Kontrola problemowa gospodarki finansowej przeprowadzona w

Przedszkolu Nr 3 z Oddziałami Integracyjnymi w Hajnówce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 marca 2012 roku (znak: RIO.I.6002-1/12), o treści jak niżej:

Pani Dorota Durzyńska

Dyrektor

Przedszkola Nr 3 z Oddziałami

Integracyjnymi w Hajnówce

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2011 roku, przeprowadzonej w Przedszkolu Nr 3 z Oddziałami Integracyjnymi w Hajnówce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz.674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała nieprawidłowości w procedurze zmiany formy organizacyjnej Przedszkola z zakładu budżetowego na jednostkę budżetową. Rada Miasta Hajnówka uchwałą z dnia 26 października 2010 r. postanowiła o likwidacji Przedszkola, jako zakładu budżetowego, z dniem 31 grudnia 2010 r. i z dniem 1 stycznia 2011 r. utworzyła jednostkę budżetową pod nazwą Przedszkole Nr 3 z Oddziałami Integracyjnymi w Hajnówce. Jak wynika z ustaleń kontroli, brak dokumentacji świadczącej o zachowaniu, przy likwidacji zakładu i utworzeniu jednostki budżetowej, trybu dotyczącego warunków dalszego zatrudnienia pracowników, określonego w art. 100 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) – zarówno wobec Pani Dyrektor, jak i pozostałych pracowników Przedszkola. Nie stwierdzono dowodów świadczących o zaproponowaniu pracownikom likwidowanego zakładu budżetowego nowych warunków pracy lub płacy na dalszy okres zatrudnienia, co powinno nastąpić do 30 listopada 2010 r. Nie stwierdzono również, aby pracownicy zostali powiadomieni przez pracodawcę na piśmie o zmianach, jakie mają nastąpić w zakresie ich stosunków pracy (w tym o skutkach nieprzyjęcia nowych warunków pracy lub płacy). Formalnym skutkiem nieprzedłożenia nowych warunków pracy lub płacy pracownikom likwidowanych podmiotów jest wygaśnięcie stosunków pracy z dniem zakończenia likwidacji (art. 100 ust. 1 i 5 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 100 ust. 6 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych, w przypadku wygaśnięcia stosunku pracy na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy, pracownikom przysługują świadczenia przewidziane dla pracowników, z którymi stosunki pracy rozwiązuje pracodawca z przyczyn niedotyczących pracowników.

Uchwała Rady Miasta z 26 października 2010 r. przewiduje, że pracownicy przekształconego zakładu budżetowego stają się pracownikami jednostki budżetowej i zachowują dotychczasowe warunki pracy i płacy, stosownie do art. 23¹ Kodeksu pracy. Należy jednak wskazać, że przywołany w uchwale przepis nie miał zastosowania w opisanym stanie faktycznym, ponieważ tryb zachowania ciągłości stosunków pracy likwidowanych zakładów regulowany był przepisami szczególnymi – art. 100 Przepisów wprowadzających... O szczególnym charakterze art. 100 Przepisów wprowadzających... w stosunku do art. 23¹ Kodeksu pracy świadczą tezy zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 911), którego przedmiotem było zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów art. 100 ust. 1 Przepisów wprowadzających... – str. 3-4 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała ponadto, że wbrew postanowieniom art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także art. 105 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych, Rada Miasta nie nadała statutu Przedszkolu, jako nowoutworzonej jednostce budżetowej – str. 4-6 protokołu kontroli.

Stosowne uwagi dotyczące przedstawionego stanu faktycznego zostaną przekazane Burmistrzowi Hajnówki w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Hajnówka.

W zakresie pozostałych zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że w związku z przebywaniem przez Panią Dyrektor na zwolnieniach lekarskich i urlopie macierzyńskim w okresie od 29 września 2011 r. do 14 marca 2012 r., czynności przynależne kierownikowi jednostki wykonywał nauczyciel Przedszkola, występujący jako zastępca dyrektora. Z pism Burmistrza z dnia 7 czerwca i 1 września 2011 r., adresowanych do Pani Dyrektor, wynika, że Burmistrz wyraził zgodę na powierzenie temu nauczycielowi stanowiska zastępcy dyrektora, na czas Pani nieobecności spowodowanej zwolnieniem lekarskim i urlopem macierzyńskim. Korespondencja Burmistrza stanowiła odpowiedź na Pani pisma z prośbą o wyrażenie zgody na zatrudnienie tego nauczyciela na stanowisku zastępcy dyrektora. Kontrola wykazała jednakże brak dokumentacji świadczącej o tym, że formalnie powierzyła Pani wymienionemu w pismach nauczycielowi stanowisko zastępcy dyrektora, tudzież udzieliła stosownych upoważnień czy zmodyfikowała zakres jego obowiązków (według ustaleń kontroli przyznała Pani jedynie dodatki do wynagrodzenia na czas pełnienia zastępstwa w czasie Pani nieobecności). Należy przy tym wskazać, że również Pani Dyrektor nie zostało udzielone ogólne pełnomocnictwo do kierowania jednostką, wymagane przepisem art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Z treści przywołanych wyżej pism Burmistrza wynika, że wyrażał on zgodę na utworzenie i obsadzenie stanowiska zastępcy dyrektora Przedszkola (co przewidywał § 12 ust. 2 stosowanego wówczas, a formalnie nieobowiązującego, statutu Przedszkola jako zakładu budżetowego). Przesądza to, że przywołanych pism nie można uznać za wyznaczenie przez organ prowadzący nauczyciela zastępującego dyrektora w czasie jego nieobecności w trybie art. 39 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący – str. 2-6 protokołu kontroli.

Analiza zakresu czynności głównego księgowego, nadanego w 2003 r., wykazała, że nie odnosi się on do wszystkich obowiązków i zakresu odpowiedzialności głównego księgowego, wynikających z art. 54 ustawy o finansach publicznych. Brak w nim postanowień dotyczących wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi i dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym – str. 10 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości Przedszkola wykazała, że nie wszystkie regulacje wewnętrzne zostały dostosowane do potrzeb prowadzenia ewidencji jednostki budżetowej i wymagań art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), ponieważ:

a) w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust.1 ustawy wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą – str. 10-11 protokołu kontroli,

b) występują znaczące rozbieżności między wykazem kont syntetycznych przewidzianym w zakładowym planie kont a kontami faktycznie prowadzonymi w księdze głównej – str. 11 protokołu kontroli,

c) w części dotyczącej systemu ochrony danych przewidziano, że sprawozdania finansowe przechowywane są nie krócej niż przez 50 lat, podczas gdy zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy podlegają one przechowywaniu trwałemu (bezterminowemu) – str. 17 protokołu kontroli,

d) według ustaleń zawartych na str. 54 protokołu kontroli doprecyzowania wymagają przepisy odnoszące się do przyjętej metody ewidencjonowania rzeczowych składników aktywów obrotowych (art. 17 ust. 2 ustawy).

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) oraz przepisów wewnętrznych, poprzez:

a) niesporządzanie zestawienia obrotów prowadzonych dzienników częściowych za okresy sprawozdawcze, co narusza art. 14 ust. 3 ustawy. Zestawienia obrotów dzienników częściowych powinny być sporządzane za każdy miesiąc, aby umożliwić realizację dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy o rachunkowości, wymagającego uzgodnienia miesięcznych zestawień obrotów i sald z obrotami zestawienia obrotów dzienników częściowych. Zaniechano także sporządzania zestawień obrotów i sald wszystkich kont księgi głównej; sporządzane były dwa odrębne zestawienia obrotów i sald według zapisów w prowadzonych odrębnie dziennikach – str. 11-12, 15 i 16 protokołu kontroli,

b) opatrywanie zapisów księgowych jedną datą; jak ustalono, odnosi się ona do daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku daty zapisu księgowego (i braku daty sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji). Przyjęty sposób opatrywania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy – str. 13 protokołu kontroli,

c) naruszenie zasad ewidencji operacji obowiązujących na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia (str. 19-21, 37 i 55-56 protokołu kontroli), co polegało na:

- zaniechaniu stosowania technicznego zapisu ujemnego do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt,

- zaniechaniu prowadzenia w ramach konta 130 subkont dochodów i wydatków budżetowych,

- zaniechaniu prowadzenia ewidencji analitycznej dochodów budżetowych do konta 130; jako ewidencję dochodów według klasyfikacji budżetowej okazano księgi pomocnicze prowadzone do kont zespołu 7.

d) sporządzanie dowodów zbiorczych, służących dokonaniu zbiorczego zapisu danych wynikających z list płac i zestawień list płac, z naruszeniem wymagań stawianych dowodom zbiorczym przez art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy; należy przy tym wskazać, że prawidłowe sporządzenie dowodu zbiorczego na podstawie list płac, jak również dokonanie zapisu księgowego dotyczącego pojedynczej listy płac z zachowaniem art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, jest w praktyce niemożliwe, gdyż listy płac nie zawierają numerów identyfikacyjnych, co narusza art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy – str. 18 i 40 protokołu kontroli,

e) nieprawidłowe – w świetle przepisów wewnętrznych – ewidencjonowanie i dokumentowanie operacji gotówkowych; stwierdzono, że w raporcie kasowym nie została ujęta kwota podjęta czekiem z rachunku bankowego w wysokości 4.112,70 zł, dotycząca odpisów za żywienie za grudzień 2011 r. oraz jej wypłata. Podstawą zwrotu środków było zestawienie sporządzone przez intendenta, które nie zostało opatrzone podpisami na dowód kontroli i zatwierdzenia do wypłaty. Potwierdzenia odbioru gotówki nie zostały opatrzone datą – str. 30 protokołu kontroli,

f) brak zgodności między stanem aktywów Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych a saldem konta 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” wyrażającym stan Funduszu; rozbieżność na koniec 2011 r. wynosiła 21,08 zł – str. 47 protokołu kontroli.

Badając procedurę opracowania planu finansowego Przedszkola na 2011 rok stwierdzono, że projekt planu finansowego nie został przedstawiony Radzie Pedagogicznej celem zaopiniowania na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – str. 35 protokołu kontroli.

W kontrolowanej jednostce nie zostały ustanowione pisemne procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zatem zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Analiza okazanej dokumentacji nie wskazuje, aby jakakolwiek procedura (zwyczajowa, nieregulowana w formie pisemnej) była w tym zakresie stosowana – str. 47 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości gromadzenia i wydatkowania środków na wyodrębnionym rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych stwierdzono, że od 1 września 2011 r. Przedszkole gromadzi na tym rachunku wpływy za usługi świadczone w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego, pobierane na podstawie uchwały Rady Miasta Hajnówka z dnia 29 czerwca 2011 r. Uchwała Rady Miasta z dnia 26 października 2010 r. w sprawie gromadzenia dochodów na wydzielonym rachunku bankowym nie przewiduje takiego źródła dochodów wyodrębnionego rachunku, wskazując w dalszym ciągu na opłaty stałe za przedszkole. Potrzeba dostosowania treści uchwały z 26 października 2010 r. do obowiązujących przepisów zostanie wskazana Burmistrzowi Hajnówki w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej miasta – str. 47-48 i 50 protokołu kontroli.

Ponadto Przedszkole, w wykonaniu porozumienia zawartego przez Burmistrza Hajnówki z Wójtem Gminy Hajnówka, w 2011 r. realizowało przejęte przez miasto zadania z zakresu opieki przedszkolnej dzieci z terenu tej gminy. Zgodnie z porozumieniem, gmina zobowiązała się do przekazywania środków finansowych w wysokości ustalonej w porozumieniu na rachunek bankowy Przedszkola w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. Ustalono, że gmina wiejska Hajnówka na realizację zadania w 2011 r. dokonała wpłat na łączną kwotę 13.969 zł, które zakwalifikowano do par. 0830 „Wpływy z usług” jako dochody wyodrębnionego rachunku dochodów Przedszkola. W świetle postanowień uchwały Rady Miasta z dnia 26 października 2010 r., określającej źródła dochodów wyodrębnionego rachunku, zaniechanie odprowadzenia tych wpłat jako dochodów budżetu nie miało uzasadnienia – str. 47-48 i 51 protokołu kontroli.

Kontrola warunków korzystania ze stołówki w Przedszkolu, tym wysokości opłat za posiłki, wykazała brak dowodów na ustalenie ich w porozumieniu z Burmistrzem Hajnówki, jak tego wymaga art. 67a ust. 3 w zw. z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty – str. 52 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że Przedszkole włada nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ulicy Rzecznej 3, wykazując na koncie 011 „Środki trwałe” wartość zabudowy o łącznej wartości początkowej 229.065,91 zł. W trakcie kontroli nie okazano decyzji w sprawie ustanowienia trwałego zarządu tą nieruchomością. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Ustanawiany jest w drodze decyzji, której elementy określa art. 45 ust. 2 przywołanej ustawy. Stosowny wniosek w celu ustanowienia na rzecz Przedszkola trwałego zarządu nieruchomością, którą Przedszkole włada, zostanie skierowany do Burmistrza Hajnówki jako organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji – str. 52-53 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych, w tym także przez organ prowadzący Przedszkole.

 Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie, w porozumieniu z Burmistrzem, czynności wyjaśniających formalne podstawy świadczenia pracy na rzecz Przedszkola przez osoby zatrudnione w nim do 31 grudnia 2010 r., w tym także przez Panią Dyrektor, mając na uwadze przepisy art. 100 ust. 1 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

2. Nadanie głównemu księgowemu zakresu obowiązków i odpowiedzialności wyczerpującego katalog zagadnień przypisanych temu stanowisku przez art. 54 ustawy o finansach publicznych.

3. Dokonanie modyfikacji w treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza),

b) dostosowanie zakładowego planu kont do faktycznych potrzeb jednostki,

c) dostosowanie czasu przechowywania sprawozdań finansowych do postanowień art. 74 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

d) doprecyzowanie regulacji związanych z wyborem metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) sporządzanie miesięcznych zestawień obrotów dzienników częściowych oraz zestawień obrotów i sald obejmujących wszystkie konta księgi głównej prowadzone w poszczególnych dziennikach częściowych,

b) opatrywanie zapisów księgowych datami na zasadach wymaganych przepisami art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o rachunkowości,

c) prowadzenie ewidencji na koncie 130 zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta, tj.:

- stosowanie technicznego zapisu ujemnego do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt,

- wyodrębnienie w ramach konta 130 subkont dochodów i wydatków budżetowych,

- założenie do konta 130 ewidencji analitycznej dochodów budżetowych według podziałek klasyfikacji budżetowej,

d) nadawanie listom płac numerów identyfikacyjnych, mając na uwadze, że ich brak uniemożliwia zarówno dokonanie prawidłowego zapisu księgowego, jak i sporządzenie prawidłowego dowodu zbiorczego w świetle przepisów przywołanych w części opisowej wystąpienia,

e) zapewnienie rzetelnego dokumentowania i ewidencjonowania wszystkich operacji gotówkowych w kasie, mając na uwadze przypadek opisany w protokole kontroli,

f) uzgodnienie stanu aktywów ZFŚS ze stanem Funduszu.

5. Przedkładanie projektu planu finansowego Radzie Pedagogicznej celem zaopiniowania.

6. Opracowanie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro.

7. Odprowadzanie do budżetu miasta zrealizowanych dochodów z tytułu porozumień zawartych przez Burmistrza z innymi gminami w sprawie uczęszczania do Przedszkola dzieci z innych gmin, mając na uwadze, że wpływy z tego tytułu nie zostały wymienione w uchwale Rady Miasta określającej źródła dochodów wyodrębnionego rachunku Przedszkola.

8. Dokumentowanie faktu uzgodnienia z Burmistrzem Hajnówki ustalanych przez Panią warunków korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Hajnówki