Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta w Hajnówce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 01 czerwca 2012 roku (znak: RIO.I.6001-4/12), o treści jak niżej:

                                                                                              Pan

                                                                                              Jerzy Sirak

                                                                                              Burmistrz Hajnówki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Hajnówka za 2010 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Hajnówka na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie zagadnień organizacyjnych kontrola wykazała, że nie zostało udzielone przez Pana Burmistrza pełnomocnictwo dyrektorowi Przedszkola Nr 3 z Oddziałami Integracyjnymi w Hajnówce – jak to wynika z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (burmistrza) – str. 4-5 protokołu kontroli. Ustalenie to potwierdza protokół kontroli problemowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w Przedszkolu Nr 3.

Z protokołu kontroli problemowej przeprowadzonej w Przedszkolu Nr 3 wynikają ponadto inne nieprawidłowości, których wyeliminowanie wymaga podjęcia stosownych działań przez Pana Burmistrza. Zwrócono uwagę zwłaszcza na zagadnienia związane ze zmianą formy organizacyjnej Przedszkola z zakładu budżetowego na jednostkę budżetową. Kontrola problemowa nie wykazała istnienia dokumentacji świadczącej o zachowaniu, przy likwidacji zakładu i utworzeniu jednostki budżetowej, trybu dotyczącego warunków dalszego zatrudnienia pracowników, określonego w art. 100 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) – zarówno wobec dyrektora Przedszkola, jak i pozostałych pracowników. Nie stwierdzono dowodów świadczących o zaproponowaniu pracownikom likwidowanego zakładu budżetowego nowych warunków pracy lub płacy na dalszy okres zatrudnienia, co powinno nastąpić do 30 listopada 2010 r. Nie stwierdzono również, aby pracownicy zostali powiadomieni przez pracodawcę na piśmie o zmianach, jakie mają nastąpić w zakresie ich stosunków pracy (w tym o skutkach nieprzyjęcia nowych warunków pracy lub płacy). Formalnym skutkiem nieprzedłożenia nowych warunków pracy lub płacy pracownikom likwidowanych zakładów budżetowych jest wygaśnięcie stosunków pracy z dniem zakończenia likwidacji (art. 100 ust. 1 i 5 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 100 ust. 6 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych, w przypadku wygaśnięcia stosunku pracy na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy, pracownikom przysługują świadczenia przewidziane dla pracowników, z którymi stosunki pracy rozwiązuje pracodawca z przyczyn niedotyczących pracowników. Z pisma zastępcy Burmistrza B. Stepaniuka z dnia 10 kwietnia 2012 r., skierowanego do dyrektora Przedszkola Nr 3, wynika, że zapis w uchwale Rady Miasta, iż pracownicy przekształcanego zakładu budżetowego stają się pracownikami jednostki budżetowej, należałoby potraktować w świetle art. 100 ust. 1 cyt. ustawy jako propozycję zatrudnienia w przekształconej jednostce. (...) Pracownicy przekształcanego podmiotu tj.: Przedszkola Samorządowego Nr 3 nie odrzucili zaproponowanych zasad zatrudnienia i ich stosunki pracy są kontynuowane w jednostce, która przejęła zadania zlikwidowanego zakładu budżetowego. Treść tego pisma potwierdza więc, że – poza ogólnymi postanowieniami uchwały Rady Miasta z 26 października 2010 r. w sprawie likwidacji zakładu... o zachowaniu dotychczasowych warunków pracy i płacy, które odnosiły się do niemającego zastosowania w tej sytuacji art. 23¹ Kodeksu pracy (co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 911), którego przedmiotem było zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów art. 100 ust. 1 Przepisów wprowadzających...) – brak dokumentacji, która wskazywałaby na zastosowanie procedury przewidzianej w art. 100 Przepisów wprowadzających...

Ponadto stwierdzono, że:

a) wbrew postanowieniom art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także art. 105 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych, Rada Miasta nie nadała statutu Przedszkolu, jako nowoutworzonej jednostce budżetowej,

b) Przedszkole włada nieruchomością gruntową zabudowaną budynkiem wraz z infrastrukturą towarzyszącą; w trakcie kontroli nie okazano decyzji w sprawie ustanowienia trwałego zarządu tą nieruchomością. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Ustanawiany jest w drodze decyzji organu wykonawczego gminy, której elementy określa art. 45 ust. 2 przywołanej ustawy. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 108 protokołu kontroli kompleksowej, w trakcie kontroli kompleksowej prowadzono już postępowanie w sprawie przekazania nieruchomości przedszkolom miasta w trwały zarząd.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała, że jako element zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 9 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) oraz regulacji wewnętrznych wykazało, że:

a) wpłaty wadiów konto ujmowano w ewidencji budżetu – wykazywane były jako zobowiązania na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” (w okresie objętym kontrolą obroty z tego tytułu wyniosły 13.669,30 zł). Wpłacone wadia nie stanowią ani środków budżetu, ani rozrachunków budżetu, zatem winny być ujmowane w ewidencji Urzędu zapisami Wn 139 „Inne rachunki bankowe” – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 12 protokołu kontroli;

b) wbrew przepisom rozporządzenia oraz postanowieniom zakładowego planu kont zrealizowane przez Urząd dochody budżetowe, które wpływają bezpośrednio na rachunek budżetu, nie były ujmowane na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”. W ewidencji Urzędu do ewidencji obrotów związanych z dochodami realizowanymi przez Urząd wykorzystywano konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” (w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”), które przy wpływie dochodów bezpośrednio na  rachunek budżetu nie powinno występować w księgach Urzędu w świetle zasad określonych przepisami rozporządzenia. Stanowią one m.in., że konto 130 służy do ewidencji dochodów realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu, a ewidencja szczegółowa do konta 130 prowadzona jest w szczegółowości planu finansowego dochodów i wydatków budżetowych. Także z zasad funkcjonowania konta 222 nie wynika możliwość zastępowania konta 130 kontem 222 dla potrzeb ewidencji zrealizowanych dochodów budżetowych. Prawidłowo, obroty księgowane na podstawie wyciągów na koncie 133 „Rachunek budżetu” wprowadza się do ewidencji Urzędu na subkonto konta 130 Urzędu na podstawie polecenia księgowania (jako zapis wtórny) i saldo tego konta, na podstawie sprawozdań budżetowych o dochodach Rb-27S, przeksięgowuje się okresowo na konto 800 „Fundusz jednostki” – str. 12-13 protokołu kontroli;

c) rozrachunki z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste oraz czynszów dzierżawnych nie były ujmowane w ewidencji syntetycznej Urzędu Miasta; zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” przeznaczone jest do ewidencji należności jednostek z tytułu dochodów budżetowych. Należy do niego prowadzić ewidencję szczegółową według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej dochodów oraz budżetów, których należności dotyczą. Z uwagi na brak zapisów w ewidencji syntetycznej w zakresie wymienionych należności, dane księgowe były nierzetelne, gdyż nie obrazowały rzeczywistej sytuacji majątkowej i finansowej jednostki (art. 24 ust. 2 ustawy) – str. 28-29 protokołu kontroli;

d) urządzenia księgowe przyjmowane w Urzędzie jako ewidencja analityczna dochodów z majątku gminy (w szczególności z dzierżawy, użytkowania wieczystego i trwałego zarządu) nie posiadała wszystkich cech wymaganych dla ksiąg rachunkowych przepisami art. 13 ust. 4 ustawy. Dane w nich zawarte nie pozwalają także na ustalenie faktycznych kwot rozrachunków z tych tytułów w podziale na poszczególnych kontrahentów na koniec okresów sprawozdawczych. W odniesieniu do opłat za użytkowanie wieczyste od 2011 r. ewidencja ma postać „kartotek elektronicznych” prowadzonych w programie „UW kartoteki opłat za użytkowanie wieczyste i trwały zarząd”, który generuje przypis roczny dla każdego użytkownika wieczystego oraz trwałego zarządcy. Program współpracuje z programem „Windykacja”, gdzie rejestrowane są wpłaty dla poszczególnych kontrahentów. W zakładce programu „Windykacja” pn. „Zestawienia, obroty wg osoby” generowane są obroty analityczne w podziale na kontrahentów. Do końca 2010 r. ewidencja analityczna z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste prowadzona była ręcznie. Na podstawie okazanych wydruków z obu programów stwierdzono, że tzw. „Zestawienia obrotów wg osoby –analityczne” nie były trwale oznaczone nazwą (pełną lub skróconą) jednostki. Nadto należy dodać, że z danych kartotek wynikał jedynie przypis dokonany w terminie płatności (31 marca 2011 r.), wpłata, jako dokonana pod datą przypisu (w rzeczywistości wpłaty uiszczane były w różnych od terminu płatności datach), oraz saldo końcowe. Brak w nich danych na temat bilansu otwarcia (tzw. ciągłości salda dla danego kontrahenta), pomimo że niektórzy użytkownicy wieczyści zalegają z opłatami nawet od 1998 r. Powyższe świadczy o naruszeniu zasady bezbłędności ksiąg rachunkowych wyrażonej w art. 24 ust. 3 ustawy, odnoszącej się do ciągłości zapisów. Okazane w trakcie kontroli dane z programów wykazywały zaległości z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste na koniec 2011 r. w kwocie 50.944,19 zł. Jak ustalono, dotyczyły one jedynie opłat należnych do zapłaty za 2011 r.; system nie uwzględniał zaległości z lat poprzednich, które według informacji podanych przez pracownika zobowiązanego do prowadzenia ewidencji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wynosiły 41.931,17 zł (dane w tym względzie ustalono na prośbę kontrolujących). Pracownik ów wskazał, że zaległości za 2010 r. i lata poprzednie ustalił na podstawie kart prowadzonych ręcznie dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Kontrola wykazała ponadto, że do programu nie wprowadzono rozrachunków z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste od Spółdzielni Mieszkaniowej (przypis w wysokości 63.851,38 zł) oraz MPK (przypis w wysokości 826,94 zł).

Ewidencja analityczna rozrachunków z tytułu czynszów dzierżawnych, prowadzona w podziale na kontrahentów w formie komputerowych arkuszy kalkulacyjnych, także nie posiadała cech ksiąg rachunkowych określonych przepisami art. 13 ust. 4 ustawy. W szczególności kartoteki nie były trwale oznaczone nazwą jednostki, której dotyczą, nazwą danego rodzaju księgi rachunkowej oraz nazwą programu przetwarzania. Poza tym nie były oznaczone co do daty sporządzenia. Nieprawidłowości dotyczące prowadzonej ewidencji polegały także na braku ciągłości salda. Z danych sporządzonych w trakcie trwania kontroli wynika, że zaległość z tytułu czynszów dzierżawnych na koniec 2011 r. wynosiła 5.194,63 zł, zaś nadpłaty – 988,63 zł.

Z uwagi na zaniechanie ewidencjonowania należności z tytułu dochodów z majątku gminy na koncie 221, zapisy generowane w wymienionych programach oraz dokonywane na kartotekach nie miały charakteru uszczegółowienia i uzupełnienia zapisów kont księgi głównej, naruszając wymóg wynikający z art. 16 ust. 1 ustawy. Tym samym pochodzące z nich dane nie były uzgadniane z saldami i zapisami na kontach księgi głównej, czego wymaga art. 16 ust. 2 ustawy. Nie było też sporządzane na koniec roku zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych wymagane przez art. 18 ust. 2 ustawy – str. 9, 29-31 i 34-36 protokołu kontroli.

Przedstawione wyżej błędy w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych dla dochodów z majątku wiązały się z nierzeczywistymi danymi w sprawozdawczości budżetowej, stwierdzonymi w rocznym sprawozdaniu Rb-27S oraz sprawozdaniu Rb-N. Z uwagi na zaniechanie ewidencjonowania rozrachunków z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste gruntów oraz czynszów dzierżawnych w ewidencji syntetycznej, nie zostały one w ogóle wykazane w sprawozdaniu Rb-27S w rubrykach: „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” oraz „Saldo końcowe - należności pozostałe do zapłaty ogółem, w tym zaległości i nadpłaty” (za wyjątkiem nadpłaty z tytułu czynszu dzierżawnego wykazanej w wysokości 283,27 zł, którą uwzględniono w nieprawidłowej wysokości, gdyż jak wynika z ustaleń kontroli, faktyczna nadpłata wynosiła 988,63 zł). Sumy należności z wymienionych tytułów nie zostały także wykazane w sprawozdaniu Rb-N. W wyjaśnieniu w tej sprawie wskazano m.in., że Kwota zaległości nie wynika z ksiąg rachunkowych i dlatego nie została ujęta w sprawozdaniu Rb-27S. Jak wynika z wyliczeń dokonanych na potrzeby kontroli przez pracowników Urzędu, rzeczywiste rozrachunki, podlegające wykazaniu w ewidencji syntetycznej i sprawozdawczości, wynosiły: 92.883,92 zł (zaległości) i 8,56 zł (nadpłaty) w zakresie opłat za użytkowanie wieczyste oraz 5.194,63 zł (zaległości) i 988,63 zł (nadpłaty) w zakresie czynszów dzierżawnych – str. 29-30, 37 i 39-40 protokołu kontroli.

W wyniku badania sprawozdawczości budżetowej stwierdzono ponadto, że w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S za 2011 r. sporządzonym przez Urząd Miasta nie zostały wykazane dane w kolumnie „Saldo końcowe – należności pozostałe do zapłaty ogółem, w tym zaległości i nadpłaty”. Ze sprawozdania zbiorczego opatrzonego datą 21 lutego 2012 r. wynikało zaś, że suma należności ogółem stanowiła kwotę 4.676.843,38 zł, zaległości – 3.322.479,18 zł, zaś nadpłat – 37.716,32 zł. W wyjaśnieniu przedstawił Pan, że dane w powyższym zakresie w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S wykazane zostały na podstawie zestawienia obrotów Rb-27S danych wynikających z ewidencji podatkowej oraz na podstawie otrzymanych sprawozdań Rb 27 z Urzędów Skarbowych. Należy wskazać, że prawidłowo, na gruncie przepisów § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), sprawozdania zbiorcze są sporządzane na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. W trakcie trwania kontroli (28 marca 2012 r.) sporządzono korektę jednostkowego sprawozdania Rb-27S uwzględniając w nim dane w zakresie należności pozostałych do zapłaty ogółem, w tym zaległości i nadpłat – str. 15-16 protokołu kontroli.

         Stwierdzono także niewykazanie w rocznym sprawozdaniu Rb-N należności od Radia Białystok S.A. w wysokości 270 zł jako należności wymagalnej, czym naruszono § 13 ust. 1 pkt 5 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) – str. 24 protokołu kontroli.

Badanie rozliczenia obrotów gotówkowych w kasie jednostki wykazało, że raporty kasowe generowane za pomocą programu komputerowego „Kasa” w okresie nieobecności osoby zatrudnionej na stanowisku kasjera sporządzane były ręcznie. Nie wynikało to z obowiązujących w jednostce przepisów regulujących gospodarkę kasową. Jako jedyną przyczynę odstąpienia od prowadzenia raportów komputerowych wskazywały one awarię systemu, a nie zmianę kasjera. Stwierdzono również przypadek przekroczenia wysokości pogotowia kasowego ustalonego przez Skarbnika o kwotę 60,77 zł. Nadto ustalono, że pomimo pobrania tytułem opłaty skarbowej w dniu 22 lipca 2011 r. kwoty 17 zł (co potwierdzał kwitariusz przychodowy), na dochody budżetu odprowadzono kwotę w wysokości 10 zł. W następstwie ustaleń kontroli kasjer wpłaciła brakującą kwotę 7 zł – str. 19-20 protokołu kontroli.

Analiza dochodów budżetowych wykazała brak należytych działań windykacyjnych w stosunku do zaległości z opłat za użytkowanie wieczyste. Na podstawie sporządzonego na potrzeby kontroli zestawienia wynika, że zaległości, których termin płatności upłynął 31 marca 2008 r. i wcześniej stanowiły kwotę 861,37 zł i dotyczyły 10 użytkowników wieczystych. W wyjaśnieniu podinspektor Urzędu (któremu zakresem czynności powierzono m.in. obowiązki w zakresie prowadzenia ewidencji wpłat opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oraz czynszów dzierżawnych, zakładanie i prowadzenie kart kontowych, sporządzanie pozwów o zapłatę, inicjowanie egzekucji tych zobowiązań, w tym komorniczej; do dnia 31 marca 2008 r. przedmiotowe obowiązki należały do innego pracownika) wskazał, że windykacja sądowa czy też komornicza należności nie była prowadzona ze względu na to, iż koszty windykacji w znacznym stopniu przekraczały kwotę zaległości. Szczegółowa kontrola dochodzenia należności przez Urząd Miasta przeprowadzona na próbie 5 użytkowników wieczystych wykazała, że podejmowane działania ograniczyły się do wysłania wezwań do zapłaty, przy czym w 4 przypadkach ostatnie wezwania wystosowano w 2007 r., zaś w 1 przypadku w 2009 r. Należy wskazać, że w stosunku do przedmiotowych zaległości upłynął termin przedawnienia określony przepisami art. 118 Kodeksu cywilnego, wynoszący trzy lata. Bieg terminu przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia (art. 123 k.c.) – str. 31-32 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości stwierdzono także w zakresie naliczania i dochodzenia odsetek od nieterminowo regulowanych należności za użytkowanie wieczyste. Badana jednostka posiada 2.521 użytkowników wieczystych, z czego 1.164 zalegało z zapłatą na dzień 31 grudnia 2011 r. W trakcie kontroli okazano wydruk z systemu „Windykacja”, z którego wynikało, że odsetki naliczone na dzień 31 grudnia 2011 r. wynosiły 7.934,84 zł. Dotyczyły one jedynie odsetek od zaległości powstałych w trakcie 2011 r. i istniejących na koniec roku, z wyłączeniem odsetek od wpłat dokonanych w trakcie tego roku po dniu 31 marca oraz odsetek za lata poprzednie. Także analiza dochodów z tytułu dzierżawy wskazuje na przypadki nienaliczania odsetek od nieterminowych płatności czynszu. Odsetki od należności winny być ujmowane w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości należnej na koniec tego kwartału, jak to wynika z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – str. 31-32 i 39-41 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z tytułu użytkowania wieczystego stwierdzono, że ostatnia aktualizacja opłat miała miejsce w 2004 r. i objęto nią użytkowników wieczystych, którzy nabyli prawo przed 2003 r. Podjęcie działań skutkujących aktualizacją opłat, określonych przepisami art. 77 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać za zasadne z uwagi na dość odległy czas ustalenia opłat w dotychczasowej wysokości. Przepisy art. 12 ustawy zobowiązują organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Nadto należy zakwestionować fakt naliczania i pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wraz z podatkiem VAT w przypadkach, gdy użytkowanie wieczyste zostało ustanowione przed 1 maja 2004 r. Jak wynika ze złożonego wyjaśnienia, podatek VAT został doliczony do opłat na podstawie ówczesnych interpretacji ustawy o podatku od towarów i usług. W uchwale z dnia 8 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7-osobowym stwierdził, że jeżeli użytkowanie zostało ustanowione przed 1 maja 2004 r., to opłaty roczne nie zawierają w sobie należnego VAT, ani nie powinny być o ten podatek powiększone – str. 32-33 protokołu kontroli.

         Analiza dochodów z dzierżawy nieruchomości wykazała, że z mocą obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2008 r. nastąpiła zmiana dzierżawcy gruntu zabudowanego garażem. Zmiany dokonano w drodze aneksu (bez daty) do umowy zawartej z inną osobą w dniu 29 października 2007 r. na czas nieoznaczony. Pozostałe warunki umowy nie uległy zmianie. Należy uznać, że podpisanie aneksu w istocie stanowiło zawarcie nowej umowy dzierżawy (pomimo braku formalnego rozwiązania poprzedniej umowy). Stosownie do § 14 uchwały Rady Miasta Hajnówka z dnia 25 października 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy miejskiej Hajnówka (obowiązującej od 20 grudnia 2007 r.), dzierżawców nieruchomości wyłania się w drodze przetargu, który w omawianym przypadku nie został przeprowadzony. Zasada ta nie ma zastosowania m.in. w przypadku nieruchomości oddanych w dzierżawę na czas oznaczony do 3 lat, gdy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (§ 14 ust. 2 pkt 4 uchwały). Warunkiem zastosowania trybu bezprzetargowego jest tożsamość stron kolejnych umów, która w tym przypadku nie wystąpiła. Nadto należy dodać, iż uchybiono określonemu w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązkowi sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy – str. 38-39 protokołu kontroli.

Kontrola terminowości regulowania czynszów z tytułu dzierżawy nieruchomości wykazała, w przypadku umowy dzierżawy z Polkomtel S.A., nieprzestrzeganie umownych terminów wystawiania faktur. Naruszono postanowienia przewidujące, że czynsz ma być płacony z góry, na podstawie faktury wystawionej do 5-tego dnia każdego miesiąca w terminie 14 dni od dnia otrzymania faktury. Faktury za luty i marzec 2011 r. wystawiono dopiero w dacie 4 kwietnia tego roku. Poza tym badana jednostka nie dokumentowała daty doręczenia faktur, co uniemożliwia precyzyjne ustalenie terminu płatności – str. 41 protokołu kontroli.

Istotne nieprawidłowości (opisane na str. 48-52 protokołu kontroli) stwierdzono w obszarze ustalania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pomimo ustalenia uchwałami Rady Miasta Hajnówka w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (próba kontrolna obejmowała 3 uchwały z dnia 25 października 2006 r.) stawki w wysokości 30% służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz wystąpienia w latach 2007-2011 obrotu nieruchomościami objętymi postanowieniami owych uchwał, dochody z tytułu renty planistycznej nie były ustalane. Nie zlecano również rzeczoznawcom majątkowym wyceny wartości zbywanych nieruchomości. Ustalono, że obowiązki w zakresie ustalania podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do naliczenia opłaty nie zostały przypisane żadnemu pracownikowi Urzędu Miasta. Zgodnie z wyjaśnieniem kierownika referatu, w latach 2007-2011 do Urzędu wpłynęły 104 akty notarialne dotyczące obrotu nieruchomościami położonymi na terenie miasta, w stosunku których nastąpiła zmiana przeznaczenia z nieruchomości rolnej na budowlaną (mieszkaniową). Ustalenia kontroli przesądzają o wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, co stwierdzono na przykładzie sprzedaży dwóch nieruchomości położonych w tych samych obrębach, tj. działek składających się z nr geodezyjnych 20/9, 20/10 i 20/13 o łącznej pow. 0,5346 ha oraz działki o nr geod. 17/8 o pow. 0,0840 ha, z których pierwsza została zbyta przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, zaś druga po jego uchwaleniu. Stwierdzono mianowicie, że cena za 1 m² działki o pow. 0,5346 ha wynosiła 5,61 zł (akt notarialny z 2005 r.), zaś za nieruchomość o nr geod. 17/8 zbytą w 2008 r. uzyskano cenę 23,80 zł za 1 m². Na tej podstawie można postawić tezę o utracie przez miasto Hajnówka dochodów w związku z nieustalaniem opłat planistycznej.

Należy wskazać, że opłata planistyczna stanowi prawem przewidziane, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Stawka opłaty została ustalona w uchwałach w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnych przepisów przewidujących zaniechanie ustalenia opłaty, jeżeli zostaną spełnione przesłanki z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty istnieje w okresie 5 lat po wejściu w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po upływie tego okresu gmina traci uprawnienie do ustalenia renty planistycznej od właściciela nieruchomości – termin 5 lat upłynął w stosunku do wszystkich trzech uchwał objętych kontrolą. W złożonym wyjaśnieniu skupił się Pan głównie na tym, że zważywszy na fakt, iż na terenach w obowiązujących planach miejscowych większość wskazanych do naliczenia jednorazowej opłaty (…) jest niezainwestowana do chwili obecnej, a ruch budowlany na tych terenach jest niewielki – gmina nie poniosła znaczących strat z tytułu nienaliczenia w/w opłaty. Na większości obszarów, których potencjalnie mogłyby podlegać rencie planistycznej stan faktyczny zagospodarowania tych terenów pomiędzy okresem uchwalenia obowiązujących planów miejscowych a dniem dzisiejszym nie uległ zmianie. Nie było więc powodów do naliczenia opłat planistycznych. Argumentacja zawarta w wyjaśnieniu nie znajduje umocowania w świetle obowiązującego prawa. Wydanie przez Pana Burmistrza decyzji administracyjnej ustalającej opłatę uzależnione jest bowiem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu oraz zbycia tej nieruchomości przez właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W zakresie dochodów budżetowych stwierdzono ponadto, że miasto Hajnówka dotychczas nie ustalało opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej lub podziałem nieruchomości. Rada Miasta uchwałą z 25 października 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami... ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej związanej zarówno z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, jak i podziałem nieruchomości, na 25% różnicy między wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń oraz przed podziałem i po podziale nieruchomości. Z dokumentacji analizowanej podczas kontroli wynika, że na terenie miasta były prowadzone inwestycje infrastrukturalne (budowa dróg) oraz podziały nieruchomości. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, z którego gmina nie ma prawa zrezygnować. Ponadto od 11 lutego 2012 r. obowiązuje przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, który zobowiązuje jednostki sektora finansów publicznych do ustalania przypadających im należności pieniężnych.

Kontrola wykazała, że ostatnim i zarazem jedynym działaniem w celu naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej było zlecenie w 2007 r. wykonania operatu szacunkowego w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem ulicy Mazurskiej i Skarpowej w Hajnówce. Wzrost wartości nieruchomości wyceniono w nim w przedziale od 869 zł do 1.375 zł. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że przy stawce 25% opłaty adiacenckie wynosiłby od 217,25 zł do 343,75 zł, zaś mieszkańcy obu ulic na rzecz budowy dróg wnieśli opłaty w wysokości po 500 zł (łącznie 9.500 zł), co oznacza, że wartość świadczeń pieniężnych przekroczyła 25% wzrostu wartości nieruchomości (wynoszącą łącznie 4.782,25 zł). Dodał Pan, że po uwzględnieniu kosztów operatu szacunkowego (5.795 zł) naliczenie opłat adiacenckich nie przynosi gminie dochodu, jedynie generuje koszty, zatem okoliczności te przemawiają za zaniechaniem ustalania opłaty z uwagi na brak ekonomicznego uzasadnienia. Należy zakwestionować podane w wyjaśnieniu założenie odstąpienia od naliczania opłat adiacenckich, gdyż nie ma ono uzasadnienia w stanie prawnym obowiązującym od 22 października 2007 r. Stosownie do art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, różnicę między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem od wskazanej daty wartość nakładów nie pomniejsza kwoty opłaty adiacenckiej, ale pomniejsza różnicę wartości nieruchomości przed wybudowaniem określonego urządzenia i po tym fakcie. W świetle obowiązujących zasad, w przestawionym wyżej przykładzie wysokość opłat adiacenckich (po odjęciu poniesionych nakładów) kształtowałby się na poziomie od 92,25 zł (869 zł minus 500 zł x 25%) do 218,75 zł (1.375 zł minus 500 zł x 25%).

Także kontrola decyzji w sprawie podziału nieruchomości wydanych od maja 2009 r. wykazała, że dokonywane były podziały, co do których istniała zasadność naliczenia opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, organ wykonawczy gminy może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne – str. 52-58 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

           Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości pozwoliło ustalić, że w przypadku większości podatników kontrolowana jednostka nie posiada dokumentów lub dowodów, na podstawie których można byłoby zweryfikować wartość budowli wykazanych w deklaracjach. Zatem w przypadku podatników posiadających nieruchomości związane z działalnością gospodarczą nie ma możliwości przeprowadzenia czynności sprawdzających w zakresie wskazanym w art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Przywołany przepis obliguje organy podatkowe do ustalenia, czy przedstawione w składanych dokumentach informacje są zgodne ze stanem faktycznym. Jednym z elementów sprawdzenia powinno być zweryfikowanie danych wykazanych w deklaracjach podatkowych z zapisami np. ewidencji środków trwałych lub też dokumentów, z których wynikałaby wartość budowli, jako podstawa opodatkowania – str. 60 protokołu kontroli.

Ustalenia dokonane w obszarze opodatkowania podatkiem od nieruchomości dotyczyły także braku rekcji organu podatkowego na nieterminowe złożenie deklaracji podatkowej przez podatnika wymienionego w zał. nr 3/2 do protokołu kontroli pod poz. 37. Złożył on deklarację podatkową w dniu 12 maja 2011 r., czym naruszył art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.). Wskazany przepis nakazuje osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym oraz spółkom niemającym osobowości prawnej, jednostkom organizacyjnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostkom organizacyjnym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Nieterminowe składanie dokumentów stwierdzono również podczas badania realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego i leśnego od osób prawnych. Naruszenia, odpowiednio art. 6a ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) i art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.) dopuścili się podatnicy wymienieni w zał. nr 3/3 do protokołu kontroli pod poz. 3 i 1 oraz w zał. 3/4 do protokołu kontroli pod poz. 3 i 4 - str. 62  i 64 protokołu kontroli. Nie stwierdzono również aby organ podatkowy występował z wnioskiem do US o wszczęcie postępowania w związku z możliwością popełnienia przez podatników czynów zabronionych, o których mowa w art. 54 § 1 i 56 § 4 Kodeksu karnego skarbowego.

Analiza realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej, przeprowadzona pod kątem prawidłowości jej pozyskiwania pozwoliła ustalić, że inkasenci nie odnotowywali daty wydawania biletów, co uniemożliwiło weryfikację terminowości odprowadzenia pobranej opłaty na konto budżetu gminy. Z zapisów uchwały Rady Miasta Hajnówka Nr XXI/121/04 z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty targowej od osób fizycznych, prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wynika, że inkasenci raz w miesiącu powinni odprowadzać pobraną opłatę. Jednym z podstawowych sposobów kontroli terminowości wywiązywania się z tego obowiązku jest weryfikacja pozostałej u inkasenta części wydanego biletu, na której widniałaby data jego sprzedaży. W przypadku inkasenta wskazanego w opisie na str. 66 protokołu kontroli z ewidencji księgowej wynika, że pobraną opłatę wpłacił w dniach 5 stycznia 2011 r. - 100 zł i 29 grudnia 2010 r. - 400 zł. Na podstawie zużytych biletów nie jest możliwe stwierdzenie, czy opłata była pobierana faktycznie tylko w tych dwóch miesiącach.

Z kolei opis zawarty na str. 72-74 protokołu kontroli wskazuje, że w przypadku wygaszenia zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości poprzez przeniesienie własności rzeczy (praw majątkowych) na rzecz gminy przez podatnika wymienionego w zał. nr 3/2 do protokołu kontroli pod poz. 55, naruszono przepisy art. 66 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że szczególnym przypadkiem wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jest przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz m.in. gminy w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody jej budżetu. W badanej sprawie przedmiotem transakcji było przeniesie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków znajdujących się w posiadaniu podatnika. Z okazanej dokumentacji wynika, że stroną inicjującą dokonanie transakcji była gmina, co stoi w sprzeczności z zasadą wynikającą z treści art. 66 § 2 Ordynacji, zgodnie z którym procedura ta wszczynana jest na wniosek podatnika. Umowa uregulowana w art. 66 Ordynacji nie może zostać zainicjowana przez inną stronę niż podatnik.

Kontrola prawidłowości i powszechności działań windykacyjnych wykazała, że w wytypowanej do kontroli grupie podatników, zaliczanych do kategorii „osoby fizyczne”, na zaległości z roku 2011 nie wystawiono żadnego tytułu wykonawczego. Natomiast w przypadku osób prawnych na bieżące zobowiązania wystawiono jeden tytuł. Ponieważ prowadzone przez organ podatkowy działania upominawcze nie przyniosły pożądanego efektu w postaci wygaszenia zobowiązania podatkowego, niezbędne jest podejmowanie prawem przepisanych działań egzekucyjnych. Tym bardziej, że przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) obligują wierzyciela do kolejnych działań w postaci wystawienia tytułu wykonawczego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) i jego niezwłocznego przesłania do organów egzekucyjnych (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Konstrukcja przepisów wskazuje, że działania organu powinny być systematyczne i kompleksowe – str. 76 -77 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia stwierdzono zawyżenie, w świetle obowiązujących przepisów, wynagrodzenia zasadniczego zastępcy Burmistrza i Skarbnika, zatrudnionych na podstawie powołania. Angażami z 4 maja 2010 r. poprzedni Burmistrz A. Ochryciuk przyznał wyżej wymienionym pracownikom wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 5.700 zł, podczas gdy na gruncie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.), maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na tych stanowiskach w gminie powyżej 15 tys. i do 100 tys. mieszkańców wynosił 5.200 zł. Łącznie w zbadanym okresie (maj 2010 – marzec 2012) wypłacono wynagrodzenie zasadnicze przekraczające maksymalny poziom na łączną kwotę 22.000 zł. Jednocześnie zawyżono o 3.600 zł dodatki za wysługę lat oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne o 2.088,45 zł. Suma wydatków poniesionych na wynagrodzenia ustalone z naruszeniem przepisów płacowych zamknęła się kwotą 27.688,45 zł. W wyjaśnieniu wskazał Pan na brak wiedzy o niezgodnym z prawem ustaleniu wynagrodzeń dla zastępcy Burmistrza i Skarbnika; jednocześnie poinformował Pan o zaproponowaniu w dniu 15 marca 2012 r. wymienionym osobom nowych warunków płacy (w postaci obniżenia wysokości wynagrodzeń zasadniczych), które zostały przez nich przyjęte - str. 79-81 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości udokumentowania i rozliczania wydatków z tytułu podróży służbowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) stwierdzono, że w 19 przypadkach pracownicy odbyli podróż służbową samochodem prywatnym rozliczając ją według stawki ustalonej jako suma kosztów przejazdu środkami komunikacji zbiorowej do miejsca delegowania, składająca się z ceny biletów i ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej w wysokości 4,60 zł dziennie, podzielonej przez szacowaną liczbę kilometrów podróży. Wyliczenia stawek dokonywano we wnioskach składanych przez pracowników. Zarządzeniem Burmistrza Hajnówki z dnia 11 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki za jeden kilometr przebiegu samochodu osobowego niebędącego własnością pracodawcy używanego do celów podróży służbowej..., ustalono stawkę za jeden kilometr przebiegu samochodu o pojemności skokowej silnika do 900 cm³ w wysokości 0,5214 zł, zaś powyżej 900 cm³ w kwocie 0,8358 zł. Stawki zostały określone w maksymalnej wysokości wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra  Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). W złożonym wyjaśnieniu załączył Pan wzory dwóch rodzajów wniosków o wyrażenie zgody na odbycie podróży samochodem prywatnym, z których jeden nie zawierał informacji na temat stawki za jeden kilometr przebiegu, zaś w treści drugiego znalazły się zapisy o treści: Proponuję ustalenie stawki za 1 km przebiegu pojazdu w kwocie …. Stawka ta została wyliczona w oparciu o dzienny koszt przejazdu środkami komunikacji zbiorowej, uwzględniający ceny biletu PKS w wysokości za dzień przejazdu… i ryczałt na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej w wysokości 4,60 zł dziennie. Szacunkowa liczba kilometrów do miejscowości docelowej wraz z drogą powrotną wynosi… km. Z treści przywołanego zarządzenia nie wynika, aby zawierało ono załączniki w postaci wymienionych wzorów wniosków.

Poza wskazanymi 19 przypadkami, do rozliczeń podróży służbowych, w tym odbytych do tych samych miejscowości docelowych, stosowano stawkę maksymalną z rozporządzania i zarządzenia Burmistrza. W efekcie, przykładowo, pracownik delegowany do Białegostoku otrzymywał zwrot kosztów podróży albo w kwocie 108,65 zł (130 km x 0,8358 zł) albo w wysokości 19 zł. Z regulacji wewnętrznych nie wynika żadne uzasadnienie dla różnicowania wysokości stawek za 1 kilometr.

Stwierdzono ponadto przypadek naruszenia przepisu § 8a ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. stanowiącego, że rozliczenie kosztów podróży przez pracownika jest dokonywane w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży. Poza tym, rozliczenia kosztów podróży służbowej w jednym przypadku dokonano pomimo niezałączenia dokumentu potwierdzającego poniesienie kosztów w podróży powrotnej (w wysokości 7,20 zł). Stosownie do § 8a ust. 3 rozporządzenia, do rozliczenia podróży pracownik załącza dokumenty potwierdzające poszczególne wydatki. Jeżeli uzyskanie dokumentów nie było możliwe, pracownik składa pisemne oświadczenie o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania, czego także nie uczyniono – str. 81-85 protokołu kontroli.

W wyniku badania prawidłowości udzielania dotacji na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) stwierdzono przyjęcie ofert, w których brak było aktualnego statutu (od Hajnowskiego Stowarzyszenia Abstynentów i Rodzin „Dąb”) oraz sprawozdania merytorycznego i finansowego za ostatni rok (od Hajnowskiego Stowarzyszenia Ochrony Zwierząt „Ciapek”), czyli dokumentów wymaganych w warunkach konkursów określonych zarządzeniami Burmistrza Nr 102/10 i 103/10 z 7 grudnia 2010 r. Wymóg dotyczący załączenia do oferty sprawozdania merytorycznego i finansowego wynikał także z obowiązującego w chwili ogłoszenia konkursu rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. Nr 264, poz. 2207). Obecnie obowiązujące rozporządzenie MPiPS w tej sprawie z dnia 15 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 25) wymaga dołączenia do oferty jedynie kopii aktualnego odpisu z KRS, innego rejestru lub ewidencji oraz – ewentualnie – upoważnienia do działania w imieniu oferenta, jeżeli składana jest oferta wspólna i wybrano inny sposób reprezentacji podmiotów niż wynikający z właściwego rejestru. Należy wskazać, że zgodnie z ustaloną zarządzeniami wewnętrznymi procedurą, w przypadku braku wszystkich wymaganych załączników przewidziano obowiązek wezwania do ich uzupełnienia w terminie 3 dni od otrzymania informacji pod rygorem odrzucenia oferty. Obowiązek wezwania należy do pracowników referatu polityki gospodarczej oceniających oferty pod względem formalnym. W obu przypadkach z tej możliwości nie skorzystano, zaś oferty oceniono jako poprawne formalnie - str. 87-89 i 91-92 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że pierwszą transzę dotacji w kwocie 5.000 zł udzielonej Hajnowskiemu Stowarzyszeniu Ochrony Zwierząt „Ciapek” przekazano przed podpisaniem umowy. Przelew pochodził z dnia 10 stycznia 2011 r., podczas gdy umowę zawarto 24 stycznia 2011 r. ustalając w niej termin wykonania zadania w okresie od dnia podpisania umowy do 31 grudnia 2011 r. W umowie określono ponadto, że termin przekazania pierwszej transzy dotacji upływa 31 stycznia 2011 r. Należy dodać, że w dniu przelewu nie został jeszcze rozstrzygnięty konkurs na realizację zadania, co nastąpiło w dacie 14 stycznia tego roku. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik wskazała na omyłkowe przekazanie środków uzasadniając to faktem udzielania dotacji dla Stowarzyszenia od 2007 r. oraz okolicznością, że w konkursie na 2011 r. Stowarzyszenie było jedynym oferentem – str. 90-91 protokołu kontroli.

Kontrola podstaw gospodarowania mieniem wykazała, że nie został sporządzony plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek opracowania planu wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś wymagania co do jego treści z art. 23 ust. 1d ustawy – str. 108 protokołu kontroli.

Badaniu poddano prawidłowość udzielenia i rozliczenia dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego „Park Wodny” w Hajnówce. Stwierdzono, że jej wysokość w 2011 r. wyniosła 710.000 zł. Zgodnie z treścią art. 219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, jednostkowa stawka dotacji przedmiotowej ustalona została przez organ stanowiący – początkowo w wysokości 1,02 zł jako dopłata do jednej osobogodziny na basenie (na mocy uchwały Rady Miasta Hajnówka z dnia 29 grudnia 2010 r.); w trakcie roku zwiększono ją do kwoty 1,171 zł (uchwałą Rady Miasta Hajnówka z dnia 25 maja 2010 r.). Na podstawie art. 219 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje przedmiotowe dla samorządowych zakładów budżetowych winny być kalkulowane według stawek jednostkowych. W przypadku pierwszej z wymienionych stawek, kalkulacja zawarta została we wniosku dyrektora Parku Wodnego z dnia 8 grudnia 2010 r. Wynikało z niego, że do jej wyliczenia przyjęto następujące dane:

- przewidywany koszt ogółem działalności bieżącej – 1.863.000 zł,

- szacowane wpływy własne na basenie – 1.243.000 zł,

- ilość osobogodzin przy obłożeniu maksymalnym basenu w ciągu roku – 606.320 (obiekt czynny w 2011 r. przez 5.512 godzin; maksymalna liczba osób, która może skorzystać w ciągu godziny na basenie wynosi 110; pełne obłożenie na basenie w ciągu roku 606.320 osobogodzin),

- wartość osobogodziny na obiekcie według planowanych wpływów – 2,05 zł (1.243.000 zł : 606.320),

- wartość osobogodziny według kosztów – 3,07 zł (1.863.000 zł : 606.320),

- dopłata do osobogodziny basenowej – 1,02 zł (3,07 - 2,05),

Podwyższenia stawki w dniu 25 maja 2011 r. dokonano na wniosek dyrektora z dnia 16 maja 2011 r. We wniosku określono, że dopłata do osobogodziny powinna wynosić 1,171 zł nie zawierając w nim danych na temat skalkulowania proponowanej wysokości stawki. Podobnie jak przy pierwszym wniosku wskazano, że do wyliczenia stawki dotacji przedmiotowej przyjęto maksymalną ilość osobogodzin na obiekcie w 2011 r., czyli 606.320. Dodano, że w związku z przekazaniem nieruchomości gruntowych zabudowanych w trwały zarząd ponieśliśmy nieplanowane wydatki z tytułu opłaty za trwały zarząd oraz z tytułu podatku od nieruchomości. Należy zauważyć, że dotacje przedmiotowe definiowane są jako dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług kalkulowanych według stawek jednostkowych. Dotacje przedmiotowe nie powinny służyć wyrównywaniu poziomu przychodów i kosztów zakładu będącego beneficjentem dotacji, utraciłyby wówczas swój przedmiotowy charakter, stanowiąc formę niedozwolonego (podmiotowego) zasilania finansowego samorządowego zakładu budżetowego. Uzasadnieniem dotowania przedmiotowego jest założenie, że cena usługi komunalnej nie kompensuje kosztów jej wytworzenia. Część kosztów pokrywana jest zatem dopłatami z budżetu.

Kontrola rozliczenia dotacji wykazała, że Pan Burmistrz nie określił szczegółowości rozliczenia dotacji, w związku z czym dyrektor nie miał wytycznych co do sposobu rozliczenia dotacji na podstawie § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Rozliczenie przedłożone w dniu 31 stycznia 2012 r. sporządzone zostało w układzie zgodnym z kalkulacją zawartą we wniosku z 8 grudnia 2010 r., tj. koszty 2011 r. – 1.956.946,15 zł, przychody 2011 r. – 1.247.446,15 zł, optymalne wykorzystanie basenu – 606.320 osobogodzin, poniesione koszty jednej osobogodziny przy optymalnym wykorzystaniu basenu – 3,228 zł, osiągnięte przychody w przeliczeniu na osobogodzinę przy optymalnym wykorzystaniu basenu – 2,057 zł i dotacja przedmiotowa do osobogodziny – 1,171 zł. Według rozliczenia przekazana kwota dotacji w wysokości 710.000 zł została w całości wykorzystana. Należy zwrócić uwagę, że wyliczenia zawarte w rozliczeniu odniesiono do liczby 606.320 osobogodzin ustalonej dla maksymalnego obłożenia basenu w ciągu roku. W trakcie kontroli dyrektor wskazał, że w 2011 r. z usług pływalni skorzystało 122.409 osób, co ustalił na podstawie raportów statystycznych systemu obsługi klienta XSOL oraz statystyk prowadzonych przez sprzedawców biletów (nie sprecyzowano czy podana liczba osób jest tożsama z pojęciem osobo/godziny).

Na gruncie przepisów art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona, co w przypadku dotacji przedmiotowej oznacza sfinansowanie określonego zakresu usług. Pełne wykorzystanie dotacji następuje, jeżeli iloczyn liczby jednostek miary usług (osobogodzin) oraz stawki jednostkowej ustalonej dla tych usług odpowiada kwocie otrzymanej dotacji. W omawianym przypadku wyliczenia iloczynu nie dokonano w oparciu o liczbę jednostek miary usług faktycznie sfinansowanych, lecz liczbę odpowiadającą potencjalnej możliwości ich świadczenia. Nadto należy wskazać, że stosownie do przepisów § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r., zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje zakładowi budżetowemu dotacje przedmiotowe w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań. Przyjmując, że liczba osób, która skorzystała z basenu podana przez Dyrektora pokrywałaby się z liczbą osobogodzin, kwota udzielonej dotacji wyniosłaby przy ustalonej stawce 143.340,94 zł, a więc byłaby niższa od faktycznie przekazanej o 566.659,06 zł – str. 113-115 protokołu kontroli.

Ponadto kontrola problemowa przeprowadzona w Przedszkolu Nr 3 wykazała, że uchwała Rady Miasta określająca m.in. źródła dochodów gromadzonych na wyodrębnionym rachunku bankowym Przedszkola i rodzaje wydatków podlegających finansowaniu tymi środkami odnosi się w dalszym ciągu do opłat stałych za przedszkole. Od 1 września 2011 r. Przedszkole gromadzi na tym rachunku wpływy za usługi świadczone w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego, pobierane na podstawie uchwały Rady Miasta Hajnówka z dnia 29 czerwca 2011 r. W związku z tą zmianą nie dokonano odpowiedniej modyfikacji źródeł dochodów wyodrębnionego rachunku w uchwale podjętej na podstawie art. 223 ustawy o finansach publicznych.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym nienależytego funkcjonowania i zorganizowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Miasta.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Udzielenie pełnomocnictwa dyrektorowi Przedszkola Nr 3 w Hajnówce, na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

2. Przedłożenie Radzie Miasta projektu statutu Przedszkola Nr 3, jako utworzonej od 1 stycznia 2011 r. jednostki budżetowej, a także – ewentualnie – projektów statutów innych przedszkoli funkcjonujących od 1 stycznia 2011 r. jako jednostki budżetowe, jeżeli nie zostały one nadane przez Radę Miasta.

3. Usunięcie z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza), jako elementu ksiąg rachunkowych.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie księgowania w ewidencji budżetu operacji dotyczących wadiów,

b) prowadzenie na koncie 130 ewidencji dochodów Urzędu Miasta realizowanych bezpośrednio na rachunek budżetu,

c) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste oraz dzierżawy nieruchomości na koncie syntetycznym 221, mając na uwadze zapewnienie realnego stanu należności jednostki w ewidencji i sprawozdawczości,

d) prowadzenie ewidencji analitycznej dochodów z majątku gminy do konta 221 w sposób zapewniający:

- zgodność z ogólnymi wymogami formalnymi nałożonymi ustawą o rachunkowości dla ksiąg rachunkowych,

- możliwość ustalenia rzeczywistego stanu należności od poszczególnych kontrahentów, uwzględniającego także zaległości z lat wcześniejszych,

- możliwość uzgodnienia dokonanych zapisów z ewidencją syntetyczną prowadzoną na koncie 221, czego warunkiem jest m.in. sporządzanie zestawień sald kont ksiąg pomocniczych na koniec roku obrotowego.

5. W zakresie sprawozdawczości:

a) sporządzanie sprawozdań zbiorczych Rb-27S wyłącznie na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu,

b) wykazywanie w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S danych wynikających z ksiąg rachunkowych,

c) wykazywanie należności, których termin płatności minął, jako należności wymagalnych w odpowiedniej pozycji sprawozdania Rb-N.

6. W zakresie gospodarki kasowej:

a) sporządzanie raportów kasowych w sposób przewidziany wewnętrznymi uregulowaniami,

b) utrzymywanie pogotowia kasowego w przyjętej wysokości.

7. Prowadzenie systematycznych, przewidzianych prawem czynności egzekucyjnych w stosunku do należności z opłat za użytkowanie wieczyste, mając na uwadze upływ terminów przedawnienia określonych dla należności cywilnoprawnych w art. 118 Kodeksu cywilnego oraz wskazane w art. 123 k.c. czynności, które przerywają bieg przedawnienia.

8. Zobowiązanie Skarbnika do naliczania i ujmowania w księgach rachunkowych wszystkich odsetek należnych w związku z nieterminowym regulowaniem należności z tytułu dochodów budżetu miasta.

9. W zakresie opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości:

a) przeanalizowanie terminów ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, tj. dat wpisu ustanowienia prawa w księgach wieczystych, i dokonanie korekty podatku VAT pobieranego od opłat rocznych za użytkowanie wieczyste powstałe przed 1 maja 2004 r. oraz zwrotu użytkownikom wieczystym podatku pobranego nienależnie,

b) rozważenie podjęcia działań mających na celu aktualizację opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

10. W zakresie zawierania i realizacji umów dzierżawy nieruchomości:

a) stosowanie trybu bezprzetargowego przy wyłanianiu dzierżawcy jedynie w przypadkach wynikających z uchwały Rady Miasta w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy,

b) sporządzanie wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy,

c) wystawianie Polkomtel S.A. faktur za dzierżawę zgodnie z postanowieniami umowy oraz dokumentowanie doręczenia faktur, co jest warunkiem ustalenia terminu płatności i wysokości ewentualnych odsetek za uchybienie terminowi płatności.

11. Niezwłoczne podejmowanie czynności w celu naliczenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

12. Pisemne powierzenie pracownikowi Urzędu obowiązków w zakresie ustalania podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do naliczenia opłaty planistycznej.

13. Ustalanie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz z tytułu podziału nieruchomości, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia.

14. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia czynności sprawdzających. Wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości w pozyskiwaniu dochodów z tytułu podatków lokalnych, będących pochodną nierealizowania tych obowiązków. 

15. Stosowanie przepisów Kodeksu karnego skarbowego w przypadku podatników naruszających materialne prawo podatkowe.

16. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w przypadku wygaszania zobowiązań podatkowych w zamian za przeniesienie prawa własności rzeczy lub praw majątkowych.

17. Prowadzenie czynności egzekucyjnych zgodnie z normami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazanymi przepisami wykonawczymi.

18. Rozważenie wystąpienia do zastępcy Burmistrza i Skarbnika o dobrowolny zwrot wypłaconych w okresie od maja 2010 r. do marca 2012 r. kwot odpowiadających sumie przekroczenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia zasadniczego dopuszczonego przepisami prawa dla tych stanowisk w gminie liczącej powyżej 15 tys. i do 100 tys. mieszkańców.

19. W zakresie podróży służbowych:

a) określenie obiektywnych i przejrzystych zasad różnicowania stawek za kilometr przejazdu samochodem prywatnym w podróży służbowej,

b) zobowiązanie pracowników do przedkładania rozliczenia kosztów podróży w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży,

c) zobowiązanie pracowników odbywających podróże służbowe do każdorazowego dokumentowania poniesionych kosztów podróży zgodnie z wymogami § 8a ust. 3 rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2002 r., a osób dokonujących formalno-rachunkowej kontroli rozliczeń do należytego weryfikowania prawidłowości udokumentowania kosztów.

20. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dołożenia większej staranności w obszarze zlecania zadań podmiotom niepublicznym na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego..., mając na uwadze w szczególności:

a) rzetelną analizę składanych ofert w celu wyeliminowania przypadków przyjmowania ofert obarczonych brakami formalnymi,

b) przestrzeganie umownych terminów przekazywania dotacji.

21. Opracowanie plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

22. W zakresie udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego „Park Wodny” w Hajnówce:

a) przestrzeganie, aby przedstawiane Radzie Miasta do uchwalenia stawki jednostkowe dotacji przedmiotowej miały oparcie w dokumentacji określającej ich kalkulację, mając na uwadze, że dotacje przedmiotowe są dopłatami do określonych rodzajów wyrobów lub usług, a nie świadczeniem przekazywanym w celu wyrównywania ogólnej kwoty przychodów i kosztów zakładu budżetowego,

b) określenie szczegółowości rozliczenia dotacji,

c) zapewnienie, aby rozliczenie wykorzystania dotacji dokonywane było w oparciu o liczbę jednostek miary usług faktycznie wykonanych przez zakład, a nie o liczbę maksymalnego zakresu usług, które może świadczyć zakład.

23. Przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały dostosowującej źródła dochodów wyodrębnionych rachunków przedszkoli do obowiązujących regulacji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku