Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Zambrowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 maja 2012 roku (znak: RIO.IV.6001-4/12), o treści jak niżej:

Pan

Stanisław Krajewski

Starosta Zambrowski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Zambrowskiego za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Zambrowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dochody budżetu państwa z tytułu wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Kontrola wykazała, że postanowienia Statutu Powiatu nie zostały zmodyfikowane w celu dostosowania do obowiązującego od 1 stycznia 2009 r. stanu prawnego w zakresie podstawy zatrudnienia Sekretarza Powiatu. Na mocy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) sekretarz powiatu zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę (dotychczasowa kompetencja rady powiatu do powoływania sekretarza została zniesiona przepisem art. 50 pkt 1 tego aktu prawnego). Kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w postanowieniach Statutu, pomimo jego zmian, w tym ostatniej z dnia 20 marca 2011 r. Statut w dalszym ciągu stanowi w § 10 pkt 3 o wyłącznej właściwości Rady Powiatu do powoływania i odwoływania Sekretarza – str. 4 protokołu kontroli.

Badanie procedury opracowania planów finansowych jednostek organizacyjnych powiatu wykazało, że Zarząd Powiatu, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 248 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), przekazał kierownikom jednostek organizacyjnych informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych. Pomimo tego, kierownicy części jednostek budżetowych nie sporządzili projektów planów finansowych. Projekty planów winny być sporządzone w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do 22 grudnia – art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do § 5 ust. 3 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616), projekty planów winny być we wskazanym terminie przekazane Zarządowi Powiatu celem weryfikacji ich zgodności z projektem uchwały budżetowej. Zweryfikowane projekty planów stanowią podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki budżetowej w okresie od 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego (§ 7 pkt 2 i 3 rozporządzenia) – str. 11 protokołu kontroli.

W wyniku działań kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości przy sporządzeniu rocznych sprawozdań Rb-Z i Rb-NDS za 2011 r. Polegały one na błędnym wykazaniu kwoty 575.404,59 zł jako zobowiązania z tytułu kredytu w rachunku bieżącym w sprawozdaniu Rb-Z oraz jako przychodu z tytułu kredytów w sprawozdaniu Rb-NDS. Jak ustalono, badana jednostka w rzeczywistości nie zaciągnęła przedmiotowego zobowiązania, co potwierdzało dodatnie saldo na rachunku budżetu wynoszące na dzień 31 grudnia 2011 r. 981.976,80 zł. Umową z dnia 14 listopada 2011 r. bank udzielił Powiatowi Zambrowskiemu kredytu w rachunku bieżącym do kwoty 2.000.000 zł na sfinansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach, lecz nie został on uruchomiony. W wyjaśnieniu Skarbnik wskazała m.in., że faktyczna realizacja budżetu wykazała, że zrealizowany budżet zamyka się deficytem niższym niż planowano w związku z czym na potrzeby realizacji zadań budżetowych w 2011 r. po zaangażowaniu wolnych środków wystarcza uruchomienie kredytu w kwocie 575.404,59 zł. Dodała, że pomimo, iż rachunek budżetu na dzień 31 grudnia 2011 r. nie wykazywał salda debetowego to uwzględniając roczny charakter budżetu powstało zadłużenie powiatu we wskazanej kwocie, gdyż znajdujące się na rachunku środki dotyczyły dochodów budżetowych następnego roku (np. subwencja oświatowa). Ustosunkowując się do wyjaśnienia należy wskazać, że pomimo, iż wskazuje na to konstrukcja budżetu, teza o częściowym sfinansowaniu faktycznego deficytu kredytem odnawialnym w rachunku bieżącym jest błędna. Z uwagi na niewystępowanie minusowego salda na rachunku bieżącym, w rzeczywistości deficyt musiał zostać pokryty przychodami z tzw. innych źródeł, w tym np. poprzez zaangażowanie dochodów 2012 r. pochodzących z otrzymanej w grudniu 2011 r. raty części oświatowej subwencji ogólnej, co oznacza nieprawidłowe finansowanie budżetu 2011 r. W trakcie trwania kontroli dokonano korekt sprawozdań Rb-Z i Rb-NDS – str. 9-10 i 12 protokołu kontroli.

Analiza rozrachunków ujętych na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazała brak należytych działań windykacyjnych. Stwierdzono, że w skład salda należności wykazanych na koncie 221 na dzień 31 grudnia 2011 r. wchodzi m.in. należność w kwocie 10.192,66 zł (z czego należność główna 9.932,66 zł i odsetki 260 zł) obciążająca Indywidualną Praktykę Lekarską w Szumowie M. K. (prowadząca praktykę lekarską zmarła 7 maja 2003 r.). Stwierdzono, że na należności składało się 31 faktur z lat 2001 i 2002 (ostatnia z terminem płatności 12 kwietnia 2002 r.). Należności te zostały przejęte przez Powiat Zambrowski od Szpitala Ogólnego w Zambrowie w dacie 30 stycznia 2004 r. Należy wskazać, że w stosunku do nich upłynął termin przedawnienia określony przepisami art. 118 Kodeksu cywilnego wynoszący trzy lata. Bieg terminu przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia (art. 123 k.c.). Stwierdzono, że czynnościami zmierzającymi do wyegzekwowania przez powiat należności było złożenie w dniu 24 lipca 2009 r. wniosku o stwierdzenie nabycia spadku przez spadkobierców (postanowienie sądu w tym względzie uprawomocniło się 30 października 2009 r.) oraz wysyłanie 2 wezwań do zapłaty dla spadkobierczyni (28 kwietnia i 26 lipca 2010 r.). Powództwa do sądu nie skierowano. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r. spadkobierczyni podniosła zarzut przedawnienia roszczenia; odpowiedzi ze strony powiatu w sprawie zarzutu przedawnienia (wysłane 8 i 30 września 2010 r.) zostały zwrócone nadawcy z powodu ich nieodebrania przez adresata – str. 8 protokołu kontroli.

Badając wydatki na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono, że faktyczna liczba godzin ponadwymiarowych realizowana przez dyrektorów i zastępców dyrektorów niektórych szkół przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Wymiar godzin ponadwymiarowych dyrektora ZSO w Zambrowie, jak wynika z arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2011/2012 zatwierdzonego przez Wicestarostę Zambrowskiego, wynosił 4,5 godziny, zaś dwóch wicedyrektorów ZS Nr 1 w Zambrowie odpowiednio 8 i 9 godzin. Na podstawie § 1 załącznika do uchwały Nr VIII/52/03 Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 5 września 2003 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dla dyrektorów i wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w szkołach…, dyrektorowi ZSO obniżono obowiązkowy wymiar godzin dydaktycznych do 3 godzin tygodniowo, zaś wicedyrektorom ZS Nr 1 do 7 godzin tygodniowo. Jednocześnie w § 3 załącznika wskazano, że nauczycielom, którym powierzono funkcje kierownicze Starosta może przydzielić godziny ponadwymiarowe w wymiarze nieprzekraczającym 50% obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych, opiekuńczych ustalonych zgodnie z § 1 niniejszego załącznika, chyba że z planów nauczania wynika potrzeba przydzielenia większej liczby godzin.

Przepisy art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Należy zatem wskazać, że przyznanie dyrektorowi ZSO godzin ponadwymiarowych w ilości 4,5 tygodniowo nie naruszałoby postanowień art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tylko wówczas, gdyby obowiązkowy wymiar godzin nauczania nie był niższy niż 9, zaś w odniesieniu do wicedyrektorów ZS Nr 1 nie niższy niż odpowiednio 16 i 18 godzin. W opisywanych przypadkach wymiary godzin (po obniżeniu) wynoszą 3 i 7. Może to skutkować przyznaniem godzin ponadwymiarowych w liczbie najwyżej 1,5 i 4. Należy dodać, że przywołane przepisy Karty Nauczyciela w art. 35 regulują kompleksowo zagadnienie dopuszczalnej liczby godzin ponadwymiarowych. W ustawie brak delegacji dla organu prowadzącego do odmiennego regulowania limitu godzin ponadwymiarowych. W świetle przywołanych przepisów postanowienia uchwały dopuszczające realizację godzin ponadwymiarowych w wymiarze przekraczającym 50% obowiązkowego (obniżonego) wymiaru zajęć, o ile taka potrzeba wynika z planów nauczania, nie znajdują umocowania prawnego – str. 32 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała, że dochody ze sprzedaży nieruchomości w kwocie 2.050 zł ujęto nieprawidłowo w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” wskazanego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.). Analogiczne uchybienie stwierdzono także w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej RIO – str. 13 protokołu kontroli.

W wyniku badania prawidłowości i powszechności poboru dochodów z tytułu opłat za korzystanie z zasobu geodezyjno-kartograficznego stwierdzono przypadki niepobierania odsetek od wpłat wnoszonych po terminie płatności na łączną kwotę 177,64 zł. W trakcie trwania kontroli wystawiono noty obciążające należnymi powiatowi odsetkami – str. 19 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wykorzystania posiadanych przez jednostkę środków transportu wykazała brak procedur wewnętrznych regulujących to zagadnienie, w tym sporządzania i obiegu stosowanych w praktyce kart drogowych. Na podstawie analizy kart drogowych stwierdzono przypadki braku potwierdzenia przejazdu przez jadącego (pozycja taka wynika z wzoru stosowanych kart drogowych) – str. 52 protokołu kontroli.

Oględziny chodnika wykonanego w ramach inwestycji polegającej na „Przebudowie drogi powiatowej Nr 1994B Wiśniewo – Poryte Jabłoń – budowa chodnika wraz z przebudową zjazdu” wykazały rozszczelnienie spoin kostki polbrukowej na długości 50 mb i cząstkowe nasianie trawy na skarpie (niezgodnie z przedmiarami). Podkreślenia wymaga, że w protokole odbioru robót z dnia 25 października 2011 r. wskazano m.in. na usterki w spoinowaniu kostki polbruk wyznaczając termin na ich usunięcie do 21 października 2011 r. Wartość robót polegających na humusowaniu i obsianiu skarp według kosztorysu ofertowego wynosiła 4.804,03 zł brutto. Wady w wykonaniu przedmiotu zamówienia w postaci braku nasiania trawy stwierdzono także przy inwestycji „Rozbudowa i przebudowa drogi powiatowej Nr 2023B Laskowiec Stary – Rykacze” (wartość robót według kosztorysu ofertowego stanowiła kwotę 2.652,61 zł). W wyjaśnieniu udzielonym w trakcie trwania kontroli zobowiązano się w przypadku obu zadań inwestycyjnych do zgłoszenia przedmiotowych wad w ramach przeglądów gwarancyjnych – str. 42-45 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu i Głównego Księgowego Starostwa, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu zmiany Statutu Powiatu polegającej na usunięciu przepisów przewidujących właściwość Rady do powoływania i odwoływania Sekretarza.

2. Egzekwowanie od kierowników wszystkich jednostek budżetowych sporządzania i przedkładania Zarządowi Powiatu projektów planów finansowych.

3. Wykazywanie kwot kredytów, jako zobowiązań w sprawozdaniu Rb-Z i jako źródła finansowania budżetu w sprawozdaniu Rb-NDS, w wysokości faktycznych zobowiązań wobec banku.

4. Prowadzenie systematycznych czynności egzekucyjnych w stosunku do należności z tytułu dochodów budżetu powiatu, mając na uwadze upływ terminów przedawnienia określonych dla należności cywilnoprawnych w art. 118 k.c. oraz określone w art. 123 k.c. czynności, które przerywają bieg przedawnienia.

5. Rozważenie przedłożenia Radzie Powiatu projektu zmiany uchwały, polegającej na wykreśleniu zapisów przewidujących możliwość przyznania arkuszami organizacyjnymi nauczycielom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych godzin ponadwymiarowych w wysokości przekraczającej ½ ustalonego im tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin. Jednocześnie zwrócenie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół na zgodność liczby godzin ponadwymiarowych z przepisami art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

6. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów budżetowych ze sprzedaży nieruchomości.

7. Zapewnienie naliczania odsetek za nieterminowe regulowanie należności z tytułu opłat za korzystanie z zasobu geodezyjno-kartograficznego.

8. Uregulowanie zasad gospodarowania środkami transportu, w tym sporządzania i obiegu kart drogowych.

9. Uwzględnienie przy przeglądach gwarancyjnych stwierdzonych w trakcie kontroli wad w wykonaniu przedmiotu zamówień „Rozbudowa i przebudowa drogi powiatowej Nr 2023B Laskowiec Stary – Rykacze” oraz „Przebudowa drogi powiatowej Nr 1994B Wiśniewo – Poryte Jabłoń”, stosownie do wyjaśnień udzielonych w trakcie kontroli.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży