, mających na celu zapewnienie racjonalnej pewności, iż podatkowe dochody gminy są realizowane z uwzględnieniem przymiotów powszechności, prawidłowości i kompletności – str. 42 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli rzetelności i prawidłowości sporządzenia sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2018 stwierdzono, że w rubryce „podatek od środków transportowych”, kolumnie „skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy” nie wykazano żadnej kwoty, natomiast prawidłowo należało wykazać kwotę 3.157,47 zł.

Rada Gminy w Kołakach Kościelnych przywołaną wyżej uchwałą z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości dokonała zwolnienia m.in. budynków mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych oraz budynków i gruntów będących własnością (współwłasnością) wszystkich rencistów i emerytów. W 2018 r. na terenie gminy jako zwolnione traktowano 48.216 m² powierzchni budynków mieszkalnych, co skutkowało kwotą zwolnień wynoszącą 15.429,12 zł (w takiej też wartości zaprezentowaną w sprawozdaniu Rb-PDP). Równocześnie na terenie gminy zwolnionych było 640 m² powierzchni budynków gospodarczych, co skutkowało zwolnieniem w kwocie 2.560 zł, i 1.806 m² gruntów stanowiących własność (współwłasność) rencistów i emerytów, co skutkowało kwotą zwolnień wynoszącą 325,08 zł.

Przedstawione kwoty budzą wątpliwości w kontekście zaprezentowanych niżej ustaleń. Zgodnie z ewidencją podatkową zebrano 601 informacji podatkowych uwzgledniających wymienione budynki mieszkalne, natomiast w ewidencji miejscowości, ulic i adresów liczba obiektów typu punkt adresowy na terenie gminy Kołaki Kościelne wynosi około 695. Powyższe rozbieżności wynikają z faktu, iż część budynków mieszkalnych nie została wykazana w informacjach podatkowych; może to być około 13% populacji punktów adresowych. W efekcie uzasadnione jest przypuszczenie, iż w sporządzonym za 2018 r. sprawozdaniu Rb-PDP zaniżono skutki tego zwolnienia o kwotę około 2.000 zł (13% kwoty wykazanej). Kontrolę przeprowadzono w oparciu o ewidencje Urzędu Gminy Kołaki Kościelne i dostępną dokumentację znajdującą się w Urzędzie – str. 42-43 protokołu kontroli.

W wyniku analizy zagadnień związanych z wykonywaniem zadań dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę, realizowanych przez Urząd Gminy, stwierdzono, że w treści sprawozdania M-06 za 2018 r. wykazano wodę pozyskaną z sieci (3 hydrofornie na terenie gminy) i z zakupu – odpowiednio 417,8 dcm³ i 7,6 dcm³. Nie wykazano natomiast żadnych strat wody, mimo że m.in. informowano o 12 awariach wodociągu, które muszą wiązać się w praktyce ze stratami wody. Z kolei w rubryce sprawozdania „woda pobrana na własne cele technologiczne” wykazano 99,3 dcm³, co odpowiada wartości 270.096 zł netto. Pracownik Urzędu Gminy prowadzący te zagadnienia wyjaśnił w sprawie niewykazywania żadnych wartości jako strat wody, że (…) W skutek niedopatrzenia wartości te nie były rejestrowane i wpisywane w w/w pozycję. Niniejszym zobowiązuję się do rzetelnego wypełniania pozycji i odnotowania każdego przypadku wystąpienia ubytków ujmowanej wody podczas usuwania awarii lub innych zdarzeń (…) – str. 51-52 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na obsługę prawną Urzędu Gminy, w tym realizacji postanowień wynikających z umów zawartych z osobą wykonującą tę obsługę, wykazała, że do obowiązków obsługującego należy m.in. opiniowanie projektów umów, porozumień a także „pism cywilnoprawnych oraz urzędowych”. Analiza zagadnień związanych z wydatkami inwestycyjnymi wykazała brak dowodów na zaopiniowanie umów z wykonawcami – str. 55 protokołu kontroli.

Badając wydatki z tytułu dotacji dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych stwierdzono, że dotacje otrzymały w 2018 r. m.in.:

- Stowarzyszenie Pomocy Rodzinom „Nadzieja” w wysokości 2.000 zł na zadanie „Upowszechnianie wiedzy związanej z pierwszą pomocą przedmedyczną oraz rozwój bazy sprzętowej”,                                                                                                                          - Lokalna Grupa Działania „Brama na bagna” w wysokości 6.000 zł na zadanie „Wspieranie inicjatyw lokalnych społeczności”.

Termin realizacji zadań określono w umowach na 31 grudnia 2018 r., zaś termin rozliczenia dotacji na 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadań. Nie okazano rozliczenia dotacji przez wymienione podmioty w umownych terminach. Dopiero w dniu 10 kwietnia 2019 r., na wniosek kontrolującego, wyegzekwowano rozliczenia od tych podmiotów – str. 56 protokołu kontroli.

           W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia członków Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (w 2018 r. stanowiły one około 60% ogółu wydatków na realizację Programu) stwierdzono, że przewodniczącemu Komisji wypłacano miesięcznie kwotę 300 zł. Z uchwały Rady Gminy Kołaki Kościelne z dnia 15 marca 2018 r., którą przyjęto Gminny Program na 2018 r. wynikało jedynie, że przewodniczący GKRPA otrzyma „wynagrodzenie w wysokości 300 zł”, bez określenia czy jest to wynagrodzenie za miesiąc czy za posiedzenie Komisji. Pozostały członkom Komisji określono zaś uchwałą wynagrodzenie na poziomie 150 zł za każdy udział w pracach Komisji. Według wyjaśnień Pana Wójta (…) przyjęte było, że jest to wynagrodzenie miesięczne. Dla ustalających powyższą kwotę, było to tak oczywiste, że nikt nie zwrócił uwagi, że powinno być to dokładniej określone. (…) Jednocześnie zadeklarował Pan, że na najbliższej sesji Rady Gminy zostanie przedłożony projekt uchwały doprecyzowujący analogiczny przepis zawarty w Gminnym Programie na 2019 r. – str. 58 protokołu kontroli.

           Kontrola wykazała przypadki nieprawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.):

a) kwotę 9.268,22 zł pozyskano od dwóch najemców lokali mieszkalnych; składała się ona z czynszu w wysokości 2.358,22 zł, oraz zwrotu kosztów opłat niezależnych od właściciela (m.in. woda, ogrzewanie). Bezzasadnie całą kwotę zakwalifikowano do dochodów w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych …”, podczas gdy ujęta w nim winna być tylko kwota 2.358,72 zł – str. 47 protokołu kontroli,

b) wydatek w kwocie 56.028,96 zł poniesiony na dostawę pospółki drogowej ujęto w par. 4270 „Zakup usług remontowych”, podczas gdy według ustaleń kontroli przedmiotem zamówienia nie była usługa remontowa, lecz tylko dostawa materiału. Wskazuje to na powinność ujęcia tego wydatku w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 70 protokołu kontroli.

Plan zamówień publicznych, o którym mowa w art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.), na rok 2018 nie został opublikowany, natomiast na rok 2019 okazano potwierdzenie opublikowania go w BIP Urzędu Gminy w dniu 19 marca 2019 r. Budżet gminy na 2019 r. uchwalono 31 stycznia 2019 r., natomiast planu finansowego Urzędu w ogóle nie opracowano, o czym była mowa wyżej. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zamawiający nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ, sporządzają plany postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewidują przeprowadzić w danym roku finansowym  oraz zamieszczają je na stronie internetowej. Wymaganą treść planu określają przepisy art. 13 ust. 2 ustawy – str. 61 protokołu kontroli.

Badając wydatki dotyczące sporządzenia dokumentacji na przebudowę drogi gminnej w miejscowości Gosie Duże (mapy do celów projektowych za 615 zł i dokumentacji projektowej za 10.000 zł) stwierdzono, że według okazanych dokumentów projekt wykonano w sierpniu 2017 r., zaś mapę do celów projektowych zlecono umową w styczniu 2018 r. a opłacono jej wykonanie na podstawie faktury wystawionej 26 kwietnia 2018 r. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, że Wykonanie mapy do celów projektowych zlecono ustnie w miesiącu sierpniu 2017 r. (…) Mapa została wykonana w dniu 11.08.2017 r., natomiast dokumentacja projektowa 31.08. 2017 r. Data zlecenia (styczeń 2018) wynikała ze sformalizowania w sposób pisemny wcześniejszego zlecenia w celu jego rozliczenia oraz wypłaty należności geodecie za wykonaną pracę. (…). Z treści wyjaśnień wynika zatem, że faktyczny sposób zlecania zadań i ich realizacji nie ma odzwierciedlenia w dokumentacji – str. 63-64 protokołu kontroli.

           Kontrola zgodności dokumentacji robót budowlanych ze stanem faktycznym, przeprowadzona poprzez oględziny efektów wykonanych zadań, wykazała rozbieżności w przypadku ul. Wyszyńskiego w Kołakach Kościelnych:

- w poz. 3.1 kosztorysu ujęto regulację zasuw i zaworów wodociągowych – 24 sztuki po 75 zł netto (wartości ogółem 1.800 zł); w wyniku oględzin stwierdzono 21 sztuk, co oznacza brak 3 sztuk o wartości 276,75 zł brutto (75 zł x 3 + 23% VAT),

- w poz. 8.1 kosztorysu ujęto humusowanie i obsianie skarp – 223,80 m² po 4,25 zł netto za 1m²; ogółem wartość – 951,15 zł netto (1.170 zł brutto). Inspektor kontroli RIO w wyniku oględzin wysnuł wniosek o braku humusowania i obsiania skarp, czego efekt obrazują dołączone do protokołu oględzin zdjęcia. Obecny podczas oględzin inspektor ds. drogownictwa Urzędu Gminy odmówił podpisania protokołu oględzin wskazując: Niniejszego protokołu nie podpisuje, gdyż nie zgadzam się ze stwierdzeniem, że „nie stwierdzono humusowania i obsiania skarp”. W mojej ocenie brak wzrostu trawy na skarpach, na których do humusowania użyto ziemi uprzednio zdjętej z pasa drogowego i złożonej na pryzmach w pobliżu prowadzonych robót, wynika to z niesprzyjających, późnojesiennych warunków atmosferycznych. W wyniku powyższego wykonawca zostanie wezwany do usunięcia usterki w ramach gwarancji. Niezależnie od oceny przez pracownika Urzędu Gminy sformułowań użytych przez inspektora w protokole oględzin pragnę wskazać, że zawarta w notatce do protokołu oględzin deklaracja wezwania wykonawcy do usunięcia stwierdzonego stanu – ocenionego przez pracownika Urzędu w notatce jako usterka – świadczy o zamiarze podjęcia działań, których wykonanie jest istotą ustaleń protokołu oględzin – str. 65-66 protokołu kontroli.

W umowie z inspektorem nadzoru nad realizacją przebudowy ul. Wyszyńskiego w Kołakach Kościelnych postanowiono m.in., że „Inspektor nadzoru powinien zapewnić ciągłość nadzoru – nie rzadziej niż 2 razy w tygodniu w ciągu wykonywania robót budowlanych.” Z zapisów w dzienniku budowy wynika, że w sierpniu 2018 r. inspektor nadzoru potwierdził obecność na budowie 6 razy, co wskazuje na nieprzestrzeganie zacytowanego postanowienia umowy – str. 65 protokołu kontroli.

Brak udokumentowania realizacji określonych umową obowiązków inspektora nadzoru stwierdzono także w przypadku remontu stacji uzdatniania wody w Zaniach Leśnicy. Według umowy z inspektorem nadzoru do jego obowiązków należało „stałe wizytowanie budowy dla zapewnienia skuteczności nadzoru, nie rzadziej niż raz w tygodniu (w czasie trwania robót branżowych)”. Ponadto umowa ta nie została opatrzona kontrasygnatą Skarbnika Gminy. Wymóg opatrzenia kontrasygnatą Skarbnika zawieranych przez gminę umów powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, dla ich skuteczności, wynika z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 63 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że gmina Kołaki Kościelne wykonała w 2017 r. przyłącze wodociągowe do domu jednego z mieszkańców o wartości 8.192,97 zł. Roboty  sfinansowano w całości ze środków budżetu gminy. Nakłady, które powinny obciążać mieszkańca – w świetle przepisów art. 15 w zw. z art. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, ze zm.) – ustalono w trakcie kontroli na 2.780,02 zł. Kwota ta została wpłacona przez mieszkańca w dniu 10 kwietnia 2019 r.

Ponadto z analizy wyceny tych robót wynika, że w wartości zadania nie uwzględniono kosztów robocizny 3 pracowników Urzędu Gminy o wartości 540,96 zł (zadanie realizowane było systemem gospodarczym). Pozostaje to w sprzeczności z art. 28 ust. l pkt 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym środki trwałe w budowie wycenia się w wysokości ogółu kosztów pozostających w bezpośrednim związku z ich nabyciem lub wytworzeniem. W praktyce zwiększenie kosztów inwestycji o koszty robocizny wykonanej przez pracowników Urzędu powinno polegać na przeniesieniu na konto 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” z kont zespołu 4 odpowiednio ustalonej kwoty kosztów ich wynagrodzenia, adekwatnej do nakładu pracy przy realizowanej inwestycji. Należy dodatkowo podkreślić, że obowiązujące przepisy nie zawierają wymogów w zakresie zachowania zgodności miedzy kwotą wydatków w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, a wartością kosztów inwestycyjnych ujętych na koncie 080, jak również zgodności wydatków bieżących poniesionych w szczególnych paragrafach klasyfikacyjnych z odpowiednimi kontami zespołu 4. Zatem właściwe ustalenie wartości inwestycji – z uwzględnieniem kosztów pracy własnych pracowników – nie może skutkować zmianą klasyfikacji budżetowej wydatków poniesionych na wynagrodzenia. Zasady funkcjonowania konta 080 przewidują zaś, że do kosztów inwestycji należy zaliczyć poniesione koszty dotyczące środków trwałych w budowie w ramach prowadzonych inwestycji zarówno przez obcych wykonawców, jak i we własnym zakresie – str. 68 protokołu kontroli.

           Analizując dokumentację dotyczącą wydatków poniesionych na zakup pospółki żwirowej stwierdzono, że w umowie z dostawcą z dnia 17 marca 2017 r. (obowiązującej do 31 marca 2018 r.) wskazano tylko cenę jednostkową za 1m³ pospółki. Nie odniesiono się w jej treści do ilości nabywanych materiałów, zatem brak w treści umowy danych o jej wartości. Wskazano, że „określenie ilości dostaw należy tylko i wyłącznie do zamawiającego”. Okoliczność ta wpływa na brak możliwości rzetelnej oceny zobowiązań wynikających z umowy przez Skarbnika składającego kontrasygnatę oraz brak możliwości praktycznego zastosowania postanowień umowy mających zabezpieczać interes gminy, takich jak: „wykonawca zapłaci cenę umowną zamawiającemu 1% całkowitej wartości brutto za każdy dzień opóźnienia” czy „zamawiający zapłaci wykonawcy karę umowną w wysokości 10% wynagrodzenia umownego brutto za odstąpienie od umowy”. Przewidywany ilość pospółki zawarta był w „kosztorysie inwestorskim” oraz zapytaniu ofertowym i wynosiła 1.000 m³.

Do protokołu odbioru dostaw załączono dokumenty „WZ” poświadczające dostawy. Na 4 z nich potwierdzenie odbioru materiału kwitowali tylko sołtysi wsi, zaś tylko w 1 przypadku pracownik Urzędu Gminy. Zasady kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów nie przewidują – i nie mogą przewidywać – obowiązków sołtysów w zakresie merytorycznego potwierdzania zdarzeń skutkujących podstawą poniesienia wydatków budżetowych. Sołtysi nie są bowiem pracownikami Urzędu Gminy. Nie jest zakazane, aby na tych dokumentach sołtysi potwierdzili zaistnienie określonych faktów, lecz podpis sołtysa może być zamieszczony tylko jako dodatkowy, obok podpisu pracownika Urzędu odpowiedzialnego merytorycznie za potwierdzenie prawidłowości wykonania zlecenia.

Analogiczny stan stwierdzono w umowie na dostawę pospółki obowiązującej do 31 marca 2019 r. – w jej treści również brak zakresu rzeczowego i wartości szacunkowej umowy. Dokumenty „WZ” kwitowali natomiast: „mieszkańcy wsi” (4 przypadki), radny (1), sołtysi (14) i pracownik Urzędu Gminy (6). Również raporty dzienne pracy sprzętu (równiarki) w przypadku realizacji zadania polegającego na profilowaniu dróg potwierdzali tylko sołtysi – str. 69-70 protokołu kontroli.

Plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, o którym mowa w art. 25 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami do czasu kontroli nie był opracowany. Dopiero w trakcie kontroli został wprowadzony zarządzeniem Pana Wójta – str. 70 protokołu kontroli.

Na koniec 2018 r. nie przeprowadzono inwentaryzacji paliwa w pojazdach i sprzęcie, którego wartość ewidencyjna wynosiła 4.517,79 zł. Zgodnie z obowiązującymi w jednostce unormowaniami wewnętrznymi zakup paliwa księguje się bezpośrednio w koszty, a stan na koniec roku winien być ustalony drogą inwentaryzacji i zaksięgowany na koncie 310 „Materiały”. Regulacje te są zgodne z przepisami art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Rok 2018 był pierwszym, w którym zaniechano przeprowadzenia inwentaryzacji paliwa, czego przyczyną były – jak wyjaśniono – sugestie przekazane na szkoleniach, w których uczestniczyła Skarbnik Gminy – str. 72 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli danych wybranych kart drogowych prowadzonych dla samochodów Peugeot Partner i Iveco Daily stwierdzono, że:

- w karcie nr 20 (Peugeot) pod datą 11 grudnia 2018 r. ujęto trasę Kołaki K. – Białystok – Kołaki K. o długości 127 km, zaś w dacie 12 grudnia 2018 r. wykazano długość tej samej trasy tylko 37 km (faktyczna długość trasy to około 120 km),

- w karcie nr 2 pod datą 25 stycznia 2019 r. wstawiono nazwisko dysponenta, zaś dalszej części karty nie wypełniono (trasy jazdy, celu, nazwiska kierowcy, stanu licznika); brak także podpisu dysponenta; wykazano w tej karcie przejechanie 33 km,

- w karcie nr 23 pod datą 13 grudnia 2018 r. brak podpisu dysponenta (Iveco).

Wyjaśnienie do ustaleń kontroli złożył pracownik dokonujący rozliczenia paliwa: W miesięcznej karcie drogowej samochodu Peugeot (…) pod datą 12.12.2018 r. pracownik zadeklarował trasę Kołaki –Białystok-Kołaki i wykazał 37 km. Wyjaśnienia pracownika wskazują na zmianę trasy i pominięciu naniesienia poprawki w karcie pojazdu na trasę Kołaki Kościelne –Wysokie Mazowieckie – Kołaki Kościelne. W miesięcznej karcie drogowej  samochodu Peugeot (…) pod datą 25.01.2019 r. gdzie przebyto 33 km brakuje  dalszej części wpisu pracownika tj. trasy jazdy, celu  i stanu licznika. Jak wynika z wyjaśnień pracownika  sytuacja ta powstała z nagłej konieczności przekazania samochodu służbowego innemu pracownikowi, co spowodowało pominięcie przez tę osobę dokonania wpisu po zakończonej trasie. Trasa dotyczyła wyjazdu służbowego Kołaki Kościelne -Zambrów - Wiśniówek Wertyce-Kołaki Kościelne – str. 70-72 protokołu kontroli. Ustalenia kontroli świadczą o braku należytej kontroli danych ujmowanych w kartach drogowych.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu usunięcia rozbieżności między postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy a stanem faktycznym w zakresie stanowiska zastępcy Wójta Gminy.

2. Usunięcie z zakresu czynności Skarbnika postanowienia przewidującego prowadzenie rachunkowości jednostek organizacyjnych.

3. Zaprzestanie ujmowania w informacjach przekazywanych Szkole Podstawowej w Kołakach Kościelnych, stanowiących podstawę opracowywania planu finansowego Szkoły (w tym jego zmian i projektu), podziałek klasyfikacyjnych dochodów i wydatków, które nie są lub nie mogą być realizowane przez Szkołę, w szczególności dotyczących dotacji.

4. Opracowywanie planu finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej.

5. Zapewnienie wyeliminowania sytuacji dublowania danych planu finansowego w sprawozdaniach jednostkowych Urzędu Gminu i innych jednostek budżetowych gminy.

6. Dokonywanie zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy wraz z naliczonymi odsetkami, jak tego wymaga art. 148 ust. 5 Prawa zamówień publicznych. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do:

a) ustalenia źródeł pochodzenia odsetek w wysokości 1.745,93 zł, przechowywanych na koniec 2018 r. na rachunku sum depozytowych,

b) założenia ewidencji analitycznej odsetek według poszczególnych kontrahentów,

c) dokonania zwrotu odsetek tym wykonawcom, którym zabezpieczenia zostały zwrócone bez należnych odsetek, wchodzących w skład kwoty 1.745,93 zł.

7. W zakresie prowadzenia ewidencji księgowej wskazanie Skarbnikowi Gminy na:

a) zaprzestanie wydzielania w ramach konta 133 operacji określanych jako „VAT należny” i „VAT naliczony”, mając na uwadze bezzasadność takich zapisów w świetle stosowanej przez gminę metody ujmowania dochodów budżetu w kwocie brutto a przelewów VAT do urzędu skargowego jako wydatku budżetu,

b) obowiązek dokonania odpisu aktualizującego należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej budżetowi państwa, której równowartość przeniesiono – według wyjaśnienia Skarbnika – z konta 225 na konto 720 w księgach 2019 r.,

c) ujmowanie w księgach operacji naliczenia odpisu na ZFŚS jako kosztu działalności podstawowej i zobowiązania wobec działalności socjalnej,

d) ewidencjonowanie operacji przekazania i rozliczenia dotacji z budżetu gminy w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

e) zamieszczanie w ewidencji analitycznej środków trwałych wszystkich cech służących jednoznacznej identyfikacji poszczególnych obiektów inwentarzowych,

f) ustalanie wartości inwestycji z uwzględnieniem kosztów pracy pracowników Urzędu Gminy związanych z jej realizacją; stosowanie w tym zakresie zasad wskazanych w części opisowej wystąpienia.

8. Planowanie dochodów ze sprzedaży nieruchomości na realnym poziomie, mającym uzasadnienie w działaniach podejmowanych w trakcie roku w celu ich zbycia. Urealnianie planu dochodów z tego źródła przed końcem III kwartału roku budżetowego.

9. W zakresie sprzedaży nieruchomości:

a) zapewnienie przestrzegania przez uczestników przetargu wysokości minimalnego postąpienia określonej przez § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości,

b) informowanie wyłonionych w przetargu nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia aktu notarialnego najpóźniej w ciągu 21 dni od rozstrzygnięcia przetargu,

c) organizowanie przetargu na zbycie nieruchomości jako drugiego przetargu z obniżoną ceną wywoławczą wyłącznie wówczas, gdy termin przeprowadzenia tego przetargu nie będzie przypadał później niż 6 miesięcy od dnia zamknięcia poprzedniego przetargu zakończonego wynikiem negatywnym.

10. Prawidłowe naliczanie opłat za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych.

11. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

12. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wymogów stawianych decyzjom podatkowym.

13. Ustalenie i wyegzekwowanie we właściwych wysokościach podatku od nieruchomości wymienionym w protokole kontroli podatnikom.

14. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości, kierując się obowiązującymi zasadami kreowania zwolnień o charakterze przedmiotowym przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

15. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwego prowadzenia ewidencji podatkowej.

16. Powierzenie zakresem czynności właściwemu pracownikowi Urzędu zadań dotyczących prowadzenia ewidencji podmiotów wydobywających kopaliny na terenie gminy oraz analizy składanych informacji w tym zakresie.

17. Zachowanie powszechności i prawidłowości realizacji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

18. Opracowanie procedur kontroli podatkowych oraz systematyczne ich prowadzenie zgodnie z planem kontroli i procedurami.

19. Zebranie informacji podatkowych od wszystkich zwolnionych podatników. Dokonanie korekty sprawozdania Rb-PDP za 2018 r. oraz powiadomienie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białystoku o skutkach tych działań.

20. Prawidłowe sporządzanie sprawozdań M-06 w zakresie strat wody.

21. Zapewnienie dokumentowania realizacji spoczywającego na prowadzącym obsługę prawną Urzędu obowiązku opiniowania zawieranych przez gminę umów.

22. Egzekwowanie od podmiotów dotowanych przedkładania rozliczenia otrzymanej dotacji.

23. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej.

24. Zapewnienie precyzyjnego określania w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zasad wynagradzania przewodniczącego GKRPA.

25. Zamieszczenie w BIP planów postępowań o udzielenie zamówień publicznych w terminie określonym przez art. 13a Prawa zamówień publicznych.

26. Zapewnienie rzetelnego udokumentowania procesów zlecania i realizacji dokumentacji projektowej robót budowlanych.

27. W zakresie przebudowy ul. Wyszyńskiego:

a) wystąpienie do wykonawcy o zwrot kwoty 276,75 zł odpowiadającej wartości 3 zasuw wodociągowych, których nie stwierdzono w wyniku oględzin drogi,

b) wystąpienie do wykonawcy o doprowadzenie do stanu zgodnego z dokumentacją w zakresie robót obejmujących humusowanie i obsianie skarp.

28. Egzekwowanie od inspektorów nadzoru robót budowlanych wykonywania obowiązków wynikających z  zawartych z nimi umów.

29. Przedkładanie Skarbnikowi Gminy, lub osobie przez niego upoważnionej, dokumentów poświadczających dokonanie wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, celem ich kontrasygnowania.

30. Obciążanie właścicieli nieruchomości kosztami wybudowania przez gminę przyłączy wodociągowych, mając na uwadze przepisy wskazane w części opisowej wystąpienia, określające m.in. definicję przyłącza i sieci.

31. Określanie w umowach z dostawcami pospółki zakresu ilościowego dostaw, mając na uwadze m.in. możliwość zastosowania postanowień tych umów odnoszących się do kar umownych określonych jako odpowiedni procent wartości umowy.

32. Zapewnienie, aby dokumentacja stanowiąca podstawę wypłaty wynagrodzenia wykonawcom (potwierdzająca wykonanie umowy) zatwierdzana była przez właściwych merytorycznie pracowników Urzędu Gminy, a nie przez osoby, które nie mogą formalnie brać udziału w kontroli procesów składających się na gospodarkę finansową Urzędu, tj. radnych, sołtysów czy innych osób niebędących pracownikami jednostki.

33. Opracowywanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

34. Przeprowadzanie na koniec roku inwentaryzacji paliwa odpisywanego w koszty w momencie zakupu.

35. Zapewnienie rzetelnej kontroli danych zamieszczanych w kartach drogowych.

36. Zapewnienie rzetelnej realizacji zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży