Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Obsługi Szkół w Choroszczy

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 lutego 2013 roku (znak: RIO.I.6002-18/12), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Winnicki

Dyrektor Zespołu Obsługi Szkół

w Choroszczy

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2011 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Zespole Obsługi Szkół w Choroszczy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną, rozrachunki i roszczenia, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Z ustaleń kontroli dotyczących organizacji sposobuwykonywania przez badaną jednostkę wspólnej obsługi szkół wynika, że w okresie objętym kontrolą obowiązywały wspólne (dla ZOS i obsługiwanych szkół)regulacje opisujące przyjęte zasady rachunkowości, a także zasady obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych, które przewidywały, że sprawdzanie dowodów pod względem merytorycznym należy do dyrektorów i wicedyrektorów szkół, zaś do zatwierdzania operacji finansowych (autoryzacji) szkół właściwy jest zaś dyrektor ZOS, główny księgowy i pracownicy ZOS. Od stycznia 2012 r. – w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z. art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) – dyrektorzy szkół wprowadzili regulacje wewnętrzne opisujące przyjęte zasady rachunkowości każdej ze szkół i zasady obiegu dokumentów. Mimo tego przepisy wewnętrzne w dalszym ciągu przewidują zatwierdzanie dokumentów szkół do wypłaty przez Pana Dyrektora. Jak stwierdzono, Pan Dyrektor zatwierdza do wypłaty dokumenty dotyczące wszystkich obsługiwanych jednostek.W konsekwencji dyrektorzy obsługiwanych jednostek – mimo utworzenia dla każdej szkoły odrębnego rachunku bieżącego – nie dysponują środkami pieniężnymi określonymi w ich planach finansowych. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy (art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie środków i ich rozdysponowanie należy do podstawowych obowiązków kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej – str. 5-8 protokołu kontroli.

           Ponadto stwierdzono, że między ZOS a obsługiwanymi szkołami zawierane były porozumienia w sprawie „powierzenia obsługi ekonomiczno-administracyjnej i finansowo-księgowej”. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 4 protokołu kontroli, ostatnie porozumienie zawarto 30 września 2010 r. z Przedszkolem Samorządowym w Choroszczy. Należy wskazać, że zawieranie takich porozumień jest bezprzedmiotowe w świetle obowiązującego od 22 kwietnia 2009 r. brzmienia art. 5 ust. 7 pkt 3 oraz art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, które określają zarówno kompetencję organu stanowiącego gminy do decydowania o formie zorganizowania wspólnej obsługi, jak i zakres zagadnień, które mają być realizowane w ramach wspólnej obsługi.

Analiza regulacji składających się na procedury kontroli zarządczej wykazała niedostateczne uregulowanie zagadnień związanych z gromadzeniem dochodów. Skutkowało to brakiem formalnego wskazania stosowanych w tym zakresie dokumentów, zasad ich tworzenia i obiegu w jednostce oraz wykonywania kontroli wewnętrznej. Z brakiem regulacji w tym zakresie należy wiązać stwierdzony przez kontrolujących niewłaściwy obieg dokumentów dotyczących dochodów z najmu. Dokumenty poświadczające powstanie należności nie trafiały na stanowisko głównego księgowego, w związku z czym należne kwoty nie były przypisywane na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Główny księgowy nie miał zatem podstaw do weryfikacji wysokości i terminowości wpłat. Dokumenty świadczące o powstaniu należności przechowywane były w sekretariacie Zespołu Szkół obsługiwanego przez kontrolowaną jednostkę – str. 15-17 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w 2011 r. bezpodstawnie odprowadzano do budżetu część dochodów z najmu uzyskanych przez Zespołu Szkół w Choroszczy, mimo że dochody te miały być gromadzone na wyodrębnionym rachunku dochodów, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), stosownie do postanowień uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 października 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych Gminy Choroszcz gromadzących dochody na wydzielonym  rachunku bankowym… W 2011 r. do budżetuodprowadzono z tego tytułu 9.270 zł, zaś na wyodrębniony rachunek przyjęto kwotę 7.676,50 zł. Jak wynika z wyjaśnienia głównego księgowego, na podstawie ustaleń ze Skarbnikiem Gminy przyjęto, że do wysokości planu dochodów z tego tytułu przyjętego w budżecie środki mają być odprowadzane na dochody budżetu. W 2012 r. nieprawidłowość nie wystąpiła –str. 14-15 protokołu kontroli.

W zakresie procedury opracowania planów finansowych ZOS i obsługiwanych szkół stwierdzono istotne nieprawidłowości w planowaniu na rok 2011. Mimo przekazania przez Burmistrza Choroszczy poszczególnym szkołom i ZOS danych wymaganych ustawą o finansach publicznych, ani Pani Dyrektor ani dyrektorzy szkół nie opracowali projektów planów finansowych i planów finansowych na 2011 r. Plany finansowe i ich projekty na 2012 r. zostały opracowane zgodnie z przepisamiart. 248 ust. 2 i art. 249 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – str. 13-14 protokołu kontroli.

         Analiza inwentaryzacji prowadzonej w 2011 r. w obsługiwanym przez ZOS Zespole Szkół w Choroszczy wykazała, że według okazanej dokumentacji weryfikacji wartości niematerialnych i prawnych dokonano na podstawie „spisu z natury”. Należy wskazać, że stosownie do przepisów art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości inwentaryzację wartości niematerialnych i prawnych przeprowadza się w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników – str. 32 protokołu kontroli. Zgodnie z obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r. przepisem art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywóww szkołach należy do czynności mieszczących się w ramach wspólnej obsługi jednostek oświatowych.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową ZOS jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową obsługiwanych szkół spoczywa na ich dyrektorach, stosownie do przywołanych regulacji prawnych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaniechanie zatwierdzania do wypłaty przez Pana Dyrektora dokumentów księgowych obsługiwanych szkół, mając na uwadze, że prowadzenie gospodarki finansowej (realizacja dochodów i wydatków) należy do podstawowych obowiązków kierownika każdej jednostki sektora finansów publicznych, zaś przepisy odnoszące się do zasad wykonywania wspólnej obsługi nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności dyrektora za gospodarkę finansową szkoły, której obsługę księgową prowadzi podmiot utworzony przez radę gminy.

2. Uzupełnienie – w porozumieniu z kierownikami obsługiwanych jednostek – procedur wewnętrznych o zagadnienia związane z gromadzeniem dochodów, mając na uwadze w szczególności zapewnienie przekazywania dokumentacji na stanowisko głównego księgowego w celu umożliwienia przypisania w księgach należności oraz prowadzenia kontroli terminowości i wysokości wpłat.

3. Zapewnienie zgodności z ustawą o rachunkowości metod przeprowadzania inwentaryzacji poszczególnych składników aktywów i pasywów w obsługiwanych jednostkach.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Choroszczy