Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona  w Urzędzie Gminy w  Sidrze

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 października 2019 roku (znak: RIO.I.6001-5/19), o treści jak niżej:

Pan

Jan Hrynkiewicz

Wójt Gminy Sidra

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Sidra za 2018 r. oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Sidra na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza zagadnień dotyczących powierzenia obowiązków pracownikom Urzędu Gminy wykazała, że w referacie finansowym zatrudnione są dwie osoby, które na podstawie odrębnych umów o pracę pełnią również funkcję głównego księgowego w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej i Sidrzańskim Ośrodku Kultury. W związku z tym, że pracownicy ci wykonują obowiązki głównych księgowych wymienionych jednostek na podstawie umów o pracę zawartych z kierownikami tych jednostek – w wymiarze odpowiednio 1/4 i 1/5 etatu – to nadane im przez Pana Wójta zakresy czynności, wynikające z zatrudnienia w Urzędzie Gminy, nie mogą przewidywać realizacji zadań w tych jednostkach. Wójt nie ma kompetencji do powierzenia realizacji zadań niewynikających z faktu z zatrudnienia w Urzędzie Gminy – str. 4 protokołu kontroli.

W odniesieniu do kontroli zarządczej stwierdzono brak dokumentacji poświadczającej przestrzeganie postanowień zarządzenia Nr 38/2012 Pana Wójta z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia regulaminu kontroli zarządczej i zasad jej prowadzenia. Postanowienia zarządzenia wymagają dokonania przez Pana corocznej okresowej oceny stanu kontroli zarządczej – przy udziale Skarbnika i Sekretarza – oraz określenia przez Pana akceptowalnego poziomu ryzyka i działań, jakie należy podjąć w celu jego zmniejszenia do akceptowanego poziomu. Wyjaśnił Pan, że Oceny stanu Kontroli dokonano w m-cu listopadzie przy omawianiu wyników kontroli. (…) Na okoliczność oceny poziomu ryzyka nie sporządzono stosownych dokumentów, ponieważ w mojej ocenie nie wystąpiły skutki o wymiarze publicznym i prawny. Nie wystąpiły zdarzenia, które wywołałyby nieprzewidziany skutek finansowy – str. 6-7 protokołu kontroli.

W zakresie kontroli zarządczej stwierdzono też, że według obowiązujących w jednostce procedur ustalonych zarządzeniem Nr 4/13 Pana Wójta z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie zasad kontroli dokumentów księgowych w Urzędzie Gminy Sidra, osoba dokonująca kontroli merytorycznej zamieszcza na dowodzie krótki opis operacji gospodarczej ze wskazaniem przeznaczenia realizowanych dostaw, usług lub robót budowlanych oraz stwierdzeniem, że zostały faktycznie wykonane zgodnie z umową (§ 8 pkt 3 i 4). Kontrola wykazała liczne przypadki uchybienia temu obowiązkowi (wśród dowodów objętych próbą dotyczyło to wydatków na łączną kwotę 12.617,37 zł). W odpowiedzi na pytanie o podanie przyczyn braku na dowodach opisu operacji gospodarczej, wskazał Pan: Uczulono pracowników merytorycznych odpowiedzialnych za realizację planu finansowego Urzędu Gminy, aby zamieszczali stosowne adnotacje.

Ponadto w przypadku zakupu benzyny oraz oleju napędowego (w przyjętej do badania próbie dotyczyło to dowodów na łączną kwotę 348,92 zł) nie dopełniono obowiązku zamieszczenia na fakturach zakupu numeru karty drogowej, w której fakturę ujęto. W treści § 17 instrukcji obiegu dokumentów przewidziano, iż faktury VAT za zakup paliwa winny być opisane z powołaniem numeru karty drogowej, w której fakturę ujęto – str. 15-16 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości oraz sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę – w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.) – stwierdzono, że:

a) stosowana przez gminę Sidra metoda ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT (tzw. „brutto”) nie budzi uwag (dochody zawierają w sobie podatek VAT, zaś jego wpłata do urzędu skarbowego stanowi wydatek w par. 4530 „Podatek od towarów i usług…”). Stan rozliczeń z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT był odzwierciedlony w księgach rachunkowych postaci salda Wn w kwocie 346 zł konta 225-3-1 „Deklaracja VAT-7” wyodrębnionego w ewidencji Urzędu. Wskazać jednak należy, że w obowiązującej polityce rachunkowości przewidziano, iż kasowe rozliczenia z tytułu podatku VAT z urzędem skarbowym są dokonywane za pomocą rachunku budżetu gminy; wskazano jednocześnie na wydzielenie konta 133-4 w ewidencji budżetu jako subkonta do rachunku budżetu służącego do rozliczeń z US i jednostkami organizacyjnymi. Postanowieniami polityki rachunkowości ustanowiono ponadto konto 242 „Pozostałe rozrachunki” jako przeznaczone do ewidencji rozliczeń gminy z jednostkami z tytułu VAT; wskazano, iż na jego stronie Wn ujmuje się przeksięgowania VAT podlegającego zwrotowi z US na podstawie deklaracji w korespondencji z kontem 224 „Rozrachunki budżetu”, zaś na stronie Ma wpłaty VAT przez jednostki w korespondencji z kontem 133-4 „Rachunek budżetu - VAT”. Z ustaleń kontroli wynika, iż w praktyce, wbrew przyjętym regulacjom, do rozliczeń z tytułu podatku VAT wykorzystywano odrębny rachunek bankowy, którego obroty ewidencjonowano za pośrednictwem konta 133-4 korespondującego z kontem 242. Obroty wydzielonego rachunku bankowego dotyczyły rozrachunków gminy z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT oraz rozrachunków w zakresie środków przelewanych z rachunku budżetu na opłacenie podatku VAT wynikającego z deklaracji gminy. Zwrócenia uwagi wymaga, iż przy zastosowaniu metody ewidencji „brutto” rozliczeń podatku VAT w budżecie, funkcjonowanie odrębnego rachunku bankowego do rozliczeń z US jest zbędne. Stan rozrachunków z urzędem skarbowym jest uwidoczniony na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” w ewidencji Urzędu Gminy, zaś kwota VAT należnego ujęta jest w dochodach budżetu zgromadzonych na rachunku budżetu. Dodatkowo w polityce rachunkowości przewidziano konto 224-17 „Rozrachunki budżetu - rozliczenie z tytułu VAT” stanowiąc, iż na jego stronie Wn ujmuje się zakwalifikowany do zwrotu podatek VAT w wysokości wynikającej z miesięcznej deklaracji VAT-7 w korespondencji z kontem 242, zaś na stronie Ma zwroty VAT z urzędu skarbowego w korespondencji z 133-4. Nie stwierdzono, aby w praktyce konto to zostało wyodrębnione w ewidencji księgowej. Wobec stosowania metody brutto rozliczeń prowadzenie konta 242 również nie ma uzasadnienia – str. 10-13 protokołu kontroli,

b) w zakładowym planie kont Urzędu przewidziano konto 855 „Fundusz mienia zlikwidowanych jednostek” przy jednoczesnym braku konta korespondującego z nim, tj. 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek”; operacje podlegające ujęciu na obu wymienionych kontach – zgodnie z zasadami ich funkcjonowania – nie wystąpią w kontrolowanej jednostce (gmina nie utworzyła podmiotów wskazanych w rozporządzeniu, których mienie po likwidacji mogłoby podlegać ewidencji na tym koncie), zatem konto 855 podlega usunięciu z zakładowego planu kont – str. 13 protokołu kontroli,

c) z regulacji wewnętrznych nie wynika, aby przewidziano prowadzenie kont ksiąg pomocniczych dla pozostałych środków trwałych w sposób tradycyjny (odręczny, bez zastosowania programu komputerowego), co miało miejsce w praktyce – str. 158 protokołu kontroli,

d) Urząd Gminy w dalszym ciągu nie prowadzi w sposób prawidłowy ewidencji analitycznej gruntów do konta 011 „Środki trwałe”; obowiązek jej prowadzenia wynika zarówno z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i z zasad funkcjonowania konta 011 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wydane w tym względzie po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO poinformował Pan, iż w celu uporządkowania ewidencji pomocniczej do ewidencji syntetycznej w księgowości w zakresie prowadzenia konta 011 - grupa 0 grunty - zostaną opracowane procedury określające sposób wyeliminowania zaistniałych nieprawidłowości. Okazana w trakcie obecnej kontroli księga inwentarzowa środków trwałych w grupie „0” zawierała zaledwie kilka pozycji, z czego większość ujęto zbiorczo jedną kwotą jako „działki gminne” (długopisem jako 341.868 zł, zaś ołówkiem 319.049,76 zł); wartość pozostałych gruntów według księgi wynosiła łącznie 31.441,24 zł. Wskazane sumy nie odpowiadały danym ewidencji syntetycznej do konta 011-1 „Środki trwałe - grunty”, zgodnie z którymi wartość gruntów na koniec 2018 r. wynosiła 380.833,11 zł. Stanowi to naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy stanowiącego, iż konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Dodania wymaga, iż fakt sprzedaży w 2018 r. działki nr 1020/2 w Sidrze oraz zbycia w drodze zamiany działki nr 283/2 w Zalesiu odnotowano jedynie w ewidencji syntetycznej (odpowiednio w kwotach 7.449 zł i 344 zł), bez stosownych zapisów w ewidencji analitycznej.

Sposób prowadzenia księgi inwentarzowej nie spełnia ponadto wymogów ustawy dotyczących ewidencji analitycznej, ponieważ nie zawiera w swej treści zapisów księgowych o elementach określonych przepisami art. 23 ust. 2 ustawy. Do elementów zapisu powinny bowiem należeć takie dane jak data dokonania zapisu oraz określenie rodzaju i numeru identyfikującego dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu. Z kolei zgodnie z § 6 pkt 6 rozporządzenia inwentaryzacja nieruchomości powinna zapewnić porównanie danych wynikających z ewidencji księgowej z ewidencją odpowiednio gminnego zasobu nieruchomości prowadzonego na podstawie przepisów art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.). W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan (…) W trakcie wcześniejszej kontroli Urząd zakupił licencję do programu geodezyjnego EWOPIS, który obecnie jest narzędziem do prowadzenia ewidencji gruntów w gminie Sidra. (…) W celu wprowadzenia analityki do gruntów niezbędna jest inwentaryzacja majątku, a nie tylko weryfikacja. Dokładne określenie wartości wszystkich działek jest bardzo czasochłonne i kosztochłonne. Urząd Gminy przystąpi do sukcesywnego prowadzenia ewidencji analitycznej gruntów zgodnie z zaleceniami RIO - str. 8-10 protokołu kontroli,

e) operację przelewu w dniu 4 grudnia 2018 r. z rachunku budżetu na wyodrębniony rachunek bankowy tzw. „OSP” kwoty 412,93 zł ujęto w sposób błędny zapisem Wn 133-5 „Rachunek budżetu - OSP” – Ma 133-1 „Rachunek budżetu”. Zastosowany zapis w sposób niewłaściwy obrazował wpływ środków na wyodrębniony rachunek „OSP”, podczas gdy faktyczny wpływ środków (potwierdzony wyciągiem bankowym do tego rachunku) nastąpił w dniu 5 grudnia 2018 r. Prawidłowo operację tę należało ująć przy wykorzystaniu kota 140 „Środki pieniężne w drodze” – str. 17 protokołu kontroli,

f) w ewidencji księgowej na koncie syntetycznym 013 „Pozostałe środki trwałe” nie ujęto wartości pilarki zakupionej za 899 zł i wideł za 138 zł, co spowodowało zaniżenie stanu pozostałych środków trwałych o 1.037 zł. Składniki te ujęto natomiast w ewidencji analitycznej (księdze inwentarzowej OSP), co powodowało niezgodność ewidencji analitycznej z syntetyczną, wbrew wymaganiom art. 16 ust. 1 ustawy – str. 17 protokołu kontroli,

g) gminne jednostki budżetowe dokonywały na rachunek budżetu comiesięcznych wpłat określanych jako „dochód z tytułu terminowego przekazania podatku dochodowego od osób fizycznych”. Ich wpływ ujmowany był w ewidencji budżetu zapisami Wn 133 – Ma 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, co oznacza, że kwoty potrącanego co miesiąc wynagrodzenia płatnika traktowane były przez jednostki budżetowe jako dochód i wydatek, mimo że wskazane operacje gospodarcze w praktyce polegały na zmniejszeniu kwoty podlegającej przelaniu do urzędu skarbowego. Podobnie w ewidencji Urzędu Gminy na kwotę potrącanego co miesiąc wynagrodzenia płatnika sporządzano polecenie przelewu, w którym wynagrodzenie to wskazywano jako dochód w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” (ujęty na subkoncie dochodów zapisem Wn 130-1 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”) oraz dokonywano „przeksięgowania między bankami” jako zapis Wn 130-2 – Ma 130-1 (bez klasyfikacji) i równolegle Wn 901-1 „Dochody budżetu” – Ma 902-1 „Wydatki budżetu”.

Tworzenie przez jednostki budżetowe oraz Urząd Gminy dokumentów mających obrazować rzekomy wpływ i wypływ środków na rachunku jednostki nie ma uzasadnienia w przypadku wynagrodzenia płatnika, ponieważ nie obrazuje rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczej. Brak przelewów od i do podmiotu, który przyznaje wynagrodzenie, powoduje, że nie ma podstaw do wykazywania dochodów i wydatków budżetu związanych z tymi operacjami oraz tworzenia dokumentów mających takie operacje imitować. Pozostaje to wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu, wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) i § 5 rozporządzenia. Stwierdzono, iż w skali 2018 r. łączna kwota, którą bezpodstawnie potraktowano jako dochody i wydatki wyniosła 1.165 zł – str. 18 protokołu kontroli,

h) na koniec września 2018 r. nie ujęto w ewidencji księgowej na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” zobowiązań wobec firmy MPO w Białymstoku w wysokości 20.466 zł wynikających z faktury z dnia 28 września 2018 r. z terminem płatności do 31 października 2018 r. (opłaconych w dniu 30 października 2017 r.), która wpłynęła do Urzędu w dniu 6 października 2018 r. Na skutek braku zapisów na koniec września 2018 r. zobowiązania na kwotę 20.466 zł nie zostały wykazane w sprawozdaniu Rb-28S za okres od 1 stycznia do 30 września 2018 r. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-28S zawartymi w § 9 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393), zobowiązania z tytułu wydatków podlegają wykazaniu w tym sprawozdaniu za miesiące kończące kwartał. Jak zaś wynika z załącznika nr 40 do tego rozporządzenia, sprawozdania miesięczne Rb-28S powinny być przekazywane nie później niż w terminie 10 dni od dnia sprawozdawczego. Data wpływu faktury do Urzędu przesądza, że istniała możliwość zaksięgowania zobowiązań według stanu na koniec września 2018 r. i wykazania ich w sprawozdaniu. Jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy, do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które wystąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Okresem sprawozdawczym dla wykazywania zobowiązań z tytułu wydatków przez jednostkę budżetową jest kwartał. Dodatkowo w przepisach wewnętrznych jednostki określono dzień, po upływie którego otrzymane dokumenty nie będą kwalifikowane jako zobowiązania i koszty poprzedniego okresu wskazując, iż jest to 8 dzień następnego miesiąca kalendarzowego (włącznie) – str. 18-19 protokołu kontroli,

i) wpływ na rachunek budżetu dotacji z tytułu pomocy finansowej od powiatu sokólskiego na realizację zadania pn. „Przebudowa drogi Sidra - Zalesie” w łącznej kwocie 117.849 zł błędnie ujęto na koncie 133-18 „Rachunek budżetu - „Przebudowa drogi Sidra - Zalesie” (w ramach tego konta ewidencjonowano odrębny rachunek bankowy), zamiast na koncie 133-1 „Rachunek budżetu”. Naruszono tym samym zasadę ewidencjonowania operacji na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych. Podobnie na koncie 133-17 „Rachunek budżetu - Rewitalizacja gminy Sidra”, nie mającym odpowiednika w rachunku bankowym (odrębny rachunek funkcjonował do końca 2017 r.), ujęto wpływ z tytułu refundacji w kwocie 47.250 zł, który nastąpił na rachunek podstawowy budżetu, zatem prawidłowo podlegał ewidencji na koncie 133-1. Skutkiem opisanych zapisów księgowych stan środków pieniężnych na rachunkach bankowych wynikający z ewidencji księgowej do kont: 133-1, 133-17 i 133-18 na dzień 31 grudnia 2018 r. był niezgodny z bankowym potwierdzeniem sald, co polegało na tym, że:

- konto 133-1 wykazywało saldo Wn w kwocie 3.910.074,73 zł, podczas gdy faktyczny stan środków pieniężnych na rachunku budżetu wynosił 4.075.173,73 zł (różnica 165.099 zł),

- konto 133-18 wykazywało saldo Wn w kwocie 118.981,81 zł, podczas gdy faktyczny stan środków pieniężnych wynosił 1.032,81 zł (różnica 117.949 zł),

- konto 133-17 wykazywało saldo Wn w kwocie 47.250 zł, mimo że nie mało odzwierciedlenia w rachunku bankowym.

Dodania wymaga, że jednostka posiadała konto rachunku budżetu – 133-1, konto 133-17 nie odpowiadające żadnemu rachunkowi (służące do wydzielania operacji z rachunku budżetu), 2 konta odpowiadające rachunkom realizowanych projektów – 133-5 „OSP” i 133-18 „Przebudowa drogi Sidra - Zalesie”, a także konto w zakresie rozliczeń z tytułu podatku VAT (133-4). Ustalono, iż przyjęty sposób ewidencji na wyodrębnionych subkontach do konta 133 powodował, że w praktyce badana jednostka nie posiadała konta, z którego wynikałyby obroty rachunku budżetu i wynikające stąd saldo odpowiadające podanemu przez bank.

Ponadto konto 133-18 wykazujące na koniec 2018 r. saldo Wn w wysokości 118.981,81 zł, poza kwotą 117.849 zł, nie było zgodne z bankowym potwierdzeniem dodatkowo o kwotę 100 zł. Po odjęciu od sumy 118.981,81 zł kwoty 117.849 zł, według ewidencji pozostawała kwota 1.132,81 zł, podczas gdy zgodnie z bankowym potwierdzeniem salda stan środków pieniężnych na rachunku BGK wynosił 1.032,81 zł. Niezgodność wynikała z ujęcia w ewidencji wpływu z dnia 28 grudnia 2018 r. w kwocie o 100 zł wyższej niż faktyczna (1.132,81 zł zamiast 1.032,81 zł). Powyższe skutkowało także wystąpieniem nierealnego salda na koncie 240-18 „Pozostałe rozrachunki” na kwotę 100 zł, gdyż operację tę ujęto zapisem Wn 133-18 – Ma 240-18.

Utrzymywana w księgach niegodność sald kont rachunków bankowych budżetu z bankowymi potwierdzeniami sald świadczy o nierzetelnie przeprowadzonej inwentaryzacji aktywów zgromadzonych na rachunkach bankowych. Odnosząc się do przyczyn niedokonania wyjaśnienia i rozliczenia powstałych różnic inwentaryzacyjnych w udzielonym wyjaśnieniu wskazano: Konta 133-1, 133-4, 133-5, 133-17 i 133-18 w 2018 r. dotyczyły obrotów na rachunkach bankowych w BS Sokółka oraz BGK Białystok w związku z obsługą pożyczki na wyprzedzające finansowanie. Suma sald w ewidencji księgowej wynosi 4.076.306,54 zł. Saldo potwierdzone przez BS i BGK wykazuje prawidłową kwotę, tj. 4.076.306,54 zł. Różnica 100 zł wynika z błędu pisarskiego przy księgowaniu operacji wyciągu nr 10 BGK z dnia 27.12.2018 r. - księgowano 133-18/240/18 1.132,81 zł winno być 133-18/240-18 1.032,81 zł. Różnicę 100 zł wyksięgowano w 2019 r. pod datą 31.01.2019 r. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że księgowanie dotyczące rozliczenia różnic stanu ewidencyjnego z bankowym potwierdzeniem salda powinno mieć miejsce w księgach 2018 r. pod datą 31 grudnia, a nie w księgach 2019 r. (art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości) – str. 20-22 protokołu kontroli,

j) ewidencję księgową projektu „Działania szkoleniowe na rzecz rozwoju kompetencji cyfrowych dotycząca realizacji projektu grantowego pn. Ja w internecie. Program szkoleniowy w zakresie rozwoju kompetencji cyfrowych” w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020, realizowanego w 2018 i do końca maja 2019 r., założono w formie wskazującej na zamiar prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych (w tym dziennik, zestawienie obrotów i sald), tj. ewidencji, której dane nie podlegały agregacji z danymi ewidencji budżetu i Urzędu (nie było możliwe wygenerowanie wspólnego zestawienia obrotów i sald łącznie z ewidencją projektu). Prowadzona ewidencja stanowiła także podstawę sporządzenia odrębnych sprawozdań budżetowych (Rb-27S i Rb-28S) i finansowych (bilans budżetu i Urzędu dla projektu). W treści umowy o powierzenie grantu wskazano, iż grantobiorca zobowiązany jest do prowadzenia odrębnej ewidencji księgowej kosztów, wydatków i przychodów lub stosowania w ramach istniejącego systemu ewidencji księgowej odrębnego kodu księgowego umożliwiającego identyfikację wszystkich transakcji oraz poszczególnych operacji bankowych związanych z projektem. Nałożony umowami o dofinansowanie obowiązek ewidencyjnego wyodrębniania projektów oznaczał zatem jedynie obowiązek prowadzenia odpowiednich kont analitycznych i szczegółowych do kont syntetycznych budżetu gminy i Urzędu jako jednostki budżetowej lub dzienników częściowych czy odrębnych rejestrów, aby możliwe było wydzielenie operacji dotyczących projektu. W świetle przepisów ustawy o rachunkowości obowiązek prowadzenia ksiąg rachunkowych dotyczy jednostek wymienionych w art. 2 tej ustawy, a nie poszczególnych rodzajów operacji dokonywanych przez te jednostki. Należy ponadto zauważyć, iż w treści zarządzenia Pana Wójta z dnia 21 września 2018 r. w sprawie ewidencji księgowej dotyczącej realizacji projektu wskazano, iż sprawozdania budżetowe Rb-27S, Rb-28S i bilans będą sporządzane w oparciu o zapisy kont analitycznych dla projektu i są one integralną częścią całości obowiązującej gminę sprawozdawczości.

Kontrola wykazała, że ewidencja księgowa projektu obarczona była szeregiem błędów, które dyskwalifikują ją jako podlegającą uznaniu za księgi rachunkowe. Według „zestawienia obrotów i sald budżetu” za 2018 r. konto 133-20 wykazywało nierealne saldo Ma w kwocie 8.813,20 zł, konto 240-20 wykazywało saldo Wn w kwocie 74.664,80 zł, które także było nierealne; konto 901 „Dochody budżetu” wykazywało saldo Ma w kwocie 110.251,60 zł, podczas gdy prawidłowo podlegało na koniec roku przeniesieniu na konto 961 „Wynik budżetu”; konto 902 „Wydatki budżetu” wykazywało obroty i saldo Wn w wysokości 44.400 zł, podczas gdy prawidłowo powinno wykazywać obroty w kwocie 119.064 zł, które w końcu roku należało przenieść na konto 961, zaś konto 961 w ogóle nie zostało otwarte w tej ewidencji (na okazanym wydruku zestawienia obrotów i sald znajdowała się odręcznie sporządzona (ołówkiem) „szubienica” z obrotami do konta 961, według której konto to wykazywało saldo Wn w kwocie 8.813,20 zł). Według zaś „zestawienia obrotów i sald Urzędu” za 2018 r. konto 133-20 wykazywało saldo Ma w kwocie 8.813,20 zł, konto 401-20 wykazywało jedynie obroty Wn w kwocie 44.400 zł, podczas gdy prawidłowo po jego stronie Ma należało na dzień bilansowy dokonać przeniesienia salda poniesionych w ciągu roku kosztów zużycia materiałów i energii na konto 860 „Wynik finansowy”, konto 720 wykazywało saldo Ma w kwocie 110.251,60 zł, podczas gdy prawidłowo w końcu roku saldo konta 720 przenosi się na konto 860, zaś konto 860 w ogóle nie zostało aktywowane w ewidencji (na okazanym wydruku zestawienia obrotów i sald znajdowała się odręcznie sporządzona (ołówkiem) „szubienica” z obrotami do konta 860, według której konto to wykazywało saldo Wn w kwocie 65.851,60 zł); odręcznie na wydruku dokonano ponadto zapisów w zakresie konta 130-20, które na skutek dokonanych ołówkiem zapisów nie wykazywało salda oraz w zakresie konta 800-2 (nieaktywowanego w programie księgowym) wykazującym na koniec 2018 r. saldo Wn w kwocie 8.813,20 zł.

Wskazane nieprawidłowości będące wynikiem podanych w protokole kontroli błędnych zapisów księgowych lub ich braku nakazują ocenić „księgi rachunkowe projektu” jako niespełniające podstawowych wymogów określonych ustawą o rachunkowości, w tym m.in.: rzetelności, tj. odzwierciedlenia stanu rzeczywistego – art. 24 ust. 2 ustawy, bezbłędnego prowadzenia ksiąg, polegającego na kompletnym i poprawnym wprowadzeniu do ksiąg wszystkich zakwalifikowanych do zaksięgowania w danym miesiącu dowodów księgowych oraz zapewnieniu ciągłości zapisów – art. 24 ust. 3 ustawy, zamykania ksiąg rachunkowych na dzień kończący rok obrotowy – art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, zawartości kont księgi głównej i zasad dokonywania na nich zapisów – art. 15 ustawy, trwałości zapisów księgowych – art. 23 ust. 5 ustawy.

Zaprezentowana „ewidencja projektu” stanowiła podstawę sporządzenia odrębnego „bilansu” Urzędu dla projektu, według którego suma aktywów i pasywów wynosiła 74.664,80 zł i dotyczyła poz. „należności”, poz. „fundusz jednostki” (8.813,20 zł) i poz. „zysk netto” (65.851,60 zł), przy czym informacje w zakresie pasywów wynikały z zapisów dokonanych ołówkiem. Sporządzono ponadto „bilans budżetu” dla projektu, zgodnie z którym suma bilansowa wynosiła po minus 8.813,20 zł dla poz. „środki pieniężne” i poz. „deficyt budżetu”. Jak ustalono, dane przedmiotowego „bilansu budżetu” nie zostały (prawidłowo) włączone do bilansu z wykonania budżetu gminy za 2018 r., zaś dane bilansu Urzędu zagregowano z bilansem Urzędu, w ten sposób, że:

- w poz. B.II.4 „Pozostałe należności” wykazano kwotę 210.791,87 zł, która uwzględniała kwotę 74.664,80 zł wynikającą z konta 240-20 do ewidencji projektu,

- w poz. A.I. „Fundusz jednostki” wykazano na kwotę 6.324.830,22 zł zmniejszoną o saldo Wn konta 800 projektu, czyli sumę 8.813,20 zł,

- w poz. A.II.1. „Zysk” wykazano kwotę 12.719.420,95 zł, na którą składało saldo Ma konta 860 w ewidencji Urzędu (zysk) na sumę 12.653.569,35 zł i saldo Ma konta 860 w ewidencji projektu (65.851,60 zł) - str. 42-46 protokołu kontroli,

k) w ewidencji księgowej na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” nie ujęto sprzętu komputerowego (24 laptopów o wartości jednostkowej 1.850 zł) zakupionego w dniach 30 listopada i 17 grudnia 2018 r. w ramach opisanego wyżej projektu, co spowodowało zaniżenie stanu pozostałych środków trwałych na koniec 2018 r. o kwotę 44.400 zł. Naruszono tym samym dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości nakazującą wprowadzenie do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego, w postaci zapisu, każdego zdarzenia, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. W trakcie kontroli dokonano stosownego ujęcia laptopów na koncie 013, a następnie pod datą 3 czerwca 2019 r. ich rozchodowania z ewidencji Urzędu i przekazania w bezpłatne użyczenie dla Szkoły Podstawowej w Sidrze. Z wniosku o dofinansowanie projektu z dnia 19 lipca 2018 r. wynikało bowiem, że komputery będą przechowywane w Szkole Podstawowej w Sidrze, gdzie po zakończeniu projektu planowane jest otwarcie Bezpłatnego Centrum Komputerowego – str. 46 protokołu kontroli,

l) konto 130 „Rachunek bieżący jednostki” w ewidencji Urzędu prowadzono w 2018 r. w układzie 5 kont, tj. konta: 130-1 „Rachunek bieżący dochodów budżetowych” (subkonto dochodów), 130-2 „Rachunek bieżący wydatków budżetowych” subkonto wydatków), 130-5 „Rachunek bieżący - dotacja na OSP”, 130-17 „Rachunek bieżący - Rewitalizacja gminy Sidra” i 130-18 „Rachunek bieżący - Przebudowa drogi Sidra - Zalesie”. Analiza obrotów wymienionych kont z danymi sprawozdania Rb-27S Urzędu w zakresie dochodów wykonanych wykazała, iż za 2018 r. były wonne wyższe o sumę 5.748.182,09 zł od kwoty dochodów wykonanych. Jak ustalono, różnica wynikała m.in. z braku wyodrębnienia w ramach kont 130-5 i 130-18 subkont dochodów i wydatków, jak to wynika z opisu zasad funkcjonowania konta 130 zawartego w rozporządzeniu. Obroty strony Wn tych kont obejmowały zatem przeniesienia zrealizowanych wydatków budżetowych na fundusz jednostki odpowiednio w kwotach 18.880,50 zł i 5.729.132,46 zł (łącznie 5.748.012,96 zł). Poza tym wystąpiło także niezachowanie czystości obrotów na koncie 130-1 na kwotę 158 zł i na koncie 130-5 na kwotę 11,13 zł, obowiązujące stosownie do opisu zasad funkcjonowania konta 130 zawartego w rozporządzeniu. Stwierdzono także, że obroty strony Ma kont 130-2, 130-5, 130-17 i 130-18 były wyższe o 183.665,70 zł od kwoty wydatków wykonanych wynikających ze sprawozdania Rb-28S Urzędu za 2018 r. Rozbieżność, analogicznie jak wyżej, spowodowana była m.in. brakiem wyodrębnienia subkont dochodów i wydatków do kont 130-5, 130-17 i 130-18. Obroty strony Ma tych kont obejmowały przeniesienia zrealizowanych dochodów budżetowych na fundusz jednostki w łącznej wysokości 183.566,57 zł. Wystąpiło także niezachowanie czystości obrotów na koncie 130-2 na kwotę 158 zł i na koncie 130-5 na kwotę 11,13 zł – str. 47-48 protokołu kontroli,

ł) konto 224-1 „Rozrachunki budżetu - I US Bydgoszcz” wykazywało na koniec 2017 r. saldo Ma w kwocie 1.103 zł, zaś na koniec 2018 r. saldo Ma w kwocie 1.241 zł przy braku faktycznie istniejących zobowiązań (nadpłat) budżetu gminy Sidra z tytułu rozrachunków z I US w Bydgoszczy. Brak nadpłaty wynikał m.in. z danych wykazanych w informacji udostępnionej w BIP. Z ustaleń kontroli wynika, iż w kol. „Dochody otrzymane" sprawozdania Rb-27S za okres 2018 r. uwzględniono kwotę 74.955,36 zł, natomiast wpływy zaewidencjonowane na stronie Ma konta 224-1 wyniosły 76.403 zł. Różnica pomiędzy danymi sprawozdania w zakresie dochodów otrzymanych a danymi strony Ma konta 224-1 stanowiła kwotę 1.447,64 zł (o tyle mniej w sprawozdawczości). Dodania wymaga, iż według danych zamieszczonych w BIP na stronie Ministerstwa kwota dochodów przekazanych w 2018 r. wynosiła 75.950,31 zł, czyli była niższa od danych konta 224-1 o 452,69 zł i jednocześnie wyższa od danych wykazanych w Rb-27S w zakresie dochodów otrzymanych o 994,95 zł. Dodanie kwot 452,69 zł i 994,95 zł daje sumę 1.447,64 zł. Na uwagę zasługuje ponadto, iż według danych BIP kwota dochodów przekazanych (otrzymanych) w trakcie 2018 r. była wyższa od kwoty dochodów wykonanych o sumę 1.137 zł, zatem przenosząc te dane na stan konta 224-1 powinno ono wykazywać saldo Ma w kwocie 1.137 zł, a nie w kwocie 1.241 zł (różnica 104 zł). O tym, iż salda Ma konta 224-1 na koniec 2017 i 2018 r. nie miały charakteru nadpłat świadczy także fakt ich wyksięgowania w trakcie kolejnego roku budżetowego – saldo figurujące na początek 2018 r. w kwocie 1.103 zł na podstawie dowodu PK z dnia 30 czerwca 2018 r. zostało wyksięgowane z konta 224-1 w korespondencji z kontem 224-5 „Rozrachunki budżetu - podatek dochodowy od osób fizycznych” – str. 27-29 protokołu kontroli,

m) w ewidencji budżetu wyodrębniono konto 224-12 „Rozrachunki budżetu - sumy do wyjaśnienia”, które na koniec 2018 r. wykazywało saldo Ma w kwocie 233,61 zł. Jak ustalono, powstanie salda dotyczyło zdarzeń gospodarczych podlegających ujęciu na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, które przewidziano w ewidencji księgowej budżetu. Kwota 212 zł składająca się na saldo konta 224-12 była nierealna i podlega przerachowaniu na skumulowany wynik budżetu. Składa się na nią suma 40 zł wpłacona w dniu 27 lipca 2016 r. przez Urząd Marszałkowski jako „opłata za wniosek za wydanie interpretacji indywidualnej”. Zgodnie z udzielonymi wyjaśnieniami do chwili obecnej Urząd Marszałkowski nie upomniał się o zwrot pieniędzy, mimo telefonicznego kontaktu w tej sprawie. Kwotę 172 zł wpłacił zaś w dniu 15 października 2018 r. UP-Telecom sp. z o.o. z Warszawy jako „opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wydanie pozwolenia na budowę w imieniu P4 sp. z o.o.”; prawidłowo powinna ona stanowić dochód 2018 r. W konsekwencji o kwotę tę zaniżono w ewidencji i sprawozdawczości zrealizowane dochody budżetu 2018 r. oraz zawyżono zobowiązania budżetu przedstawione na koniec 2018 r. poprzez wykazanie nierealnego salda strony Ma na koncie 224-12 – str. 29-30 protokołu kontroli,

n) saldo Wn konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” wynoszące 17.874,40 zł w całości dotyczyło zabezpieczonych hipotecznie zaległości podatkowych z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego. Należy wskazać, że zaległości zabezpieczone hipoteką nie stanowią należności długoterminowych, co oznacza, że podlegają one ujęciu na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”; o posiadaniu cech należności długoterminowej nie decyduje bowiem sposób jej zabezpieczenia a termin jej wymagalności; w żadnym więc wypadku należność już wymagalna (zaległość) nie będzie posiadała cech należności długoterminowej – str. 31-32 protokołu kontroli,

o) na koncie 810 „Dotacje budżetowe (…) oraz środki z budżetu na inwestycje” nie dokonano księgowania równowartości wydatków Urzędu Gminy w kwocie 9.000 zł poniesionych na finansowanie inwestycji pn. „Dokumentacja na przebudowę drogi gminnej we wsi Jałówka”, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. W związku z zaniechaniem tych księgowań nie wystąpiły zwiększenia i zmniejszenia funduszu jednostki z tytułu środków wydanych na tę inwestycję – str. 155 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że:

a) w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce (deficycie) jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2018 r. błędnie wypełniono poz. D111 „Kredyty, pożyczki, emisja papierów wartościowych - ze sprzedaży papierów wartościowych” w kwocie 2.200.000 zł. W pozycji tej, stosownie do wyjaśnień zawartych we wzorze sprawozdania Rb-NDS stanowiącym załącznik nr 21 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, wykazuje się papiery wartościowe z wyjątkiem tych, których zbywalność jest ograniczona. Wykazane w sprawozdaniu przychody dotyczyły zaś emisji obligacji o ograniczonym charakterze, zatem przychody z tego tytułu podlegały wykazaniu jedynie w poz. D11 „Kredyty, pożyczki, emisja papierów wartościowych” – str. 141 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniach Rb-Z sporządzonych za 2018 r. i I kwartał 2019 r. dane dotyczące wyemitowanych obligacji wykazano niezgodnie z klasyfikacją tytułów dłużnych. Zgodnie z § 2 ust. 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, do kategorii papiery wartościowe zalicza się zobowiązania wynikające z wyemitowanych papierów wartościowych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego, czyli takie, dla których istnieje płynny rynek wtórny. Natomiast do kategorii kredytów i pożyczek zalicza się m.in. papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny). Zbieżne regulacje w zakresie kwalifikacji poszczególnych tytułów dłużnych zawiera § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767). Zgodnie z ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2018 r. Nr 2286, ze zm.) obrót na rynku zorganizowanym obejmuje obrót papierów wartościowych lub innych instrumentów finansowych dokonywany na terytorium RP na rynku regulowanym albo ASO. Według art.  14 ust. 1 ustawy, rynkiem regulowanym w rozumieniu ustawy jest działający w sposób stały wielostronny system zawierania transakcji, których przedmiotem są instrumenty finansowe dopuszczone do obrotu w tym systemie, zapewniający inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych oraz jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów, zorganizowany i podlegający nadzorowi właściwego organu na zasadach określonych w przepisach ustawy, jak również uznany przez państwo członkowskie za spełniający te warunki i wskazany Komisji Europejskiej jako rynek regulowany. Obligacje notowane na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., MTS-Ce-TO S.A., bądź na rynku ASO stworzonym przez firmy inwestycyjne (np. domy maklerskie, banki prowadzące działalność maklerską), są papierami, dla których istnieje płynny rynek wtórny (opinia Ministerstwa Finansów z dnia 28 listopada 2008 r., DP8/0657/153/OSM/08/2394).

Dla wyemitowanych przez kontrolowaną jednostkę obligacji nie istnieje płynny rynek wtórny. W procedurze emisyjnej to Bank jako emitent zobowiązał się nabyć obligacje na własny rachunek w dniu emisji. Przedmiotowe papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, mieszczą się zatem w kategorii kredytów i pożyczek, co wiąże się z obowiązkiem ich wykazywania w sprawozdaniach Rb-Z w układzie przedmiotowym jako zobowiązania wynikające z kredytów i pożyczek (poz. E2). W zbadanej sprawozdawczości za wymieniony wyżej okres zobowiązania te prezentowano błędnie jako papiery wartościowe (poz. E1). Ich wartość wynosiła 2.200.000 zł – str. 145-146 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono natomiast, że w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu Gminy za 2018 r. kwota 7.793 zł uzyskana ze sprzedaży gruntów oraz ich zbycia w drodze zamiany wykazana została w zmniejszeniach funduszu w poz. I.2.9. „Inne zmniejszenia”, podczas gdy powinna być ujęta w poz. I.2.6. „Wartość sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych środków trwałych i środków trwałych w budowie oraz wartości niematerialnych i prawnych” – str. 19 protokołu kontroli.

Podjęcie gotówki do kasy na podstawie czeku dokumentowano dowodami KP, które nie były objęte ewidencją druków ścisłego zarachowania, zaś opatrywania ich numerami dokonywał odręcznie kasjer (w trakcie 2018 r. wykorzystano 30 takich dowodów KP). Zgodnie z § 12 obowiązującej w Urzędzie instrukcji kasowej formularze dowodów wpłat (bez szczegółowego dookreślenia) powinny być połączone w bloki formularzy przychodowych dowodów kasowych, które należy ponumerować przed oddaniem do użytku. Dalej wskazano, że formularze przychodowych dowodów kasowych należy ponumerować, zachowując ciągłość numeracji w okresie każdego roku sprawozdawczego oraz, że bloki formularzy przychodowych dowodów kasowych mogą być wydawane osobom upoważnionym wyłącznie za pokwitowaniem w ewidencji druków ścisłego zarachowania, która powinna umożliwiać kontrolę przychodu, rozchodu oraz stanu bloków formularzy. Na podstawie przywołanych regulacji dowody KP powinny być zatem objęte ewidencją i numerowane we właściwy sposób, pomimo tego, iż w praktyce dokumentują one jedynie zaprzychodowanie gotówki do kasy pobranej czekiem, który sam także jest drukiem ścisłego zarachowania – str. 39 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że umowę na obsługę bankową budżetu gminy Sidra i jednostek organizacyjnych zawarto w dniu 29 sierpnia 2018 r. (na okres od 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2023 r.) bez zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.), co znajduje uzasadnienie w kwocie ponoszonych przez gminę wydatków, ustalonej podczas kontroli. Ze sporządzonego zestawienia wynika, iż łączne koszty obsługi bankowej w 2018 r. wyniosły 8.825 zł (w tym Urzędu 2.974,50 zł). Przemnożenie tej sumy przez 5 (tj. liczbę lat, na którą zawarto umowę) daje kwotę 44.125 zł. Nie stwierdzono, aby udokumentowano analizę wysokości wydatków na obsługę bankową pod kątem zastosowaniu procedury przewidzianej przepisami wewnętrznymi regulującymi zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, wprowadzonymi zarządzeniem Nr 43/2014 Pana Wójta z dnia 18 sierpnia 2014 r. Zarządzeniem przewidziano m.in., iż ustalenia wartości szacunkowej zamówienia należy dokonać zgodnie z przepisami art. 32-35 Prawa zamówień publicznych, oraz że w przypadku zamówień o wartości od 10.000 zł do 90.000 zł obowiązuje przeprowadzenie rozeznania rynku potencjalnych wykonawców obejmującego co najmniej 3 podmioty gospodarcze za pomocą: poczty elektronicznej, faksu, w formie pisemnej, poprzez portale internetowe, telefonicznie zapraszając do składania ofert – str. 40-41 protokołu kontroli.

Planowany deficyt budżetu gminy Sidra na 2018 r. wynosił 5.114.573 zł i miał być pokryty omówionymi wyżej obligacjami (2.200.000 zł), pożyczką na wyprzedzające finansowanie (2.554.195 zł) oraz nadwyżką z lat ubiegłych (360.378 zł) zł. Faktycznie osiągnięty deficyt za 2018 r. wyniósł 3.254.576,64 zł, był więc o 1.859.996,36 zł niższy od planowanego. W części E sprawozdania Rb-NDS za okres 2018 r. „Finansowanie deficytu, zgodnie z art. 217 ust. 2 ustawy o finansach publicznych” wskazano, iż w praktyce deficyt pokryto: przychodami z emisji papierów wartościowych w kwocie 700.381,84 zł (na planowane 2.200.000 zł) i pożyczką na wyprzedzające finansowanie w kwocie 2.554.195 zł (100% planu).

Wpływ na faktyczny wynik budżetu za 2018 r. miała przede wszystkim realizacja wydatków – wykonano wydatki niższe od planu o 1.718.381,08 zł, w tym wykonanie wydatków bieżących było niższe od planu o 1.670.174,70 zł (88,5% w stosunku do planu), zaś wydatków majątkowych jedynie o 48.206,38 zł (99,3% w stosunku do planu). Należy zwrócić uwagę na znaczące niewykonanie wydatków bieżących, co dotyczyło zarówno Urzędu, jak i pozostałych jednostek budżetowych. W przypadku Urzędu była to kwota 710.304,20 zł, zaś pozostałych jednostek – 959.870,50 zł. W trakcie kontroli zaobserwowano wysokie kwoty zwrotów środków na wydatki od jednostek budżetowych, wynikających z niewykonania planu wydatków. Łączne zwroty od jednostek stanowiły 971.870,50 zł, z czego w podziale na poszczególne jednostki: ZGKiM – 294.761,77 zł, GOPS – 235.624,11 zł, Szkoła Podstawowa w Sidrze – 206.626,07 zł, Szkoła Podstawowa w Jacowlanach – 78.287,51 zł, Szkoła Podstawowa w Majewie – 87.717,37 zł i GBOS – 68.853,67 zł.

W odpowiedzi na pytanie o powody powstawania tak dużych zwrotów oraz planowania wydatków w kwotach tak znacznie przewyższających ich wykonanie poinformował Pan: Jednostki opracowują plany finansowe samodzielnie, są one analizowane w procesie uchwalania budżetu. Przy planowaniu wydatków główną uwagę skupia się na zabezpieczenie środków na wynagrodzenia oraz pochodne, są to najwyższe pozycje w wydatkach naszych jednostek oświatowych. Skutki finansowe z art. 30a Karty Nauczyciela w minionych latach 2016-2017 były wysokie, a są one trudne do przewidzenia na rok bieżący. GOPS dokonał zwrot m.in. niewykorzystanych na wydatki dotacji celowych, które zwrócono do budżetu państwa. Różnica wykazana w planie wydatków Urzędu, a jego wykonaniem stanowi 7%, co jest podyktowane ostrożnością planowania budżetu. Zwroty niewykorzystanych środków stanowiły nadwyżki operacyjne, a w konsekwencji skumulowaną nadwyżkę budżetową. Za 2018 r. wynik finansowy budżetu poz. II „Aktywa netto” to kwota (-) 173.614,07 zł i będzie on trudny do nadrobienia w latach przyszłych.

Zwrócenia uwagi wymaga, iż także w 2017 r. wykonanie wydatków było znacząco niższe od planu – o 1.507.859,03 zł, w tym wykonanie wydatków bieżących było niższe od planu o 1.105.434,42 zł (91,86% w stosunku do planu), zaś wydatków majątkowych o 402.424,61 zł (33,89% w stosunku do planu). W przypadku Urzędu Gminy różnica pomiędzy planem a wykonaniem wydatków bieżących wyniosła 438.580,26 zł, zaś wydatków majątkowych 323.776 zł (łącznie 762.356,31 zł). Różnica pomiędzy planem a wykonaniem w odniesieniu do pozostałych jednostek budżetowych wyniosła łącznie 745.502,77 zł, w tym na wydatkach bieżących 666.854,16 zł i na wydatkach majątkowych różnica wyniosła 78.648,56 zł. Tyle też wyniosły w 2017 r. zwroty od jednostek niewykorzystanych środków na wydatki (ZGKiM – 325.617,73 zł, GOPS – 101.879,63 zł, Szkoła Podstawowa w Sidrze (wówczas Zespół Szkól w Sidrze) – 179.289,22 zł, Szkoła Podstawowa w Jacowlanach – 23.150,05 zł, Szkoła Podstawowa w Majewie – 47.716,56 zł i GBOS – 67.849,53 zł). W 2017 r. planowany był budżet z deficytem 513.131 zł, zaś jego wykonanie zamknęło się nadwyżką w kwocie 860.690,04 zł.

           Na przykładzie planu finansowego Urzędu Gminy ustalono, że wykonanie wydatków bieżących w 2017 r. wyniosło 3.121.869,64 zł, zaś plan przyjęty na rok 2018 w tym zakresie wynosił 3.968.222,02 zł (wzrost o 27% w stosunku do wykonania roku poprzedniego). Jego wykonanie stanowiło zaś sumę 3.276.580,02 zł (tj. o 154.710,38 zł więcej niż w 2017 r.; wzrost wydatków w stosunku do roku poprzedniego wyniósł 5%). W przypadku GBOS wykonanie wydatków ogółem w 2017 r. wyniosło 443.239,80 zł, zaś plan przyjęty na rok 2018 wynosił 475.550 zł (wzrost o 7,3% w stosunku do wykonania roku poprzedniego). Jego wykonanie stanowiło zaś sumę 406.696,33 zł (tj. o 36.543,47 zł mniej niż wydatkowano w 2017 r.). Poza tym w 2017 r. wydatki poniesione na zadania oświatowe łącznie wyniosły 3.587.319,60 zł, zaś plan przyjęty na 2018 r. wynosił 4.117.492,50 zł (wzrost o 14,8% w stosunku do wykonania roku poprzedniego). Jego wykonanie stanowiło zaś w 2018 r sumę 3.744.861,55 zł (tj. o 157.541,95 zł więcej niż w 2017 r.; wzrost wydatków w stosunku do roku poprzedniego wyniósł 3,4%).

Przedstawione dane wskazują, że zaplanowane na 2018 r. wzrosty planu wydatków nie pokrywały się z faktycznymi potrzebami wydatkowania środków. Należy zatem wnioskować, że doszło do uchybień w kwestii planowania budżetu, przejawiających się ujęciem po stronie planu założeń niemających uzasadnienia w świetle realnych podstaw planowania wydatków bieżących, a przekładających się na konieczność formalnego zapewnienia ich finansowania – str. 26-27 i 48-50 protokołu kontroli.

Niewłaściwie klasyfikowano wydatki z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych związanych ze szkoleniami ujmując je w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”, zamiast w par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej”; w badanej próbie dotyczyło to sumy 405,90 zł. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 931) do par. 4700 należy klasyfikować zarówno wydatki na umowę zlecenie z osobą fizyczną, która przeprowadzi usługę szkoleniową dla pracowników lub opłatę za szkolenie, jak i koszty dojazdów, zakwaterowania i wyżywienia pracowników odbywających szkolenia, a więc wszystkie koszty związane ze szkoleniem – str. 17-18 protokołu kontroli.

Analiza kosztów inwestycji ujętych na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” wykazała, że nakłady ujęte na koncie 080-7 w wysokości 12.990 zł dotyczyły budowy oświetlenia w Sidrze na ul. Słomiańskiej – zadanie zostało odebrane 19 grudnia 2018 r. i opłacone w dniu 29 grudnia 2018 r. Nie zostało ono jednakże do dnia kontroli, pomimo przekazania do eksploatacji, przeniesione na stan środków trwałych.

Stwierdzono ponadto, iż na podstawie dowodu PK nr 183/2018 z dnia 25 stycznia 2019 r., ujętego w księgach pod datą 31 grudnia 2018 r., wyksięgowano na zmniejszenie funduszu jednostki – w celu urealnienia salda konta 080 – koszty 6 zadań inwestycyjnych (w łącznej wysokości 48.515 zł) jako koszty poniesione bez efektu gospodarczego lub inwestycje zaniechane. Koszty te w całości dotyczyły wykonania dokumentacji projektowej w latach 2013-2017. Wymieniony wyżej dowód PK opatrzony był jedynie podpisem Skarbnika Gminy. Nie stwierdzono, aby został sporządzony i przekazany przez Pana Wójta Skarbnikowi stosowny dokument w tym względzie, stanowiący podstawę usunięcia nakładów z ewidencji. Odnosząc się do tej sytuacji argumentował Pan, iż Skarbnik przedstawiła zestawienie sald na kontach poszczególnych inwestycji (…) Na te zadania występowano z wnioskami o dofinansowanie, niestety dofinansowania nie uzyskano. (…) Zaakceptowałem protokół weryfikacji sald kont środków trwałych w budowie sporządzony wg stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. w dniu 18 stycznia 2019 r. na sumę 117.510,50 zł. Kwota 48.515 zł stanowiła wartość inwestycji zaniechanych, którą spisano w ciężar funduszu. W przyszłości o ile Rada Gminy podejmie decyzję o przystąpieniu do realizacji zaniechanych inwestycji koszty te będą ujęte do wartości środka trwałego (…). Z ostatniego z zacytowanych fragmentów wyjaśnienia wynika zatem, że dokumentacje te są możliwe do wykorzystania w przyszłości, w związku z czym nastąpi ponowne ujęcie ich kosztów w księgach; pozostaje to w sprzeczności z faktem usunięcia ich z ewidencji – str. 153-155 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dochodów ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono, że w dniu 2 października 2017 r. upublicznił Pan wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży poprzez wywieszenie go na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Sidra w dniach od 2 do 24 października 2017 r. oraz zamieszczenie w BIP Urzędu Gminy. Nie stwierdzono natomiast, aby zgodnie z wymogiem określonym w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami informację o zamieszczeniu wykazu ogłoszono w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość – str. 52 protokołu kontroli.

Analizie poddano należności wymagalne wykazane w par. 0770 „Wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” na koniec 2018 r. w wysokości 4.149,69 zł (plus odsetki wykazane w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek” w kwocie 892,43 zł) z tytułu sprzedaży w dniu 12 marca 2007 r. lokalu mieszkalnego z rozłożeniem ceny na 10 rat. W kwestii egzekucji tej należności z ustaleń kontroli wynika, iż w dniu 21 kwietnia 2016 r. gmina wystąpiła do sądu z pozwem o wydanie nakazu zapłaty, którym jednakże nie objęto kwot podlegających zapłacie za 2015 i 2016 r. w  łącznej wysokości 1.799,60 zł. W stosunku do tej sumy nie zostały podjęte żadne czynności egzekucyjne – str. 54-55 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień związanych z pozyskiwaniem dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała, że według treści pkt 1 przyjętego przez Radę Gminy Sidra wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2015-2019 gmina Sidra posiada 15 lokali mieszkalnych, z czego czternastoma administruje Zakład Obsługi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sidrze a jednym dyrektor Szkoły Podstawowej w Majewie. Zapis ten jest niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż w praktyce Urząd Gminy administruje 8 lokalami mieszkalnymi. Ponadto pkt 5 programu przewiduje Urząd jako jeden z podmiotów administrujących lokalami, co nie wynika z pkt 1 – str. 152 protokołu kontroli.

Weryfikacja prawidłowości kwot pobieranego czynszu za najem lokali mieszkalnych wykazała zaniżenie czynszu pobieranego za najem wskazanego w protokole kontroli lokalu położonego w Sidrze. Czynsz zaniżano o 0,24 zł/m² miesięcznie, czyli o 15,81 zł z powodu błędnego zastosowania czynników zwiększających. W skali roku daje to zaniżenie o 189,72 zł, a w okresie trzech ostatnich lat od czerwca 2016 r. do czerwca 2019 r. o 569,16 zł. Ustalono również, iż wbrew zapisom umowy, zgodnie z którymi płatności miały być dokonywane będą miesięcznie, jednostka wystawiła najemcy dwie faktury obejmujące okresy półroczne. Ponadto na dzień 1 stycznia 2017 r. na koncie kontrahenta widniała nadpłata na kwotę 26,50 zł, która nie została rozliczona (zwrot lub zaliczenie na poczet przyszłych płatności) i nadal widnieje na koncie kontrahenta jako nadpłata – str. 56-57 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu lokali użytkowych wykazała, że w stosunku do najemcy lokalu w miejscowości Chwaszczewo wyłonionego w drodze przetargu nie naliczano odsetek za opóźnienie w zapłacie czynszu, co stanowi naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont... oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. W wyniku ustaleń kontroli jednostka naliczyła odsetki w łącznej kwocie 8,13 zł i obciążyła nimi najemcę – str. 58-59 protokołu kontroli.

W przypadku realizacji umowy najmu lokalu użytkowego położonego w budynku Urzędu Gminy stwierdzono, że gmina obciąża najemcę kosztami energii elektrycznej ponoszonymi pierwotnie przez Urząd (266,22 zł w 2018 r.), które zalicza do dochodów w par. 0830 „Wpływy z usług”, zamiast zaliczyć je jako zwrot wydatków i zmniejszenie kosztów. W efekcie przyjęcia tej kwoty na dochody w kosztach i wydatkach Urzędu pozostały wartości oznaczające zużycie energii przez podmiot gospodarczy, tj. niezwiązane z realizacją zadań publicznych – str. 60 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z użytkowania wieczystego ustalono, że ostatnia aktualizacja wysokości opłat za użytkowanie wieczyste miała miejsce w 2008 r. Stosownie do art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 9 października 2011 r., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Przeprowadzenie aktualizacji opłat przez Pana Wójta jest uzasadnione z uwagi na odległy termin ustalenia pobieranych opłat, który nakazuje zakładać zmianę wartości nieruchomości – str. 61-62 protokołu kontroli.

W zakresie opłat za zajecie pasa drogowego drogi gminnej ustalenia zawarto na str. 63-66 protokołu kontroli. Wynika z nich, że:

a) wnioski składane przez podmioty zainteresowane uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazują na elementy pasa drogi nieprzewidziane obowiązującą na terenie gminy Sidra uchwałą ustalającą stawki opłat za zajęcie pasa drogi. Zapobieżeniu takiej sytuacji służyłoby np. opracowanie wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej uwzględniającego terminologię przepisów obowiązujących na terenie gminy,

b) dochody wynikające z decyzji ustalających opłatę były księgowane w momencie zapłaty zapisem Wn 130 – Ma 720. W księgach nie dokonywano na koncie 221 przypisu należności na dany rok. W przypadku decyzji wieloletnich przypis powinien być ujęty w księgach na początku stycznia, z uwagi na termin płatności przypadający na 15 stycznia każdego roku, stosownie do art. 40 ust. 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.), zaś w przypadku zezwoleń jednorazowych po wydaniu decyzji. Zaniechanie dokonywania przypisu powoduje, że z ksiąg nie wynikałyby ewentualne zaległości w opłatach.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do zaprezentowanych niżej ustaleń.

Kontrola wykazała nieprzeprowadzanie przez organ podatkowy systematycznych czynności sprawdzających, nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V ustawy „Czynności sprawdzające”. Przejawem wskazanej nieprawidłowości były następujące ustalenia:

a) akta 12 podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (stanowiące 30% wszystkich podatników tej należności) nie zawierały kompletnych danych źródłowych, w wyniku czego sprawdzenie prawidłowości wykazania danych w złożonych deklaracjach było niemożliwe. Ponadto brak dokumentów źródłowych dotyczących powierzchni budynku siedziby Urzędu Gminy, innych budynków (pustostanów), a także powierzchni lokali znajdujących się w siedzibie Urzędu, które posiadają w użytkowaniu podmioty wskazane w treści protokołu kontroli na str. 72-75. Nieprawidłowość objęła 2 podmioty podlegające opodatkowaniu, w konsekwencji czego kwota zaniżonego podatku wyniosła 144 zł. Pozostałe podmioty skorzystały ze zwolnienia na mocy uchwały Rady Gminy Sidra, a więc dane wykazane w deklaracjach wykazywane są w sprawozdaniu Rb-PDP i mają bezpośredni wpływ na wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej. W myśl art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej obowiązkiem organu podatkowego jest m.in. prowadzenie czynności sprawdzających, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Zadaniem organu podatkowego jest nie tylko kontrola czy wysokość wpłacanego podatku jest zgodna z wysokością deklarowaną, ale także czy podatnik wyliczył podatek w oparciu o zgodne z rzeczywistością dane;

b) akta 2 osób fizycznych, które zarejestrowały działalność gospodarczą w 2018 r., nie zawierały informacji w zakresie powierzchni zajmowanej nieruchomości związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, bądź ewentualnego oświadczenia o niewykorzystywaniu nieruchomości do prowadzenia działalności. Wedle art. 272 oraz 274a Ordynacji podatkowej, organ podatkowy zobowiązany jest do prowadzenia czynności sprawdzających w zakresie terminowości składanych deklaracji (informacji), a w przypadku stwierdzenia jej braku, na podstawie art. 274a ma możliwość żądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwać do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku. Zaniechanie przeprowadzania systematycznych czynności sprawdzających może przyczynić się do utraty kontroli nad dochodami jednostki, a także mieć bezpośredni, negatywny wpływ na ich wysokość – str. 78-79 protokołu kontroli.

Następnym zagadnieniem, w obrębie którego stwierdzono uchybienia w stosunku do obowiązujących przepisów była prawidłowość sporządzenia deklaracji gminnej na podatek od nieruchomości. Kontrola wykazała bezpodstawne wykazanie następujących przedmiotów oraz podstaw opodatkowania:

a) pozostałej część o pow. 119 m² budynku (będącego pustostanem, korzystającego z ustawowego zwolnienia), w którym wydzielono 2 lokale użytkowe o łącznej powierzchni 268,50 m² wynajmowane osobom fizycznym, które złożyły informacje i wymierzany jest im podatek w drodze decyzji;

b) budowli o wartości 316.189,21 zł (parkingi, wiaty, ogrodzenia), które będąc w posiadaniu gminy i nie będąc wykorzystywane w działalności gospodarczej również nie podlegają opodatkowaniu.

Zawyżenie podatku z tego tytułu w 2018 r. łącznie wyniosło 8.410 zł. Analogiczna sytuacja wystąpiła również w roku 2016, 2017 oraz w 2019, za zatem łącznie zawyżenie podatku w latach 2016-2019 wyniosło 33 575 zł – str. 75-76 protokołu kontroli. W trakcie kontroli sporządzono korektę deklaracji za 2019 r.

Badanie prawidłowości sporządzenia sprawozdawczości za 2018 r. w zakresie danych dotyczących podatków i opłat wykazało ponadto uchybienia wskazane na str. 104-105 protokołu kontroli, polegające na naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej:

a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r.:

 - w kolumnie 10 „zaległości netto” dział 756 „Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych…”, rozdz. 75616 „”Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego…” par. 0320 „Wpływy z podatku rolnego” wykazano kwotę 24.051,64 zł, natomiast właściwa kwota zaległości wynosiła 33 951,64 zł. Zaniżono kwotę zaległości podatkowych o 9.900 zł. Nieprawidłowość powstała w wyniku zsumowania kwoty zaległości końcowej 22.952,25 zł z kwotą objętą zabezpieczeniem hipotecznym przyjętą w wysokości 1.099,39 zł zamiast prawidłowej 10.999,39 zł (omyłkowo pominięto cyfrę „9”);

- w kolumnie 10 dział 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami”, par. 0490 „Wpływy z innych lokalnych opłat…” wykazano kwotę 63.581 zł. Jest to kwota, w skład której weszła opłata należna za miesiące październik-grudzień 2018 r. posiadająca termin płatności 15 stycznia 2019 r., zatem na dzień 31 grudnia 2018 r. nie stanowiła jeszcze zaległości. Z § 3 ust. 7 załącznika nr 36 do rozporządzenia wynika, że wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S w odpowiednich kolumnach „Saldo końcowe” wykazuje się należności pozostałe do zapłaty, w tym zaległości netto, tj. należności pozostałe do zapłaty, których termin zapłaty minął i mogą być egzekwowane;

b) w sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów gminy za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2018 r. w pozycji „umorzenie zaległości podatkowej” nie wykazano skutków decyzji FNK.3127.1.3.2018 z dnia 12 kwietnia 2018 r. umarzającej zaległość w podatku od nieruchomości za lata 2016-2017 w kwocie 394 zł.

Kontrola terminowości dokonywania wpłat rat podatków lokalnych, tj. podatku od nieruchomości od osób prawnych, podatku od środków transportowych od osób fizycznych,  łącznego zobowiązania pieniężnego, a także opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykazała opóźnienia w dokonywaniu wpłat zobowiązań podatkowych w stosunku do obowiązujących przepisów przez podatników wymienionych w treści protokołu kontroli na str. 77, 87, 94-95 i 100. Należy zauważyć, iż uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawnych, stanowiąc naruszenie przepisów materialnego prawa podatkowego wyznaczających ramy czasowe dokonywania wpłat a ponadto jest zachowaniem wypełniającym znamiona czynu zabronionego i podlega karze grzywny (art. 57 § 1 Kodeksu karnego skarbowego). Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu.

W następstwie kontroli terminowości realizacji zobowiązań podatkowych stwierdzono, iż w przypadku podatnika wskazanego na str. 77 protokołu kontroli, trzykrotnie bezpodstawnie pobrano odsetki za zwłokę w łącznej wysokości 22 zł (7 zł + 7 zł + 8 zł). Zgodnie z art. 54 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych nie nalicza się, jeżeli ich wysokość nie przekracza trzykrotności wartości opłaty pobieranej przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, ze zm.) za traktowanie przesyłki listowej, jako przesyłki poleconej (obowiązki operatora wyznaczonego pełni Poczta Polska S.A.). W 2018 r. kwota ta wynosiła 8,70 zł (tj. 3 x 2,90 zł).

Sprawdzeniem objęto również prawidłowość poboru opłaty skarbowej, m.in. od zaświadczeń dotyczących aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola prawidłowości i powszechności poboru omawianej opłaty wykazała nierzetelność prowadzonej ewidencji, czego przejawem były następujące uchybienia:

- numer kopii wydanych zaświadczeń nie odpowiadał numerowi wynikającemu z ewidencji,

- brak kopii 3 zaświadczeń,

- nadawanie tych samych numerów zaświadczeniom wydawanym dwóm różnym podatnikom. Rzetelna ewidencja wydanych zaświadczeń powinna być prowadzona przede wszystkich w celach rewizyjnych oraz kontrolnych nad kompletnością uzyskiwanych przez gminę dochodów budżetowych, jako jednak z czynności, do dokonywania których zobowiązany jest Pan Wójt w ramach ogólnej odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej gminy (art. 53 oraz 69 ustawy o finansach publicznych). Prawidłowo prowadzona ewidencja oraz jej bieżące monitorowanie pozwala wyeliminować ryzyko nadużyć – str. 97 protokołu kontroli.

Kontroli poddano także realizację dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jej wyniki ujawniły istnienie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości, w tym m.in.:

a) niekompletność zakresu czynności pracownika odpowiedzialnego za dane zagadnienie, tj. brak zawarcia w jego treści niezbędnych obowiązków zapewniających efektywną realizację dochodów z tytułu przedmiotowej opłaty, w tym m.in. dotyczących stałej aktualizacji bazy danych wszystkich właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz czynności sprawdzających wpływających deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – str. 89 protokołu kontroli;

b) brak podjęcia uchwały w sprawie określenia ryczałtowej stawki dla nieruchomości zamieszkiwanych sezonowo. Nowelizacja ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.) od dnia 1 lutego 2015 r. wprowadziła obowiązek określenia przez gminę rocznej ryczałtowej opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych wytworzonych na nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku. Na podstawie art. 6j ust. 3b przywołanej ustawy Rada Gminy winna uchwalić ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (np. działki rekreacyjne, siedliska wiejskie wykorzystywane przez część roku) – str. 92 protokołu kontroli;

c) brak pewności co do kompletności prowadzonej ewidencji, z uwagi na następujące ustalenia (str. 92-93 protokołu kontroli):

- brak ewidencji właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, a także ewidencji umów zawartych pomiędzy właścicielami nieruchomości niezamieszkałych a odbiorcą odpadów komunalnych;

- rozbieżność między ilością osób zamieszkujących w danej miejscowości a ilością osób zameldowanych;

- brak kontroli w terenie mających na celu sprawdzenie czy posiadacze nieruchomości we wszystkich przypadkach składają deklaracje dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedłożona do kontroli ewidencja wykazała, że w 2018 r. było 908 właścicieli nieruchomości zamieszkałych i jest aktualizowana w oparciu o dane z ewidencji ludności (narodziny, zgony), lecz nie odzwierciedla sytuacji, gdy członkowie rodziny wyjeżdżają lub przyjeżdżają.

Rzetelne prowadzenie ewidencji ma istotne znaczenie w kontekście realizacji przymiotu „powszechności” objęcia gospodarowaniem odpadami komunalnymi wszystkich właścicieli nieruchomości, jako jednej z przesłanek gwarantujących prawidłową realizację dochodów z tytułu przedmiotowej opłaty. Uchybienia w tym zakresie mogą przyczynić się do zaniżenia dochodów jednostki, poprzez utratę kontroli nad nimi;

d) brak daty wpływu do Urzędu na większości badanych deklaracji (składanych w 2014 r.). Taki stan rzeczy wskazuje, iż deklaracje wpływały do Urzędu z pominięciem kancelarii. Naruszono tym samym § 42 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67), zgodnie z którym po zarejestrowaniu przesyłki na nośniku papierowym punkt kancelaryjny umieszcza i wypełnia pieczęć wpływu na pierwszej stronie pisma lub, w przypadku, gdy nie ma możliwości otwarcia koperty, na kopercie. Wobec powyższego kontrolujący nie byli w stanie sprawdzić czy deklaracje wpłynęły do Urzędu terminowo. Ustalono natomiast, że deklaracje złożone w 2018 r. opatrzone zostały datą wpływu do Urzędu – str. 93 protokołu kontroli;

e) nieprowadzenie systematycznych czynności upominawczych i egzekucyjnych w stosunku do zaległości powstałych w 2018 r. opisanych w treści protokołu kontroli na str. 96, czego przejawem jest m.in. brak objęcia zaległości postępowaniem egzekucyjnym; w próbie przyjętej do kontroli dotyczyło to kwoty 335 zł. Brak pełnych i systematycznych działań mających na celu wyegzekwowanie zaległości podatkowych (opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) stanowi naruszenie art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.). Przepis ten stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Ponadto z treści § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483), wynika obowiązek wierzyciela do systematycznej kontroli terminowości zapłaty należności pieniężnych.

Nieprawidłowości wykazało badanie zagadnień związanych z naliczaniem i wypłatą wynagrodzeń pracownikom (str. 107-114 protokołu kontroli). W zakresie dodatków specjalnych stwierdzono, że:

a) podinspektorowi wskazanemu w protokole kontroli dodatki specjalne przyznawano nieprzerwanie od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2019 r. z tytułu zwiększenia obowiązków dotyczących prowadzenia spraw z zakresu tworzenia i funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, prowadzenia spraw związanych z rozliczaniem inwestycji gminnych oraz ogłaszania przetargów; należy podkreślić, że zadania te należą do podstawowych obowiązków pracownika, ustalonych zakresem czynności z dnia 1 września 2007 r.; ciągłe przyznawanie dodatków specjalnych przy takim uzasadnieniu świadczy o niedostosowaniu stałych składników wynagrodzenia pracownika do faktycznego zakresu realizowanych zadań;

b) inspektor Urzędu Gminy wskazany w protokole kontroli od 1 stycznia 2017 r. nieprzerwanie pobiera dodatek specjalny w wysokości 600 zł, przyznany z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych związanych z wprowadzeniem centralizacji podatku VAT w gminie Sidra. Centralne rozliczenie podatku VAT jest stałym zadaniem gminy, zatem powinno być objęte zakresem czynności pracownika i uwzględnione w stałych składnikach jego wynagrodzenia.

Według art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek, natomiast okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań. Takie sformułowanie dyspozycji przepisu powoduje, że dodatek specjalny ma charakter świadczenia tymczasowego i nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Dodatkowo czynności wykonywane w ramach zwiększonego zakresu obowiązków winny być szczegółowo wskazane i nie pokrywać się z obowiązkami wynikającymi z podstawowego zakresu czynności pracownika.

W zakresie przyznawania premii jako składnika wynagrodzenia ustalono, że w 2018 r. jednostka zatrudniała 11 pracowników, którym zgodnie z obowiązującymi w Urzędzie Gminy regulaminami należała się premia regulaminowa. Według § 6 ust. 1 regulaminu wynagradzania pracownikom na stanowisku pomocniczym i obsługi przysługuje premia regulaminowa według zasad określonych w regulaminie opracowanym przez pracodawcę; pracodawca tworzy funduszu premiowy (§ 6 ust. 2). Dalej regulamin wynagradzania przewiduje, że premia przysługuje pracownikom co miesiąc w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego (za wyjątkiem miesięcy, w których pracownik został ukarany karą porządkową lub otrzymał negatywną ocenę okresową).

W opracowanym odrębnie regulaminie premiowania wskazano na tworzenie funduszu premiowego „w ramach posiadanych środków” oraz stwierdzono – niekonsekwentnie względem regulaminu wynagradzania i dalszych postanowień regulaminu premiowania – że pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych i obsługi „może być przyznana” premia regulaminowa. Dalej wymieniono przesłanki pozytywne „nabycia prawa do premii” (§ 6 ust. 1 regulaminu). Z kolei w § 6 ust. 2 wskazano, że premia nie przysługuje w miesiącach, w których wystąpiły określone zdarzenia (np. pracownik dopuścił się nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, opuszczenia stanowiska pracy, spożywania alkoholu w pracy lub wykonywania pracy w stanie po spożyciu alkoholu, został ukarany karą nagany, wyrządził pracodawcy szkodę z winy umyślnej). Jednocześnie zawarto w regulaminie przepis o charakterze określającym tryb wypłaty premii, przewidujący, że jej „przyznanie” następuje na wniosek bezpośredniego przełożonego.

Wypłaty premii pracownikom na stanowiskach pomocniczych i obsługi nie stwierdzono. Głębsza analiza zagadnienia wykazała, że w Urzędzie Gminy Sidra od czasu wejścia w życie regulaminu wynagradzania, tj. od 12 maja 2009 r., nie ustalano i nie wypłacano żadnemu z uprawnionych pracowników premii regulaminowej przewidzianej jego treścią. W wyjaśnieniu złożonym w tej sprawie wskazał Pan, że Zgodnie z Regulaminem premiowania pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi Urzędu Gminy w Sidrze – stanowiącym załącznik Nr 1 do Zarządzenia Wójta Nr 10/2014 z dnia 29 grudnia 2014 r – postąpiono zgodnie z obowiązującymi przepisami wewnętrznymi. W § 3 pkt 2 w/wym regulaminu określono „przyznanie premii następuje na wniosek bezpośredniego przełożonego:. W badanym przez Panią Inspektor okresie wnioski takie nie wpłynęły do Wójta w celu zatwierdzenia przyznania premii. Na dzień dzisiejszy trudno powiedzieć czy w badanym okresie nie wystąpiły przesłanki wykluczające przyznanie premii. W tej sytuacji nie wypłacenie premii nie narusz przepisów Regulaminu.

Odnosząc się do udzielonego wyjaśnienia należy zaznaczyć, iż zarówno regulamin wynagradzania jak i regulamin premiowania jednostki posługują się pojęciem premii regulaminowej. Utrwalony jest pogląd, iż po stronie pracownika powstaje roszczenie o wypłatę premii w sytuacji, gdy przesłanki jej nabycia są sformułowane na tyle ściśle i obiektywnie, że nie ma wątpliwości że pracownik je spełnił, bez względu na formalną nazwę nadaną premii w regulaminie (w tym przypadku problem nazewnictwa premii nie zachodzi, ponieważ zgodnie z przesłankami nabycia do niej prawa nazwano ją premią regulaminową). Przewidziane regulaminem uprzednie złożenie wniosku przez przełożonego można uznać w pewnym sensie za niekonsekwencję w regulacjach z punktu widzenia premii regulaminowej, ponieważ jest to element należący zwyczajowo do konstrukcji premii o cechach uznaniowych (gdzie nabycie prawa zależy od zaakceptowania wniosku). Charakter premii obowiązującej w Urzędzie Gminy Sidra nie wykazuje cech uznaniowości, która wyraża się w tym, że pracodawca ma całkowitą swobodę w jej przyznaniu lub odmowie przyznania pracownikowi.

Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej, regulaminowy sposób określenia przesłanek nabycia prawa do premii oraz okoliczności jego utraty, wniosek przełożonego w sprawie wypłaty premii za dany miesiąc może być uznany co najwyżej za element trybu jej wypłaty (jako świadczenia już należnego pracownikowi po spełnieniu przesłanek regulaminowych i braku przesłanek negatywnych), a nie za dokument ustalający prawo do jej otrzymania. Zapisy regulaminu premiowania jednoznacznie wskazują bowiem, że w sytuacji braku przesłanek negatywnych wymienionych w § 4 pkt 2 premia należy się każdemu pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku pomocniczym i obsługi. Przewidziany jednocześnie regulaminem wniosek przełożonego w tym przedmiocie nie może być więc uznany za warunek nabycia prawa do premii regulaminowej.

Poczynione w toku kontroli ustalenia wskazują ponadto, iż w aktach pracowniczych pracowników uprawnionych do premii bark adnotacji o naruszeniu obowiązków pracowniczych uzasadniającym utratę prawa do premii. W związku z tym w protokole kontroli obliczono wysokość premii, do których prawo – według regulaminu – nabyli pracownicy pomocniczy i obsługi zatrudnieni w 2018 r. Łączna kwota premii to 28.436,65 zł (bez uwzględnienia nieobecności w pracy).

Analiza wydatków związanych z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii wykazała m.in. brak należytego udokumentowania związku wydatku w kwocie 1.450 zł poniesionego na wyjazd harcerski do Warszawy z realizacją zadań przewidzianych Programem (poza nadaną wydatkowi klasyfikacją budżetową). Zgodność celu wydatku z Programem uzasadniono w złożonym wyjaśnieniu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych  w odrębnych przepisach. Dodatkowo przepisy art. 44 ust. 2 tej ustawy wskazują na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Tymczasem z treści faktury i jej opisu nie wynika, jaki związek miały wydatkowane środki z realizacją Gminnego Programu, a nawet ogólnie z zadaniami gminy. Do zadań Pana Wójta, jako kierownika jednostki, należy zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca – str. 118-120 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto zagadnienia dotyczące realizowanego w 2018 r. funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) – str. 120-127 protokołu kontroli. Stwierdzono, że:

a) we wszystkich przypadkach w przyjętej do kontroli próbie zebranie wiejskie zwołane w celu uchwalenia wniosku w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego nie zgromadziło wymaganej statutami sołectw liczby mieszkańców niezbędnej do przeprowadzenia ważnego zebrania w pierwszym terminie, tj. liczby stanowiącej 20% uprawnionych do głosowania mieszkańców danego sołectwa. Zgodnie ze statutami sołectw w razie braku wymaganego kworum zebranie może zostać zwołane ponownie 30 min. później i nie obowiązuje wtedy wymóg 20% uprawnionych do głosowania. Fakt przeprowadzenia zebrania wiejskiego w 30 min. po wyznaczonym terminie winien zatem jednoznacznie wynikać z treści protokołu zebrania. Stwierdzono natomiast, iż we wszystkich protokołach z zebrań załączonych do kontrolowanych wniosków sołectw widnieje odręczny dopisek w górnej części protokołu o treści „zebranie odbyło się w II turze” – na wszystkich wnioskach w tym samym charakterem pisma. W sprawie tej wyjaśnił Pan, że Wzory dokumentów dotyczące przeznaczenia funduszu sołeckiego w roku budżetowym 2018 (wzór wniosku, uchwały, protokołu, listy obecności) zostały przygotowane przez ówczesnego sekretarza Gminy Sidra (…) Wzór protokołu nie zawierał formuły o terminie zebrania tj. czy zebranie odbyło się w I lub II terminie. Ustalenie kworum zebrania odbywało się na podstawie liczby podpisów na liście obecności. W praktyce przewodniczący zebrania stwierdzał o braku kworum i konieczności zebrania w II terminie tj. po upływie 30 minut zgodnie z zapisem statutu sołectwa. W związku z powyższym wszystkie uchwały podjęte przez sołectwa są prawomocne, zostały uchwalone w II terminie jeżeli zachodziła taka potrzeba. Przy przyjmowaniu wniosków do urzędu pracownik, który przejął dokumentacje dot. funduszu sołeckiego, po rozmowie z sołtysem lub przewodniczącym zebrania oraz na podstawie liczby podpisów na liście obecności dokonywał adnotacji o terminie zebrania. W kolejnym roku niefortunny wzór wniosku protokołu został uzupełniony o formułę, w której należało odpowiednio zaznaczyć I lub II termin zebrania. Ponadto Sołtysi sołectw Gminy Sidra złożyli oświadczenia następującej treści: „Ja niżej podpisany …………….. Sołtys Sołectwa ……………… legitymujący się dowodem osobistym nr ……………..…. Oświadczam: że zebranie wiejskie w miejscowości ………………. w dniu ……………. odbyło się w ….. terminie. W związku z tym że wzór protokołu nie przewidywał adnotacji o takim fakcie, urzędnik gminy uczynił taka adnotację w mojej obecności.”

b) przyjęto do realizacji wniosek sołectwa Nowinka z 28 września 2017 r. pomimo, iż nie spełniał on wymogów formalnych określonych przepisami art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim – zawierał jedynie podpis sołtysa i wskazanie przedsięwzięcia „aswalt Nowinka Budno”. Brak uzasadnienia wniosku i oszacowania kosztów przedsięwzięcia. Załączone do wniosku protokół zebrania wiejskiego i uchwała zebrania wiejskiego nie zawierają żadnych informacji umożlwiających ustalenie, czy zebranie wiejskie uchwaliło jakiekolwiek przedsięwzięcie, a zatem wniosek narusza też art. 5 ust. 2 ustawy. Do dokumentacji załączono listę obecności podpisaną przez 12 osób. Druk uchwały zebrania jest podpisany przez przewodniczącego zebrania i nie został wypełniony, podobnie jak protokół z zebrania – str. 127 protokołu kontroli,

c) w przypadku 5 sołectw stwierdzono, że do wniosku złożonego do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego zaliczono kwoty wydatkowane na realizację przedsięwzięć zgłoszonych przez sołectwa w wysokości wyższej niż kwota funduszu przypadająca tym sołectwom na podstawie przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim. Łącznie w przypadku tych sołectw do wydatków wykonanych w ramach funduszu zaliczono kwotę o 3.482,75 zł wyższą niż środki funduszu sołeckiego. Kwot wydatkowanych ponad ustawowo określoną wysokość funduszu dla danego sołectwa nie można uznać za wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego, o których mowa w art. 3 ust. 7 ustawy o funduszu sołeckim. Przyznany gminie Sidra zwrot z budżetu państwa części wydatków wykonanych w ramach funduszu powinien być niższy o 994,92 zł i wynosić 83.767,60 zł.

Kontrolą objęto udzielanie zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.). W zamówieniu na dostawę pospółki do naprawy dróg (str. 131-135 protokołu kontroli) stwierdzono, iż pomimo przyjęcia jako jednego z kryteriów oceny ofert czasu reakcji wykonawcy, w aktach brak dokumentów umożliwiających potwierdzenie momentu dokonania zgłoszenia i czasu rozpoczęcia dostaw. Fakt ten świadczy o tym, że w rzeczywistości warunek ten nie miał istotnego znaczenia dla zamawiającego, mimo że przyznano mu bardzo wysoką wagę przy ocenie ofert (40%). W związku z tym zwrócono się do Pana o udzielenie wyjaśnienia przyczyn braku dokumentacji pozwalającej na ustalenie momentu zgłoszenia i realizacji dostawy, czyli realizowania przez wykonawcę warunków złożonej oferty. Odpowiedział Pan, że (…) W celu usprawnienia prac związanych z naprawą dróg gminnych Wykonawca z sołtysami wsi które przeznaczyły fundusz sołecki na ten cel uzgadniał termin wykonania tych prac. Traktowane to było jako termin zgłoszenia prac. Podczas odbioru prac i spisywaniu protokołu sołtysi nie zgłaszali uwagi o niedotrzymaniu terminu wykonania robót. Na podstawie tego można stwierdzić, że terminy były dotrzymane a więc zostały zrealizowane warunki złożonej oferty. Realizacja warunków złożonej oferty winna być udokumentowana w sposób umożliwiający jednoznaczne potwierdzenie tego faktu a nie przyjmowana w sposób dorozumiany.

Odnosząc się zaś do samego faktu przyjęcia przez zamawiającego kryterium oceny ofert „czas reakcji na zgłoszenie” na poziomie 40% (gdzie punktacja zależała m.in. od 1, 2 czy 3 dni reakcji) wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest dostawa pospółki.

           Nie ma przeszkód, aby wymóg odpowiedniego czasu reakcji wykonawcy na zgłoszenie stanowił jeden z wymaganych przez zamawiającego warunków postępowania. Z jednej strony pozwoliłoby to na zabezpieczenie okoliczności, które zamawiający uważa za istotne (aczkolwiek stan dokumentacji w omawianym postępowaniu nie potwierdza tej istotności), a z drugiej na uniknięcie potencjalnego niebezpieczeństwa wyboru oferty o znacząco wyższej cenie przy braku adekwatnych korzyści dla zamawiającego, rekompensujących wyższe wydatki. Niebezpieczeństwo to jest szczególnie prawdopodobne w sytuacji przypisania tego rodzaju kryterium wagi na poziomie aż 40%. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki na realizację zamówienia – nie można za taką rekompensatę (przy 40-punktowej wadze kryterium) obiektywnie uznać jednodniowych różnic w terminie przystąpienia do realizacji usługi od zgłoszenia zapotrzebowania – świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Ponadto w zakresie zagadnień dotyczącym zamówień publicznych z ustaleń zawartych na str. 127 protokołu kontroli wynika, że w treści rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych nie wykazano ani wartości ani liczby zamówień publicznych udzielonych z wyłączeniem procedur określonych ustawą. Świadczy to o nieprawidłowym sporządzenia sprawozdania, gdyż tego rodzaju zamówienia były przez Urząd Gminy udzielane, co wynika m.in. ze str. 137-140 protokołu kontroli.

Badając dokumentację dotyczącą udzielenia pomocy finansowej powiatowi sokólskiemu na realizację zadania pn. „Przebudowa drogi powiatowej nr 1259B na odcinku Sidra-Staworowo-Zalesie” nie stwierdzono, by udzielenie pomocy – polegające na wkładzie pieniężnym gminy w kwocie 1.603.671 zł – poprzedzone było uchwałą Rady Gminy podjętą na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na pomoc finansową lub rzeczową dla innych j.s.t., określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący – str. 146 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości realizacji zapisów umowy zawartej z powiatem sokólskim w sprawie udzielenia powiatowi dotacji celowej w ramach pomocy finansowej (str. 166-167 protokołu kontroli) wykazała, że dotację przelano na rachunek powiatu 17 grudnia 2018 r., podczas gdy rozliczenie zadania wraz z wymaganą dokumentacją wpłynęło do Urzędu Gminy 24 stycznia 2019 r. Według umowy dotacja miała być przekazana powiatowi w terminie 14 dni od dnia końcowego odbioru zadania i przekazania dokumentów rozliczeniowych, nie później niż do 28 grudnia 2018 r. Z umowy nie wynika zatem jednoznacznie, w jaki sposób mają zostać przez gminę przekazane środki – czy do 28 grudnia czy po przedstawieniu przez powiat dokumentacji rozliczeniowej; zastosowany zapis wskazuje w istocie na wymóg zaistnienia koniunkcji obu warunków, która w określonych okolicznościach mogła być niemożliwa do spełnienia, jak to miało miejsce w stwierdzonym przypadku. Z dokumentacji odbioru robót wynika, że miał on miejsce 14 grudnia 2018 r., zaś faktury zostały opłacone 21 grudnia 2018 r. Istniała zatem możliwość przekazania przez powiat tych dokumentów gminie do 28 grudnia 2018 r., aby zachować zgodność z postanowieniami umowy.

Kontrola dokumentów dotyczących rozliczenia inwentaryzacji środków trwałych wykazała, że z datą 28 grudnia 2018 r. sporządzono dowód LT Nr 1/2018 (podpisany przez Pana Wójta), na podstawie którego wyksięgowano z konta 011-3 sprzęt elektroniczny o łącznej wartości 44.885,60 zł jako nie nadający się do naprawy - wartość naprawy przekroczy wartość sprzętu. W okazanej dokumentacji znajdował się także protokół komisji likwidacyjnej obejmujący 10 pozycji, w tym: 4 komputery, 2 zestawy komputerowe, 2 stacje robocze, 1 drukarkę i 1 notebook. Komisja wydała opinię, że sprzęt jest wyeksploatowany z uwagi na długi okres używania a koszty naprawy przewyższają wartość początkową środków trwałych i zaproponowała aby sprzęt przekazać do utylizacji. Kontrolującym nie okazano dokumentów na okoliczność przekazania sprzętu komputerowego do utylizacji. W udzielonym wyjaśnieniu zobowiązał się Pan do jego zutylizowania do 31 grudnia 2019 r. argumentując, iż w komputerach dyski twarde zawierające dane zostały wymontowane i zabezpieczone, a pozostałe podzespoły są składowane i po uzbieraniu znacznej ilości zostaną kompleksowo w całości przekazane do utylizacji. Składowanie sprzętu miało na celu usprawnienie odbioru przez firmę utylizującą (odbiór większej ilości, a nie pojedynczych urządzeń). Zgodnie z art. 36 w zw. z art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1466, ze zm.) posiadacz zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych jest obowiązany do przekazania go zbierającemu zużyty sprzęt lub podmiotowi uprawionemu do zbierania zużytego sprzętu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, ze zm.) – str. 157 protokołu kontroli.

Analiza realizowanego w ramach funduszu sołeckiego przedsięwzięcia „Budowa budynku gospodarczego w Racewie” wykazała, że nabywane w 2017 i 2018 r. materiały (łączny koszt 23.738,50 zł) odnoszono w koszty w momencie zakupu i składowano w sołectwie przy braku formalnego ich przekazania przez Urząd Gminy. Z kolei fakt ich fizycznego zużycia lub wbudowania nie był w żaden sposób dokumentowany ani formalnie nadzorowany ze strony Urzędu. Nie stwierdzono jednocześnie, aby w badanej jednostce ustanowiono procedury w zakresie wykonania i odbioru robót dokonywanych z zakupionych materiałów, z uwzględnieniem opisu, kto i kiedy wykonywał roboty z tych materiałów i czy zostały one faktycznie wbudowane. Z ustaleń kontroli nie wynika ponadto, aby stan materiałów na koniec poszczególnych lat inwentaryzowano, co stanowi naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono, że do dnia kontroli zadanie nie zostało rozliczone i nadal figurowało na saldzie Wn konta 080-7. Dodatkowo w przyjętej próbie dwóch faktur zakupowych z dnia 12 lipca 2018 r. na kwotę 3.055,84 zł i z dnia 13 listopada 2018 r. na kwotę 2.943,04 zł nie wypełniono pozycji na fakturze dotyczącej pokwitowania odbioru ilościowo-jakościowego towaru; faktury pod względem merytorycznym autoryzowane były przez podinspektora Urzędu Gminy. W wyjaśnieniu w tej sprawie wskazano m.in., iż (…) nadzór nad zadaniem ze strony Urzędu sprawował referat Budownictwa, Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa, zaś materiałami dysponowała Pani sołtys. Materiały zakupione były wbudowane; zadanie realizowali mieszkańcy sołectwa w „czynie społecznym”, dlatego zaliczono je w koszt konta 080-7, z pominięciem ewidencji na 310. Na dzień kontroli konto nie zostało rozliczone - dokona się tego w momencie sporządzenia i przekazania do księgowości protokołu powykonawczego odbioru robót budowlanych. Na tej podstawie zostanie sporządzony dokument OT.

Regulacjami polityki rachunkowości przyjęto, że materiały (bez dalszego sprecyzowania), opał i paliwa ewidencjonuje się na koncie 310 „Materiały”, a niezużyte inwentaryzuje się na koniec roku kalendarzowego; dopuszczono jednocześnie księgowanie bezpośrednio w koszty zużycia materiałów wbudowanych w dniu zakupu. W instrukcji obiegu dokumentów (§ 16) przewidziano zaś, iż dowodami magazynowymi w zakresie materiałów budowlanych są m.in.: dowód przyjęcia do magazynu – MP lub PZ wypisany w trzech egzemplarzach przez inspektora ds. budownictwa; dowód wydania z magazynu – MW lub WZ i zwrot do magazynu. Poza tym przyjęto, że inspektor ds. budownictwa lub inny pracownik prowadzący całość zadana inwestycyjnego sporządza protokół odbioru końcowego i przekazania inwestycji do użytku oraz dowód OT i przekazuje do pionu finansowo-księgowego najpóźniej w terminie 14 od daty sporządzenia. Z przepisów wewnętrznych nie wynika zatem uzasadnienie dla zaobserwowanej praktyki postępowania z materiałami budowlanymi zakupionymi w ramach funduszu sołeckiego – 153 i 160-161 protokołu kontroli. Podobną sytuację stwierdzono w odniesieniu do kostki brukowej zakupionej w 2018 r. z funduszu sołeckiego sołectwa Jacowlany za kwotę 1.124,18 zł – str. 125-126 protokołu kontroli.

Analiza realizacji przez gminę obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała także nierzetelność dokumentacji dotyczącej inwentaryzacji pozostałych środków trwałych OSP (objętych ewidencją na koncie 013-2) przeprowadzonej na podstawie zarządzenia Pana Wójta z dnia 16 listopada 2018 r. Kontrolującym okazano odręcznie sporządzone arkusze spisu z natury od nr 22 do 26 dotyczące składników należących do OSP Sidra (wycenione na 144.060,73 zł), w których poszczególne pozycje pokrywały się z pozycjami księgi inwentarzowej. Pozostałe arkusze znajdujące się w okazanej dokumentacji (wydane komisji inwentaryzacyjnej), opatrzone numerami od 27 do 30, pozostały nie wypełnione. Dokumentacja obejmowała także arkusze spisu z natury wypełnione komputerowo (nie opatrzone numerami) i dotyczące pozostałych OSP. Poszczególne pozycje zawarte w tych arkuszach również pokrywały się z pozycjami księgi inwentarzowej. Każdy z arkuszy opatrzony był podpisami 3 członków komisji inwentaryzacyjnej i nie został wypełniony w zakresie rubryk „wycenił” i „sprawdził”. Łączna wartość wynikająca z arkuszy wynosiła 276.975,78 zł i odpowiadała danym ewidencji analitycznej (ksiąg inwentarzowych); nie była zaś zgodna z danymi ewidencji syntetycznej do konta 013-2, które wykazywało saldo Wn 275.938,78 zł, tj. niższe o 1.037 zł. W sprawozdaniu końcowym z przeprowadzonej inwentaryzacji składników majątkowych OSP sporządzonym przez przewodniczącą komisji inwentaryzacyjnej zawarto następujące stwierdzenie: zespół spisowy przeprowadził spis wyposażenia na zasadzie weryfikacji stanu z rejestrem. Środki trwałe będące na wyposażeniu OSP zostaną szczegółowo zinwentaryzowane na dzień 30 czerwca 2019 r. Część wyposażenia wymaga gruntownego przeglądu pod kątem przydatności do dalszej eksploatacji.

Zarówno dane przywołanego sprawozdania (zwrot o przeprowadzeniu spisu wyposażenia na zasadzie weryfikacji stanu z rejestrem) jak i dane arkuszy spisowych (kolejność pozycji wynikająca z ksiąg inwentarzowych) mogą sugerować, iż w praktyce inwentaryzacja została przeprowadzona w inny sposób niż w drodze spisu z natury. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, iż weryfikacja dotyczyła wyposażenia OSP Sidra. Do bilansu Urzędu przyjęto wartość zaewidencjonowaną na koncie 013-2, tj. 275.938,78 zł. Natomiast wg przeprowadzonego spisu z natury winno być 276.975,78 zł. (…) Różnica inwentaryzacyjna wynosiła 1.037 zł, dotyczyła OSP Sidra. Po wyjaśnieniu rozbieżności, zaksięgowano na koncie 013-2 kwotę 1.037 zł z datą 31 marca 2019 r., faktycznego zakupu dokonanego w kwietniu 2018 r. (poz. 197 i 198 str. 59 księgi inwentarzowej OSP). Do protokołu końcowego inwentaryzacji Skarbnik błędnie zakwalifikowała przeprowadzony spis z natury jako weryfikację.

Jak wynika z ustaleń kontroli wystąpiły ponadto inne uchybienia w zakresie dokumentowania inwentaryzacji przeprowadzonej na podstawie zarządzenia z dnia 16 listopada 2018 r. Polegały one na braku sprawozdania opisowego z przebiegu spisu z natury według wzoru stanowiącego załącznik nr 6 do instrukcji (§ 31 instrukcji – po zakończeniu spisu zespół spisowy składa przewodniczącemu komisji sprawozdanie zawierające rozliczenie z przydzielonych arkuszy i informację o wszelkich stwierdzonych w toku spisu nieprawidłowościach w gospodarce podlegającymi spisowi składnikami majątkowymi) oraz protokołu sporządzonego zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 10 do instrukcji (§ 40 instrukcji – z przeprowadzonych czynności rozliczenia i weryfikacji różnic inwentaryzacyjnych komisja spisuje protokół, który po zaopiniowaniu przez radcę prawnego i Skarbnika zatwierdza Wójt) – str. 162-164 protokołu kontroli.

Kontrola wykonania zaleceń pokontrolnych w obrębie zagadnienia organizacji żywienia uczniów w szkołach prowadzonych przez gminę Sidra wykazała, że podjęte działania nie przyczyniły się do wyeliminowania wszystkich nieprawidłowości. W dalszym ciągu operacje związane z zapewnieniem żywienia uczniów odbywają się z pominięciem planowania finansowego w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz poza księgami rachunkowymi poszczególnych szkół (żywienie prowadzone jest w trzech szkołach podstawowych w Sidrze, Jacowlanach i Majewie). W wydanych zaleceniach pokontrolnych wnioskowano o zapewnienie objęcia planem finansowym opłat za posiłki pobierane od uczniów i wydatków ponoszonych na zakup usług gastronomicznych (cateringu) finansowanych z tych opłat, na co uzyskano zapewnienie Pana Wójta o zobowiązaniu kierowników do objęcia wynikających stąd dochodów i wydatków planem wyodrębnionego rachunku. W 2018 r. operacje dotyczące żywienia nadal odbywały się poza planowaniem finansowym i księgami szkół, co uzasadniono faktem likwidacji wyodrębnionych rachunków dochodów i wydatków w szkołach oraz niewielką liczbą dzieci korzystającą z wyżywienia poza dziećmi objętymi rządowym programem dożywiania.

Jak wykazały czynności kontrolne, żywienie w szkołach zorganizowane jest w formie nabywania usług gastronomicznych (cateringu) od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. W 2018 r., podobnie jak to ma miejsce w 2019 r., obowiązywały umowy zawarte z usługodawcami przez dyrektorów poszczególnych szkół na okres roku kalendarzowego. Ponownie należy wskazać, że zapewnienie żywienia w publicznych szkołach jest zadaniem towarzyszącym działalności opiekuńczej, zapisanym w art. 106 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r, Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.); przywołany przepis przewiduje możliwość – a nie obowiązek – prowadzenia przez szkoły stołówek. Przepis ten wiąże tę działalność z zadaniami opiekuńczymi szkoły, w tym ze wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów (celem prowadzenia stołówek są bowiem wyłącznie funkcje socjalno-bytowe, polegające na zapewnieniu żywienia uczniom). Podpisanie przez dyrektorów umów z usługodawcami przesądza, że w imieniu szkoły zapewniają oni uczniom dostęp do korzystania z posiłków w stołówce. Dodania wymaga, iż w postanowieniach okazanych umów znajdował się zapis wskazujący, iż zapłata za obiady z deklaracji rodziców i nauczycieli uzgodniona zostanie z dyrektorem danej szkoły. Z treści art. 106 ust. 2 i 3 Prawa oświatowego wynika, iż korzystanie z posiłków w stołówce jest odpłatne, zaś warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Kwestia ustalenia warunków korzystania ze stołówki w Zespole Szkół w Sidrze w porozumieniu z Panem Wójta była także przedmiotem zaleceń pokontrolnych po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. Kontrola wykazała zaniechanie wdrożenia tego zalecenia, pomimo, iż w odpowiedzi zapewnił Pan, iż zobowiązano dyrektora Zespołu Szkół w Sidrze (obecnie Szkoły Podstawowej w Sidrze) do ustalenia warunków korzystania ze stołówki szkolnej oraz wysokości opłat za posiłki. Brak wykonania dyspozycji przepisów art. 106 ust. 2 i 3 Prawa oświatowego dotyczy także Szkół Podstawowych w Jacowlanach i w Majewie. Obowiązek ustalenia przez dyrektora szkoły stawek opłat za posiłki przesądza o obowiązku gromadzenia przez jednostkę środków publicznych z tytułu odpłatności za posiłki. Wpływy z tej działalności powinny zatem stanowić dochody publiczne.

W odpowiedzi na zalecenie pokontrolne rekomendujące „zwrócenie się do dyrektora Zespołu Szkół w Sidrze – występującego w charakterze zamawiającego – o określanie warunków zamówienia publicznego na dostarczanie posiłków do szkół podstawowych na terenie gminy w sposób umożliwiający ustalenie kosztu „wsadu do kotła” dla uczniów nieobjętych dożywianiem i innych kosztów dostawcy składających się na oferowaną cenę posiłku, mając na uwadze możliwość realizacji obowiązku obciążania uczniów wyłącznie kosztami artykułów żywnościowych zużytych na przygotowanie posiłków” Pan Wójt poinformował, iż przy współpracy dyrektora Zespołu Szkół w Sidrze i kierownika GOPS opracowano warunki zamówienia publicznego na dostarczanie posiłków do szkół na terenie gminy w roku 2016 w sposób umożliwiający ustalenie kosztów wsadu do kotła. Z analizy postępowania przeprowadzonego w 2016 r. na dożywianie uczniów w szkołach na terenie gminy w okresie od 2 stycznia do 22 grudnia 2017 r. (postępowanie do 30.000 euro) wynika, iż w zapytaniu ofertowym wymagano, aby oferta zawierała średnią cenę netto i brutto posiłku dziennie jako „wsad do kotła”, co w formularzu ofertowym przełożyło się na zwrot oferuję wykonanie przedmiotu zamówienia za „jako wsad do kotła”; wskazano jednocześnie, iż przedmiotem zamówienia jest przygotowanie, dostarczenie i wydanie posiłków. W warunkach zamówienia uszczegółowiono, iż posiłki mają być serwowane na jednorazowych naczyniach dostarczanych przez wykonawcę na własny koszt; posiłki będą dostarczane własnym transportem na własny koszt; wykonawca ponosi koszty załadunku i rozładunku wszystkich dostaw posiłków oraz zapewnia osobę do wydawania posiłków oraz mycia i wyparzania naczyń. W informacji o wyniku postępowania podano, iż wybrano ofertę złożoną przez firmę Polski Dom Rodzinny Serce J. Lis z Sokółki, która zaproponowała najniższą cenę, tj. 5,5 zł brutto, w tym 5 zł wsad do kotła i 0,50 zł usługa transportowa (przy czym nie stwierdzono, aby wskazanie ceny usługi transportu wynikało z warunków postępowania).

Procedurę wyłonienia usługodawcy dożywania uczniów w szkołach na terenie gminy Sidra w okresie od 2 stycznia do 22 grudnia 2018 r. przeprowadził jako zamawiający GOPS w Sidrze (ogłoszenie z dnia 28 listopada 2017.). W opisie przedmiotu zamówienia i warunkach zamówienia określono m.in.: zamówienie obejmuje usługę dożywania polegającą na przygotowaniu, dostarczeniu i wydaniu posiłków do poszczególnych szkół; liczba dzieci korzystających z obiadów ok. 103; liczba dzieci zapewne zwiększy się po zebraniu deklaracji na korzystanie z obiadów; wykonawca będzie miał obowiązek przygotowania i wydania posiłków uczniom nieobjętym programem dożywiania, a chcącym indywidualnie płacić za posiłek po cenie wskazanej w ofercie; posiłki mają być porcjowane i wydawane w naczyniach jednorazowego użytku w pomieszczeniach stołówek szkół; wykonawca zobowiązuje się do dostarczania naczyń i sztućców lub innych naczyń równoważnych na swój koszt; posiłki wykonawca będzie dostarczać własnym transportem, na własny koszt; wykonawca ponosi koszt załadunku i rozładunku wszystkich dostaw posiłku; oferta powinna zawierać średnią cenę netto i brutto posiłku dziennie jako „wsad do kotła”; kryterium cena 100%; w formularzu ofertowym zawarto sformułowanie: „oferuję wykonanie przedmiotu zamówienia jako „wsad do kotła””.

Wskazania wymaga, iż tak jak we wcześniejszym postępowaniu, określono, że cena za posiłek ma stanowić „wsad do kotła”; jednocześnie większość kosztów świadczenia usługi przerzucono na usługodawcę – dostarczenie jednorazowych naczyń i sztućców, wydanie posiłków, transport, załadunek i rozładunek dostaw. W ogóle nie odniesiono się natomiast do kosztów przygotowania posiłków przez wykonawcę (np. zatrudnienia personelu). Zastosowany przez zamawiającego wymóg podania ceny ofertowej jako „wsadu do kotła” z jednoczesnym brakiem odniesienia się do wartości wszystkich kosztów świadczenia usługi lub ich „przerzuceniem” na wykonawcę przesądza, iż w cenie za posiłki – którą obciążano rodziców uczniów – były zawarte w istocie koszty świadczenia usługi, takie jak wynagrodzenie personelu, zakup jednorazowych naczyń, transport. W przeciwnym wypadku usługa ta byłaby pozbawiona sensu ekonomicznego. Obowiązujące w 2018 r. ceny za obiad wynosiły odpowiednio: 6,50 zł w Szkole Podstawowej w Sidrze oraz 7 zł w Szkole Podstawowej w Jacowlanach i w Majewie.

Stwierdzony stan faktyczny nadal sprzeciwia się zatem postanowieniom art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego stanowiącym, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w art. 106 ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Aktualność zachowuje przy tym pogłębiona interpretacja tej normy prawnej zawarta w wystąpieniu wystosowanym do Pana Wójta po kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2015 r. (w tamtym okresie przedmiotowa norma znajdowała się w art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty) – str. 170-176 protokołu kontroli.

Analiza arkuszy organizacyjnych szkół obsługiwanych przez GBOS w Sidrze, przeprowadzona podczas problemowej kontroli gospodarki finansowej GBOS pod kątem przestrzegania przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela oraz uchwały Nr VII/43/2011 Rady Gminy Sidra z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, zmienionej uchwałą Nr XVII/132/2013 Rady Gminy Sidra z dnia 14 marca 2013 r., wykazała nieprawidłowości w zakresie sposobu ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dyrektora i wicedyrektora Szkoły Podstawowej w Sidrze w roku szkolnym 2017/2018. Tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin w roku szkolnym 2017/2018 został zaniżony względem postanowień uchwały o 2 godziny w stosunku do dyrektora i o 6 godzin w stosunku do wicedyrektora. Jednocześnie dyrektor i wicedyrektor realizowali w tym roku szkolnym godziny ponadwymiarowe, które były dodatkowo opłacane.

Wobec powyższego, zgodnie z uchwałą, 2 godziny ponadwymiarowe realizowane przez dyrektora SP w Sidrze w roku szkolnym 2017/2018 powinny być realizowane w ramach obowiązującego go pensum i nie powinny być dodatkowo opłacane (5 godzin dyrektor powinien realizować jako wymiar obowiązkowy i 4 jako godziny ponadwymiarowe, zamiast 3 godzin obowiązkowych i 6 ponadwymiarowych). Podobnie 1 godzina ponadwymiarowa realizowana tygodniowo przez wicedyrektora SP w Sidrze w roku szkolnym 2017/2018 powinna być traktowana jako godzina obowiązującego nauczyciela tygodniowego pensum, a zatem nie powinna być dodatkowo opłacana. W odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń skierowanych na podstawie ustaleń kontroli problemowej, pełniąca obowiązki kierownika GBOS poinformowała, że nienależnie wypłacone z tego tytułu wynagrodzenie dyrektora wyniosło 3.245 zł, zaś wynagrodzenie wicedyrektora 1.536,28 zł.

W arkuszach organizacyjnych szkół na rok szkolny 2018/2019 nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przyjętego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć po obniżce dla nauczycieli pełniących funkcje kierownicze.

Kontrola wykazała natomiast nieprawidłowości w liczbie godzin ponadwymiarowych zatwierdzonych przez Pana Wójta w arkuszach organizacyjnych szkół prowadzonych przez gminę Sidra, w świetle art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, zarówno na rok szkolny 2017/2018, jak i 2018/2019. Polegały one na przyznaniu nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze godzin ponadwymiarowych w liczbie przekraczającej ½ tygodniowego wymiaru godzin zajęć obowiązującego tych nauczycieli po obniżce uchwalonej przez Radę Gminy. W roku szkolnym 2017/2018 nieprawidłowość ta – jak wyżej wskazano – dotyczyła dyrektora SP w Sidrze. Oprócz tego w roku szkolnym 2017/2018 dyrektorowi SP w Majewie przyznano 6 godzin ponadwymiarowych przy obowiązującym pensum 10 godzin. Z kolei w roku szkolnym 2018/2019 omawiana nieprawidłowość dotyczyła dyrektora SP w Jacowlanach – przyznano 4 godziny ponadwymiarowe przy obowiązującym pensum 5 godzin.

Należy też wskazać, że zgodnie z postanowieniami art. 42 ust. 6a Karty Nauczyciela, obowiązującego od dnia 1 września 2018 r., dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz innym nauczycielom, o których mowa w art. 42 ust. 6, korzystającym z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, nie przydziela się godzin ponadwymiarowych, chyba że jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale, a za zgodą organu prowadzącego szkołę także gdy jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale. Zasadą jest zatem nie przydzielanie godzin ponadwymiarowych dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz wymóg szczególnego uzasadnienia podstaw do wyrażenia zgody na ich realizację. Natomiast nawet w przypadku wystąpienia i należytego uzasadnienia podstaw do przyznania godzin ponadwymiarowych – w sytuacjach określonych przez art. 42 ust. 6a Karty Nauczyciela – ich wymiar nadal musi być zgodny z ogólnymi zasadami określonymi w art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, a zatem nie może przekraczać ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Usunięcie z nadanych przez Pana Wójta zakresów czynności pracowników Urzędu postanowień przewidujących powierzenie przez Pana zadań realizowanych przez tych pracowników na podstawie odrębnych umów o pracę zawartych z kierownikami GOPS i SOK.

2. Dokumentowanie realizacji spoczywających na Panu obowiązków określonych postanowieniami regulaminu kontroli zarządczej.

3. Zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur określających obowiązki w zakresie zamieszczania na dowodach księgowych danych wskazanych w części opisowej.

4. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) usunięcie z zakładowego planu Urzędu konta 855,

b) precyzyjne wskazanie ksiąg pomocniczych prowadzonych bez wykorzystania komputera.

5. W zakresie prowadzenia ewidencji księgowej zobowiązanie Skarbnika Gminy do:

a) rozważenia uproszczenia zasad ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT, mając na uwadze brak zasadności (zbędność) niektórych rozwiązań wobec zastosowania metody rozliczeń brutto z US; w szczególności uwaga to dotyczy ewidencjonowania centralnego rozliczenia podatku VAT przy wykorzystaniu wydzielonego w tym celu konta w ramach konta 133 (a w praktyce również przy zastosowaniu odrębnego rachunku bankowego, co jest dodatkowo niezgodne z regulacjami przyjętymi w polityce rachunkowości) oraz przewidywania w przepisach wewnętrznych kont rozrachunkowych dotyczących ewidencjonowania rozliczeń z tytułu VAT w księgach budżetu i rozliczeń z jednostkami organizacyjnymi gminy (rozwiązania nie są stosowane w praktyce, co potwierdza ich zbędność w zakładowym planie kont),

b) prowadzenia rzetelnej ewidencji analitycznej gruntów, spełniającej wymagania ustawy o rachunkowości i zasad prowadzenia ewidencji pomocniczej do konta 011,

c) ewidencjonowania z wykorzystaniem konta 140 operacji przelewów środków między rachunkami budżetu,

d) ujęcia na koncie syntetycznym 013 pilarki o wartości 899 zł i wideł o wartości 138 zł,

e) bezwzględnego przestrzegania zgodności między danymi ewidencji syntetycznej i analitycznej prowadzonej dla danego konta,

f) zaprzestania ewidencjonowania operacji związanych z przyznanym wynagrodzeniem płatnika podatku dochodowego jako dochodu i wydatku jednostki – ze względu na brak kasowej realizacji tej operacji gospodarczej; zapewnienie przestrzegania powyższych zasad także przez jednostki podległe,

g) ujmowania na koncie 201 wszystkich nieopłaconych zobowiązań oraz wykazywania ich w sprawozdaniach Rb-28S, stosownie do przepisów art. 6 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości, mając na uwadze w szczególności brak uzasadnienia dla zaniechania księgowania – i pomijania w sprawozdawczości – zobowiązań poświadczonych dokumentami, które wpłynęły do jednostki przed wyznaczonym regulacjami wewnętrznymi 8 dniem następnego miesiąca kalendarzowego,

h) rzetelnego prowadzenia ewidencji na koncie 133, w sposób obrazujący bezpośrednio wynikające z wyciągów obroty i saldo na rachunku budżetu oraz na innych rachunkach bankowych prowadzonych w ramach tego konta (efekt taki umożliwi m.in. właściwy podział analityczny konta 133 w przypadku ewidencjonowania na nim więcej niż jednego rachunku bankowego); zwrócenia też uwagi, że konto 133 nie służy analitycznemu wyodrębnianiu dochodów i wydatków, a także innego rodzaju operacji dokonywanych za pośrednictwem danego rachunku, w związku z czym ewidencja na koncie danego rachunku powinna obrazować wyłącznie wykazane przez bank obroty i salda rachunków bankowych,

i) zaprzestania wyodrębniania oddzielnych ksiąg rachunkowych dla potrzeb ewidencji projektów realizowanych z udziałem środków Unii Europejskiej, mając na uwadze możliwe sposoby prawidłowego wydzielenia ewidencji projektu (ewidencja analityczna, dziennik częściowy, odrębny rejestr),

j) prowadzenia ewidencji operacji dotyczących realizowanych projektów z udziałem środków UE z zachowaniem elementarnych wymogów określonych ustawą o rachunkowości,

k) bieżącego ujmowania na koncie 013 pozostałych środków trwałych pochodzących z zakupu,

l) prowadzenia subkont dochodów i wydatków dla każdego z kont otwartych w ramach konta 130, na którym ujmowane są zarówno dochody, jak i wydatki,

ł) przestrzegania zasady czystości obrotów na koncie 130,

m) rzetelnego ustalania sald stron Wn i Ma konta 224 w ewidencji budżetu,

n) wyksięgowania na konto 960 salda strony Ma konta 224-12 w łącznej kwocie 212 zł,

o) księgowania na koncie 226 w ewidencji Urzędu wyłącznie należności mających cechy należności długoterminowych, mając na uwadze, że o posiadaniu tych cech nie świadczy fakt zabezpieczenia ich poprzez ustanowienie hipoteki; ujmowanie zaległości zabezpieczonych hipoteką na koncie 221,

p) ujmowania równowartości wszystkich wydatków dokonanych z plan finansowego Urzędu na finansowanie inwestycji zapisem Wn 810 – Ma 800,

q) bieżącego przenoszenia wartości przyjętych do używania środków trwałych wytworzonych w procesie inwestycyjnym z konta 080 na konto 011,

r) wyksięgowywania w ciężar funduszu nakładów ujętych na koncie 080 na rozpoczęte zadania inwestycyjne wyłącznie w oparciu o sporządzony przez Pana Wójta stosowny dokument określający podstawy wyksięgowania, którymi powinny być w szczególności okoliczności świadczące o braku możliwości kontynuowania inwestycji lub wykorzystania dotychczas poniesionych nakładów,

s) naliczania i ujmowania w księgach odsetek od nieterminowo regulowanych należności cywilnoprawnych,

t) ujmowania jako zwrotu poniesionych wydatków i zmniejszenia kosztów kwot zwracanych przez najemców za zużycie energii i innych mediów, mając na uwadze urealnienie w ten sposób wykazywanych w sprawozdawczości wydatków i kosztów dotyczących funkcjonowania jednostki.

6. W zakresie sprawozdawczości:

a) zaniechanie wypełniania w sprawozdaniu Rb-NDS poz. D111 „Ze sprzedaży papierów wartościowych” w zakresie odnoszącym się do przychodów z tytułu emisji papierów wartościowych, których zbywalność jest ograniczona,

b) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-Z danych dotyczących istniejącego zadłużenia z tytułu wyemitowanych obligacji jako zadłużenia z kredytów i pożyczek, stosownie do obowiązujących zasad klasyfikacji tytułów dłużnych,

c) ujmowanie wartości sprzedanych gruntów w poz. I.2.6. jednostkowego zestawienia zmian w funduszu Urzędu,

d) prawidłowe sporządzanie sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP w zakresie podanym w części opisowej wystąpienia dotyczącej dochodów z podatków i opłat lokalnych.

7. Zapewnienie przestrzegania określonych przepisami wewnętrznymi wymogów dotyczących dowodów dokumentujących operację podjęcia gotówki z banku do kasy.

8. Zapewnienie przestrzegania obowiązujących w Urzędzie Gminy procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, których wartość nie przekracza 30.000 euro, w tym w zakresie wyboru wykonawcy obsługi bankowej budżetu gminy, mając na uwadze w szczególności zapewnienie dokumentacji poświadczającej, iż wydatki publiczne o znaczącej wysokości ponoszone są w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

9. Dołożenie większej staranności w zakresie planowania wydatków budżetu (głównie bieżących) oraz monitorowania faktycznej realizacji budżetu gminy pod kątem realności przyjętych założeń dotyczących wysokości planowanych wydatków i wynikającego stąd wyniku budżetu, wiążącego się z koniecznością zapewnienia jego finansowania.

10. Zapewnienie klasyfikowania w par. 4700 wydatków na podróże stanowiące dojazdy związane ze szkoleniami.

11. Upublicznianie informacji o zamieszczeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat.

12. Objęcie postępowaniem egzekucyjnym kwoty 1.799,60 zł odpowiadającej niezapłaconym w latach 2015-2016 ratom za sprzedaż lokalu mieszkalnego.

13. Uwzględnienie w projekcie uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na kolejne lata (obowiązującego począwszy od 2020 r.) zgodnych ze stanem faktycznym i spójnych wewnętrznie postanowień co do podmiotów zarządzających mieszkaniowym zasobem gminy.

14. Ustalenie w prawidłowej wysokości miesięcznego czynszu za najem lokalu mieszkalnego wskazanego w protokole kontroli. Obciążenie najemcy tego lokalu kwotą czynszu zaniżonego za ostatnie 3 lata w wysokości 569,16 zł, po uprzednim uwzględnieniu nierozliczonej dotychczas z najemcą nadpłaty w kwocie 26,50 zł.

15. Wystawianie najemcom faktur za okresy przewidziane postanowieniami umowy.

16. Przeprowadzenie aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości.

17. Rozważenie opracowania wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej na terenie gminy Sidra, którego treść byłaby dostosowana do sposobu określenia poszczególnych elementów pasa w treści obowiązującej na terenie gminy uchwały.

18. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

19. Podejmowanie systematycznych czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V tej ustawy, w stosunku do należności wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

20. Prawidłowe sporządzanie deklaracji Urzędu Gminy na podatek od nieruchomości.

21. Rozważenie zasadności wystąpienia do właściwego urzędu skarbowego o ukaranie podatników, którzy w sposób uporczywy dokonują wpłat podatków z opóźnieniem.

22. Prawidłowe stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie naliczania odsetek za zwłokę, w szczególności dotyczących przesłanek wyłączających naliczanie tych odsetek.

23. Podjęcie działań zmierzających do efektywnej realizacji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, realizując postulaty zawarte w części opisowej wystąpienia pokontrolnego i protokole kontroli.

24. W zakresie wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy:

a) udzielanie premii pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych i obsługi, stosownie do postanowień regulaminów wynagradzania i premiowania, z treści których wynikają obiektywne przesłanki nabycia przez pracownika prawa do premii w każdym miesiącu oraz jego utraty, świadczące o regulaminowym a nie uznaniowym charakterze premii,

b) naliczenie i wypłacenie pracownikom premii, które nie zostały im wypłacone w okresie obowiązywania przepisów wewnętrznych przewidujących regulaminowy charakter premii; poinformowanie o wysokości naliczonych i wypłaconych kwot,

c) rozważenie dokonania stosownej zmiany regulaminów wynagradzania i premiowania, jeżeli wolą Pana Wójta jest – jak wynika z udzielonych wyjaśnień – wprowadzenie w Urzędzie premii o charakterze wyłącznie uznaniowym,

d) zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych za stale wykonywane przez pracowników zadania, mając na uwadze okresowy charakter tego świadczenia wynikający z ustawy. Wynagradzanie zadań stale wykonywanych przez pracowników poprzez ustalenie na odpowiednim poziomie stałych składników wynagrodzenia.

25. Dokonywanie wydatków na podstawie dokumentacji zapewniającej możliwość jednoznacznego ustalenia związku finansowanych celów z realizacją zadań gminy z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii.

26. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) zapewnienie należytego udokumentowania w protokole zebrania wiejskiego, na którym uchwalono wniosek sołectwa o przeznaczenie środków funduszu, faktu przeprowadzenia zebrania w II terminie, jeżeli liczba obecnych na zebraniu uniemożliwiała przeprowadzenie zebrania w I terminie w świetle zasad wynikających ze statutu sołectwa,

b) formalne odrzucanie wniosków sołectw niespełniających wymagań określonych ustawą o funduszu sołeckim, w tym niemających umocowania w odpowiedniej dokumentacji z zebrania wiejskiego, świadczącej o ich uchwaleniu przez zebranie,

c) zaprzestanie zaliczania do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego kwot wydatkowanych na realizację przedsięwzięć danego sołectwa w wysokości przekraczającej środki rozdysponowane przez to sołectwo we wniosku,

d) złożenie do PUW korekty wniosku o zwrot z budżetu państwa części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego za rok 2018 r. polegającej na zmniejszeniu wykazanych w nim wydatków o 3.482,75 zł i należnej gminie dotacji o 994,92 zł; dokonanie zwrotu do PUW kwoty 994,92 zł.

27. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób wykonania usługi może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca.

28. Zapewnienie należytego udokumentowania przestrzegania przez wykonawcę – na etapie realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego – warunków zawartych w ofercie, w szczególności w sytuacji, gdy warunki te były jednym z kryteriów oceny ofert.

29. Podawanie w treści rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych wartości i liczby zamówień publicznych udzielonych z wyłączeniem procedur określonych ustawą.

30. W zakresie udzielania pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego:

a) udzielanie pomocy finansowej w oparciu o odrębną uchwałę organu stanowiącego podjętą w tej sprawie,

b) zawieranie w umowach w sprawie udzielenia pomocy jednoznacznych postanowień w kwestii podstawy przekazania dotacji,

c) przekazywanie dotacji po uzyskaniu wymaganej umową dokumentacji.

31. Przestrzeganie przepisów ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym w zakresie utylizacji składników majątkowych podlegających tej ustawie.

32. Wdrożenie procedur kontroli procesów wykonania i odbioru prac realizowanych z zakupionych przez gminę materiałów budowlanych, mając na uwadze, że wszystkie operacje z zakresu gospodarki finansowej gminy (w tym np. przekazanie wykonawcom lub mieszkańcom materiałów stanowiących własność gminy) winny być zatwierdzane przez pracowników jednostki. Jednocześnie zapewnienie spójności wprowadzonych w tym zakresie procedur z przepisami wewnętrznymi regulującymi zasady ewidencjonowania materiałów, mając na względzie również obowiązek zapewnienia przestrzegania zasad ewidencji.

33. W zakresie inwentaryzacji:

a) zapewnienie ujmowania różnic inwentaryzacyjnych w księgach tego roku, którego dotyczyła inwentaryzacja,

b) inwentaryzowanie na koniec roku materiałów budowalnych ujmowanych w koszty w momencie zakupu i ujmowanie ich wartości na koncie 310,

c) zapewnienie rzetelnego i należytego – względem obowiązków wynikających z przepisów wewnętrznych i ustawy o rachunkowości – dokumentowania czynności dotyczących przeprowadzenia inwentaryzacji.

33. W zakresie organizacji żywienia uczniów w szkołach prowadzonych przez gminę:

a) objęcie planem dochodów budżetu gminy opłat za żywienie pobieranych od uczniów, zaś planem wydatków budżetu kwot podlegających wydatkowaniu z tytułu zakupu obiadów opłacanych przez uczniów; przekazanie dyrektorom szkół stosownych informacji zapewniających ujęcie tych dochodów w planach finansowych szkół, a wydatków w planach finansowych szkół lub GOPS (w zależności od przyjętego rozwiązania w zakresie jednostki finansującej usługę zakupu posiłków),

b) zobowiązanie dyrektorów szkół do ustalenia – w porozumieniu z Panem Wójtem – warunków korzystania ze stołówek szkolnych, w tym wysokości opłat za posiłki, mając jednocześnie na uwadze, że ustalona opłata za posiłki, pobierana od uczniów, może obejmować wyłącznie koszty artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków (zrealizowanie tego zalecenia jest zależne od właściwego wykonania poniższego wniosku),

c) zobowiązanie dyrektorów Szkół Podstawowych w Sidrze, Jacowlanach i Majewie – występujących w charakterze zamawiającego – do określania warunków zamówień publicznych na dostarczanie posiłków do szkół w sposób umożliwiający ustalenie rzeczywistego kosztu „wsadu do kotła” dla uczniów opłacających posiłki z własnych środków oraz innych kosztów dostawcy składających się na oferowaną cenę posiłku, mając na uwadze umożliwienie realizacji obowiązku obciążania uczniów wyłącznie kosztami artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków,

d) wystąpienie do dostawców posiłków o wskazanie, jaką kwotę w ramach pobieranej ceny za obiad stanowiły koszty zakupu artykułów żywnościowych zużywanych do przygotowania posiłków, a jaką koszty przygotowania i dostawy obiadów; po uzyskaniu tych informacji – i przedstawieniu przez dyrektorów szkół niezbędnych danych o uczniach, którzy nabywali posiłki – zapewnienie środków na dokonanie zwrotu z budżetu gminy bezpodstawnie pobranych od uczniów opłat za obiady, tj. opłat w części obejmującej koszty przygotowania i dowozu posiłków; poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o skutkach finansowych podjętych w tym zakresie działań, w tym wysokości zwróconych kwot.

34. Zatwierdzanie arkuszy organizacyjnych szkół przewidujących obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, który będzie zgodny z postanowieniami uchwały Rady Gminy w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, zaś liczba godzin ponadwymiarowych tych nauczycieli – z przepisami art. 35 ust. 1 i art. 42 ust. 6a Karty Nauczyciela.

35. Podjęcie działań zmierzających do usunięcia skutków finansowych nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli GBOS w Sidrze, wynikających z zatwierdzenia przez Pana Wójta arkusza organizacyjnego SP w Sidrze na rok szkolny 2017/2018 niezgodnego z zasadami uchwalonymi przez Radę Gminy. W tym celu:

a) wystąpienie do dyrektora SP w Sidrze o dobrowolny zwrot kwoty 3.245 zł wypłaconej za realizację godzin ponadwymiarowych, które w rzeczywistości powinny stanowić godziny obowiązkowego pensum dyrektora w roku szkolnym 2017/2018,

b) wskazanie dyrektorowi SP w Sidrze na obowiązek wystąpienia do wicedyrektora SP w Sidrze o dobrowolny zwrot kwoty 1.536,28 zł wypłaconej za realizację godzin ponadwymiarowych na stanowisku wicedyrektora, które w rzeczywistości powinny stanowić godziny obowiązkowego pensum wicedyrektora.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku