Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Lipsku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 listopada 2012 roku (znak: RIO.V.6001-5/12), o treści jak niżej:

Pani

Małgorzata Cieśluk

Burmistrz Lipska

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Lipsk za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Lipsku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W gminie Lipsk nie zostało obsadzone stanowisko Zastępcy Burmistrza, pomimo że przewiduje je regulamin organizacyjny Urzędu. Zadania Zastępcy Burmistrza określono między innymi w rozdziale V regulaminu. W zakresie czynności Sekretarza Gminy Lipsk wskazano natomiast na zastępowanie „Burmistrza i Zastępcy Burmistrza w razie nieobecności i niemożności wykonywania przez nich zadań”. Pomijając kwestię niezgodności stwierdzonego stanu z regulacjami wewnętrznymi należy też wskazać, że nieobsadzenie stanowiska zastępcy Burmistrza tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pani Burmistrz. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Lipsk może być powołany jeden zastępca Burmistrza. Należy wskazać, że art. 28g przywołanej ustawy określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Burmistrza (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje Burmistrza przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała ponadto, że zakres czynności Skarbnika Gminy nie odnosił się do wszystkich obowiązków i zakresu odpowiedzialności, które przypisane są temu stanowisku postanowieniami art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), tj. wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Zakres czynności Skarbnika został uzupełniony w trakcie kontroli – str. 4 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że Pani Burmistrz upoważniła 1 marca 2010 r. dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Lipsku do: korzystania z przywilejów i obowiązków kierownika zakładu pracy zgodnie z Kodeksem Pracy i przepisami szczegółowymi dotyczącymi funkcjonowania prowadzonej jednostki organizacyjnej, dysponowania przyznanymi w budżecie gminy środkami finansowymi (zawierania umów lub zleceń wykonawstwa prac niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania jednostki) i planowania ich zgodnie ze statutem jednostki oraz udzielania jednorazowego pełnomocnictwa podczas nieobecności spowodowanej urlopem lub chorobą. Należy wskazać, że w świetle obowiązujących przepisów udzielanie tego typu upoważnień jest bezprzedmiotowe. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz z mocy prawa – art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. Nr 406). Cytowana ustawa gwarantuje także instytucji kultury samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej w ramach posiadanych środków i samodzielne gospodarowanie mieniem (art. 27 ust. 1) oraz kompetencję dyrektora do zatwierdzania planu finansowego (art. 27 ust. 3) – str. 6 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości dowodów księgowych i ksiąg rachunkowych, przeprowadzone m.in. pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), wykazało, że dowody „Polecenie księgowania” nie zawierały daty. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy dowód księgowy powinien zawierać datę dokonania operacji, a gdy dowód został sporządzony pod inną datą – także datę sporządzenia dowodu – str. 13 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie ewidencji księgowej stwierdzono nieprawidłowe ujęcie na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” otrzymanego nieodpłatnie silnika o wartości 5.216,40 zł. Ze względu na wartość winien on być ujęty na koncie 011 „Środki trwałe”, jak to wynika z przepisów wewnętrznych jednostki i zasad funkcjonowania wymienionych kont, zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont… (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) – str. 152 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości stwierdzono nieprawidłowość przy sporządzeniu rocznego sprawozdania Rb-NDS za 2011 r. Za 2011 rok deficyt budżetu wynosił 314.185,03 zł. W wyniku analizy sprawozdania stwierdzono, że w wierszu D.17.1. „Środki na pokrycie deficytu” została wykazana kwota 706.408 zł, czyli większa niż wynosił deficyt. W dniu 24 września 2012 r. została sporządzona korekta sprawozdania Rb-NDS, w której środki na pokrycie deficytu zostały wykazane w kwocie 314.185,03 zł – str. 17-18 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli gospodarki środkami pieniężnymi ustalono, że w Urzędzie Miejskim wpłaty rat podatków przyjmowane były od osób fizycznych na kwitariusze przychodowe przez inspektora Urzędu, któremu w zakresie czynności z dnia 1 czerwca 2007 r. powierzono inkasowanie podatków na terenie Lipska. Od dnia 2 listopada 2011 r. inkasowanie podatków powierzono młodszemu referentowi prowadzącemu kasę Urzędu. Należy wskazać, że wyznaczenie inkasentów podatków lokalnych należy do kompetencji Rady Gminy, która ustala jednocześnie wysokość wynagrodzenia za inkaso – np. art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.). W obowiązujących w Urzędzie regulacjach wewnętrznych brak postanowień dotyczących zasad przyjmowania w kasie Urzędu podatków z terenu miasta Lipsk (dla terenu miasta inkasent nie został wyznaczony przez Radę). Kwota wpłaconego podatku odprowadzana była przez pracownika pod koniec dnia do banku (bankowy dowód wpłaty). Wpłaty gotówkowe podatku z miasta Lipsk nie były uwzględniane w obrocie kasowym, a w konsekwencji nie były ewidencjonowane na koncie 101 „Kasa”. Podatek przyjmowany był w godzinach pracy Urzędu, pracownicy z tego tytułu nie otrzymywali dodatkowego wynagrodzenia. Ustalono, że w 2011 r. kwota podatku wpłaconego z pominięciem kasy to 202.067,35 zł. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) wpłaty gotówkowe przyjmuje kasjer w kasie – str. 21-22 i 61-62 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu wykazała, że dwóch przedsiębiorców wniosło opłaty w nieprawidłowej wysokości:

a) Przedsiębiorstwo Handlowe „DAIMEX” EKSPORT-IMPORT w Dąbrowie Białostockiej w 2011 r. opłatę wniosło: 26 stycznia w wysokości 564,41 zł i 31 maja w wysokości 953,81 zł. Z oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych uzyskanej w 2010 r., złożonego 26 stycznia 2011 r., wynikało, że opłata na 2011 r. winna wynosić 1.693,22 zł. W wyniku czynności kontrolnych przedsiębiorca 12 września 2012 r. wniósł kwotę niedopłaty wynoszącą 175 zł,

b) sklep spożywczo-przemysłowy w Bartnikach opłatę za korzystanie z zezwoleń wniósł w 2011 r.: 31 stycznia w wysokości 350 zł i 4 lutego w wysokości 218,75 zł. Z oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych uzyskanej w 2010 r., złożonego 31 stycznia 2011 r., wynikało, że opłata na 2011 r. winna wynosić 1.050 zł. Niedopłata wyniosła 481,25 zł. W złożonym wyjaśnieniu inspektor Urzędu Miejskiego wskazał, że z dniem 16 maja 2011 r. zostało zawieszone prowadzenie działalności handlowej w sklepie spożywczo-przemysłowym w Bartnikach, w tym handel alkoholem, jednakże przedsiębiorca nie dopełnił formalności i nie złożył stosownej informacji.

Odnośnie niedokonania przez przedsiębiorcę wpłat w prawidłowej wysokości należy wskazać, że stosownie do art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) zezwolenie na sprzedaż alkoholu w takim przypadku wygasa. Przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w art. 18 ust. 12 pkt 5, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia – art. 18 ust. 13 ustawy. Decyzje o wygaśnięciu nie zostały wydane – str. 89-90 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Analiza zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne, wykazała naruszenia przepisów z tego zakresu polegające na niezachowaniu obowiązujących terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych, nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego. Nieprawidłowość dotyczyła 10 podatników zaś kwota zobowiązań podatkowych wynikająca z decyzji wynosiła 5.376 zł. W związku z powyższym, w przypadku podatników, którym decyzje doręczono po pierwszym marca, uległ zmianie termin płatności wynikający z treści art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 6 ustawy o podatku rolnym i art. 6 ust. 3 ustawy o podatku leśnym. Zgodnie, bowiem z treścią art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach, termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia, o czym informacja winna być zawarta w treści decyzji (decyzje wymiarowe z 2012 roku ustawowo wymaganą informację posiadają) – str. 63 protokołu kontroli.

Badaniu poddano również decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach) a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. W tym kontekście istotne znaczenie mają wskazania art. 120 i 121 § 1 przywołanej ustawy, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa a postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy, aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Z analizy decyzji podatkowych wynika, że organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 i § 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ część wydanych decyzji nie zawierało wystarczającego uzasadnienia faktycznego będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji na podstawie, których udzielono ulgi w zapłacie – str. 69-75 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego stwierdzono nieprawidłowości polegające na braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – str. 46, 56, 66-68 protokołu kontroli.

Na dzień 1 września 2012 r. zaległość nieobjęta tytułami egzekucyjnymi wynosiła 9.748,56 zł (zaległość w kwocie 81 zł w podatku rolnym od osób prawnych, w kwocie 1.872,56 zł w łącznym zobowiązaniu pieniężnym oraz w kwocie 7.795 zł w podatku od środków transportowych od osób fizycznych).

Uchybienia stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one przypadków niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. przepisów art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 69-75 protokołu kontroli.

Z kolei badanie prawidłowości naliczenia należnego sołtysom wynagrodzenia za inkaso stwierdzono błędne wyliczenie podatku dochodowego, co wiązało się również z zawyżeniem wypłaconej prowizji. Nieprawidłowość polegała na uwzględnianiu 20% kosztów uzyskania przychodów bez względu na kwotę przychodu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) od dochodów inkasentów (art. 13 pkt 6 ustawy) pobiera się zryczałtowany podatek, jeżeli suma należności określonych w umowie lub w umowach zawartych z osobą niebędącą pracownikiem płatnika z tego samego tytułu nie przekracza miesięcznie kwoty 200 zł – w wysokości 18% przychodu, zaś w myśl art. 30 ust. 3 zryczałtowany podatek pobiera się bez pomniejszania przychodu o koszty uzyskania. W przypadku wypłaty wynagrodzenia inkasentom z tytułu poboru inkasa o wartości 200 zł i poniżej tej kwoty należało potrącić od kwoty brutto tylko zryczałtowany podatek dochodowy w wysokości 18%. Koszty uzyskania przychodu w wysokości 20% należało uwzględniać w przypadku wynagrodzenia powyżej wskazanej kwoty. Kwota niesłusznie wypłaconego sołtysom wynagrodzenia (zaniżenia zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych) wynosiła 398 zł – str. 64-66 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że w latach 2009-2011 oraz w marcu 2012 r. przyznawała Pani wszystkim pracownikom dodatki specjalne bez uzasadnienia ich przyznania. Z ustaleń kontroli wynika również, że dodatki, pomimo przyznawania ich na konkretne okresy (1 miesiąca), stanowiły stały element wynagrodzenia pracowników. Łączna kwota dodatków specjalnych, które zostały wypłacone w latach 2009-2011 bez uzasadnienia ich przyznania wyniosła 245.915,20 zł. W wyjaśnieniu złożonym do protokołu kontroli wskazała Pani, że dodatki specjalne przyznawane były za dodatkowe czynności, które nie wynikały z zakresu czynności pracowników, wykonywane na Pani ustne polecenie. Należy wskazać, że pisemne określenie dodatkowych zadań zlecanych pracownikom jest warunkiem stwierdzenia, czy zadania te rzeczywiście nie mieszczą się w ich zakresach czynności. Według art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) dodatek specjalny może być bowiem przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego – str. 97-100 protokołu kontroli.

         W odniesieniu do wynagrodzeń wypłacanych na podstawie umów o dzieło i zlecenia nieprawidłowości zostały opisane na str. 100-103 protokołu kontroli. Związane one były ponownie z kwestionowanym przez Izbę podczas poprzedniej kontroli kompleksowej sposobem zawierania umów z komendantem OSP w Lipsku (umowy o pracę i dodatkowo umowy zlecenia). W trakcie kontroli podjęła Pani decyzję o ponownym zatrudnieniu tej osoby na stanowisku kierowca-mechanik OSP, rezygnując tym samym ze stanowiska kierowcy w Urzędzie Miejskim (nieprzewidzianego w regulaminie organizacyjnym Urzędu). Kontrola wynagrodzenia pobieranego przez tego pracownika wykazała ponadto, że w 2011 r. wypłacane były dodatki za godziny nadliczbowe przypadające w porze nocnej – 100% wynagrodzenia (łącznie 6,60 zł) i przypadające w innym dniu niż niedziele i święta – 50% wynagrodzenia (364,25 zł). Należy wskazać, że norma zawarta w art. 42 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych zastępuje ogólne przepisy o nadgodzinach. Zgodnie z jej brzmieniem pracownikowi samorządowemu za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych przysługuje, według jego wyboru, wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze, z tym, że wolny czas, na wniosek pracownika, może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu. Zgodnie z przywołanymi w protokole kontroli tezami wyjaśnień omawiany przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu pracy; wprowadza alternatywę rozłączną, z której może skorzystać pracownik samorządowy. Może on wybrać w zamian za pracę w godzinach nadliczbowych wynagrodzenie lub czas wolny. Wynagrodzenie to nie obejmuje żadnych dodatków. Jest to normalne wynagrodzenie, jakie pracownik otrzymuje za godziny pracy. Kontrola wykazała, że w przypadku wyjazdów służbowych Pani Burmistrz oraz pracowników Urzędu, odbywanych samochodem służbowym, kierowcy nie było wystawiane polecenie wyjazdu służbowego, nie rozliczał on kosztów podróży i nie pobierał diet. Natomiast gdy powrót z delegacji następował po godzinie 15¹⁵, za ten czas naliczane były godziny nadliczbowe. Z przepisu art. 41 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że pracownikowi samorządowemu wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na zasadach określonych w przepisach regulujących wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikom samorządowej sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, wydanych na podstawie Kodeksu pracy.

         Zakresem kontroli objęto również prawidłowość rozliczania paliwa w samochodzie służbowym OPEL ASTRA. Kontrola wykazała, że nadal brak jest kompletnych procedur w zakresie obiegu i kontroli kart drogowych, tj. ich wydawania, wypełniania, rozliczania i sprawdzania. Opracowanie procedur w tym zakresie zalecano na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej. Również podczas poprzedniej kontroli wskazywano na nieprawidłowości w zakresie wypełniania kart drogowych oraz rozliczenia paliwa – nieprawidłowości te powtórzyły się podczas obecnej kontroli. Polegały one na tym, że karty nie posiadały podpisu osoby zlecającej wyjazd i stwierdzającej przyjazd. Ze względu na brak uregulowań wewnętrznych w tym zakresie nie ustalono osoby, która miałaby dokonywać tych czynności. We wszystkich kartach brak jest:

-         wskazania godzin przepracowanych przez kierowcę (prowadzenie pojazdu),

-         podpisu osoby, która wyniki obliczyła (czas pracy, przebieg kilometrów),

-         podpisu osoby, która skontrolowała wyniki,

-         wskazania daty i godziny wyjazdu i powrotu z trasy,

-         wskazania zużycia paliwa.

We wszystkich kartach w rubryce nazwisko jadącego figuruje nazwisko kierowcy zamiast osoby dysponującej samochodem wraz z jej podpisem potwierdzającym odbycie jazdy – str. 9 i 106-107 protokołu kontroli.

         Analiza wydatków bieżących poniesionych w par. 4270 „Zakup usług remontowych” wykazała przypadek zastosowania niewłaściwej klasyfikacji budżetowej w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.). Dotyczył on ujęcia w par. 4270, zamiast w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, wydatków na kwotę 1.274 zł dotyczących zakupu usługi badania technicznego samochodów – str. 105 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków majątkowych stwierdzono, że nakłady poniesione na trzy inwestycje w łącznej wysokości 129.507,47 zł zostały wyksięgowane z konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” pod datą 31 grudnia 2011 r. z uzasadnieniem braku możliwości finansowych ich realizacji. W piśmie skierowanym do Skarbnika wskazała Pani, że są to inwestycje wymagające znaczących nakładów finansowych, a jednocześnie, z uwagi na zmienione realia społeczno-gospodarcze, niekoniecznie priorytetowe. Wyksięgowana kwota dotyczyła: budowy publicznego dostępu do Internetu (nakłady 51.241,04 zł), budowy Euroboiska w Lipsku (nakłady 40.935,44 zł) i modernizacji bloku żywieniowego w Zespole Szkół Samorządowych w Lipsku (nakłady 37.330,99 zł) – str. 123-124 protokołu kontroli. Należy wskazać, że stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być ponoszone w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wymienione wydatki inwestycyjne należy uznać za poniesione bez efektu, a przez to sprzeczne z zasadą wyrażoną w przywołanym przepisie. W złożonym wyjaśnieniu wskazała Pani między innymi, że z uwagi na stan wieloletniej prognozy finansowej gminy Lipsk (poziom zadłużenia oraz niespełnianie ustawowych wskaźników od 2014 r.) gmina musi wstrzymać się od dalszego inwestowania. Inwestycje w zakresie budowy internetu i modernizacji bloku żywieniowego zdezaktualizowały się ze względu na pojawienie się innych możliwości ich rozwiązania. Natomiast na budowę boiska w obecnym czasie niemożliwe jest już pozyskanie tak wysokiego dofinasowania, dlatego też podjęto decyzję o wyksięgowaniu nakładów dotychczas poniesionych.

         W dalszym ciągu gmina Lipsk nie posiada uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W dniu 31 sierpnia 2010 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w Lipsku podjęła uchwałę Nr XXXVII/314/10 w sprawie „określenia zasad zbywania, nabywania, zamiany i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata oraz określenia pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych ich najemcom lub dzierżawcom”. Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 października 2010 r. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały podnosząc, iż jej zapisy stoją w sprzeczności z powołanym w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Od daty stwierdzenia nieważności uchwały przez Wojewodę Podlaskiego do dnia przeprowadzania kontroli nie przedłożyła Pani Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej przedmiotowe zagadnienia – str. 148-149 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania nieruchomościami stwierdzono ponadto, że nie został ustanowiony trwały zarząd nieruchomości na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej – str. 150 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 43 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w Lipsku było przedmiotem zalecenia wystosowanego na podstawie poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy – str. 162 protokołu kontroli.

Kontrola rozliczeń finansowych z zakładem budżetowym Zakład Gospodarki Komunalnej w Lipsku wykazała, że nie została określona przez Panią Burmistrz szczegółowość rozliczenia wykorzystania dotacji przedmiotowej udzielonej zakładowi z budżetu gminy jako dopłata do działalności kanalizacyjnej i składowiska odpadów. Obowiązek określania przez organ wykonawczy gminy szczegółowości rozliczenia dotacji przedkładanego przez kierownika zakładu budżetowego wynika z § 45 ust. 2 rozporządzenia  Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616) – str. 159-160 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Gminy.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu powołania zastępcy Pani Burmistrz, mając na uwadze regulacje prawne przywołane w części opisowej wystąpienia, a także przyjęte w regulaminie organizacyjnym i zakresach czynności zasady funkcjonowania Urzędu Miejskiego.

2. Wskazanie Skarbnikowi na wyeliminowanie uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) opatrywanie datą sporządzenia dowodów „Polecenie księgowania”,

b) ujmowanie na koncie 011 środków trwałych o wartości przekraczającej 3.500 zł, stosownie do postanowień regulacji wewnętrznych i przepisów prawa przywołanych w części opisowej wystąpienia. Ujęcie na koncie 011 silnika o wartości 5.216,40 zł.

3. Zaniechanie udzielania kierownikowi instytucji kultury upoważnień w zakresie dotyczącym jego ustawowo określonych kompetencji i obowiązków.

4. Przyjmowanie dokonywanych w Urzędzie wpłat podatków z terenu miasta Lipsk w kasie Urzędu i ujmowanie tych operacji w raporcie kasowym i na koncie 101.

5. W zakresie opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do należytego monitorowania prawidłowości wysokości opłat wnoszonych przez przedsiębiorców,

b) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do niezwłocznego przygotowywania decyzji w sprawie wygaszenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu przedsiębiorcom, którzy nie wnieśli opłat w prawidłowej wysokości.

6. Wyeliminowanie nieprawidłowości, wskazanych w protokole kontroli i w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie terminowości doręczania podatnikom decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego.

7. Prowadzenie pełnych, terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

8. Doprowadzenie do likwidacji nadpłat na kontach podatników w myśl obowiązujących przepisów.

9. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego dotyczącego stosowania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych w stosunku do wszystkich podatników.

10. Naliczanie należnego sołtysom wynagrodzenia na zasadach wynikających z treści przywołanych w części opisowej przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

11. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznawania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność podania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika), a także wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

12. Wystawianie polecenia wyjazdu służbowego dla osoby prowadzącej samochód służbowy w podróży służbowej.

13. Zaniechanie wypłacania dodatków za godziny nadliczbowe, mając na uwadze regulacje zawarte w art. 42 ustawy o pracownikach samorządowych i interpretacje zaprezentowane w protokole kontroli.

14. Opracowanie kompletnych procedur obiegu i kontroli kart drogowych w celu zapewnienia należytego ich wypełniania i dokumentowania przejazdów samochodem służbowym.

15. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków budżetowych.

16. Zlecanie opracowania dokumentacji projektowych wyłącznie takich inwestycji, których realizacja została rzetelnie rozważona i przygotowana, mając na uwadze uniknięcie nieefektywnego wydatkowania środków publicznych.

17. Opracowanie i przedstawienie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata i na czas nieoznaczony.

18. Wydanie decyzji ustanawiającej trwały zarządu nieruchomościami na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w Lipsku.

19. Określenie szczegółowości rozliczenia dotacji przedmiotowej, które ma przedstawiać ZGK.

20. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach