Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Kolnie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 03 września 2012 roku (znak: RIO.IV.6001-6/12), o treści jak niżej:

Pan

Henryk Duda

Starosta Kolneński

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Kolneńskiego za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Kolnie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.),  udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątku oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Badając wewnętrzną organizację Starostwa stwierdzono, że od dnia 1 grudnia 2011 r. nieobsadzone pozostaje stanowisko Sekretarza Powiatu. Stanowisku temu przypisano regulaminem organizacyjnym szereg zadań, w tym wypełnianie obowiązków Starosty i Wicestarosty w razie ich nieobecności lub niemożności wykonywania przez nich obowiązków. Wśród istotnych zadań przypisanych Sekretarzowi należy też wskazać m.in. nadzór nad wykonywaniem bieżących zadań przez wewnętrzne komórki organizacyjne Starostwa oraz nadzór i koordynację funkcjonowania systemu kontroli w Starostwie. Zadania  przypisane Sekretarzowi nie zostały powierzone innemu pracownikowi. Nieobsadzenie stanowiska sekretarza stanowi uchybienie przepisowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), który jednoznacznie wskazuje na obowiązek jego utworzenia w starostwie powiatowym – str. 2-3 protokołu kontroli.

Zakres realizacji zadań kontrolnych w Starostwie Powiatowym w Kolnie i jednostkach organizacyjnych powiatu określa regulamin organizacyjny Starostwa, zaś zasady organizacji i sposobu prowadzenia kontroli zarządczej unormowane zostały przez Pana Starostę zarządzeniem Nr 14/10 z dnia 19 października 2010 r.  Kontrola wykazała, że postanowienia tych regulacji nie były w pełni realizowane. Na dokumentację kontroli w jednostkach organizacyjnych, objętych planem kontroli, składały się przedłożone przez nie informacje, natomiast nie stwierdzono udokumentowania w formie protokołów, jak tego wymaga regulamin organizacyjny, oraz potwierdzenia badania realizacji zadań statutowych, tj. zagadnienia ujętego w planie kontroli. Sporządzono tylko jeden protokół – z kontroli w Szpitalu Ogólnym w Kolnie, którego treść odbiega od  tematyki zapisanej w planie; w szczególności brak postanowień dotyczących realizacji zadań statutowych. Jak wynika z protokołu kontroli, badaniem objęto jedną operację gospodarczą Szpitala. Zrealizowany zakres kontroli nie wyczerpuje także, spoczywających na podmiocie tworzącym, obowiązków dotyczących kontroli i oceny działalności podmiotu leczniczego wskazanych w art. 121 ust. 3 i 4 obowiązującej od 1 lipca 2011 r. ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) – str. 5-7 protokołu kontroli.

Analiza zakładowego planu kont wykazała, że oprócz kont otwartych w księdze głównej zawiera on w swej treści także konta pominięte w księgach lub nie mające zastosowania. W wykazie kont budżetu zamieszczono konta 137 „Rachunki środków pomocowych” i 139 „Inne rachunki bankowe”, które nie zostały wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861) i w praktyce w księgach rachunkowych  kontrolowanej jednostki nie są stosowane – str. 9 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., polegające na tym, że:

a) na koncie 140 „Środki pieniężne w drodze” wykazano nieprawidłowo saldo w wysokości 80.290,47 zł wynikające z zapisów dokonanych sprzecznie z treścią ekonomiczną tego konta. Wykazano na nim następujące wartości:

- 75.317 zł, która to kwota oznaczała dochody (ujęte drugostronnie na koncie 901 „Dochody budżetu”) z udziału powiatu we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych za IV kwartał 2011 r. na podstawie sprawozdań Urzędów Skarbowych. Kasowa realizacja miała miejsce w roku następnym, zatem nie stanowiły one środków pieniężnych w drodze. Wskazana operacja powinna być ujęta w księgach budżetu zapisem 224 „Rozrachunki budżetu” – Ma 901,

- 4.382,04 zł oznaczające należne powiatowi za IV kwartał 2011 r. środki z tytułu wpływów z działalności prowadzonej w hali sportowej (stanowiącej współwłasność z miastem Kolno); wpływ tej kwoty na rachunek budżetu kontrolowanej jednostki nastąpił w dniu 16 stycznia 2012 r. Należność tę – również błędnie – zarachowano drugostronnie na koncie 901, zawyżając w konsekwencji wynik budżetu za 2011 r. o 4.382,04 zł. Stosownie do postanowień § 5 rozporządzenia, w celu ustalenia nadwyżki lub deficytu budżetów jednostek samorządu terytorialnego operacje dotyczące ich dochodów i wydatków są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach. Należność powiatu z tytułu tego rodzaju dochodów winna być przypisana jedynie w księgach Starostwa zapisem Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – str. 19-20 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowo ujmowano rozliczenia dotyczące opłat ewidencyjnych podlegających przekazaniu do budżetu państwa; zobowiązania ujmowano za pośrednictwem konta 240 „Pozostałe rozrachunki”, podczas gdy ze względu na charakter rozliczeń właściwe dla tego typu rozrachunków jest konto 224; na dzień 31 grudnia 2011 r. saldo rozliczeń (kwota do odprowadzenia) wynosiło 933 zł – str. 20 protokołu kontroli,

c) należności z gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa były ujmowane w okresie objętym kontrolą na stronie Wn konta 221, w dalszym ciągu w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami”, jako zobowiązania wobec Skarbu Państwa, tj. według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa. Zobowiązanie wobec budżetu państwa powstaje bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty przez powiat. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 25% stanowią należności związane z dochodami powiatu, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Starostwa – str. 22 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych nie wykazała  naruszenia postanowień ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Stwierdzono natomiast, że kontrolowana jednostka nie posiada pisemnych procedur określających zasady udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, tj. zamówień do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych. W tej sytuacji wielu zamówień, także o znacznej wartości, udzielono bez udokumentowania sposobu wyboru wykonawców, w tym na kwotę 49.200 zł w ramach wydatków inwestycyjnych – str. 38-39 i 43 protokołu kontroli. Postanowienia art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wymagają dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Właściwe jest zatem opracowanie i wdrożenie procedur wewnętrznych zapewniających udokumentowanie przestrzegania zacytowanych wymogów ustawowych przy wyłanianiu wykonawców.

Stwierdzono, że Starostwo ewidencjonuje w księgach wartość woluminów zakupionych i przekazanych Bibliotece Pedagogicznej w Łomży Filia w Kolnie. Stosownie do postanowień art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) prowadzenie bibliotek pedagogicznych należy do zadań samorządu województwa. Ujęcie woluminów w ewidencji Starostwa jest konsekwencją treści porozumień „o współpracy” z Województwem Podlaskim wskazujących, że woluminy stanowią własność powiatu i zostaną zwrócone przez bibliotekę „w terminie 30 dni od dnia zakończenia współpracy”. Artykuł 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wskazuje, że przedmiotem porozumień zawieranych przez powiat z innymi jednostkami samorządu terytorialnego może być powierzanie prowadzenia zadań publicznych, co w omawianym przypadku nie miało miejsca. W związku z dofinansowaniem zadania województwa samorządowego podstawą zakupu woluminów i ich przekazania powinna być umowa w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej Województwu Podlaskiemu, zawarta – stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych – w oparciu o odrębną uchwałę Rady Powiatu w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej. Uchwały Rady Powiatu w tej sprawie nie stwierdzono – str. 9-10 protokołu kontroli.

Siedziba Starostwa mieści się w budynku oddanym w trwały zarząd Powiatowemu Zespołowi Obsługi Szkół i Placówek Oświatowych w Kolnie i zajmuje 36,9% powierzchni tego obiektu. Ponadto w budynku mieści się też Bursa Szkolna – jednostka organizacyjna powiatu – zajmująca 12,4% powierzchni. Nie stwierdzono, by kwestia użytkowania pomieszczeń przez Starostwo i Bursę Szkolną została formalnie uregulowana. Konsekwencją tego stanu jest bezpodstawne obciążanie Powiatowego Zespołu Obsługi Szkół i Placówek Oświatowych w Kolnie kosztami eksploatacji i ponoszenia całości wydatków z tego tytułu w rozdziale 80114 „Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół”, zamiast proporcjonalnie do zajmowanej powierzchni z planów finansowych poszczególnych jednostek korzystających z obiektu. Koszty eksploatacji budynku za 2011 rok powinny obciążać – według zajmowanej powierzchni – Starostwo w kwocie ok. 72.240 zł i Bursę Szkolną w kwocie ok. 23.939 zł – str. 49 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Obsadzenie stanowiska Sekretarza Powiatu.   

2. Przestrzeganie postanowień wewnętrznych regulacji określających sposób przeprowadzania i dokumentowania kontroli podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych oraz realizowanie wpisanego do planu zakresu kontroli tych jednostek.

3. Wypełnianie obowiązków kontroli i oceny Szpitala Ogólnego w Kolnie w zakresie wynikającym z przepisów art. 121 ust. 3 i 4 ustawy o działalności leczniczej.

4. Rozważenie dostosowania do faktycznych potrzeb jednostki wykazu kont zawartego w zakładowym planie kont.

5. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie należności z tytułu udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych na koncie 224,

b) zaniechanie zaliczania do dochodów danego roku niezrealizowanych kasowo należności stanowiących udział powiatu we wpływach z działalności prowadzonej w hali sportowej wspólnie z miastem Kolno; ujmowanie należności z tego tytułu w księgach Starostwa jako jednostki budżetowej zapisem Wn 221 – Ma 720,

c) dokonywanie rozliczeń z budżetem państwa dotyczących opłat ewidencyjnych za pośrednictwem konta 224,

d) rozważenie zaniechania ewidencji przypisu należności z tytułu dochodów dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia.

6. Opracowanie pisemnych procedur wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro.

7. Zawieranie z jednostkami samorządu terytorialnego umów dotyczących wspierania realizacji ich zadań przez powiat na podstawie stosownej uchwały Rady Powiatu w sprawie udzielenia pomocy, jak to wynika z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

8. Uporządkowanie kwestii użytkowania przez Starostwo i Bursę Szkolną pomieszczeń w budynku oddanym w trwały zarząd Powiatowemu Zespołowi Obsługi Szkół i Placówek Oświatowych w Kolnie, mając na uwadze w szczególności proporcjonalne obciążanie kosztami eksploatacji budynku wszystkich jednostek użytkujących obiekt. 

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalna Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

 Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży