Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Powiatowym Zarządzie Dróg w Siemiatyczach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 07 grudnia 2012 roku (znak: RIO.I.6002-15/12), o treści jak niżej:

Pan Jan Samojluk

Dyrektor

Powiatowego Zarządu Dróg

w Siemiatyczach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Powiatowym Zarządzie Dróg w Siemiatyczach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym realizację wybranych dochodów i wydatków, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w Powiatowym Zarządzie Dróg zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), wykazała, że:

a) w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 8-9 protokołu kontroli,

b) niewłaściwie określono metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych rodzajów rzeczowych składników aktywów obrotowych, czym naruszono art. 17 ust. 2 ustawy. W opisie przewidzianego w zakładowym planie kont konta 310 „Materiały” wskazano, że konto służy do ewidencji zapasów materiałów znajdujących się w magazynie. Zasady prowadzenia gospodarki magazynowej zostały zaś ustalone w opisie przyjętych zasad rachunkowości w następujący sposób: Materiały zakupione do bieżącej działalności nie są objęte gospodarką magazynową, a księgowane są bezpośrednio w koszty w chwili zakupu. Materiały zaliczone w całości we właściwe rodzajowo koszty w momencie ich zakupu, lecz niezużyte do końca roku, objęte są spisem z natury na dzień 31 grudnia każdego roku. Do materiałów objętych spisem z natury wchodzą: -materiały drogowe, -paliwa w zbiornikach pojazdów i maszyn, - olej opałowy w zbiorniku kotła. Wycenione odpowiednio materiały ujmuje się na koncie 310 zmniejszając równocześnie odpowiednie koszty zespołu 4 we właściwej klasyfikacji budżetowej. Na koncie 310 występuje saldo na koniec każdego roku budżetowego. Pod datą 31 grudnia roku wartość tych zapasów przenosi się w koszty a zapasy wycenione z następnego spisu ujęte zostają na koncie 310. Z zacytowanych zasad gospodarki magazynowej wynika, że zakupione materiały do bieżącej działalności (materiały drogowe, olej opałowy, paliwa do pojazdów i maszyn) nie są objęte gospodarką magazynową i w momencie zakupu są księgowane w koszty. Ustalenia kontroli nie dają możliwości jednoznacznego stwierdzenia, która metoda ewidencji powinna być stosowana w PZD dla poszczególnych składników aktywów obrotowych, ponieważ opis konta 310 wskazuje na księgowanie na nim materiałów przyjętych do magazynu, zaś cytowana regulacja wewnętrzna na spisywanie wszystkich materiałów w koszty w momencie zakupu. W praktyce stosowano obie metody ewidencji materiałów – str. 47-50 protokołu kontroli,

c) przepisy wewnętrzne pomijają fakt, że kontrolowana jednostka sporządza dokumenty związane z czynnościami bankowymi na podstawie danych przekazywanych przez bank w formie elektronicznej. Operacje zrealizowane na rachunkach bankowych potwierdzane są wyciągami bankowymi tworzonymi i utrwalanymi w formie papierowej przez kontrolowaną jednostkę. Dyspozycje bankowe w imieniu posiadacza rachunku również mają postać elektroniczną. Regulacje wewnętrzne jednostki ustalające obieg dokumentów finansowo-księgowych przewidują zaś, że polecenie przelewu sporządza się w formie papierowej (zatwierdzają główny księgowy i dyrektor), która to metoda nie jest aktualnie stosowana w jednostce – str. 22-23 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) oraz regulacji wewnętrznych, poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych jedną datą, która odnosi się do daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku daty zapisu księgowego (i braku daty sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji). Przyjęty sposób oznaczania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy – str. 13 protokołu kontroli,

b) przechowywanie i oznaczanie dowodów księgowych w sposób niedostosowany do sposobu prowadzenia dziennika (prowadzono 5 dzienników częściowych a dowody księgowe gromadzono w jednym zbiorze). Stosowano dla zgromadzonych dowodów oznaczenie kolejności w zbiorze przy braku oznaczenia numeru zapisu w dzienniku (dziennikach częściowych). Numeracja dowodów księgowych nie jest więc powiązana z numeracją wykazaną w poszczególnych dziennikach częściowych, co znacznie utrudnia powiązanie poszczególnych dowodów z dokonanymi na ich podstawie zapisami w dziennikach częściowych; ustalenia kontroli wskazują zatem na naruszenie wymagań stawianych przepisami art. 14 ust. 2, a także art. 73 ust. 1 ustawy – str. 13-14 protokołu kontroli,

c) przyjmowanie wadium wniesionego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na rachunek bieżący jednostki (konto 130 „Rachunek bieżący jednostki”), zamiast na rachunek depozytowy ewidencjonowany na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” – str. 22 protokołu kontroli,

d) zaniechanie prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” według poszczególnych dłużników, czym naruszono zasady funkcjonowania konta 221 określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 25 i 31 protokołu kontroli,

e) naruszenie zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy poprzez zaniżenie kosztów 2010 r. i zawyżenie kosztów 2011 r.; kontrola wykazała, że faktury za usługę zimowego utrzymanie dróg wykonaną w grudniu 2010 r. (wystawione w styczniu 2011 r.) o łącznej wartości 130.798,20 zł zostały ujęte w księgach rachunkowych 2011 roku; analiza ujęcia kosztów tych usług na przełomie 2011 i 2012 roku nie wykazała nieprawidłowości – str. 25-26 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowe księgowanie operacji związanych z wynikami inwentaryzacji materiałów odnoszonych w koszty w momencie zakupu. Z ustaleń zawartych na str. 48-50 protokołu kontroli wynika, że materiały spisywane w koszty wyceniono na 31 grudnia 2010 r. na 8.578,72 zł, natomiast kwotę tę ujęto w księgach dopiero 31 grudnia 2011 r. wraz z wynikami inwentaryzacji przeprowadzanej na 31 grudnia 2011 r., naruszając tym samym art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy nakazujący dokonanie korekty kosztów na dzień bilansowy, a także ogólną zasadę rozliczania wyników inwentaryzacji w księgach tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji – art. 27 ust. 2 ustawy. Ponadto w zakresie tego zagadnienia stwierdzono nieprawidłowe dokonywanie zapisów księgowych, polegające na dokonywaniu korekty kosztów o wartość materiałów ustaloną w drodze inwentaryzacji zapisem ujemnym na stronie Wn konta 401 „Zużycie materiałów i energii” z jednoczesnym ujęciem wartości materiałów na stronie Wn konta 310 zapisem dodatnim.

Kontrola gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykazała, że kontrolowana jednostka nie ustaliła w formie pisemnej procedur ich ewidencji i zasad gospodarowania. Nie określono też, jakiego rodzaju dokumenty kwalifikowane są do druków ścisłego zarachowania – str. 26 protokołu kontroli.

W wyniku analizy prawidłowości odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono, że odpis ustalony na 2011 r. w wysokości  30.776 zł został zaniżony o kwotę 926,08 zł. Szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 37 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

 Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy finansach dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W okresie objętym kontrolą funkcję dyrektora PZD sprawowali również Henryk Czmut (do 21 marca 2011 r.) i Jerzy Czapiuk (od 21 marca do 16 maja 2011 r.).

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) precyzyjne określenie metody prowadzenia ewidencji poszczególnych rzeczowych składników aktywów obrotowych, mając na uwadze uniknięcie sprzeczności między opisem konta 310 a innymi postanowieniami przepisów wewnętrznych w tym zakresie,

c) uaktualnienie i dostosowanie do faktycznych potrzeb jednostki instrukcji ustalającej obieg dokumentów finansowo-księgowych w zakresie dotyczącym sporządzania dowodów bankowych.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o rachunkowości,

b) gromadzenie i oznaczanie dowodów księgowych w sposób dostosowany do prowadzonych dzienników częściowych, mając na uwadze zapewnienie ich jednoznacznego powiązania z zapisami dokonanymi w dzienniku,

c) przechowywanie wpłacanych wadiów na rachunku ewidencjonowanym na koncie 139,

d) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 221 w podziale na dłużników,

e) konsekwentne stosowanie zasady memoriału,

f) korygowanie kosztów o wartość niezużytych materiałów, odpisywanych w koszty w momencie zakupu, poprzez dokonanie zapisu Wn 310 – Ma 401 w księgach roku obrotowego, na koniec którego przeprowadzana była inwentaryzacja tych materiałów.

3. Opracowanie pisemnych procedur w zakresie ewidencji i zasad gospodarowania drukami ścisłego zarachowania oraz formalne ustalenie rodzajów dokumentów uznawanych w jednostce za druki ścisłego zarachowania.

4. Zwiększenie wysokości odpisu na ZFŚS za 2012 rok o kwotę 926,08 zł, odpowiadającą jego zaniżeniu w 2011 roku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Siemiatyckiego