Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Suwałkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 maja 2019 roku (znak: RIO.V.6001-1/19), o treści jak niżej:

Pan

Czesław Renkiewicz

Prezydent Suwałk

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Suwałki za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając zagadnienia organizacyjne stwierdzono, że dwóm pracownikom Urzędu Miejskiego (pierwszemu Zastępcy Prezydenta oraz Sekretarzowi Miasta) powierzył Pan w 2015 r. obowiązki z zakresu gospodarki finansowej Urzędu, mające polegać na wykonywaniu dyspozycji środkami finansowymi (jak należy domniemywać intencją było upoważnienie do zatwierdzania dowodów księgowych do wypłaty) oraz wykonywaniu kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych (w tym zakresie można zakładać, że intencją mogło być powierzenie obowiązków dotyczących kontroli dowodów pod względem merytorycznym). Należy wskazać, że zgodnie z przepisami art. 54 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) powyższe obowiązki – w ich literalnym brzmieniu podanym w protokole kontroli – zostały zastrzeżone dla głównego księgowego jednostki (Skarbnika) – str. 4-5 protokołu kontroli.

           W obrębie zagadnień organizacyjnych ustalono również, że trzem pracownikom Urzędu (dwóm Zastępcom Prezydenta oraz Sekretarzowi Miasta) udzielił Pan w 2015 r. jednakowych upoważnień do wykonywania w Pana imieniu czynności związanych z postępowaniami o udzielenie zamówień publicznych: powoływania komisji przetargowej, akceptacji specyfikacji istotnych warunków zamówienia, akceptacji wszelkiej korespondencji związanej z prowadzonym postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, zatwierdzania wyboru wykonawcy lub unieważnienia postępowania w sprawie zamówienia publicznego, zatwierdzania protokołu z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W wyjaśnieniu złożonym w tej kwestii Sekretarz Miasta wskazał, że W regulacjach wewnętrznych urzędu nie określono w sposób szczegółowy zasad wykonywania czynności wynikających z udzielonych upoważnień związanych z postępowaniami o udzielenie zamówień publicznych. Wykonywanie czynności wskazanych w upoważnieniu wynika głównie z merytorycznego nadzoru nad realizacją zadań wydziałów przypisanych danym osobom w regulaminie organizacyjnym, np. sekretarz miasta sprawuje nadzór merytoryczny nad wydziałem zamówień publicznych i wykonuje czynności związane z postępowaniami dot. zamówień publicznych. Dodatkowo pierwszy zastępca wykonuje czynności wynikające z postępowań w sprawach prowadzonych przez wydział inwestycji np. w zakresie wyłaniania wykonawców prac budowlanych, technicznych, inwestycji drogowych czy infrastruktury obiektowej – zgodnie z zakresem merytorycznego powierzenia nadzoru nad zadaniami wydziału inwestycji. Dodatkowo, jak wskazuje praktyka, zamienność wykonywania w/w czynności przez osoby upoważnione wynika z dużej ilości prowadzonych postępowań i czynności, a nieobecności osób upoważnionych do ich prowadzenia wymuszają realizację tych czynności przez inne osoby posiadające upoważnieni a obecne w pracy, celem zagwarantowania dotrzymania terminów i sprawności prowadzenia postępowań – str. 5-6 protokołu kontroli. W ocenie Izby stwierdzony stan faktyczny może istotnie utrudniać ustalenie osób odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych czynności w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych w sytuacji zaniechania wykonania obowiązków przynależnych zamawiającemu na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.).

Badając zagadnienia dotyczące druków ścisłego zarachowania stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą ewidencję druków takich jak czeki oraz dowody KP (kasa przyjmie) prowadził główny specjalista wykonujący też obsługę kasową Urzędu. Prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania przez kasjera prowadzi do sytuacji nieakceptowalnej z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej w przypadku druków dokumentujących operacje kasowe – standard C.14. „Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych” w zakresie podziału obowiązków, określony komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – gdyż ta sama osoba pobiera druki, prowadzi ewidencję ich przychodu i wydania oraz dokonuje za ich pomocą operacji – str. 41-42 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę – w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911) – stwierdzono, że:

a) rozrachunki dotyczące zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy ewidencjonowano na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 173 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowo księgowano koszty komornicze potrącone przez organ egzekucyjny, które nie są finansowane za pośrednictwem rachunku bankowego jednostki. Należności wyegzekwowane przekazywane były na rachunek Urzędu w wysokości należności głównej, wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, po potrąceniu kosztów komorniczych (na przelewie wskazywano kwotę potrąconej opłaty komorniczej). Wyciąg obrazujący wpływ środków wyegzekwowanych (bez potrąconych kosztów komorniczych) księgowano zgodnie z zawartymi w nim danymi: Wn 130-2-1 „Rachunek bieżący dochody” – Ma 221-2-1 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Na kwotę potrąconych kosztów komorniczych sporządzano zaś dodatkowe polecenie przelewu z rachunku wydatków na rachunek dochodów Urzędu. Powodowało to, że równowartość potrąconych kosztów komorniczych była wykazywana w sprawozdaniach Rb-27S jako dochody i Rb-28S jako wydatki – str. 24 protokołu kontroli. Prawidłowo ewidencja tych operacji powinna przebiegać następująco: wpływ środków od organu egzekucyjnego Wn 130 – Ma 221 w ewidencji Urzędu oraz zmniejszenie należności z tytułu niekasowego rozliczenia opłaty komorniczej Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 221 (na podstawie polecenia księgowania). Brak wpływu i wypływu środków na rachunku dla operacji rozliczenia opłaty komorniczej z organem egzekucyjnym oznacza, że – zgodnie z zasadą kasowego ustalania wyniku budżetu wyrażoną w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 rozporządzenia – rozliczenia tego nie należy księgować jako dochodu i wydatku budżetu, ponieważ pozostaje to wbrew rzeczywistemu przebiegowi operacji gospodarczej; nie zmienia tego faktu sporządzenie przez kontrolowaną jednostkę we własnym zakresie dokumentacji mającej imitować odmienny od rzeczywistego przebieg tej operacji (sporządzenie dodatkowego przelewu między własnymi rachunkami),

c) na podobnej zasadzie, jak wyżej opisana, tworzono dokumenty i zapisy mające obrazować rzekome dochody i wydatki związane z przysługującym gminie wynagrodzeniem płatnika z tytułu terminowego wpłacania zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych. Wynagrodzenie należne płatnikowi z tytułu terminowej wpłaty podatku, pomniejszające kwotę przelewaną do urzędu skarbowego, ujmowano jako dochód (wykazywany w sprawozdaniu Rb-27S) i wydatek (wykazywany w sprawozdaniu Rb-28S) w następstwie dokonania dodatkowego przelewu z rachunku wydatków na rachunek dochodów Urzędu. Zgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej przelew do urzędu skarbowego faktycznej kwoty podatku do zapłaty (po potrąceniu wynagrodzenia płatnika) powinien by ujęty zapisem Wn 225 „Rozrachunki z budżetami” – Ma 130, zaś zmniejszenie zobowiązania z tytułu podatku w związku z przypadającym Urzędowi wynagrodzeniem Wn 225 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”. Brak przelewów od i do podmiotu na kwoty objęte potrąceniami powoduje, że nie ma podstaw do wykazywania dochodów i wydatków budżetu związanych z tymi operacjami i tworzenia dokumentów mających takie operacje imitować – str. 24-25 protokołu kontroli,

d) niewłaściwie zaksięgowano wpływ transzy kredytu pomniejszonej o prowizję banku. Zastosowano zapisy: Wn 133-1 „Rachunek podstawowy budżetu” – Ma 134-19 „Kredyt długoterminowy PKO BP” dla wpływu z banku raty pomniejszonej o prowizję oraz taki sam zapis dla kwoty potrąconej prowizji, której równowartość przelano z rachunku wydatków Urzędu na rachunek budżetu zaliczając ją do wydatków budżetu w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, mimo że przyjęty sposób rozliczenia z bankiem nie przewidywał takiej operacji – str. 25-26 protokołu kontroli. Potrącona przez bank prowizja od zaciągnięcia kredytu była operacją niekasową i powinna być zaksięgowana na koncie 962 „Wynik na pozostałych operacjach”, zamiast na koncie 133. Zgodnie z opisem konta 962 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia służy ono do ewidencji pozostałych operacji niekasowych wpływających na wynik wykonania budżetu, na stronie Wn konta 962 ujmuje się w szczególności koszty finansowe oraz pozostałe koszty operacyjne związane z operacjami budżetowymi. Ewidencja powinna przebiegać następująco: kwota przelanej raty kredytu z wyciągu Wn 133 – Ma 134 oraz kwota potrąconej prowizji Wn 962 – Ma 134. W konsekwencji zastosowanych przez jednostkę księgowań wydatki budżetu 2018 r. zostały zawyżone o środki, które faktycznie nie zostały przelane bankowi, tj. o kwotę 176.488,38 zł. Pozostaje to wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu, wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 rozporządzenia,

e) zaniżono wydatki budżetu za 2018 r. o kwotę 486,94 zł, ponieważ przy ustalaniu ich wysokości pominięto odsetki od kredytu odnawialnego w rachunku budżetu pobrane przez bank z tego rachunku w dniu 31 grudnia 2018 r. Kwotę tę ujęto jako rzekomą należność budżetu na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, zamiast zaliczyć ją do wydatków na koncie 902 „Wydatki budżetu”; saldo to zlikwidowano w 2019 r. poprzez przelanie na rachunek budżetu środków z rachunku wydatków Urzędu i wykazanie wydatku w tej wysokości w księgach 2019 r., mimo że jego kasowa realizacja nastąpiła w grudniu 2018 r. Przyjęty sposób zaksięgowania tej operacji skutkował też zawyżeniem o tę kwotę danych wykazanych w poz. „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N za IV kwartał 2018 r. – str. 43 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowo księgowano środki otrzymane na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników, zaliczając je do dochodów budżetu i gromadząc na rachunku ewidencjonowanym w ramach konta rachunku budżetu (133-7 „Dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych”). Przekazanie środków pracodawcom traktowano w efekcie jako wydatek budżetu. W 2018 r. z tego tytułu otrzymano i wydatkowano środki w łącznej kwocie 339.739,44 zł, która została wykazana w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-28S. Zgodnie z obecnie regulującymi to zagadnienie przepisami art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.) dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników następuje ze środków Funduszu Pracy, przekazanych na wyodrębniony rachunek gminy za pośrednictwem Wojewody, a zatem nie ze środków budżetu gminy. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia operacje dotyczące wydzielonych, zgodnie z odrębnymi przepisami, środków pieniężnych na kontach jednostki samorządu terytorialnego ewidencjonuje się na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”. Natomiast do ewidencji rozrachunków dotyczących tych środków wykorzystuje się konto 240. Od stycznia 2019 r. ewidencja tych środków prowadzona jest prawidłowo, tj. nie są one zaliczane do dochodów i wydatków budżetu, a księgowane tylko w ewidencji Urzędu na kontach 139 i 240 – str. 26-27 protokołu kontroli,

g) przychody ze sprzedaży praw majątkowych w kwocie 34.038,20 zł, wynikających z tzw. „białych certyfikatów”, nieprawidłowo zaksięgowano na koncie Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia operacja ta powinna być ujęta na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, które służy do ewidencji przychodów z tytułu zbycia aktywów niezaliczanych do przychodów finansowych. W wyniku czynności kontrolnych w dniu 22 marca 2019 r. (przed sporządzeniem bilansu Urzędu) dokonano przeksięgowania kwoty 34.038,20 zł z konta 720 na konto 760 – str. 27 i 255-256 protokołu kontroli,

h) z deklaracji VAT-7 za grudzień 2018 r. wynika, że gmina – jako podatnik VAT – posiadała zobowiązanie w wysokości 41.943,16 zł z tytułu podatku VAT podlegającego wpłacie do urzędu skarbowego, które opłacono 23 stycznia 2019 r. Tymczasem z ewidencji Urzędu Miejskiego na koniec 2018 r. w zakresie rozliczeń związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT wynikają należności w kwocie 66.417,04 zł oraz zobowiązania w kwocie 89.803,99 zł (per saldo zobowiązania na 23.386,94 zł), które wykazano w takich wysokościach w bilansie Urzędu Miejskiego. Stan rozrachunków miasta z urzędem skarbowym nie był więc należycie odzwierciedlony w księgach. Wobec braku jednostek organizacyjnych działających w formie zakładów budżetowych (centralnym rozliczeniem VAT są objęte w efekcie tylko jednostki budżetowe), rozrachunki ujęte w księgach Urzędu na dzień bilansowy nie powinny dotyczyć innego rodzaju rozliczeń z tytułu VAT niż rozrachunki gminy z urzędem skarbowym – str. 51-53 protokołu kontroli,

i) po stronie dochodów i wydatków budżetu 2018 r. bezpodstawnie ujęto kwotę w wysokości 61 zł z tytułu kary umownej naliczonej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej w Suwałkach Sp. z o.o. W związku z niezgodną z umową realizacją usługi odbioru odpadów komunalnych w styczniu 2018 r. wynagrodzenie wykonawcy za ten miesiąc zostało potrącone z należną miastu karą umowną i wypłacone w kwocie mniejszej o 61 zł. Jak ustalono, kwotę 61 zł przelano z rachunku wydatków na rachunek dochodów Urzędu, co należy uznać za nieuzasadnione, ponieważ nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczej. W konsekwencji zarówno dochody, jak i wydatki budżetu w 2018 r. zostały zawyżone o tę kwotę – str. 176 protokołu kontroli,

j) kontrolowana jednostka utworzyła konto 012 „Pozostałe środki trwałe zakupione na potrzeby jednostek organizacyjnych”, które zgodnie z jego opisem służy do ewidencji zwiększeń i zmniejszeń wartości początkowej pozostałych środków trwałych, zakupionych na potrzeby jednostek organizacyjnych, które podlegają umorzeniu lub amortyzacji w pełnej wartości w miesiącu wydania do używania. Konto to zostało ujęte w zakładowym planie kont w wykazie kont bilansowych, podczas gdy w praktyce traktowane jest jako konto pozabilansowe; zapisy na nim dokonywane są jednostronnie. W 2018 r. po stronie Wn tego konta ujęto zakup wózka o wartości 6.000 zł, w ramach pomocy rzeczowej udzielonej województwu podlaskiemu w celu przekazania Szpitalowi Wojewódzkiemu w Suwałkach – a zatem nie na potrzeby miejskiej jednostki organizacyjnej. W trakcie kontroli, w dniu 22 marca 2019 r., nadano kontu 012 status konta bilansowego. Naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów w złożonym wyjaśnieniu wskazała, że przy aktualizacji przepisów wewnętrznych zostanie zmieniona nazwa oraz opis konta 012, tak aby obejmował on „pozostałe środki trwałe zakupione na potrzeby innych jednostek” – str. 257-259 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości, przeprowadzona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że:

a) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzonym za 2018 r. przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie zostały wykazane dane dotyczące należności, w tym zaległości dotyczących funduszu i zaliczki alimentacyjnej. Należności te w kwocie 16.045.876,46 zł zostały wykazane w rozdziale 85502 „Świadczenia rodzinne…” par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami” sprawozdania jednostkowego Rb-27S sporządzonego za 2018 r. przez Urząd Miejski. Ich kwota wynikała z salda konta syntetycznego 221-2-7 w księgach Urzędu (do konta tego nie była prowadzona w Urzędzie żadna ewidencja analityczna). Przypisu tych należności w Urzędzie dokonywano na podstawie kwartalnych sprawozdań Rb-27ZZ sporządzanych przez MOPR, w wysokości wynikającej z danych uzupełniających zawartych w części B tego sprawozdania, obrazującej należności w części dotyczącej dochodów miasta. Z § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, że wykazywane w części B danych uzupełniających do sprawozdaniu Rb-27ZZ należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S. Nie zmienia to jednak fundamentalnej zasady, że należności, zaległości i nadpłaty w tym zakresie wykazuje w sprawozdaniu jednostkowym ta jednostka, która ewidencjonuje je w księgach (zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221 jednostka ta ma prowadzić ewidencję należności według budżetów, których dotyczą). Sztuczne powielanie tych samych należności w księgach innej jednostki nie ma w ocenie Izby uzasadnienia, bowiem prowadzi do wypaczenia danych ewidencyjnych a nie jest niezbędne do zapewnienia danych sprawozdawczych. Zatem to MOPR powinien wykazać w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S w par. 2360 kwotę dochodów wykonanych miasta z tytułu udziału w realizacji zadań zleconych, a także związanych z tymi dochodami należności i zaległości (kwota dochodów powinna być wówczas rozliczana z budżetem przez MOPR za pośrednictwem konta 222 „Rozliczenie wydatków budżetowych”). Ustalono, że MOPR jest jednostką posiadającą dokumentację dłużników alimentacyjnych, prowadzącą postępowania egzekucyjne z tytułu zwrotu wypłaconych świadczeń oraz przyjmującą na własny rachunek wyegzekwowane kwoty. W takiej sytuacji założenie o istnieniu celu prowadzenia w księgach Urzędu rzetelnej ewidencji należności i dochodów miasta przypadających od dłużników alimentacyjnych jest nierealne. Dokumentacja stanowiąca podstawę sporządzenia tej ewidencji (dowody księgowe) stanowi bowiem dokumentację MOPR. Naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów w złożonym do protokołu wyjaśnieniu wskazała, że Należności miasta z tytułu realizacji przez Miasto Suwałki zadania zleconego z zakresu zaliczki i funduszu alimentacyjnego wykazywano w sprawozdaniu RB-27S urzędu miejskiego w § 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”. Zgodnie z opisem § 2360 oraz opiniami dostępnymi na stronach internetowych § 2360 powinien być wykazywany w sprawozdaniu jednostki samorządu terytorialnego, nie może występować w sprawozdaniach Rb-27S jednostki budżetowej. Takie stanowisko wyrażone zostało min. w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie nr RIO.III.073-1/2018 z 19 marca 2018 r., zgodnie z którym: „§ 2360 nie powinien wystąpić w planie finansowym ani sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S jednostki budżetowej podległej jednostce samorządu terytorialnego. Ponadto z uwagi na postanowienia § 6 ust.2 pkt 1 i § 6 ust 4 instrukcji wątpliwości budzi wykazywanie przez GOPS w sprawozdaniu Rb-27S dochodów wysokości 50% i 5% należnych jednostce samorządu terytorialnego z tytułu realizacji zadań zleconych. Dochody wykonane (należne) powinna wykazywać sama jst”. W związku z dostępnymi opiniami dotyczącymi ujęcia w sprawozdaniu Rb 27S § 2360 wykazywany był w sprawozdaniu jednostkowym urzędu – str. 28-29 protokołu kontroli. Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia należy wskazać, że przyjęcie interpretacji, iż par. 2360 nie może wystąpić w sprawozdaniu jednostki budżetowej realizującej zadania powoduje, że niemożliwe staje się sporządzenie sprawozdań jednostkowych Rb-27S zgodnie z danymi prawidłowo prowadzonych ksiąg rachunkowych oraz zachowanie zgodności między danymi sprawozdań jednostkowych Rb-27S i Rb-27ZZ sporządzanymi przez daną jednostkę, w zakresie wymaganym przez § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. RIO w Białymstoku nie znajduje w przepisach prawa dostatecznego uzasadnienia dla zakazu wykazania dochodów w par. 2360 przez jednostkę realizującą zadania skutkujące powstaniem dochodów z zadań zleconych. Za nierealne należy bowiem uznać dodatkowo – przy założeniu stosowania takiego zakazu – istnienie możliwości samodzielnego ustalenia przez organ wykonawczy gminy kwoty podlegającej wykazaniu w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ jako dochody potrącone na rzecz miasta (a w konsekwencji i w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu i budżetu), bez udziału danych jednostki realizującej zadania zlecone. Dokonanie podziału przez jednostkę (MOPR) uzyskanych wpływów na dochody należne budżetowi państwa i budżetowi miasta przed przekazaniem ich na rachunek budżetu jest warunkiem niezbędnym dla prawidłowego ustalenia dochodów potrąconych, które mają być wykazywane w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ przez organ wykonawczy. Dane w tym zakresie będą, według interpretacji RIO w Białymstoku, wynikały w takiej sytuacji ze sprawozdania jednostkowego Rb-27S MOPR i, pośrednio, z danych części B sprawozdania Rb-27ZZ,

b) w rocznym sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu nie została wykazana kwota 24 zł, która wpłynęła z urzędu skarbowego na rachunek VAT w dniu 31 grudnia 2018 r. i została zaksięgowana na koncie 245 „Sumy do wyjaśnienia”. Kwota ta wynikała z nabycia spadku przez miasto. W dniu 7 stycznia 2019 r. została ona przekazana z rachunku VAT na rachunek dochodów Urzędu i ujęta na dochody w styczniu 2019 r. zamiast jako dochód 2018 r., co przeczy zasadom kasowego ustalania wyniku budżetu, a także sporządzania sprawozdania Rb-27S, gdyż środki wpłynęły na rachunek ewidencjonowany w ramach konta 130 (§ 3 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej) – str. 48-49 protokołu kontroli,

c) w wierszu „gotówka i depozyty” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N sporządzonego na koniec IV kwartału 2018 r. nie uwzględniono kwoty 35.073,63 zł, tj. salda Wn konta 222 „Rozrachunki z tytułu dochodów budżetowych”, które dotyczyło nieprzekazanych na rachunek budżetu dochodów budżetowych zrealizowanych w 2018 r. przez OSIR (34.940,28 zł) i przez Szkołę Podstawową Nr 10 (133,35 zł). Wskazane środki zostały wykazane w jednostkowych sprawozdaniach Rb-N OSiR i Szkoły. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych w poz. „gotówka i depozyty” uwzględnia się sumę stanu środków na rachunku budżetu skorygowaną m.in. o środki podlegające przekazaniu w następnym roku budżetowym, a pozostające na dzień sprawozdawczy na rachunkach innych jednostek, zobowiązanych do ich przekazania – str. 31-33 i 43 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono, że w bilansie Urzędu Miejskiego sporządzonym za 2018 r. w pierwotnej wersji należności krótkoterminowe zostały wykazane w kwocie 7.401.318,24 zł, wynikającej z sald kont rozrachunkowych pomniejszonych o odpisy aktualizujące należności. W dniu 28 marca 2019 r. sporządzone zostało polecenie księgowania nr 241, którym odpis aktualizujący należności został pomniejszony o kwotę 15.678.374,25 zł oraz sporządzone zostały korekty bilansu, rachunku zysków i strat oraz zestawienia zmian w funduszu – usunięto odpis zaksięgowany od ujętych bezpodstawnie w księgach Urzędu należności od dłużników alimentacyjnych, o których była już mowa wyżej. W związku z tą korektą zawyżone zostały łączne należności od dłużników alimentacyjnych wykazane w bilansach MOPR i Urzędu, gdyż dokonując korekty odpisu aktualizującego należności nie dokonano jednocześnie usunięcia należności od dłużników alimentacyjnych występujących na koncie 221 w ewidencji Urzędu – str. 28-29, 35-36 i 49-50 protokołu kontroli.

           Kontrola wykazała, że Rada Miejska w Suwałkach uchwałą Nr XXXIX/501/2017 z 20 grudnia 2017 r. upoważniła Pana Prezydenta do udzielania w roku budżetowym pożyczek do łącznej kwoty 800.000 zł. Uchwałą Nr XLVI/576/2018 z dnia 30 maja 2018 r. Rada Miejska dokonała zmian w budżecie na 2018 r. zwiększając kwotę rozchodów z tytułu udzielania pożyczek do 1.400.000 zł oraz upoważniając Pana do udzielania w roku budżetowym pożyczek do łącznej kwoty 1.400.000 zł. Uchwałą Nr II/27/2018 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 19 grudnia 2018 r. zwiększone zostały rozchody z tytułu udzielonych pożyczek do kwoty 1.524.765 zł, natomiast upoważnienie dla Pana Prezydenta do udzielania pożyczek w roku budżetowym pozostało w niezmienionej kwocie 1.400.000 zł. W 2018 r. miasto Suwałki udzieliło trzech pożyczek na łączną kwotę 1.524.765 zł. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym. Natomiast art. 212 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych stanowi, że uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, jeżeli Rada postanowiła zwiększyć wysokość planu rozchodów z tytułu pożyczek udzielonych przez miasto, to powinna również nastąpić stosowna zmiana kwoty upoważnienia do udzielania przez Pana Prezydenta pożyczek określonych tym planem. W złożonym do protokołu kontroli wyjaśnieniu Naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów wskazała, że w załączniku do uchwały zwiększone zostały rozchody a w związku z zaistniałym błędem drukarskim § 11 pkt 5 uchwały został wydrukowany bez uwzględnienia zmian dokonanych w planie rozchodów z tytułu pożyczek. Dokumentację dotyczącą udzielonych pożyczek prowadził pracownik, których to zadań nie powierzono mu zakresem czynności. W wyniku czynności kontrolnych w dniu 19 lutego 2019 r. doprecyzowano zakres czynności tego pracownika – str. 68-69 protokołu kontroli.

Badając regulacje dotyczące podstaw gospodarowania nieruchomościami analizie poddano postanowienia uchwały Nr XX/211/2012 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia gminnego Miasta Suwałki. Kontrola wykazała, że w §  6 uchwały zawarte są stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym, według których Zarząd Budynków Mieszkalnych gospodaruje nieruchomościami w formie trwałego zarządu. Od 2016 r. ZBM funkcjonuje jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem posiada osobowość prawną. Zgodnie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) trwały zarząd jest zaś formą prawną władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – str. 128 protokołu kontroli.

Szczegółowe zasady gospodarowania i zarządzania nieruchomościami przez Zarząd Budynków Mieszkalnych w Suwałkach TBS sp. z o.o. zostały określone w dwóch umowach zawartych w dniu 31 grudnia 2015 r. (odrębnie dla nieruchomości stanowiących własność miasta Suwałki i odrębnie dla nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa). Obie umowy zawierały postanowienia, zgodnie z którymi ZBM TBS sp. z o.o. prowadzi ewidencję księgową zarządzanego mienia zgodnie z ustawą o rachunkowości jako właściwą dla ewidencjonowania środków publicznych (§ 11 ust. 6 obu umów). Należy wskazać, że w rzeczywistości ewidencja księgowa środków trwałych zarządzanych przez spółkę (tj. gruntów, budynków, budowli, urządzeń technicznych) prowadzona jest w księgach rachunkowych Urzędu Miejskiego w Suwałkach – stosownie do ustawy o rachunkowości, a zwłaszcza przepisów art. 3 ust. 1 pkt 15 i ust. 4 ustawy – zatem powyższe postanowienia umowne należy uznać za bezprzedmiotowe – str. 132 protokołu kontroli.

Badając dochody z tytułu dzierżawy gruntów stwierdzono, że kontrolowana jednostka w 2018 r. zaniechała waloryzacji stawki czynszu dzierżawnego wynikającego z umowy zawartej w 1996 r. z „Targowiska Miejskie” Sp. z o.o. (obecnie PGK w Suwałkach Sp. z o.o.). Postanowienia dotyczące corocznej waloryzacji czynszu stosownie do wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS zostały wprowadzone aneksem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Na skutek zaniechania waloryzacji czynszu w okresie od stycznia 2018 r. do kwietnia 2019 r. miasto Suwałki nie ustaliło dochodów na łączną kwotę 1.926,40 zł (1.200 zł w 2018 r. i 726,40 zł w 2019 r.). W wyniku przeprowadzonej kontroli jednostka zawiadomiła dzierżawcę o podwyższeniu dotychczasowego czynszu do kwoty 5.181,60 zł brutto od 1 maja 2019 r., tj. z uwzględnieniem wzrostu cen towarów i usług za 2017 i 2018 r. – str. 136-137 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu miasta badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Pan Prezydent. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badając aspekt terminowości wpłat stwierdzono systematyczne (wielokrotnie) uiszczanie należności podatkowych po terminie, w przypadku niżej wymienionych podatków:

a) od nieruchomości od osób prawnych – 3 podatników dokonywało wpłat po terminie płatności wskazanym w art. 6 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.); przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 172.404 zł – str. 92 protokołu kontroli;

b) od nieruchomości od osób fizycznych – 5 podatników dokonywało wpłat po terminie płatności wskazanym w art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 1.271 zł – str. 83 protokołu kontroli;

c) od środków transportowych od osób fizycznych – 9 podatników wpłacało podatek po terminie płatności wskazanym w art. 11 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 36.614 zł – str.  99 protokołu kontroli;

d) od środków transportowych od osób prawnych – 4 podatników wpłacało podatek po terminie płatności wskazanym w art. 11 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 9.376 zł – str. 96 protokołu kontroli;

e) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – 1 właściciel nieruchomości uiszczał opłatę średnio 40 dni po terminie określonym uchwałą Nr XIII/155/2015 Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2015 r. – str. 105 protokołu kontroli.

Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie jest naruszeniem przywołanych przepisów prawa podatkowego, a także zachowaniem wypełniającym znamiona czynu zabronionego i podlega karze grzywny na podstawie art. 57 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1958) Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku terminowej zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu.

Sprawdzeniu poddano także realizację przez podatników obowiązku terminowego składania deklaracji (korekt) i stwierdzono, że:

a) w podatku rolnym od osób prawnych 14 podatników złożyło deklaracje bądź korekty o przypisie 81 zł średnio 62 dni po terminie – str. 79 protokołu kontroli;

b) w podatku od środków transportowych od osób prawnych 4 podatników złożyło korekty deklaracji o przypisie 10.825 zł średnio 32 dni po terminie – str. 95 protokołu kontroli;

c) w podatku od nieruchomości od osób prawnych 4 podatników złożyło deklaracje o przypisie 2.245.675 zł średnio 40 dni po terminie – str. 88-89 protokołu kontroli;

d) w podatku od środków transportowych od osób fizycznych 22 podatników złożyło deklaracje o przypisie 56.526 zł średnio 40 dni po terminie – str. 97-98 protokołu kontroli.

Stwierdzone działania stanowią naruszenie przez podatników właściwych przepisów materialnego prawa podatkowego, a także wypełniają przesłanki czynu z art. 56 § 4 k.k.s. – podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe.

Przeprowadzona kontrola objęła swoim zakresem również prawidłowość wymiaru podatków lokalnych osobom fizycznym. W jej wyniku ustalono pojedynczy przypadek, opisany na str. 82-83 protokołu kontroli, w którym wystąpiły znaczne rozbieżności między powierzchnią użytkową budynków (mieszkalnego oraz związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej) wykazaną przez podatnika w informacji a powierzchnią zabudowy tych budynków wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. Podczas kontroli wezwano podatnika do złożenia korekty informacji, skutkującej przypisem podatku od nieruchomości za lata 2014-2019 r. w kwocie 585 zł. Stwierdzona nieprawidłowość dowodzi uchybień w prowadzeniu kompletnych czynności sprawdzających dotyczących składanych informacji, w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami, do czego zobowiązuje art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej.

Analiza obszaru związanego z windykacją należności podatkowych wykazała stosowanie niepisanej zasady niewszczynania postępowania windykacyjnego do kwoty zaległości 11,60 zł, z uwagi na jej niską wartość. Należy podkreślić, że przepisy powszechnie obwiązującego prawa oraz uregulowania wewnętrzne jednostki nie wskazują pułapu, który byłby zwolniony z objęcia postępowaniem egzekucyjnym lub upominawczym. Mając na względzie dbałość o dochody jednostki, każda kwota należna jednostce samorządu terytorialnego powinna być wyegzekwowana. W udzielonym pisemnie wyjaśnieniu wskazano, iż wprowadzenie zasady ma uzasadnienie m.in. w niewspółmierności kwoty należności w stosunku do kwoty ponoszonych kosztów oraz w braku racjonalności ekonomicznej postępowania w takich przypadkach, z uwagi na fakt konieczności poniesienia kosztów wysłania korespondencji za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w odniesieniu do zaległości poniżej 11,60 zł. Ponadto podkreślono, iż w przypadku wystawienia przez organ podatkowy upomnienia, podatnik zostaje obciążony wysokimi w odniesieniu do istniejącej zaległości kosztami upomnienia, co budzi frustrację i niezadowolenie, a także brak zaufania do organów podatkowych – str. 107-108 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości poboru opłaty skarbowej wykazało pojedynczą nieprawidłowość w postaci pobrania opłaty zawyżonej – pobrano 21 zł, podczas gdy opłata powinna wynieść 17 zł (cz. II pkt 21 załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej – Dz. U. z 2018 r. poz. 1044, ze zm.) – str. 108 protokołu kontroli.

 Z kolei kontrola prawidłowości prowadzenia postępowania w zakresie udzielenia ulg w zapłacie podatku wykazała niekompletny materiał dowodowy, którego funkcją jest umożliwienie zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako potwierdzającego „ważny interes podatnika” lub „ważny interes publiczny” (art. 187 w zw. z art. 122 Ordynacji podatkowej). Stwierdzono 2 przypadki postępowań, w których zebrany materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie na istnienie przesłanki ważnego interesu podatnika, na którą każdorazowo powoływał się organ podatkowy w decyzjach. Należy zaznaczyć, iż należności publicznoprawne mają charakter przymusowy. Zobowiązania podatkowe określone ustawami mają charakter powszechny a możliwość umorzenia zaległości podatkowych jest odstępstwem od tej zasady i ma charakter wyjątkowy. Warunkiem wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem jest prawidłowe udokumentowanie stanu faktycznego, tj. umożliwiające wyciągnięcie jednoznacznych wniosków w zakresie potwierdzającym rozstrzygnięcie przyjęte  w decyzji. Ponadto przez okoliczności definiujące „ważny interes podatnika” należy rozumieć nadzwyczajne względy (przypadki losowe), które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika oraz bliskich mu osób, uniemożliwiające uregulowanie zaległości podatkowych. Uwzględnieniu podlega m.in. utrata możliwości zarobkowania lub utrata losowa majątku (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 963/14), a także sytuacja zdrowotna podatnika kwalifikująca jego rodzinę do świadczeń z pomocy społecznej, mimo iż nie są to sytuacje nagłe i nieprzewidywalne (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I Sa/Wr 1048/16) – str. 111-121 protokołu kontroli.

Elementem kontroli było także sprawdzenie prawidłowości stosowania procedur prowadzenia kontroli podatkowych, w wyniku którego stwierdzono, iż imienne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nie zawierały wskazania terminu rozpoczęcia i zakończenia kontroli podatkowej, tj. obligatoryjnego elementu upoważnienia wymienionego w treści art. 283 § 2 pkt 6 Ordynacji podatkowej – str. 125 protokołu kontroli.

W ramach kontroli wydatków budżetowych sprawdzeniem objęto m.in. wydatki z tytułu podróży służbowych. W zakresie krajowych podróży służbowych stwierdzono, że w jednym przypadku w badanej próbie (delegacja nr 402/2018) jako środek lokomocji wskazano „Bez kosztów transportu”. Sformułowanie takie świadczy o nieokreśleniu przez pracodawcę środka transportu właściwego do odbycia podróży krajowej, co sprzeciwia się postanowieniom § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) – str. 168 protokołu kontroli.

           Z kolei w zakresie zagranicznych podróży służbowych stwierdzono, że na drukach poleceń wyjazdu zagranicznego wskazywano jedynie miejsce docelowe za granicą, z pominięciem miejscowości na terenie kraju, w której rozpoczyna się i kończy podróż zagraniczna (tj. następuje: przekroczenie granicy państwowej w przypadku podróży lądowej, start samolotu w drodze za granicę lub lądowanie w drodze powrotnej w przypadku podroży lotniczej oraz wyjście statku z portu polskiego w drodze za granicę i jego wejście do tego portu w drodze powrotnej w przypadku podróży morskiej). Zgodnie z § 21 przywołanego wyżej rozporządzenia, w przypadku odbywania podróży zagranicznej w połączeniu z przejazdem na obszarze kraju, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 „Podróż krajowa”. Stosownie zaś do § 6 tego aktu, pracodawca określa miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Na gruncie przywołanych przepisów krajowe odcinki podróży, mimo iż są integralnie złączone z podróżą zagraniczną, podlegają przepisom regulującym podróże krajowe. Z tego wynika, iż należy oddzielnie traktować krajową część podroży zagranicznej, co wiąże się m.in. z obowiązkiem określania miejscowości jej rozpoczęcia i zakończenia, mającej zasadnicze znaczenie dla miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży zagranicznej (miejsca przekroczenia granicy, startu lub lądowania samolotu, wyjścia lub wejścia statku) – str. 172-173 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu podróży służbowych zagranicznych wykazała ponadto, że:

a) w jednym przypadku (delegacja nr 381/2018) dokonano zwrotu wydatków związanych z podróżą w wysokości zawyżonej o 0,78 zł. Delegowany pracownik w przedłożonym rozliczeniu wskazał, że wydatki poniesione na zakup paliwa w Polsce wyniosły 912,99 zł, podczas gdy z załączonych faktur wynikała kwota łącznie 912,21 zł. W wyniku kontroli pracownik dokonał zwrotu nadpłaconej delegacji w wysokości 0,78 zł – str. 169 protokołu kontroli,

b) z rozliczenia dwóch delegacji wystawionych pracownikom Urzędu Miejskiego w Suwałkach do Tallina (delegacje nr 392/2018 i 393/2018) wynikało, że delegowani korzystali ze środków komunikacji miejskiej w drodze z lotniska do hotelu (w dniu przyjazdu) i z hotelu na lotnisko (w dniu wyjazdu), w związku z czym każdemu uwzględniono ryczałt, o którym mowa w §  17 ust. 3 rozporządzenia, w wysokości 8,20 euro. Zgodnie z przywołanym przepisem na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej pracownikowi przysługuje ryczałt w wysokości 10% diety za każdą rozpoczętą dobę pobytu w podróży zagranicznej. Należy jednakże zauważyć, że sposób rozliczenia kosztów dojazdu z i do portu lotniczego został uregulowany w §  17 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów wynika, że pracownikowi przysługuje ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu z i do portu lotniczego w wysokości jednej diety w miejscowości docelowej za granicą oraz w każdej innej miejscowości za granicą, w której pracownik korzystał z noclegu. W przypadku gdy pracownik ponosi koszty dojazdu wyłącznie w jedną stronę, przysługuje ryczałt w wysokości 50% diety. W oparciu o przepisy §  17 ust. 1 i 2 rozporządzenia każdemu delegowanemu przysługiwałby ryczałt w wysokości 41 euro (tj. pełnej diety w państwie docelowym), a zatem zwrot kosztów podróży dla każdego delegowanego zwiększyłby się o 32,80 euro (tj. o 146,93 zł). Z wyjaśnienia złożonego w tej sprawie przez pracownika odpowiedzialnego za kontrolę formalno-rachunkową dowodów księgowych wynika, iż zastosowano kwotę ryczałtu w wysokości 10% diety na każdą rozpoczętą dobę pobytu w podróży zagranicznej (zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia), gdyż z oświadczenia ustnego delegowanych pracowników wynikało, że koszt biletów mieścił się w granicach wypłaconego 10%-owego ryczałtu – str. 170 protokołu kontroli. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że przepisy § 17 rozporządzenia nie przewidują wyboru wysokości ryczałtu na dojazdy z i do lotniska według poziomu faktycznie poniesionych kosztów, które – jak wynika z wyjaśnienia – nie były w tym przypadku dokumentowane przez delegowanych na piśmie. Z § 17 ust. 4 rozporządzenia wynika jedynie, że ryczałt nie przysługuje w ogóle, jeżeli pracownik nie ponosi kosztów, na pokrycie których przeznaczone są ryczałty.

           Sprawdzenie wydatków poniesionych na realizację Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii w Suwałkach na 2018 r., w tym na wynagrodzenia członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Suwałkach, wykazało, że we wrześniu 2018 r. jednemu z członków komisji wypłacono wynagrodzenie w wysokości 105 zł za udział w posiedzeniu plenarnym Komisji, na którym nie był obecny według okazanej dokumentacji. W trakcie kontroli na rachunek Urzędu wpłynął zwrot nienależnie wypłaconej kwoty 105 zł – str. 151 protokołu kontroli.

           W zakresie wydatków majątkowych i ich ewidencji (str. 182-183 protokołu kontroli) stwierdzono, że na saldo konta analitycznego 080-65 „Inwestycje rozpoczęte ZBM TBS” w wysokości 252.445,38 zł składają się nakłady inwestycyjne przekazane miastu przez Zarząd Budynków Mieszkalnych w związku z przekształceniem tej jednostki organizacyjnej z zakładu budżetowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Nakłady te zostały ujęte w księgach Urzędu zbiorczą kwotą, bez analitycznego wyodrębnienia nakładów poniesionych na poszczególne inwestycje, co sprzeciwia się zasadom funkcjonowania konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” określonym obecnie w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, zgodnie z którymi ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna zapewnić co najmniej wyodrębnienie kosztów środków trwałych w budowie według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych.

           Ponadto z wyjaśnienia złożonego przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa wynika, że w skład kosztów ujętych na koncie 080-65 wchodzą koszty zadań (w łącznej wysokości 151.594,98 zł), których realizacji zaniechano i w związku z tym powinny zostać – w celu urealnienia salda konta 080 – wyksięgowane na zmniejszenie funduszu jednostki, jako koszty poniesione bez efektu gospodarczego:

- modernizacja budynków przy ul. Putry 9 i ul. Młynarskiego 9 (łączne nakłady 5.693 zł),

- rewitalizacja budynków przy ul. Kościuszki (łączne nakłady 120.738,80 zł),

- przebudowa budynku na lokale socjalne przy ul. Reja 51 (łączne nakłady 25.163,18 zł).

Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). We wniosku złożonym przez sołectwo Dubowo Pierwsze łączny szacunkowy koszt zgłoszonego przedsięwzięcia sołectwo określiło na kwotę 20.692 zł, podczas gdy wysokość środków funduszu sołeckiego przypadających temu sołectwu wynosiła 20.162,30 zł. Szacowany przez sołectwo koszt planowanego przedsięwzięcia wskazanego we wniosku przekraczał zatem o 529,70 zł wysokość środków funduszu sołeckiego postawionych do dyspozycji sołectwa, ujętych w przekazanej sołectwu informacji o wysokości środków. W związku z tą okolicznością wniosek powinien zostać odrzucony przez Pana Prezydenta. Zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim wniosek sołectwa ma zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Wniosek niespełniający któregoś z wymienionych warunków podlega odrzuceniu przez organ wykonawczy gminy w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku – art. 5 ust. 5 ustawy o funduszu sołeckim. Realizacja wniosku sołectwa Dubowo Pierwsze polegała na dostawie i montażu urządzeń do siłowni zewnętrznej. Suma wydatków z tytułu zakupu urządzeń wyniosła 21.217,50 zł, z czego do wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego zaliczono kwotę 20.162,30 zł. Wydatki te, ze względu na wadę wniosku uniemożliwiającą jego przyjęcie, nie mogą być uznane za wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego, a tym samym nie powinny zostać wykazane w kol. 10 sprawozdania Rb-28S (w okazanej wersji sprawozdania Rb-28S za 2018 r. wydatki na ten cel zostały ujęte w kol. 10). W konsekwencji wydatki w kwocie 20.162,30 zł nie powinny też zostać uwzględnione we wniosku Pana Prezydenta do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2018 r. W efekcie – w ocenie Izby – miastu Suwałki nie są należne środki dotacji z budżetu państwa z tytułu zwrotu części poniesionych wydatków w kwocie 2.879,78 zł (20.162,30 zł x 14,283% poniesionych wydatków) – str. 185-186 i 189-190 protokołu kontroli.

Z uwagi na brak wiedzy, w momencie wydania niniejszego wystąpienia, o treści złożonego przez Pana wniosku do Wojewody o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2018 r., kwestia wystąpienia przez Izbę do Wojewody Podlaskiego z odrębnym pismem dotyczącym przedstawionego stanu faktycznego uzależniona będzie od informacji Pana Prezydenta o sposobie wykonania wniosku pokontrolnego nr  12c).

Kontrola zagadnień związanych ze zwrotem dla rolników podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykazała naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 marca 2016 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1340, ze zm.), ponieważ:

a) w dwóch wnioskach wskazanych w protokole kontroli nie wskazano numeru NIP. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy wniosek o zwrot podatku zawierać powinien numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego – str. 267 protokołu kontroli,

b) na dwóch wskazanych w protokole kontroli fakturach zakupu oleju napędowego pracownik nie umieścił pieczątki o treści „Przyjęto w dniu … do zwrotu części podatku akcyzowego”, co  narusza art. 6 ust. 4 ustawy – str. 267-268 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym miasta na prawach powiatu jest Prezydent, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Prezydent jako organ wykonawczy miasta wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Prezydencie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Prezydent Miasta jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie upoważnień udzielonych pierwszemu Zastępcy Prezydenta oraz Sekretarzowi Miasta, poprzez usunięcie zawartych w nich sformułowań wskazujących na powierzenie tym pracownikom obowiązków przynależnych głównemu księgowemu (Skarbnikowi Miasta) na podstawie przepisów art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz określenie przedmiotowych obowiązków, wykonywanych przez tych pracowników, w sposób adekwatny do faktycznie wykonywanych czynności.

2. Jednoznaczne określenie zakresu upoważnienia Pana zastępców oraz Sekretarza Miasta do wykonywania czynności zamawiającego w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, mając na względzie przede wszystkim możliwość ustalenia osoby odpowiedzialnej w przypadku zaniechania wykonania prawem określonych obowiązków zamawiającego.

3. Powierzenie prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania wykorzystywanych do dokumentowania operacji kasowych innej osobie niż kasjer.

4. Wskazanie Skarbnikowi Miasta na wyeliminowanie nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie na koncie 234 rozrachunków z pracownikami z tytułu ryczałtów samochodowych,

b) ustalanie kwot dochodów i wydatków budżetu w prawidłowej wysokości; w tym celu:

- ewidencjonowanie operacji związanych z kosztami komorniczymi potrąconymi z wyegzekwowanych przez organ egzekucyjny należności, przyznanym jednostce wynagrodzeniem płatnika podatku dochodowego oraz należnymi jednostce karami umownymi potrąconymi z wynagrodzenia wykonawcy w sposób wskazany w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia; zaniechanie tworzenia dokumentacji mającej służyć zaewidencjonowaniu tych zdarzeń jako dochodów i wydatków, ze względu na brak kasowej realizacji tych operacji przy ich rzeczywistym przebiegu,

- ewidencjonowanie operacji gospodarczej polegającej na otrzymaniu przez miasto kredytu w kwocie niższej o potrąconą prowizję banku za jego udzielenie w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, zgodnie z jej rzeczywistym przebiegiem,

- ujmowanie na koncie 902 i wykazywanie w sprawozdawczości wszystkich wydatków poniesionych w roku budżetowym, w tym sfinansowanych bezpośrednio z rachunku budżetu,

- zaliczanie do dochodów i wykazywanie w sprawozdawczości wszystkich wpływów stanowiących dochody, zrealizowanych na rachunkach ewidencjonowanych w ramach konta 130,

c) prawidłowe księgowanie przychodów ze zbycia praw majątkowych, mając na uwadze, że nie podlegają one ujęciu na koncie 720,

d) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający rzetelne odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości (co najmniej na dzień bilansowy) stanu rozrachunków miasta – jako podatnika VAT – z urzędem skarbowym,

e) prowadzenie ewidencji na koncie 012 w sposób zgodny z zasadami przyjętymi w zakładowym planie kont,

f) wyksięgowanie z konta 221 w ewidencji syntetycznej Urzędu Miejskiego należności od dłużników alimentacyjnych; zaprzestanie ujmowania tych należności w księgach Urzędu,

g) założenie odrębnych kont analitycznych dla poszczególnych inwestycji rozpoczętych, których wartość dotychczas ujęta była zbiorczo na koncie 080-65 „Inwestycje rozpoczęte ZBM TBS”,

h) wyksięgowanie z konta 080 w ciężar funduszu – po uprzednim podjęciu przez Pana Prezydenta formalnej decyzji w tej sprawie – kosztów poniesionych w latach poprzednich przez ZBM na zadania wymienione w części opisowej wystąpienia, których realizacji miasto zaniechało według złożonych wyjaśnień.

5. W zakresie sprawozdawczości:

a) zaprzestanie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu Miejskiego danych dotyczących realizacji dochodów oraz należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej miastu; zapewnienie wykazywania tych danych w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S MOPR, na podstawie ksiąg rachunkowych MOPR i w uzgodnieniu z danymi części B sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ sporządzanego przez MOPR,

b) wykazywanie we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N, w wierszu „depozyty na żądanie”, kwot dochodów budżetowych zrealizowanych przez jednostki budżetowe, które nie zostały przekazane do budżetu do końca roku (saldo Wn konta 222 w ewidencji budżetu); zapewnienie wyeliminowania sytuacji wykazywania tych środków przez jednostki budżetowe.

6. Dołożenie większej staranności przy opracowywaniu zmian w uchwale budżetowej.

7. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały zmieniającej obowiązującą uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia gminnego Miasta Suwałki poprzez usunięcie z niej postanowień wskazujących, że ZBM gospodaruje nieruchomościami w formie trwałego zarządu.

8. Usunięcie z treści umów z ZBM, wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, bezpodstawnych postanowień przewidujących prowadzenie przez spółkę ewidencji księgowej zarządzanego mienia „zgodnie z ustawą o rachunkowości”.

9. Zapewnienie corocznej waloryzacji czynszu dzierżawnego, stosownie do postanowień przywołanej w części opisowej wystąpienia umowy zawartej z PGK sp. z o.o. Obciążenie dzierżawcy kwotą 1.926,40 zł należną miastu w związku z przewidzianą w umowie a niedokonaną w terminie waloryzacją czynszu za okres od stycznia 2018 r. do maja 2019 r.

10. Rozważenie podjęcia działań mających na celu zdyscyplinowanie podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowości wpłat zobowiązań podatkowych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

11. Zachowanie prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi, m.in. poprzez realizowanie kompletnych czynności sprawdzających.

12. Zachowanie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu opłaty skarbowej, z uwzględnieniem przepisów wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

13. Rozważenie przyjęcia w uregulowaniach wewnętrznych jednostki kwoty zaległości podatkowych, w stosunku do których będzie wszczynanie postępowanie windykacyjne.

14. Udzielanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych z uwzględnieniem zasad prowadzenia postępowania podatkowego, w tym obowiązku zebrania kompletnego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do jednoznacznego stwierdzenia istnienia ustawowych przesłanek. 

15. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie treści upoważnienia do przeprowadzania kontroli podatkowych.

16. W zakresie podróży służbowych:

a) każdorazowe określanie w wystawianych poleceniach wyjazdu służbowego środka transportu właściwego do odbycia podróży,

b) w przypadku delegowania w podróż zagraniczną wystawianie delegowanemu pracownikowi odrębnego polecenia wyjazdu służbowego określającego miejscowość rozpoczęcia i zakończenia krajowej podróży związanej z podróżą zagraniczną,

c) zobowiązanie pracowników dokonujących kontroli rozliczenia kosztów podróży służbowych do zapewnienia prawidłowości ustalania i wypłacania ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z i do dworca kolejowego, autobusowego, portu lotniczego lub morskiego, o którym mowa w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r.,

d) wpłacenie pracownikom wskazanym w protokole kontroli kwot ryczałtów należnych im na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r.

17. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu kwot wynagrodzeń należnych do wypłaty członkom MKRPA.

18. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) zapewnienie rzetelnej analizy prawidłowości wniosków składanych przez sołectwa, skutkującej odrzucaniem wniosków, w których szacunkowy koszt realizacji planowanych przedsięwzięć przekracza wysokość środków funduszu sołeckiego przypadającą do dyspozycji danego sołectwa,

b) dokonanie korekty danych w kol. 10 sprawozdania Rb-28S za 2018 r., mając na uwadze, że wydatki w kwocie 20.162,30 zł nie powinny być uznane za wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego,

c) pominięcie kwoty 20.162,30 zł w sumie wydatków wykonanych w 2018 r. w ramach funduszu sołeckiego zawartej we wniosku do Wojewody Podlaskiego o częściowy zwrot wydatków.

19. W zakresie zwrotu dla producentów rolnych podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego:

a) przyjmowanie wniosków o zwrot zawierających numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego,

b) zamieszczanie na wszystkich fakturach zakupu oleju informacji „przyjęto w dniu... do zwrotu części podatku akcyzowego”.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach