Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Powiatowym Zarządzie Dróg w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 kwietnia 2012 roku (znak: RIO.I.6002-4/12), o treści jak niżej:

Pan

Marek Jędrzejewski

Dyrektor

Powiatowego Zarządu Dróg

w Białymstoku

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku z siedzibą w Zaściankach za okres 2011 r., przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego zmiany, realizację dochodów i wydatków budżetowych, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu.

Badając obowiązujące w jednostce regulacje wewnętrzne stwierdzono, że w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości nie określono aktualnej wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych i daty rozpoczęcia jego eksploatacji. Brak postanowień w tym zakresie naruszał przepisy art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Omawiane niedociągnięcia zostały wyeliminowane w trakcie czynności kontrolnych – str. 12 protokołu kontroli.

Nadto stwierdzono, iż w zakładowym planie kont nie przewidziano kont odpowiadających otwartym w dniu 30 kwietnia 2009 r. rachunkom bankowym pn. „Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011 Sofipol – Załuki i Załuki – Nowosiółki” i „Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011 Białystok – Kruszewo”. Ustalono, że rachunki nie wykazywały żadnych obrotów w okresie objętym kontrolą. Brak uregulowań wewnętrznych w kwestii funkcjonowania i ewidencjonowania rachunków, pominięcie ich w księgach oraz brak obrotów poddają w wątpliwość konieczność ich posiadania – str. 16-17 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienie polegające na błędnym ujmowaniu operacji potrąceń z wynagrodzeń pracowników rat pożyczek mieszkaniowych udzielonych z ZFŚS. Zastosowane w stosunku do potrąceń zapisy Wn 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”– Ma 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” oraz, w zakresie przelewów potrąconych kwot: Wn 141 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki” i Wn 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” – Ma 141, naruszały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.). Z opisu funkcjonowania konta 234 wynika, że po stronie Wn ujmuje się należności z tytułu pożyczek z ZFŚS, zaś strona Ma służy do ewidencjonowania wpływów należności od pracowników. Operacja polegająca na naliczeniu potrącenia należności z wynagrodzenia nie jest zaś jednoznaczna ze spłatą należnej kwoty. Prawidłowe zapisy powinny wyglądać następująco: potrącenie pożyczek – Wn 231 – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki” (wskazany zapis uwidoczni zobowiązanie wobec ZFŚS z tytułu rat pożyczek potrąconych z wynagrodzeń), przelew potrąconych sum Wn 240 – Ma 130, zaś wpływ na rachunek ZFŚS Wn 135 – Ma 234 – str. 23 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała ponadto, że nieterminowo przeksięgowano wynik finansowy za 2010 r. (stratę) na konto 800 „Fundusz jednostki”. Przeksięgowania wyniku dokonano pod datą 31 grudnia 2011 r., co naruszało postanowienia określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 lutego 2012 r.), w świetle których wskazaną operację należało dokonać w roku następnym pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego za rok poprzedni – str. 15 protokołu kontroli. W obecnym stanie prawnym (wprowadzonym przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 stycznia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. z 2012 r., Nr 121)), termin przeksięgowania wyniku finansowego na fundusz nie jest określony.

Z ustaleń kontroli wynika, że w 2011 r. udzielono dwóch ulg w postaci rozłożenia na raty opłat za zajęcie pasa drogowego. Jedna, dotycząca kwoty 7.423,63 zł, została zastosowana przez Starostę Powiatu Białostockiego, a drugiej na kwotę 1.650 zł udzielił Pan Dyrektor. W obu przypadkach, jako podstawę zastosowania ulg, przywołano postanowienia uchwały Rady Powiatu Białostockiego Nr XLVII/431/10 z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie określenia zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania spłaty lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających powiatowi lub jego jednostkom podległym oraz wskazania organów lub osób do tego uprawnionych. Przywołana uchwała nie mogła stanowić podstawy rozłożenia na raty opłat za zajęcie pasa drogowego, gdyż stosuje się ją jedynie do należności o charakterze cywilnoprawnym – co wynika z treści uchwały, a także z podstawy do jej wydania przez Radę, zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Opłaty za zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), ustanawiane są w drodze decyzji administracyjnej – str. 21-22 oraz 27 protokołu kontroli.

Kontrola stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) wykazała, że badana jednostka w trakcie 2011 r. udzieliła firmie BUDOMOST sp. z. o.o., w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy, dwóch zamówień publicznych na dostawy emulsji asfaltowej i kruszywa łamanego do uzupełnienia ubytków w nawierzchniach bitumicznych dróg powiatowych. Pierwszego zamówienia udzielono w dniu 15 marca 2011 r. (wartość zrealizowanych na podstawie umowy dostaw wyniosła 225.545,67 zł); drugą umowę podpisano 2 września tego roku (na jej podstawie wydatkowano sumę 94.736,45 zł). Z ustaleń kontroli, że tryb zamówienia z wolnej ręki w oparciu o przesłankę, że dostawy mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze, zastosowano nieprawidłowo. Jako uzasadnienie jego zastosowania w dokumentacji obu postępowań wskazano m.in.: zamawiający posiada skrapiarkę zamontowaną na samochodzie i ze względów technicznych (brak możliwości składowania i przechowywania) grys i emulsję może odbierać od dostawcy tylko w takich ilościach jakie mieszczą się do zasobników znajdujących się na tym pojeździe. W związku z tym najbardziej optymalną opcją zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym jest odbiór w/w materiałów od jednego dostawcy mającego swoją siedzibę na terenie Powiatu Białostockiego. Z przeprowadzonych rozmów telefonicznych z dostawcami i udzielonych prze nich pisemnych odpowiedzi wynika, że jedyną firmą, od której można uzyskać w jednym miejscu zarówno grys jaki emulsję jest firma BUDOMOST (...). Ustawa wskazuje, że przesłanka przyczyn technicznych przesądzających o możliwości wykonania zamówienia tylko przez jednego wykonawcę musi mieć charakter zobiektywizowany. Dotyczy zatem sytuacji – jak podaje się w orzecznictwie i w doktrynie – gdy w danym miejscu i w danym czasie na rynku występuje tylko jeden wykonawca – monopolista. Jeżeli zaś obiektywnie rzecz biorąc w danym miejscu i w danym czasie istnieje dwóch lub więcej wykonawców mogących świadczyć tego rodzaju dostawy, decyzja o tym, któremu z nich udzielić zamówienia publicznego powinna być podjęta w konkurencyjnym trybie przewidzianym ustawą. Fakt przeprowadzonego rozeznania rynku w formie skierowania zapytań ofertowych do 3 firm i uzyskanie odpowiedzi na cały zakres zamówienia tylko od jednej z nich (analogiczną procedurę zastosowano w obu postępowaniach), nie świadczy o niemożności zrealizowania zamówienia przez innych potencjalnych wykonawców. Powyższe potwierdził Pan w wyjaśnieniu stwierdzając, że zamawiający wystosowując pisma do trzech oferentów nie miał wiedzy, że nie będą oni mogli zrealizować zamówienia na kruszywo i emulsję asfaltową, ponieważ wszyscy trzej teoretycznie mogli dysponować zarówno emulsją jak i kruszywem. Dopiero z odpowiedzi na zapytanie (POLDIM i BUDOMOST) i braku odpowiedzi firmy STRABAG zamawiający mógł jednoznacznie stwierdzić, że pozyskanie z jednego miejsca zarówno kruszywa jak i emulsji asfaltowej o wymaganych parametrach jest możliwe tylko od jednego oferenta. Należy jednak wskazać, że wobec braku obiektywnych przesłanek niemożności dostarczenia tego typu dostaw przez więcej niż jednego wykonawcę, faktyczne możliwości rynku w tym zakresie zostałyby zweryfikowane poprzez wyniki postępowania przeprowadzonego w trybie konkurencyjnym. Co istotne, jego adresatami mogło być więcej niż 3 ewentualnych wykonawców (w trybie zapytania o cenę) lub potencjalnie wszyscy zainteresowani (po upublicznieniu ogłoszenia o przetargu w BZP).

Należy też wskazać, że udzielenie zamówienia z wolnej ręki może nastąpić po przeprowadzeniu negocjacji z wykonawcą, o czym stanowi art. 66 Prawa zamówień publicznych. W zaproszeniu do negocjacji skierowanym do wykonawcy zamieszcza się informacje niezbędne do przeprowadzenia postępowania, w tym istotne dla stron postanowienia, które będą zawarte w treści umowy. Najpóźniej z zawarciem umowy wykonawca składa zaś oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu (art. 68 ustawy). Przeprowadzone przez zamawiającego dwukrotnie w 2011 r. procedury pozostawały w sprzeczności z przywołanymi przepisami. Z okazanej dokumentacji postępowań wynika, że rozpoczęły się one od pism zawierających prośbę o złożenie ofert cenowych na opisany w nich przedmiot zamówienia, skierowanych do 3 wykonawców. Z notatek służbowych spisanych na okoliczność wystosowania zapytań wynikało, że na terenie Powiatu Białostockiego dostawcą kruszywa łamanego i emulsji asfaltowej może być jedynie firma BUDOMOST, która przedłożyła swoją ofertę (firma STRABAG nie złożyła oferty, zaś firma POLDIM zaoferowała jedynie dostawy emulsji asfaltowej). Uzyskane w ten sposób informacje stanowiły podstawę zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki. Nie stwierdzono, aby zamawiający przekazał wykonawcy zaproszenie do negocjacji, a wraz z nim informacje niezbędne do przeprowadzenia postępowania, o których mowa w art. 68 ust. 1 ustawy (ustawa nie przewiduje odstąpienia od stosowania przywołanych przepisów w stosunku do trybu zamówienia z wolnej ręki udzielanego na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a)). Jako powód wskazał Pan fakt, że umowa (…) nie wymagała specjalnych zapisów, które należałoby negocjować z oferentem. Poza tym, obie umowy z firmą BUDOMOST zostały zawarte pomimo niezłożenia przez dostawcę oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu, co jest wymagane na gruncie art. 68 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. W wyjaśnieniu wskazał Pan, iż jedynym warunkiem jakiego spełnienia zamawiający wymagał od oferenta było spełnienie przez oferowaną emulsję asfaltową i kruszywo wymagań technicznych…; dodał Pan, że firma BUDOMOST składając ofertę zapisała, że oferowane kruszywo i emulsja asfaltowa spełniają żądane przez zamawiającego wymagania, co zamawiający uznał za oświadczenie o spełnieniu warunków i dodatkowego nie wymagał. Kontrola wykazała, że w protokołach z dwóch postępowań, w wierszu 9 Informacja o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu, służącym do określenia czy wykonawca zaproszony do udziału w postępowaniu spełnia lub nie spełnia tych warunków, zawarte zostały stwierdzenia, że zamawiający nie stawiał warunków. Jak ustalono, zapis ów został dodany przez zamawiającego, nie wynika on bowiem z wzoru protokołu określonego przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223, poz. 1458). Należy wskazać, że warunki udziału w postępowaniu, jakie spełniać powinien wykonawca ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego ustawa precyzuje w art. 22. Potwierdzeniem spełniania warunków w zakresie wynikającym z przywołanego przepisu jest oświadczenie, którego przedłożenie jest obowiązkowe w zamówieniu prowadzonym w trybie z wolnej ręki na podstawie przesłanki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy, co wynika z art. 68 ust. 2 ustawy. Niezłożenie oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu stanowi jedną z przesłanek wykluczenia wykonawcy z postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 Prawa zamówień publicznych – str. 35–40 protokołu kontroli.

We wprowadzonym przez Pana Dyrektora regulaminie ramowych procedur udzielania zamówień publicznych, których wartość szacunkowa jest wyższa niż 3.500 zł, ale nie przekracza 14.000 euro określono m.in., że po dokonaniu ustalenia wartości zamówienia na podstawie planu lub kosztorysu inwestorskiego upoważniony pracownik występuje do wykonawcy lub wykonawców z prośbą o sporządzenie oferty cenowej. Regulamin nie wskazuje, w jakich przypadkach należy wystąpić do jednego, a w jakich do kilku wykonawców. Kontrola potwierdziła, iż w praktyce stosowane są różne rozwiązania, które według Pana wyjaśnienia wynikają z tego, że przed przesłaniem oferty cenowej przeprowadzane było telefoniczne rozeznanie odnośnie mocy przerobowych jakimi aktualnie dysponują wykonawcy; do jednego wykonawcy wysyłana oferta była wtedy, gdy tylko jeden ze sprawdzonych wykonawców był w stanie wykonać zamówienie w wymaganym przez zamawiającego terminie; jeżeli w wymaganym terminie zamówienie mogło być wykonane przez dwóch lub trzech wykonawców wówczas do nich były wysłane oferty cenowe”. Wewnętrzne procedury winny zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania zasady wyrażonej w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowiącej, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zatem powinny odnosić się także, w części dotyczącej rozeznania rynku, do przesłanek decydujących o kierowaniu zapytań do jednego lub kilku wykonawców. Okoliczność ta może bowiem mieć decydujący wpływ na wysokość ponoszonych wydatków – str. 40-41 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz udzielania zamówień publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Kierownik jednostki odpowiedzialny jest także za opracowanie i aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, oraz przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na głównym księgowym. Prawa i obowiązku głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie likwidacji rachunków bankowych, którym nie są przypisane żadne konta księgowe. Ewentualnie objęcie ich ewidencją, jeżeli mają być w dalszym ciągu wykorzystywane przy prowadzeniu gospodarki finansowej PZD.

2. Wskazanie głównemu księgowemu na ewidencjonowanie potrącanych z wynagrodzeń pracowników rat spłaty pożyczek mieszkaniowych w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia.

3. Zaniechanie stosowania ulg w spłacie należności z opłat za zajęcie pasa drogowego w oparciu o postanowienia uchwały Rady Powiatu Białostockiego Nr XLVII/431/10 z dnia 30 czerwca 2010 r. określające zasady, sposób i tryb umarzania, odraczania spłaty i rozkładania na raty należności cywilnoprawnych.

4. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) stosowanie trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki wyłącznie w przypadku nie budzącego wątpliwości wystąpienia przesłanek określonych przepisami Prawa zamówień publicznych, mając na uwadze, że podstawy do zastosowania tego trybu – jako posiadającego cechy wyjątku od zasady stosowania trybów konkurencyjnych – nie mogą być interpretowane rozszerzająco,

b) przestrzeganie określonej w art. 68 Prawa zamówień publicznych procedury udzielania zamówienia w trybie z wolnej ręki.

5. Rozważenie uzupełnienia procedur udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro o postanowienia regulujące precyzyjnie przesłanki decydujące o kierowaniu zapytań ofertowych do jednego lub kilku wykonawców.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Białostockiego