Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Choroszczy

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 stycznia 2013 roku (znak: RIO.I.6001-9/12), o treści jak niżej:

Pan

Jerzy Ułanowicz

Burmistrz Choroszczy

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Choroszcz za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Choroszczy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Stwierdzono, że Urząd Miejski w Choroszczy prowadzi obsługę finansowo-księgową Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Choroszczy – str. 5-6 protokołu kontroli. Prowadzenie przez Urząd ksiąg rachunkowych MGOPS sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostka ta, działająca jako jednostka budżetowa, jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na jej kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, dokonana pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego… (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) wykazała, że w zakładowym planie kont Urzędu jako jednostki budżetowej zostały przewidziane konta takie jak: 740 „Dotacje i środki na inwestycje”, 820 „Rozliczenie wyniku finansowego” i 870 „Podatki i obowiązkowe rozliczenia z budżetem obciążające wynik finansowy”. Ich treść ekonomiczna określona w załączniku nr 3 do rozporządzenia przesądza, że nie mogą one mieć zastosowania do ewidencji operacji występujących w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego – str. 4-5 protokołu kontroli.

W zakresie tego zagadnienia stwierdzono też, że z regulacji wewnętrznych jednostki nie wynikał sposób prowadzenia ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 141-143 protokołu kontroli, w przepisach wewnętrznych wskazano na stosowanie metod określonych w art. 17 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o rachunkowości, nie podając jednakże rodzajów materiałów objętych ewidencją ilościowo-wartościową. W trakcie kontroli, zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 16 października 2012 r., wprowadzono stosowne zmiany w zakładowym planie kont.

Nie został pisemnie uregulowany stosowany sposób ewidencji wydatków wykonywanych w ramach funduszu sołeckiego. Kontrolowana jednostka wyodrębnia analitycznie wydatki realizowane w ramach funduszu sołeckiego, według poszczególnych sołectw, w sposób umożliwiający uzyskanie danych do wypełnienia kolumny 10 sprawozdania Rb-28S. Przyjęte rozwiązania winny jednak mieć umocowanie w regulacjach wewnętrznych. Właściwe jest ponadto pisemne powierzenie obowiązków w zakresie merytorycznej kontroli dowodów księgowych mającej za przedmiot zakwalifikowanie wydatków jako wykonanych w ramach funduszu sołeckiego – str. 156 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia  5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, poprzez:

a) niezachowywanie zasady czystości obrotów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”, co było wynikiem nieprawidłowej ewidencji zwrotu podatków; obowiązek prowadzenia ewidencji na koncie 130 z zachowaniem czystości obrotów wynika z zasad funkcjonowania tego konta zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 16 protokołu kontroli,

b) zaliczenie do dochodów i wydatków budżetu operacji, które nie zostały kasowo zrealizowane oraz dokonanie na koncie 133 „Rachunek budżetu” zapisów niemających oparcia w danych wyciągu bankowego; stwierdzono, że poniesione przez najemcę koszty zakupu materiałów do remontu lokalu użytkowego (sklep spożywczo-przemysłowy w Rogowie) postanowiono zaliczyć na poczet należnego czynszu za lokal. Kwota 4.398,40 zł wynikająca z przedłożonych przez najemcę faktur została jednakże bezpodstawnie zaksięgowana Wn 133 – Ma 901 „Dochody budżetu” i Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133. Naruszono w ten sposób zarówno zasadę dokonywania na koncie 133 zapisów zgodnych z zapisami w księgowości banku, zawartą w załączniku nr 2 do rozporządzenia, jak i zasadę kasowego ustalania wyniku budżetu regulowaną przepisami art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia, zawyżając dochody i wydatki budżetu 2011 roku o 4.398,40 zł – str. 23-24 protokołu kontroli,

c) nieujęcie do ksiąg rachunkowych września 2011 r. – jako zobowiązań na dzień 30 września 2011 r. – faktur opatrzonych datą wpływu z tego miesiąca, a opłaconych w październiku 2011 r. Na koniec września na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” winna być ujęta kwota zobowiązań wynosząca 5.250,02 zł, którą następnie należało wykazać jako zobowiązania niewymagalne w sprawozdaniu Rb-28S za wrzesień. Kwoty zobowiązań podlegają wykazaniu w sprawozdaniach Rb-28S sporządzanych za miesiące kończące kwartał. Stwierdzony stan faktyczny narusza przepis art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym – str. 23 protokołu kontroli,

d) niewłaściwe prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu. Konto 222 analitycznie zostało podzielone na dwa konta, z których jedno dotyczyło rozliczeń dochodów budżetowych jednostek oświatowych i Zespołu Obsługi Szkół w Choroszczy (łącznie 7 jednostek budżetowych), zaś drugie rozliczeń dochodów MGOPS. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 222, ewidencję szczegółową należy prowadzić w sposób umożliwiający ustalenie stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów budżetowych – str. 8-9 i 148 protokołu kontroli,

e) niezaliczenie do kosztów inwestycji polegającej na budowie zatok autobusowych i przebudowie zjazdów z chodnikami na ul. Dominikańskiej i Piaskowej wartości wykonanych robót dodatkowych wynoszącej 7.971,88 zł; w złożonym wyjaśnieniu Skarbnik wskazał, że wartość środka trwałego zostanie skorygowana – str. 137 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość bilansu z wykonania budżetu za 2011 rok stwierdzono, że jako pasywa bilansu wykazano zobowiązania finansowe w kwocie 11.980.788,58 zł, zgodnej z sumą sald stron Ma konta 134 „Kredyty bankowe” oraz konta 260 „Zobowiązania finansowe”, w tym 11.876.348,20 zł wykazano jako zobowiązania długoterminowe i 104.440,38 zł jako zobowiązania krótkoterminowe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, przez zobowiązania krótkoterminowe rozumie się ogół zobowiązań z tytułu dostaw i usług a także całość lub tę część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. W związku z powyższym w poz. I.1.1 winna być wykazana kwota zobowiązań krótkoterminowych wynosząca 647.684 zł, a w poz. I.1.2 zobowiązania długoterminowe w wysokości 11.333.104,20 zł – str. 19-20 protokołu kontroli.

 Stwierdzono przypadek nieterminowego uregulowania zobowiązania wobec MPO Białystok na kwotę 4.458,78 zł (kosztów odsetek nie poniesiono). Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 29 protokołu kontroli, termin płatności upływał 18 stycznia 2012 r., faktura wpłynęła do Urzędu 10 stycznia 2012 r., zaś do księgowości dopiero 31 grudnia 2012 r. Za przyczynę uregulowania zobowiązania po terminie należy zatem uznać przetrzymywanie dokumentu na stanowisku właściwym do kontroli merytorycznej. Stwierdzony stan faktyczny narusza zasadę terminowego regulowania zobowiązań wyrażoną w art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono, że dochody z opłaty adiacenckiej zostały ujęte w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”. Analiza rodzajów opłat podlegających ujęciu w tej podziałce według przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) oraz fakt wskazania w tych przepisach rodzajów jednostek pobierających opłaty klasyfikowane w par. 0690, prowadzą do wniosku, że właściwą podziałką dla dochodów z opłaty adiacenckiej jest par. 0490 „Wpływy z innych lokalnych opłat pobieranych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych ustaw”. Ogółem w par. 0690 sklasyfikowano dochody z opłaty adiacenckiej w wysokości 157.245,16 zł – str. 69 protokołu kontroli.

Analiza podstaw gospodarowania nieruchomościami wykazała, że na terenie gminy Choroszcz obowiązują zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata określone uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 r., zmienionej następnie uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2009 r. Treść uchwały nie uwzględnia jednak zmodyfikowanego z dniem 22 października 2007 r. brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który nakazuje objęcie uchwałą także zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na czas nieoznaczony – str. 60 protokołu kontroli.

Kontrola procedury sprzedaży nieruchomości gminy wykazała brak dowodów na pisemne poinformowanie nabywców o terminie i miejscu zawarcia umowy. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto, w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymania wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2) – str. 61-62 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono, iż o obowiązku przestrzegania tajemnicy skarbowej nie zostały poinformowane osoby związane z serwisowaniem programu i sprzętu komputerowego, wykorzystywanego do wymiaru należności podatkowych i prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat, mające dostęp do informacji objętych tajemnicą skarbową. Artykuł 294 §4 ustawy Ordynacja podatkowa wymaga aby tajemnicy skarbowej przestrzegały również inne osoby, którym udostępniono informacje objęte tajemnicą skarbową, chyba że na ich ujawnienie zezwala przepis prawa – str. 73 protokołu kontroli.

W zakresie należności z tytułu podatku rolnego od osób prawnych ustalono, że kontrolowana jednostka nie gromadziła pełnych, historycznych danych geodezyjnych dotyczących roku 2011. Należy także dodać, iż pracownicy kontrolowanej jednostki uzyskali bezpośredni dostęp do danych geodezyjnych za pomocą systemu komputerowego. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym (tekst jednolity z 2006 roku Dz. U. Nr 136 poz. 969 z późn. zm.), wskazuje, iż podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. Stwierdzono ponadto, że podatnik wskazany w opisie na stronie 77 protokołu kontroli, składał korekty deklaracji podatkowych z naruszeniem terminów przewidzianych w treści art. 6a ust. 8 pkt 2 ustawy o podatku rolnym, który nakazuje osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym, w tym spółkom, nieposiadającym osobowości prawnej, jednostkom organizacyjnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostkom organizacyjnym Lasów Państwowych skorygować deklaracje, w razie zaistnienia zmian, o których mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian. Ustalono również, iż wskazany w opisie podatnik posiada we współwłasności z osobami fizycznymi grunty rolne, na które nie złożył oddzielnych deklaracji podatkowych. Artykuł 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym stwierdza, że jeżeli grunty, o których mowa w art. 1 ustawy stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach).

Wśród podatników podatku rolnego (osoby fizyczne) ustalono przypadki błędnego wyliczenia podstawy opodatkowania (hektarów przeliczeniowych) – str. 80 – 81 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości udzielania ustawowych ulg w podatku rolnym, pozwoliło ustalić również przypadek, opisany na stronie 106 protokołu kontroli, dotyczący wadliwego udzielenia ulgi z tytułu nabycia gruntów na powiększenie lub utworzenie nowego gospodarstwa rolnego, z naruszeniem zasad określonych przez artykuł 13d ust. 3 ustawy o podatku rolnym.

W zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych stwierdzono nieprawidłowości, opisane na stronach 89 – 91 protokołu kontroli, dotyczące deklaracji podatkowej złożonej przez Urząd Miejski w Choroszczy. Nieprawidłowość polegała na błędnym zadeklarowaniu powierzchni dróg wewnętrznych, zwolnionych uchwałą Rady Miejskiej w Choroszczy, w wyniku czego wadliwie prezentowana była wartość nieosiągniętych dochodów z tytułu tej należności, zaniżona o kwotę  456 702 zł.

Analizując zagadnienia związane z pozyskaniem dochodów z tytułu podatku od środków transportowych ustalono – strona 104 protokołu kontroli - iż część podatników objętych kontrolą złożyła swoje deklaracje podatkowe z opóźnieniem (zazwyczaj po pisemnym wezwaniu przez pracownika odpowiedzialnego za wymiar tego podatku), nie dotrzymując terminów wskazanych treścią artykułu 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten stanowi, iż podmioty, określone w ust. 1 tego artykułu , są obowiązane:

- składać, w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku;

-        odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności;

-        wpłacać obliczony w deklaracji podatek od środków transportowych - bez wezwania - na rachunek budżetu właściwej gminy.

Natomiast w obrębie zagadnień dotyczących podatków: rolnego, leśnego oraz od nieruchomości oraz od środków transportowych, tak w grupie podatników osób prawnych jak i w grupie osób fizycznych, stwierdzono nieprawidłowości, opisane na stronach 93, 85-86, 83-84, 80-81 i 78 protokołu kontroli, będące konsekwencją nie wykonywania przez pracowników służb finansowych czynności sprawdzających, stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

Z kolei w trakcie kontroli wydawanych przez organ podatkowy decyzji przyznających ulgi w spłacie podatków stwierdzono braki wskazane w opisie na stronach 106 - 107 protokołu kontroli a dotyczące wymagań formalnych, jakie powinny spełniać decyzje podatkowe, wynikające z treści art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej.

Ustalono również, że przed wydaniem decyzji przyznających ulgi w zapłacie podatków, kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadzał postępowania podatkowego, co skutkowało brakiem materiału dowodowego potwierdzającego, podnoszone we wnioskach podatników ubiegających się o ulgi, fakty wskazujące na ich trudną sytuację. W tym kontekście istotne znaczenie mają wskazania art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa a postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy, aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Należy zauważyć, że kontrola w sposób bezpośredni nie kwestionuje zasadności umorzenia, a jedynie sposób prowadzenia postępowania, szczególnie w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz formalno prawnej poprawności wydawanych decyzji. Wskazać należy także art. 180 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z treści przywołanego artykułu wynika również, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej – str. 107 protokołu kontroli.

Z kolei kontrola w obrębie ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych, prowadzona w kontekście zgodności tych działań z wymogami ustawy o rachunkowości, pozwoliła stwierdzić, według opisu na stronie 108 protokołu kontroli, że kontrolowana jednostka nie posiadała w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, regulacji przewidzianych treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości.

Badanie prawidłowości naliczenia wynagrodzeń inkasentom pozwoliło stwierdzić, iż kwoty brutto wynagrodzeń wyliczano z naruszeniem zasad ich zaokrąglania, ustalonych treścią art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 110 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli badaniu poddano także prawidłowość danych zawartych w rocznym sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za rok 2011. Ustalono, iż dane zawarte w tym sprawozdaniu są zgodne z danymi zawartymi w rocznym sprawozdaniu Rb-27S. Ustalono jednocześnie, iż w kolumnie 4 sprawozdania, w pozycji A5 zaniżono wartość skutków finansowych o kwotę 456 702 zł. Podobna sytuacja zachodzi w kolumnie 3, w pozycji A5 sprawozdania, gdzie wykazaną wartość zaniżono o kwotę 782 379,36 zł – str. 111 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że pracownikom Urzędu przyznawane są dodatki specjalne w związku z wykonywaniem dodatkowych zadań nieobjętych zakresami czynności. Dodatki są przyznawane na czas określony obejmujący rok kalendarzowy, stale od 2008 roku. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Przyznawanie dodatku co rok powoduje, że podstawa jego przyznania traci przymiot okresowości – zadania stanowiące podstawę jego przyznania nie mogą być uznane za „dodatkowe”. Ciągłe ich wykonywanie wskazuje, że powinny zostać uwzględnione w zakresach obowiązków – str. 114-115 protokołu kontroli.

Analiza wydatków związanych z podróżami służbowymi krajowymi wykazała, w przyjętej do kontroli próbie, jedną nieprawidłowość. W odniesieniu do jednego wyjazdu służbowego dokonano zwrotu kosztów pomimo, że pracownik nie załączył biletów PKP na kwotę 41 zł. Złożono oświadczenie, że bilety zostały zgubione. Przyjęcie w tej sytuacji oświadczenia pracownika, jako podstawy zwrotu kosztów, stanowi naruszenie § 8a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) stanowiącego, że do rozliczenia kosztów podróży pracownik załącza dokumenty (rachunki) potwierdzające dokonanie wydatku, natomiast oświadczenie o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania może złożyć tylko w przypadku, gdy uzyskanie dokumentu (rachunku) nie było możliwe. Stwierdzono ponadto, że w poleceniach wyjazdu w pozycji „cel wyjazdu” wpisywano jedynie zwrot „służbowo”. Nie pozwala to na rzetelne zweryfikowanie publicznego celu poniesienia wydatku na zwrot kosztów podróży.

Kontrola rozliczenia kosztów podróży służbowych poza granice kraju, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991 ze zm.), wykazała, że:

a) nieprawidłowo wyliczono wysokość diety w związku z wyjazdem pracownika do Grodna; pominięto przy rozliczeniu oświadczenie pracownika o korzystaniu z pełnego wyżywienia. W efekcie zamiast należnej diety w wysokości 57,25 zł wypłacono 228,99 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, pracownik w dniu 8 listopada 2012 r. wpłacił do kasy Urzędu nienależnie otrzymaną kwotę 171,74 zł,

b) wbrew przepisowi § 13 ust. 1 rozporządzenia pracownikowi nie były wypłacane zaliczki na niezbędne koszty podróży i pobytu poza granicami kraju. Przywołany przepis formułuje obowiązek udzielenia zaliczki,

c) dzień, na który ustalany jest kurs waluty w celu rozliczenia delegacji zagranicznej, nie wynika z przepisów wewnętrznych. W związku z tym, że zagadnienie to nie zostało uregulowane prawem powszechnie obowiązującym, właściwe jest przyjęcie jednolitego rozwiązania w procedurach wewnętrznych jednostki. Z ustaleń kontroli wynika, że do rozliczania kosztów przyjmowano różne dni,

d) podobnie jak w przypadku podróży krajowych cel podróży zagranicznej określano jako „służbowo” – str. 116-119 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnienia udzielaniem dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych wykazała, że dotacji dla LUKS „Badminton” Choroszcz w 2011 r. udzielono na podstawie dwóch ofert (złożonych w dwóch konkursach), w których kalkulacja udziału własnego w zadaniu była oparta m.in. o fakt dysponowania zapleczem lokalowym. Należy wskazać, że dysponowanie pomieszczeniami określono w warunkach konkursu jako element zasobów rzeczowych niezbędnych dla realizacji zadania, a nie jako element kalkulacji kosztów. Podmiot składający ofertę wnioskował o dotację w wysokości 45.000 zł przy udziale własnym wynoszącym 20.000 zł. Komisja konkursowa wskazała, że oferta spełnia wszystkie warunki, a udział własny określono na „ok. 15.000 zł, jako rzeczowy (np. lokal, sprzęt, materiały) oraz osobowy (np. wolontariusze) wkład własny (…)”. Kontrola wykazała, że w praktyce dysponowanie lokalem przez beneficjenta odnosi się do użyczania od gminy Choroszcz sali gimnastycznej, zaś odnośnie dysponowania sprzętem stwierdzono, że Urząd przekazał LUKS w 2011 r. sprzęt o łącznej wartości 3.161,91 zł. Ponadto brak podstaw do wyceny oferowanej pracy wolontariuszy. Przedstawione okoliczności nie pozwalają na uznanie rzetelności ofert w części przewidującej wartość wkładu własnego w realizację zadania.

W sprawozdaniach z realizacji zadań, na które LUKS otrzymał dotację, stwierdzono przekroczenie zakładanego udziału środków pochodzących z dotacji w realizowanym zadaniu bez wymaganej umową zgody Pana Burmistrza (udział wyniósł odpowiednio 85,2% i 81,57% przy oferowanym 69% i dopuszczalnym w granicach 70-90% za zgodą Burmistrza wyrażoną na wniosek beneficjenta, po zapoznaniu się z jego sytuacją finansową). Ponadto wystąpiły znaczące rozbieżności między kwotami zakładanymi w ofercie dla poszczególnych pozycji kosztów a kosztami faktycznie poniesionymi. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zadanie ma zostać wykonane zgodnie z umową i ofertą, w tym ze zaktualizowanym, stosownie do przyznanej dotacji, harmonogramem i kosztorysem – art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) oraz wzór umowy stanowiący załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z realizacji tego zadania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 25). Zatem kwoty ujęte w poszczególnych pozycjach kosztorysu nie mogą być traktowane dowolnie przez otrzymującego dotację. Należy wskazać, że w umowie przewidziano – wbrew przywołanym przepisom – możliwość przesuwania środków między poszczególnymi pozycjami kosztorysu ze względu na wzrost cen oraz „z innych względów”, co oznacza w praktyce pełną dowolność w zakresie wydatkowania środków w ramach przyznanej kwoty. Sprawozdania beneficjenta zostały uznane za prawidłowe – str. 120-123 protokołu kontroli. Nieznaczne rozbieżności między pozycjami kosztorysowymi w ofercie a faktycznym wykorzystaniem środków z dotacji (niemające umocowania w pisemnej zmianie umowy) stwierdzono także w wyniku kontroli rozliczenia dotacji udzielonej Caritas na organizację opieki pielęgnacyjnej, socjalnej i medycznej – str. 124-125 protokołu kontroli.

Kontrola dotacji udzielonej Parafii Rzymskokatolickiej w Złotorii na dofinansowanie prac konserwatorsko-remontowych w zabytkowym kościele wykazała, że w dniu 16 grudnia 2011 r. zawarto umowę sprzeczną z uchwałą Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 czerwca 2010 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków. Umowa nie wymagała bowiem złożenia sprawozdania z realizacji zadania, stanowiąc jedynie o dostarczeniu „dokumentów potwierdzających wysokość poniesionych kosztów”. Uchwała z dnia 27 czerwca 2010 r. zobowiązuje beneficjenta do złożenia sprawozdania zawierającego określone uchwałą elementy. Beneficjent przedłożył jedynie dokumenty potwierdzające wydatkowanie środków dotacji, jak wymagano w umowie – str. 125-126 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielania i realizacji zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) wykazała, że realizacja zamówienia na dostawę oleju opałowego lekkiego odbywała się przy braku bieżącej kontroli zgodności cen dostaw z umową. Do żadnej faktury nie była dołączona wymagana umową kalkulacja uzasadniająca zastosowanie innej ceny niż ustalona w przetargu. Mimo tego faktury zostały zatwierdzone i opłacone. Wymagane dokumenty uzyskano dopiero w czasie kontroli – str. 129-133 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości podstaw władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne gminy stwierdzono, że Zespół Obsługi Szkół w Choroszczy włada nieruchomością na podstawie „umowy użyczenia”. W odniesieniu do innych jednostek budżetowych nie wskazano zaś kontrolującym dokumentów mających ustanawiać podstawy władania nieruchomościami. Należy wskazać, że zgodnie z art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd ustanowiony w drodze decyzji na podstawie art. 45 tej ustawy – str. 138-139 protokołu kontroli.

Sprawdzenie prawidłowości inwentaryzacji przeprowadzonej na koniec 2011 r. wykazało, że w arkuszach spisowych brak było numerów inwentarzowych lub fabrycznych spisywanych składników majątkowych, czym naruszono zasady określone w § 8 pkt 20 instrukcji inwentaryzacyjnej wprowadzonej zarządzeniem Nr 6/96 Burmistrza Miasta i Gminy Choroszcz z dnia 15 października 1996 r. Należy dodać, że poprzednia kontrola kompleksowa wykazała te same uchybienia związane z wypełnianiem arkuszy spisu z natury. W odpowiedzi na wniosek pokontrolny Pan Burmistrz przedstawił, że „arkusze spisu z natury będą wypełniane w sposób określony przepisami zakładowej instrukcji inwetaryzacyjnej” – str. 145-146 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych i postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierownika MGOPS obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

2. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu tych kont, które nie mogą mieć zastosowania w jednostce ze względu na ich treść ekonomiczną określoną w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…,

b) formalne unormowanie zasad prowadzenia ewidencji analitycznej wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego.

3. Pisemne powierzenie obowiązków w zakresie kontroli dowodów księgowych pod względem kwalifikacji wydatku jako poniesionego w ramach funduszu sołeckiego.

4. Wskazanie Skarbnikowi na wyeliminowanie nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie zapisów na koncie 130 z zachowaniem zasady czystości obrotów,

b) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie danych wynikających z wyciągów bankowych,

c) ustalanie kwoty dochodów i wydatków budżetu zgodnie z zasadą kasowej realizacji, mając na uwadze, że odstępstwa od niej mogą zachodzić tylko w wyjątkowych przypadkach, określonych prawem,

d) ujmowanie w księgach zobowiązań wynikających z nieopłaconych faktur co najmniej na koniec miesięcy kończących kwartał, mając na uwadze obowiązek wykazania stanu zobowiązań w sprawozdawczości budżetowej,

e) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 222 w sposób umożliwiający ustalenie stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów,

f) zaliczanie do wartości inwestycji wszystkich kosztów związanych z wytworzeniem środka trwałego.

5. Wykazywanie w bilansie budżetu krótkoterminowych zobowiązań finansowych stosownie do przepisów art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości.

6. Wzmożenie nadzoru nad obiegiem dokumentów w Urzędzie, mając na uwadze stwierdzony podczas kontroli przypadek nieterminowego uregulowania zobowiązania z powodu przekazania faktury do księgowości po terminie płatności.

7. Ujmowanie dochodów z opłaty adiacenckiej w paragrafie 0490.

8. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, polegającej na objęciu nią zasad wydzierżawiania i najmu nieruchomości na czas nieoznaczony.

9. Pisemne powiadamianie wyłonionych w przetargu nabywców nieruchomości o terminie i miejscu podpisania aktu notarialnego.

10. Kompletne stosowanie przepisów zawartych w Dziale VII Ordynacji podatkowej.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatku od nieruchomości, leśnego, rolnego, oraz od środków transportowych, w tym także wynikające z deklaracji podatkowej na podatek od nieruchomości złożonej przez Urząd Miejski w Choroszczy oraz poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o skutkach finansowych tych działań.

12. Prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych

przepisów Ordynacji podatkowej.

13. Udzielanie ulg  i zwolnień w podatku rolnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o podatku rolnym.

14. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

15. Sporządzenie dokumentacji wymaganej treścią wskazanych przepisów ustawy o rachunkowości oraz wyeliminowanie pozostałych nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej podatków i opłat.

16. Wyeliminowanie nieprawidłowości związanych z naliczaniem wynagrodzeń inkasentom.

17. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

18. Rozważenie wprowadzenia zmian w zakresach czynności pracowników poprzez ujęcie w nich zadań stanowiących od 2008 r. podstawę przyznawania dodatku specjalnego, a w konsekwencji uwzględnienia tego faktu w wysokości stałych wskaźników wynagrodzenia, mając na uwadze wskazany w części opisowej wystąpienia okresowy charakter dodatku specjalnego.

19. W zakresie odbywania podróży służbowych i rozliczania ich kosztów:

a) dokonywanie zwrotu kosztów podróży służbowych, które zostały udokumentowane zgodnie z obowiązującymi przepisami,

b) zapewnienie wypełniania poleceń wyjazdu służbowego w sposób umożliwiający stwierdzenie celu podróży,

c) wypłacanie zaliczki pracownikowi delegowanemu do odbycia podróży zagranicznej,

d) wdrożenie regulacji wewnętrznej określającej dzień, na który ustalany jest kurs waluty w celu dokonania rozliczenia kosztów podróży zagranicznej.

20. W zakresie dotacji udzielanych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych na realizację zadań z zakresu pożytku publicznego:

a) zapewnienie rzetelnej weryfikacji ofert składanych w konkursach przez podmioty ubiegające się o dotację, w szczególności w zakresie wyceny wkładu własnego,

b) przestrzeganie ustalonych warunków w zakresie udziału środków dotacji w kosztach realizacji zadania i zasad ich ewentualnej zmiany,

c) przestrzeganie wymogu zgodności rozliczenia dotacji z poszczególnymi pozycjami kosztorysu wchodzącego w skład oferty realizacji zadania publicznego; dokumentowanie ewentualnych zmian pozycji kosztorysowych,

d) zaniechanie zamieszczania w umowie postanowień przewidujących dowolność w zakresie powodów modyfikowania kosztorysu realizacji zadania.

21. Określanie w umowie sposobu udokumentowania rozliczenia dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach zgodnie z zasadami określonymi przez Radę Miejską.

22. Zapewnienie realizacji postanowień umowy z dostawcą oleju opałowego w zakresie obowiązku dokumentowania podstaw zmiany cen.

23. Przekazanie w trwały zarząd nieruchomości, którymi władają jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

24. Zobowiązanie zespołów spisowych do zamieszczania w arkuszach spisu z natury danych wymaganych instrukcją inwentaryzacyjną.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku