Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Mały Płock przez inspektorów

Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 lipca 2012 roku (znak: RIO.IV.6001-2/12), o treści jak niżej:

Pan

Józef  Dymerski

Wójt Gminy Mały Płock

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mały Płock za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Mały Płock na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Mały Płock nie został formalnie powołany zastępca Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Mały Płock może być powołany jeden zastępca Wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu.

Zarządzeniem Nr 24/08 z dnia 31 grudnia 2008 r. powierzył Pan niektóre sprawy gminy Sekretarzowi Gminy (m.in. upoważniając do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych gminy w przypadku nieobecności Pana Wójta) ze sformułowaniem „pełniącemu jednocześnie obowiązki Zastępcy Wójta”. Zarządzenie wydane zostało z powołaniem na art. 33 ust. 4 i art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie stwierdzono, aby wydawał Pan zarządzenie na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego prawną podstawę powołana zastępcy Wójta – str. 2 protokołu kontroli.

         W obszarze zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy ustalono, że poddana kontroli – pod kątem zgodności z postanowieniami obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80), wydanego na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406) – dokumentacja rejestrowa instytucji kultury, tj. Gminnej Biblioteki Publicznej w Małym Płocku i Gminnego Ośrodka Kultury w Małym Płocku, wykazała nieprawidłowości (opisane na str. 4 protokołu kontroli) polegające na tym, że:

a) rejestr składa się z jednej księgi obejmującej informacje odnoszące się do obu instytucji kultury, zamiast prowadzenia  dla każdej instytucji oddzielnej księgi rejestrowej, oznaczonej kolejnym numerem (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Przyjęty sposób prowadzenia rejestru uniemożliwiał zachowanie wymaganego porządku ewentualnych kolejnych wpisów w zakresie zmian i uzupełnień dotyczących danej instytucji (§ 2 ust. 2 rozporządzenia),

b) w dziale pierwszym zapisano, że instytucje kultury są samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi niemającymi osobowości prawnej, co jest sprzeczne z postanowieniami art. 14 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora,

c) w dziale drugim, w rubryce określającej pełnomocników (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit d) rozporządzenia) wpisano kolejnych Wójtów Gminy Mały Płock. Jak stanowi art. 17 ustawy, dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Zatem jedynie dyrektor instytucji kultury może udzielić pełnomocnictwa do działania w swoim imieniu. W dokumentacji rejestrowej brak dokumentów świadczących o udzielaniu przez dyrektorów instytucji kultury pełnomocnictw,

d) w dziale trzecim wpisano siedziby instytucji kultury w budynkach wielofunkcyjnych (bez wskazania lokalizacji) wchodzących w skład mienia gminnego; rejestr nie odnotowuje tytułu prawnego do władania tym mieniem przez instytucje kultury, co jest konsekwencją braku określania prawnej formy władania obiektami przez te instytucje.

         Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r., poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru instytucji kultury w postaci elektronicznej. Dane podlegające ujęciu w rejestrze wymienia § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dotychczas prowadzony rejestr podlega dołączeniu do akt rejestrowych prowadzonych przy rejestrze danej instytucji – § 14 ust. 1 rozporządzenia.

Stwierdzono ponadto, że księgi rachunkowe instytucji kultury prowadzi Urząd Gminy, co sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Instytucje kultury, działające jako odrębne osoby prawne, są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy – str. 4-5 protokołu kontroli.

Analiza regulacji opisujących przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości i mechanizmy kontrolne, wprowadzonych zarządzeniem Pana Wójta z dnia 1 grudnia 2010 r., wykazała, że niektóre ich postanowienia nie znalazły zastosowania w praktyce lub nie są przestrzegane, a niektóre wykazują sprzeczność z przepisami powszechnie obowiązującymi:

a) regulacje wewnętrzne sugerują, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji i innych długoterminowych papierów wartościowych traktowanych jako lokaty długoterminowe, co nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Zgodnie z postanowieniami rozdziału 3 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą nabywać akcje i udziały w wyniku tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępować do takich spółek, przy czym tego typu operacje gospodarcze, jak wynika z ustawy, winny służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest zaś jedynie na warunkach określonych w art. 10 ustawy. Przepisy  ustawy nie wskazują zatem na możliwość nabywania przez gminę dowolnych akcji i innych długoterminowych papierów wartościowych w celu dokonywania lokat, a zatem późniejszej ich odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie dokonywała – str. 8 protokołu kontroli,

b) w wykazie kont Urzędu jako jednostki budżetowej przewidziano konta, które nie mają zastosowania w Urzędzie, takie jak 014 „Zbiory biblioteczne” i 730 „Sprzedaż towarów i wartość ich zakupu” (konto 730 przewidziano w zakładowym planie kont mimo pominięcia korespondującego z nim konta 330 „Towary”) – str. 9 protokołu kontroli,

c) przewidziano, że Skarbnik odpowiedzialny jest za zorganizowanie i prawidłowe funkcjonowanie systemu kontroli finansowej i audytu wewnętrznego. Ogólna, prawem określona odpowiedzialność w tym zakresie spoczywa na Panu Wójcie stosownie do przepisów art. 69 ust. 1 pkt 2 oraz Działu VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 275 ustawy audyt powinien być prowadzony przez audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce albo przez usługodawcę niezatrudnionego w jednostce. Faktycznie audyt w rozumieniu ustawy o finansach publicznych nie jest w Urzędzie prowadzony, ponieważ jednostka nie gromadzi środków w wysokości zobowiązującej do prowadzenia audytu według art. 274 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 10 protokołu kontroli,

d) w schemacie określającym obieg dowodów finansowo-księgowych nie uwzględniono obowiązku poddania wstępnej kontroli Skarbnika – zdefiniowanej w art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – czynności prawnych skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych (umowa zlecenia, umowa o dzieło). Przywołania w tym miejscu wymaga także art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Niedookreślenia w przepisach wewnętrznych nie przełożyły się na zaniechanie wykonywania przez Skarbnika wymienionych obowiązków – str. 11 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) stwierdzono nieprawidłowe księgowania operacji związanych z realizacją dochodów budżetowych. Dochody, w tym realizowane przez Urząd jako jednostkę budżetową, wpływały bezpośrednio na rachunek budżetu, jednakże zaniechano ich ewidencji na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”. Ujmowano je natomiast na koncie 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 130 określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, przeznaczone jest ono do ujmowania obrotów na rachunku bankowym jednostki z tytułu wydatków i dochodów budżetowych objętych planem finansowym. Konto 130 może służyć również do ewidencji dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu. W sytuacji, w której dochody budżetowe wpływają bezpośrednio na rachunek budżetu, operacje dotyczące dochodów powinny być zarachowywane także na koncie 130 w ewidencji Urzędu, jako pochodna zapisów na koncie 133 „Rachunek budżetu”. Konto 222 przeznaczone jest natomiast do ewidencji rozliczenia z budżetem zrealizowanych przez jednostkę dochodów budżetowych. Ewidencjonowanie dochodów na koncie 222, zamiast na koncie 130, należy uznać za nieuzasadnioną zmianę zasad funkcjonowania tych kont, które w zakładowym planie kont określono analogicznie jak w rozporządzeniu. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia zawarte w nim plany kont stanowią podstawę do opracowania zakładowych planów kont. Zasady modyfikacji (dostosowania do potrzeb jednostki) standardowych planów kont określają przepisy § 15 ust. 1 rozporządzenia. Nie przewidują one możliwości rezygnacji z prowadzenia kont przypisanych rozporządzeniem dla określonego rodzaju operacji występujących w jednostce (§ 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Naruszeniem tego przepisu jest więc pominięcie konta 130 do ewidencjonowania dochodów w ewidencji Urzędu Gminy. Wskazaną nieprawidłowość w zakresie ewidencjonowania dochodów wyeliminowano w 2012 r. w związku z otwarciem rachunku bankowego Urzędu przeznaczonego do gromadzenia dochodów – str. 17-18 protokołu kontroli.

         Kontrola terminowości przekazywania odpisów na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazała, że OPS – którego działalność socjalna prowadzona jest wspólnie z Urzędem Gminy –  uchybił, aczkolwiek nieznacznie, postanowieniom art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), gdyż do dnia 31 maja 2011 roku przekazał na rachunek bankowy Funduszu kwotę 3.144 zł, stanowiącą 68,59% odpisu rocznego. Przywołany przepis nakazuje przekazanie do tego dnia kwoty stanowiącej co najmniej 75% równowartości odpisów, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy – str. 19 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli realizacji dochodów budżetowych stwierdzono na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” saldo powstałe w 2006 r. w wysokości 5.050 zł, stanowiące sumę należności za wybudowanie przez gminę przyłączy wodociągowych. Należności te nie były egzekwowane do czasu kontroli. Przyczyny bezczynności w tym zakresie należy upatrywać w tym, że nie został wyznaczony na piśmie pracownik odpowiedzialny za egzekwowanie tych należności. W wyniku działań podjętych przez Sekretarza Gminy w trakcie kontroli uzyskano wpływ należności na sumę 4.650 zł. Pozostałą zaległość w wysokości 400 zł dłużnik zobowiązał się spłacić w czerwcu 2012 r. – str. 23 protokołu kontroli.

         Badanie stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków wykazało nieprawidłowe – w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) –  zakwalifikowanie (w planie i wykonaniu) dotacji celowej w wysokości 2.500 zł przekazanej Fundacji Kraina Mlekiem Płynąca w Małym Płocku na opracowanie lokalnej strategii rozwoju, o której mowa w art. 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Ujęto ją do rozdziału 01038 „Rozwój obszarów wiejskich”, który obejmuje wydatki i dochody związane z finansowaniem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006 w ramach Wspólnej Polityki Rolnej i Rybackiej, z udziałem funduszy unijnych finansujących Wspólną Politykę Rolną i Rybacką, z wyjątkiem wydatków na zadania, dla których przewidziano odrębne rozdziały klasyfikacji budżetowej. Dotacja przeznaczona była na program obejmujący lata 2007-2013, w związku z czym właściwym rozdziałem do ujmowania wydatków obejmujących ten okres realizacji jest rozdział 01041 „Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013” – str. 62 protokołu kontroli.

Przekazana Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Małym Płocku dotacja przedmiotowa w wysokości 28.000 zł, stanowiąca dopłatę do taryf za sprzedaż wody i odprowadzanie ścieków, nie miała oparcia w decyzji Rady Gminy o ustaleniu stawek jednostkowych dopłaty (dotacji), podjętej w oparciu o przepisy art. 24 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz art. 219 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że stawki dopłat jednostkowych wynikające z wyliczenia opartego o kalkulację przewidywanej ilości świadczonych usług oraz łączna suma dotacji, zostały zaakceptowane i przyjęte uchwałą Nr III/8/10 z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Mały Płock na 2011 rok. W związku z powyższym uważałem, że podjęcie odrębnej uchwały w tej sprawie nie jest konieczne. Przedstawiony sposób wprowadzenia do budżetu dopłat (dotacji przedmiotowej) nie jest właściwy. Uchwała budżetowa zawiera bowiem jedynie łączne kwoty dotacji przedmiotowych (sumy dopłat do poszczególnych rodzajów usług), natomiast stawki jednostkowe stanowiące podstawę obliczenia kwoty dotacji zostały zawarte tylko w materiałach będących podstawą procedowania przez Radę w tej kwestii. Z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że decyzja o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług powinna mieć formę uchwały, natomiast art. 219 w ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych nakazuje określenie przez organ stanowiący jednostkowych stawek dotacji przedmiotowych – str. 62-63 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji dotyczącej przyznawania dodatków mieszkaniowych wykazała niezgodne z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) uregulowanie kwestii upoważnienia  do wydawania decyzji. Pismem Nr 1024/35/2004 z dnia 3 grudnia 2004 r., z powołaniem art. 7 ust. 1a ustawy, upoważnił Pan  pracownika socjalnego w Ośrodku Pomocy Społecznej m.in. do ustalania wysokości dodatków oraz przygotowywania projektów decyzji o przyznaniu lub odmowie dodatku mieszkaniowego. Zakres upoważnienia nie jest zatem adekwatny do przedmiotu regulacji przywołanego przepisu, który stanowi, że wójt może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. Faktycznie decyzje w sprawie przyznania dodatków mieszkaniowych podpisywał Pan Wójt, z także – z naruszeniem kompetencji wynikających z art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 1a ustawy – Sekretarz Gminy, któremu  nie udzielił Pan stosownego upoważnienia – str. 66-67 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) wykazała, że do prowadzenia postępowań powołał Pan zarządzeniem z dnia 1 września 2008 r. stałą komisję, wskazując jej zadania jako całości. Brak postanowień, wymaganych przez art. 21 ust. 3 ustawy, określających obowiązki poszczególnych członków komisji w sposób zapewniający sprawność działania komisji, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane prace oraz przejrzystość prac – str. 75 protokołu kontroli.

         W obszarze zagadnień dotyczących gospodarowania mieniem stwierdzono nieprawidłowe, tj. niezgodne z rzeczywistym przebiegłem operacji, sporządzenie dowodu księgowego (ujętego w księgach grudnia 2011 r.) dokumentującego likwidację, poprzez przekazanie firmie utylizacyjnej, wyeksploatowanego sprzętu elektronicznego o wartości 95.608,08 zł. Faktycznie sprzęt jedynie wycofano z eksploatacji; w trakcie kontroli sprzęt ten składowany był w piwnicy budynku Urzędu Gminy. Przekazanie sprzętu firmie utylizacyjnej, na co dowody okazano podczas podpisywania protokołu kontroli, miało miejsce dopiero w trakcie kontroli. Omawiany dowód księgowy nie odzwierciedlał rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczej, zatem należy go uznać za nierzetelny w świetle art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 80 protokołu kontroli.

Analiza postanowień obowiązującej uchwały Rady Gminy z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu wykazała, że jej treść nie reguluje wszystkich zagadnień wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r. Nie stwierdzono bowiem postanowień określających zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony – str. 56 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości opodatkowania podatkami: rolnym, leśnym i od nieruchomości wykazało błędy polegające na nie przedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazywanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy m.in. powinien podjąć działania w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji – str. 33-34, 38-41 protokołu kontroli.

               O naruszeniu przez organ podatkowy standardów w zakresie prowadzenia czynności sprawdzających świadczy też sytuacja opisana na stronach 42-43 protokołu kontroli. Stwierdzono, że w dniu 17 stycznia 2012 roku deklarację na podatek od nieruchomości złożyła Fundacja „Kraina Mlekiem Płynąca”, deklarując podatek w kwocie 247,16 zł. Zgodnie z odpisem rejestru stowarzyszeń z Krajowego Rejestru Sądowego na dzień 2 grudnia 2011 r., wymieniona fundacja jest organizacją pożytku publicznego prowadzącą nieodpłatną działalność statutową, w wyniku czego w myśl art. 7 ust. 1 pkt. 14, nieruchomości lub ich części zajęte na prowadzenie nieodpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego są zwolnione z podatku od nieruchomości, natomiast mają obowiązek składania deklaracji. Wymieniona fundacja w latach wcześniejszych nie składała deklaracji na podatek od nieruchomości. Służby organu podatkowego nie podejmowały czynności zmierzających do wyegzekwowania powyższych deklaracji ani też działań w zakresie zwrotu nadpłaconej kwoty podatku.

Z wytypowanych do kontroli akt podatników, którym zostały udzielone ulgi inwestycyjne wynika, że organ podatkowy, w toku postępowania nie podejmował niezbędnych działań w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz nie dochował obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego do czego był zobligowany treścią art. 187 Ordynacji podatkowej (w aktach znajdują się tylko wnioski, zestawienia i faktury). Stwierdzono ponadto brak informacji czy działania inwestycyjne, stanowiące podstawę ubiegania się o ulgę, nosiły znamiona modernizacji oraz czy wszystkie wykazane w fakturach zakupu materiały wykorzystane zostały przy realizacji inwestycji. Brak tych danych potwierdza, że organ podatkowy nie prowadził oględzin co narusza zasady prowadzenia postępowania podatkowego. Zgodnie bowiem z art. 122 O.p. organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym – str. 35-36 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka nie posiadała, w obowiązujących regulacjach wewnętrznych, rozstrzygnięć dotyczących zasad przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych, a także ustalonego planu kontroli. Zakres, częstotliwość a także okresy ich trwania organ podatkowy powinien ustalić na podstawie analizy potrzeb, jakie wynikają z jego dokumentacji, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z treści art. 281 Op. jednoznacznie wynika, iż organy podatkowe pierwszej instancji zobligowane są do prowadzenia kontroli podatkowych u podatników, których celem jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego – str. 62-62 protokołu kontroli.

Zakresem kontroli objęto także rzetelność i prawidłowość sporządzania sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy za 2011 rok. Badanie to wykazało nieprawidłowości naruszające rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 z późn. zm.). I tak: - w podatku od środków transportowych zawyżono kwotę ,,skutków obniżenia górnych stawek podatków…” o 4.060,00 zł, oraz zawyżono kwotę ,,skutków ulg i zwolnień ” o 3.000,00 zł,

Wyliczenie kwoty skutków zawarto w opisie na str. 50 protokołu kontroli. Nieprawidłowe prezentowanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej wchodzącej w skład części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie formalnego powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Prowadzenie elektronicznego rejestru instytucji kultury w sposób zgodny z wymaganiami obecnie obowiązujących przepisów. W tym celu usunięcie wskazanych w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w rejestrze prowadzonym w okresie objętym kontrolą (polegających m.in. na prowadzeniu wspólnego rejestru dla obu instytucji), mając na uwadze, że rejestr prowadzony na podstawie przepisów dotychczasowych od 21 maja 2012 r. podlega dołączeniu do akt rejestrowych prowadzonych przy elektronicznym rejestrze danej instytucji.

3. Uregulowanie formy prawnej władania mieniem przez instytucje kultury, mając na uwadze, że instytucje kultury, jako osoby prawne, winny władać nieruchomościami na podstawie jednego z tytułów określonych przepisami prawa cywilnego.

4. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierowników instytucji kultury obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

5. Dokonanie zmian i uzupełnień w przepisach wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) usunięcie zapisów sugerujących, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji i innych długoterminowych papierów wartościowych w celu ich odsprzedaży,

b) wyeliminowanie, z zakładowego planu kont, kont 014 i 730, jako niemających zastosowania w Urzędzie,

c) wyeliminowanie postanowień wskazujących na zobowiązanie Skarbnika do organizacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w Urzędzie,

d) uwzględnienie w schemacie określającym obieg dowodów finansowo-księgowych obowiązku przedstawienia Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej dokumentów poświadczających dokonanie czynności rodzących zobowiązania pieniężne.

6. Wskazanie kierownikowi OPS na terminowe przekazywanie równowartości odpisów na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Zapewnienie środków na wydatki w wysokości umożliwiającej wykonanie tego obowiązku.

7. Bieżące podejmowanie przewidzianych przepisami prawa czynności egzekucyjnych w stosunku do dłużników należności cywilnoprawnych. Pisemne powierzenie pracownikowi obowiązków w tym zakresie.

8. Stosowanie prawidłowej klasyfikacji budżetowej dotacji.

9. Przedkładanie Radzie Gminy projektu uchwały określającej jednostkowe stawki dopłaty (dotacji przedmiotowej) do sprzedawanej wody i odprowadzanych ścieków.

10. Uregulowanie kwestii upoważnienia do wydawania decyzji w sprawie dodatków mieszkaniowych, mając na uwadze ustalenia kontroli zawarte w części opisowej wystąpienia.

11. Ustalenie zasad funkcjonowania komisji przetargowej w sposób zapewniający sprawność działania komisji, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane prace oraz przejrzystość prac.

12. Wzmożenie kontroli wewnętrznej pod kątem rzetelności sporządzanych w jednostce dowodów księgowych.

13. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... polegającej na określeniu w jej treści zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony.

14. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie  podatku rolnego leśnego i od nieruchomości.

15. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych oraz ustalanie planów kontroli.

16. Prowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania podatkowego w zakresie ulg podatkowych zgodnie z obowiązującymi przepisami Ordynacji podatkowej.

17. Zwrócenie Fundacji „Kraina Mlekiem Płynąca” nadpłaconego podatku od nieruchomości.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalna Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży