Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Mońkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 października 2012 roku (znak: RIO.I.6001-12/12), o treści jak niżej:

                                                                           Pani

Joanna Kulikowska

                                                                                              Starosta Moniecki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Monieckiego za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Mońkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dochody budżetu państwa z tytułu wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.), wykazała, że w opisie konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” zaznaczono, iż konto to może wykazywać w zakresie dochodów budżetu państwa saldo Wn, które oznacza stan środków budżetowych z tytułu zrealizowanych dochodów budżetowych, nieprzekazanych do końca roku do budżetu państwa. Należy wskazać, że z uwagi na brak wyodrębnionego rachunku bieżącego Starostwa jako jednostki budżetowej, po dokonaniu rocznych przeksięgowań kwot zrealizowanych dochodów i wydatków na konto 800 „Fundusz jednostki”, konto 130 nie może wykazywać salda. Przedstawione rozwiązanie funkcjonowało również w okresie objętym poprzednią kontrolą kompleksową Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku. W wystąpieniu pokontrolnym z 13 stycznia 2009 r. wskazano, że saldo konta 130 nie może wystąpić na koniec roku w jednostce, która nie posiada odrębnego rachunku bankowego, a kasowe wykonanie budżetu odbywa się przy pomocy rachunku budżetu. Przyjęte w jednostce zasady funkcjonowania konta 130 wynikają z błędnego założenia, że jednostka budżetowa realizująca dochody z zadań zleconych rozlicza te dochody z budżetem państwa po ich pomniejszeniu o dochody należne budżetowi powiatu. W rzeczywistości każda powiatowa jednostka budżetowa wszelkie zrealizowane dochody budżetowe ma obowiązek w całości rozliczyć z budżetem powiatu. Z uwagi na fakt, iż wpływ realizowanych przez Starostwo dochodów z zadań zleconych następuje w formie bezpośrednich wpłat na podstawowy rachunek budżetu powiatu, realizacja tych dochodów zachodzi równocześnie z ich rozliczeniem z budżetem powiatu – str. 8-10 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości zapisów w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) w zakładowym planie kont, w opisie konta 240 „Pozostałe rozrachunki” przyjęto, że konto to w planie kont budżetu powiatu służy m.in. do ewidencji należności od dawców środków na realizację projektów zgodnie z zawartymi umowami w wysokości wynikającej z wyprzedzającego finansowania ze środków budżetu powiatu. Jak wykazała kontrola, należność od instytucji dokonującej płatności w kontrolowanej jednostce przypisywana jest w momencie przekazania środków z rachunku budżetu na rachunek projektu, ujmowanego zapisem Wn 240 – Ma 133 „Rachunek budżetu”. Wpływ tych środków na rachunek projektu jest ujmowany zapisem Wn 133 (rachunek projektu) – Ma 240 (jako zobowiązanie wobec budżetu powiatu z tytułu wyprzedzającego finansowania wydatków projektu ze środków własnych). Ponadto konto 240 wykorzystywane jest do ewidencji wpływu na rachunek podstawowy budżetu powiatu dotacji celowych z budżetu państwa i płatności ze środków europejskich. Wpływ dotacji celowych i płatności na rachunek budżetu jest księgowany zapisem Wn 133 – Ma 240. Środki te są następnie przekazywane na rachunek projektu i dopiero w momencie wpływu na ten rachunek zaliczane do dochodów budżetu (zapis Wn 133 – Ma 901 „Dochody budżetu”). Zaliczenie do dochodów budżetu danej kwoty winno następować w momencie wpływu środków od instytucji na rachunek budżetu, a nie w następstwie wewnętrznych operacji między rachunkami bankowymi powiatu. Należy ponadto wskazać, że księgowania stosowane przez jednostkę w związku z zasileniem rachunku projektu prowadzą do wykazywania nierzeczywistych stanów należności i zobowiązań. Ewentualne ujęcie w księgach należności z tytułu należnych powiatowi środków z UE może nastąpić w korespondencji z kontem 909 „Rozliczenia międzyokresowe”, należy jednakże mieć na uwadze, że sam fakt przekazania środków z rachunku budżetu na rachunek projektu nie stanowi jeszcze operacji skutkującej powstaniem należności z tytułu środków europejskich. Podobnie jak nie powoduje żadnego obowiązku świadczenia (powstania zobowiązania). Za dokument potwierdzający powstanie należności może być uznane w szczególności zatwierdzenie przez odpowiednią instytucję złożonego przez powiat wniosku o płatność – str. 7-8 protokołu kontroli. Konsekwencją przyjętego sposobu ewidencji było wykazanie w aktywach bilansu z wykonania budżetu, jako stan na początek 2011 roku w poz. „Pozostałe należności”, kwoty należności wynoszącej 521.616,66 zł (jak wynika z ustaleń kontroli faktycznie do zapłaty na podstawie złożonego wniosku o płatność pozostało 505.810,16 zł), a oprócz tego odpowiadającej jej kwocie rzekomych zobowiązań budżetu w poz. „Pozostałe zobowiązania” – str. 21-22 protokołu kontroli,

b) zapłata odsetek od zaciągniętych kredytów jest ujmowana zapisem Wn 134 „Kredyty bankowe” – Ma 133, a następnie na podstawie dowodu PK jest zaliczana do wydatków zapisem Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 134. Zapis ten oznacza powstanie zobowiązania z tytułu odsetek po jego uregulowaniu wobec banku, a więc nie odzwierciedla stanu rzeczywistego – str. 12-13 protokołu kontroli,

c) pod datą 31 grudnia 2011 r. ujęto zapisem Wn 909 – Ma 260 „Zobowiązania finansowe” odsetki od pożyczki zaciągniętej w WFOŚiGW wynoszące 2.616,98 zł (w umowie określono, że odsetki są płatne do 5 dnia następnego miesiąca). W ewidencji urzędu dokonano równoległego księgowania zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 240.  W związku z tym w sprawozdaniu finansowym powiatu zobowiązanie z tego tytułu występuje w bilansie z wykonania budżetu i w łącznym bilansie powiatowych jednostek budżetowych, a w  skonsolidowanym bilansie powiatu za 2011 r. niewymagalne  zobowiązania z tytułu odsetek są wykazane w podwojonej wysokości. Z ustaleń kontroli wynika, że również na koniec 2010 r. wystąpiły takie same zapisy jak w 2011 r. Wówczas należne na koniec roku odsetki od zaciągniętej pożyczki wynosiły 2.020,52 zł – str. 13 protokołu kontroli,

d) wycena robót budowlanych wykonywanych systemem gospodarczym (zaliczanych przez jednostkę do inwestycji) była dokonywana z pominięciem wartości kosztów robocizny, w tym pochodnych od wynagrodzeń pracowników zaangażowanych do realizacji poszczególnych zadań; dotyczyło to zakwalifikowanych do zadań inwestycyjnych robót dotyczących chodnika w Mikicinie o wartości 85.358,36 zł i w Trzciannem o wartości 48.404,86 zł. Niezależnie od dokonanej w dalszej części wystąpienia oceny zasadności kwalifikowania niektórych robót remontowych do inwestycji należy wskazać, że stosownie do postanowień art. 28 ust. 8 ustawy koszt wytworzenia środka trwałego obejmuje ogół kosztów poniesionych przez jednostkę na jego wytworzenie za okres budowy, do dnia bilansowego lub przyjęcia do używania – str. 14-15 protokołu kontroli,

e) zapisy na kontach analitycznych do konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” były dokonywane w korespondencji m.in. ze stroną Ma konta pozabilansowego 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego” (66 zapisów na łączną kwotę 1.561.421,96 zł); ponadto – jak wynika z ustaleń zawartych na str. 15 protokołu kontroli – w przypadku 18 operacji ujętych na stronie Wn konta 080 o łącznej wartości 476.233,37 zł nie występuje konto przeciwstawne,

f) do konta 800 są prowadzone konta analityczne 800-01 „Fundusz zasadniczy w środkach trwałych”, 800-02 „Fundusz zasadniczy w środkach obrotowych” i 800-03 „Fundusz zasadniczy w środkach inwestycyjnych”, podczas gdy według opisu konta 800 zamieszczonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do tego konta powinna zapewniać możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki – str. 15-16 protokołu kontroli.

W zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych stwierdzono ponadto, że należności z tytułu realizowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami (w tym należności długoterminowe) były w 2011 r. ewidencjonowane według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. Należności z tego tytułu w części stanowiącej dochody budżetu państwa były ujmowane w dalszym ciągu jako zobowiązania wobec Skarbu Państwa. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa. Zobowiązanie wobec budżetu państwa powstaje bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 25% stanowią należności związane z dochodami powiatu, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Starostwa – str. 10-11 i 23 protokołu kontroli.

         Badając sprawozdania budżetowe, jednostkowe sprawozdania finansowe jednostek budżetowych oraz sprawozdanie finansowe powiatu stwierdzono następujące błędy w tych sprawozdaniach:

a) w 2011 r. w sprawozdaniach Rb-28S prezentowano dane dotyczące zaangażowania wydatków budżetowych w sposób wynikający z przepisów prawa przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Według przepisów sprawozdawczych obowiązujących w 2009 r. i latach wcześniejszych w kolumnie „Zaangażowanie” omawianego sprawozdania należało wykazywać dane na podstawie obrotów wynikających ze strony Ma konta 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego” (§ 8 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 34 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z 27 czerwca 2006 r.), co w praktyce oznaczało wykazywanie wydatków zarówno już poniesionych, jak i tych, które jednostka będzie obowiązana ponieść w roku sprawozdawczym. Stosownie natomiast do zasad sporządzania sprawozdania Rb-28S obowiązujących w 2010 r. i obecnie, w kolumnie „Zaangażowanie” wykazuje się dane dotyczące zaangażowania planu wydatków, czyli wartość umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych w roku bieżącym – § 8 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 3 lutego 2010 r. Oznacza to, że na koniec marca, czerwca i września w kolumnie „Zaangażowanie” należy wykazywać nie obroty, a saldo strony Ma konta 998, które winno wynikać z okresowych przeksięgowań na stronę Wn tego konta równowartości sfinansowanych wydatków budżetowych danego roku, a także równowartości zaangażowanych wydatków, które będą obciążały wydatki roku następnego. Z uwagi, iż na koniec roku konto 998 nie wykazuje salda oznacza to także, że w sprawozdaniu rocznym Rb-28S nie wypełnia się kolumny „Zaangażowanie”. W sprawozdaniach Rb-28S za marzec, czerwiec, wrzesień 2011 r. oraz w sprawozdaniu rocznym w kolumnie „Zaangażowanie” wykazano dane w wysokości sumy kolumn „Wydatki wykonane” i „Zobowiązania ogółem” – str. 18-20 protokołu kontroli,

b) w łącznym bilansie jednostek budżetowych za 2011 r. w aktywach została wykazana wartość gruntów w kwocie 698.602,32 zł. Z bilansów jednostkowych wynika, że na koniec roku wartość gruntów, poza bilansem Starostwa Powiatowego (633.682,36 zł), występowała w bilansie Zespołu Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w Mońkach w kwocie 57.692,46 zł i Powiatowego Urzędu Pracy w wysokości 7.227,50 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że grunty wykazane w bilansie PUP są zawarte również w wartości gruntów wykazanych w bilansie Starostwa. W odniesieniu do gruntów znajdujących się na stanie ZSOiZ w Mońkach, kontrola problemowa przeprowadzona w bieżącym roku przez RIO nie była w stanie przyporządkować wartości gruntów wykazanych w ewidencji i bilansie do konkretnych nieruchomości gruntowych, na co wskazano w przekazanym do Pani wiadomości wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do dyrektora ZSOiZ. Kontrolującym okazano 2 decyzje Zarządu Powiatu z 12 kwietnia i 22 maja 2001 r. o przekazaniu w trwały zarząd  nieruchomości gruntowych, adresowane do Zespołu Szkół Rolniczych w Mońkach (szkoły wchodzące w skład ZSR od roku szkolnego 2001/2002 zostały włączone w skład ZSOiZ w Mońkach) oraz decyzję z dnia 22 stycznia 2006 r. o przekazaniu w trwały zarząd nieruchomości gruntowych ZSOiZ. Z ustaleń kontroli wynika, że wartość nieruchomości gruntowych objętych tymi decyzjami jest ujęta w dalszym ciągu w ewidencji Starostwa Powiatowego w łącznej wysokości 139.311 zł – str. 22 protokołu kontroli,

c) w bilansie łącznym jednostek budżetowych na początek i koniec 2011 r. występują w aktywach obrotowych rozliczenia z tytułu nieodprowadzonych środków na wydatki budżetowe i zrealizowanych a nieodprowadzonych dochodów budżetowych odpowiednio w kwocie 640,42 zł i 11.101,31 zł. Na podstawie analizy bilansów jednostkowych ustalono, że dane te występują w bilansie Domu Pomocy Społecznej „Dom Kombatanta” w Mocieszach i zostały wykazane w poz. B.II.1.5. aktywów na podstawie sald konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, na którym zostały ujęte jako należności za pobyt w DPS. Stanowiły zatem należności z tytułu dochodów budżetowych, a nie z tytułu rozliczeń z budżetem i powinny być wykazane w poz. B.II.1.1. „Należności z tytułu dostaw i usług” – str. 23 protokołu kontroli,

d) na podstawie łącznego bilansu jednostek budżetowych stwierdzono, że w aktywach wykazano środki pieniężne państwowego funduszu celowego w kwocie 545.920,78 zł, a w pasywach w tej samej kwocie stan państwowego funduszu celowego (poz. B. „Państwowy fundusz celowy”). Dane te wynikały z bilansu jednostkowego Powiatowego Urzędu Pracy. Powiatowy Urząd Pracy wykonuje zadania samorządu powiatowego w zakresie polityki rynku pracy, określone w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Fundusz Pracy zgodnie z przywołaną ustawą jest państwowym funduszem celowym, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw pracy. Powiatowy Urząd Pracy otrzymując środki z Funduszu Pracy nie jest dysponentem tego Funduszu. W związku z tym otrzymane środki z Funduszu nie powinny być ujmowane w ewidencji PUP jako środki pieniężne i stan funduszu celowego. Właściwe jest ujmowanie ich na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” w korespondencji z kontem 240. W związku z tym w aktywach bilansu środki otrzymane z Funduszu Pracy powinny być wykazane jako środki pieniężne na rachunkach bankowych, a w pasywach jako sumy obce – str. 23-24 protokołu kontroli.

Analiza wydatków majątkowych budżetu wykazała, że do wydatków inwestycyjnych zaliczono m.in. wydatki na remonty dróg powiatowych o łącznej długości 1.898 mb i wartości 441.837,65 zł – str. 14 protokołu kontroli. Jak wynika z załączonej do protokołu kontroli dokumentacji robót, ich przedmiotem było oczyszczenie istniejącej warstwy bitumicznej, skropienie emulsją asfaltową i ułożenie warstwy ścieralnej z mieszanki asfaltowej grysowo-żwirowej. Nie wykazują one zatem cech budowy, przebudowy czy modernizacji drogi (wykonania lub ulepszenia środka trwałego) zarówno według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) zawierających definicję remontu w art. 3 pkt 8, jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości wskazujących, jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego, poniesienie nakładów na jego ulepszenie (do nakładów tych nie zalicza się kosztów remontów, jako wydatków bieżących poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym).

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej dla planowanych wydatków na roboty budowlane, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia powiatu oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych), a także w ustaleniu wartości początkowej środków trwałych.

         Analiza postanowień uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność powiatu oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, podjętej przez Radę Powiatu Monieckiego w dniu 22 września 2005 r., wykazała, że przepisy dotyczące najmu i dzierżawy nie zostały dostosowane do aktualnego brzmienia art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), obowiązującego od 22 października 2007 r., ponieważ nie odnoszą się do zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony – str. 32 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że dodatki specjalne otrzymują Wicestarosta, Skarbnik Powiatu oraz Sekretarz Powiatu. Analiza uzasadnienia podstaw oraz okresu ich przyznania wykazała sprzeczność z przepisem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) – str. 38-40 protokołu kontroli. W odniesieniu do poszczególnych pracowników stwierdzono, że:

- Skarbnikowi Powiatu został przyznany pismem z dnia 1 stycznia 2010 r. dodatek specjalny na czas nieokreślony w wysokości 17% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w związku z wykonywaniem obowiązków kierownika Wydziału Budżetowo-Finansowego. Regulamin Organizacyjny odnosi się w swojej treści do Skarbnika jako kierownika Wydziału Budżetowo-Finansowego (m. in. w § 7 ust. 3, § 10, § 11), podobnie jak nadany Skarbnikowi zakres obowiązków. Zatem dodatek został przyznany w związku z wykonywaniem czynności mieszczących się w zakresie obowiązków Skarbnika. Z analizy późniejszych pism – z dnia 17 maja 2010 r. i z dnia 5 kwietnia 2011 r. – ustalających dodatek specjalny na 37% i 40% sumy wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w związku ze „zwiększeniem obowiązków służbowych o rozliczanie środków pozyskanych ze źródeł zewnętrznych” nie wynika zaś okres, na jaki dodatek został przyznany,

- Wicestaroście został przyznany na czas nieokreślony dodatek specjalny w wysokości 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w związku z powierzeniem pełnienia obowiązków kierownika Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa. Brak określenia czasu na jaki przyznano dodatek specjalny,

- Sekretarzowi Powiatu został przyznany pismem z dnia 10 stycznia 2011 r. dodatek specjalny w wysokości 600 zł miesięcznie z tytułu pełnienia funkcji kierownika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Społecznych. Pismo nie wskazuje okresu, w jakim będzie wypłacany dodatek specjalny.

Przyznawanie dodatków specjalnych w kontrolowanej jednostce normuje regulamin wynagradzania, który stanowi, że „dodatek specjalny przyznaje się na czas określony bądź nieokreślony”. Tymczasem zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny, mający charakter fakultatywny, może być przyznany z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego.

Kontrola wydatków z tytułu kosztów podróży służbowych wykazała, że spośród przyjętej do kontroli próby 36 poleceń wyjazdu służbowego, 11 zostało rozliczonych w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Stwierdzono, że pracownicy pomimo delegowania do odbycia podróży służbowej środkami komunikacji zbiorowej (PKS) nie przedstawili biletów potwierdzających odbycie podróży, a zwrot kosztów następował na podstawie oświadczeń pracowników o zagubieniu biletów. Zgodnie z § 8a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) oświadczenie o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania jest dopuszczalne w przypadku, gdy uzyskanie potwierdzenia dokonania wydatku nie było możliwe. Zatem niezachowanie biletów (uzyskanych przez odbywającego podróż) nie jest okolicznością dopuszczającą złożenie oświadczenia na podstawie § 8a ust. 3 rozporządzenia – str. 41-44 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uwzględnienie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości uwag przedstawionych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu, w szczególności w zakresie dotyczącym:

a) zasad funkcjonowania konta 130 przy braku wyodrębnionego rachunku bieżącego Starostwa,

b) prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 800,

c) zasad ewidencjonowania na koncie 240 należności wynikających z realizacji projektów objętych dofinansowaniem ze środków UE.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie księgowania na kontach 240 przedstawionych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli operacji nieposiadających treści ekonomicznej, dotyczących realizacji projektów objętych dofinansowaniem ze środków UE, których skutkiem jest wykazywanie nierzeczywistych danych w sprawozdawczości finansowej,

b) zaliczanie otrzymanych dotacji i płatności ze środków UE do dochodów budżetu w momencie wpływu na rachunek bankowy powiatu,

c) zaprzestanie księgowania ponoszonych wydatków z tytułu odsetek od zaciągniętych kredytów z wykorzystaniem konta 134; ujmowanie tych operacji w księgach budżetu zapisem Wn 902 – Ma 133,

d) zaprzestanie dublowania w ewidencji budżetu i Starostwa zobowiązań z tytułu odsetek od zaciągniętej pożyczki,

e) uwzględnianie w wartości inwestycji wykonywanych systemem gospodarczym kosztów robocizny i pochodnych,

f) przestrzeganie zasad, że zapisy na koncie 080 nie mogą być dokonywane bez korespondencji z innym kontem, a także, że nie mogą korespondować z kontami pozabilansowymi,

g) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 800 w sposób zapewniający ustalenie przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu.

3. Wskazanie Skarbnikowi na rozważenie zaniechania ewidencji przypisu należności z tytułu dochodów dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia.

4. Wyjaśnienie kwestii wykazywania w księgach ZSOiZ oraz PUP wartości nieruchomości, która wynika również z ewidencji Starostwa.

5. Wskazanie Powiatowemu Urzędowi Pracy na zaprzestanie ewidencjonowania i wykazywania w sprawozdawczości środków otrzymanych z Funduszu Pracy jako środków państwowego funduszu celowego i stanu państwowego funduszu celowego, mając na uwadze, że dane te mogą wystąpić wyłącznie w państwowych jednostkach obsługujących dysponenta funduszu celowego.

6. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) wypełnianie kolumny „Zaangażowanie” w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S w sposób wskazany w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia,

b) wzmożenie nadzoru merytorycznego nad danymi przedstawianymi w bilansach przez powiatowe jednostki budżetowe.

7. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków, mając na uwadze w szczególności, aby zadania stanowiące remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie były planowane i finansowane jako wydatki inwestycyjne.

8. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność powiatu oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata poprzez objęcie jej regulacją także zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony.

9. Wykazywanie okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku specjalnego.

10. Zobowiązanie pracowników odbywających podróże służbowe do dokumentowania poniesionych kosztów zgodnie z wymogami § 8a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r., zaś pracowników wykonujących kontrolę przedkładanych rozliczeń do rzetelnej weryfikacji prawidłowości udokumentowania rozliczenia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku