Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w VI Liceum Ogólnokształcącym w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 stycznia 2013 roku (znak: RIO.I.6002-16/12), o treści jak niżej:

Pan

Tadeusz Mosiek

Dyrektor

VI Liceum Ogólnokształcącego  

w Białymstoku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w VI Liceum Ogólnokształcącym w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach  obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu.

W wyniku kontroli terminowości opłacania składek ZUS, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stwierdzono, że w okresie od stycznia do listopada 2011 r. wpłat dokonywano terminowo, tj. zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), stanowiącym że płatnik składek przesyła deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki na ubezpieczenia społeczne za dany miesiąc nie później niż do 5 następnego miesiąca. W odniesieniu do składek podlegających opłaceniu do 5 grudnia 2011 r. stwierdzono, że część składek ZUS w wysokości 28.444,85 zł została opłacona w dniu 9 grudnia, tj. w dniu, w którym wpłynęły środki na wydatki z budżetu miasta Białegostoku (pozostałe składki w wysokości 79.230,73 zł opłacono terminowo 5 grudnia). Ponadto część składek ZUS za styczeń 2012 r. wynoszącą 223.514,55 zł kontrolowana jednostka opłaciła w dniu 8 lutego 2012 r., tj. 2 dni po terminie (dzień 5 lutego 2012 r. przypadał w niedzielę).

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonych ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Jak stanowią przepisy art. 53 § 3 oraz art. 55 Ordynacji podatkowej, płatnik jest zobowiązany do obliczania odsetek oraz ich wpłaty bez wezwania. Ustalono, że Pan Dyrektor pismem z dnia 1 lutego 2012 r. zwrócił się do ZUS w Białymstoku z prośbą o nienaliczanie odsetek od nieterminowej płatności (wskazując, że uregulowanie należności będzie miało miejsce w dniu 8 lutego 2012 r.). Pismem z dnia 8 lutego 2012 r. ZUS postanowił pozostawić prośbę bez rozpoznania uzasadniając, że odroczeniu podlegają składki na ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, zaś składki w części finansowanej przez ubezpieczonych podlegają zapłacie w ustawowym terminie ich płatności. Z uwagi na nieuregulowanie należności w terminie jednostka poniosła koszty odsetek wynoszące 171,46 zł.

Kontrola wykazała również, że część składek ZUS płatnych do 5 czerwca 2011 r. została opłacona środkami „pożyczonymi” z rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w wysokości 62.000 zł. W dniu 8 czerwca 2011 r. Urząd Miejski zasilił rachunek szkoły kwotą 107.900 zł, w związku z czym w tym dniu zwrócono na rachunek ZFŚS kwotę 62.000 zł. Przepisy ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 592 ze zm.) stanowią, że środki funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną – str. 33-39 protokołu kontroli.

Analiza terminowości regulowania zobowiązań wykazała ponadto, że w grudniu 2011 r. z powodu braku środków finansowych z opóźnieniem opłacono fakturę wystawioną przez MPEC w dniu 2 grudnia 2011 r. z terminem płatności 16 grudnia 2011 r. Zobowiązanie na kwotę 24.404,39 zł opłacono w dniu 20 grudnia 2011 r. MPEC w dniu 31 grudnia 2011 r. wystawił notę odsetkową za 5-dniowe przekroczenie terminu na kwotę 43,46 zł, a 17 stycznia 2012 r. umorzył odsetki – str. 38 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków budżetowych kontrola wykazała przekroczenie limitu wydatków określonego w par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” w rozdziałach 80120 „Licea ogólnokształcące” i 85401 „Świetlice szkolne” oraz w par. 4110 „Składki na ubezpieczenie społeczne” w rozdz. 80120. Realizacja wydatków przy braku limitu w planie finansowym nastąpiła między 1 a 9 grudnia 2011 r. i dotyczyła kwoty 242.958,17 zł, w tym w par. 4010 rozdz. 80120 – 203.673,55 zł, par. 4110 rozdz. 80120 – 38.484,96 zł i w par. 4010 rozdz. 85401 – 826,66 zł. Kontrola wykazała, że wniosek w sprawie zmiany planu finansowego umożliwiającej terminowe opłacenie wynagrodzeń i pochodnych zgodnie z planem finansowym jednostki został złożony przez Pana Dyrektora w dniu 18 listopada 2011 r. w Departamencie Edukacji, Kultury i Sportu Urzędu Miejskiego w Białymstoku. Środki finansowe niezbędne do zapłaty wynagrodzeń i pochodnych wpłynęły na rachunek bankowy Liceum w dniach 1, 5 i 9 grudnia 2011 r., podczas gdy zawiadomienia o dokonaniu zmian w planie finansowym jednostka otrzymała z Departamentu Edukacji, Kultury i Sportu w dniach 12 i 19 grudnia 2011 r. Ze złożonych przez Pana Dyrektora i główną księgową obszernych wyjaśnień wynika jednoznacznie, że mimo dołożenia należytej staranności nie było możliwości uniknięcia przekroczeń planu finansowego. Jak podkreślono w wyjaśnieniach, Liceum składało dwukrotnie w 2011 r. tzw. kalkulacje wydatków – w styczniu i wrześniu 2011 r., które wskazywały kwoty niezbędne do realizacji wynagrodzeń i pochodnych. Wskazane kalkulacje nie znalazły jednakże bieżącego przełożenia na zmiany w planie finansowym jednostki – str. 34-37 protokołu kontroli.

         Zagadnienia przekazywania jednostkom budżetowym środków na wydatki w sposób umożliwiający terminowe regulowanie zobowiązań oraz dokonywania zmian w planie wydatków i niezwłocznego zawiadamiania o tym fakcie kierowników jednostek, stosownie do § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616), zostały objęte treścią wystąpienia pokontrolnego skierowanego do Prezydenta Białegostoku na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta.

Oprócz przedstawionej nieprawidłowości polegającej na poniesieniu wydatków na wynagrodzenia i pochodne mimo braku limitu w planie finansowym, której przyczyn należy doszukiwać się w opieszałości działań Urzędu Miejskiego w zakresie stworzenia podstaw do dokonania wydatków w ustawowo określonym terminie, stwierdzono też realizację wydatków ponad plan, która to okoliczność obciąża bezpośrednio badaną jednostkę. Stwierdzono realizację wydatków nie znajdujących pokrycia w planie finansowym na łączną kwotę 3.645,08 zł, w tym: 3.105,08 zł w rozdz. 80146 „Dokształcenie i doskonalenie nauczycieli” oraz 540 zł w rozdz. 80120. Kontrola wykazała, że w dniu 4 lutego 2011 r. wpłynęła do jednostki informacja o przyznanej kwocie środków finansowych w rozdz. 80146; na tej podstawie jednostka miała dokonać „rozdysponowania” przydzielonych środków w wysokości 14.400 zł zgodnie z załączonym drukiem – podział według przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli… (Dz. U. Nr 46, poz. 430) oraz według podziałek klasyfikacji – i poinformować o tym Urząd Miejski do 15 lutego 2011 r. Dokument obrazujący zmiany w planie finansowym w rozdz. 80146 jednostka otrzymała z datą 31 marca 2011 r., natomiast zawiadomienie o zmianie planu w rozdz. 80120 wpłynęło w dniu 23 marca 2011 r. W świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych… zawiadomienia o zmianie planu finansowego Liceum przekazywane przez Departament Edukacji, Kultury i Sportu UM stanowią jedyną podstawę dokonywania zmian w planie finansowym szkoły. W złożonym wyjaśnieniu główna księgowa wskazała m.in., że ze względu na dotrzymanie terminów płatności faktur dokonano realizacji wydatków w rozdz. 80146 przed 31 marca 2011 r., zaś uzasadnieniem wydatku w rozdz. 80120 było opłacenie faktury za obowiązkowe szkolenie BHP pracowników szkoły – str. 21-23 protokołu kontroli. Zasada dokonywania wydatków w granicach limitów określonych w planie finansowym wynika z przepisów art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Analiza regulacji wewnętrznych jednostki dotyczących programów komputerowych stosowanych przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych wykazała braki w kwestii daty rozpoczęcia eksploatacji programów. W trakcie kontroli uzupełniono regulacje wewnętrzne dostosowując je do wymogów art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) – str. 10 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) oraz regulacjami wewnętrznymi jednostki, wykazała, że:

a) w jednym przypadku nie zachowano chronologii zapisów w dzienniku, co narusza art. 14 ust. 1 ustawy; stwierdzono, że pod poz. nr 395 z 29 czerwca 2011 r. została zaksięgowana poz. 552 dotycząca wyciągu bankowego z dnia 29 września 2011 r.; było to wynikiem nadania błędnej daty zapisu – operacja została zaksięgowana pod datą 29 czerwca zamiast 29 września – str. 11 protokołu kontroli,

b) nie prowadzono konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, a przypis należności z tytułu czynszów, stanowiących dochody wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych, księgowano na stronie konta Wn 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, co nie wynikało z regulacji wewnętrznych jednostki. W trakcie kontroli uzupełniono przepisy wewnętrzne dotyczące funkcjonowania konta 201 poprzez wskazanie, że ewidencjowaniu na tym koncie podlegają przypisy i wpłaty z tytułu dochodów z wynajmu pomieszczeń pobieranych na wydzielony rachunek, o którym mowa w art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – str. 19-20 protokołu kontroli,

c) w przepisach wewnętrznych jednostki w zakresie zasad ewidencjonowania pozostałych środków trwałych znajdowały się nieprecyzyjne pojęcia takie jak: „drobne przedmioty”, „krótki okres użytkowania”, „długi okres użytkowania”, co uniemożliwiało stwierdzenie podczas kontroli, jakie składniki majątku powinny być objęte ewidencją na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”. Kontrola wykazała, że ewidencjonowaniu na koncie 013 podlegał sprzęt komputerowy o wartości poniżej 3.500 zł, meble oraz materiały dydaktyczne o wartości jednostkowej powyżej 300 zł. W trakcie kontroli uaktualniono przepisy wewnętrzne wskazując, że sprzęt komputerowy i audiowizualny o wartości poniżej 3.500 zł oraz pozostałe środki trwałe o wartości powyżej 300 zł i okresie użytkowania powyżej 1 roku objęte są ewidencją ilościową-wartościową. Pozostałe środki trwałe o wartości poniżej 300 zł ewidencjonuje się ilościowo – str. 47-48 protokołu kontroli.

Badając procedurę opracowania planu finansowego jednostki stwierdzono, że rada pedagogiczna, wykraczając poza zakres swych kompetencji, na posiedzeniu w dniu 19 stycznia 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie zatwierdzenia planu finansowego szkoły. Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) rada pedagogiczna nie posiada kompetencji do zatwierdzania planu finansowego szkoły, a jedynie opiniuje projekt tego planu – str. 21 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ustalania danych na potrzeby sporządzenia przez Prezydenta Białegostoku sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35), wykazała niewielkie uchybienia w ustalaniu liczby etatów (zaniżenie liczby etatów o 0,04), co miało marginalny wpływ na wysokość dodatków uzupełniających wypłaconych nauczycielom mianowanym zatrudnionym w szkołach prowadzonych przez miasto Białystok – str. 28-32 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro wykazała, że poprzedni dyrektor VI LO J. M. Onoszko zlecił wykonanie prac remontowych łazienki o wartości 19.188 zł z pominięciem obowiązujących w jednostce procedur określonych zarządzeniem z dnia 20 października 2010 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu zamówień publicznych, których wartość nie przekracza równowartości 14.000 euro – str. 45 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości pobierania dochodów z najmu pomieszczeń szkoły, stanowiących dochody rachunku utworzonego na podstawie art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wykazała, że umowa najmu powierzchni pod kserokopiarkę nie zawierała żadnych postanowień w zakresie płatności czynszu, określonego ogólnie jako miesięczny. Faktycznie płatności dokonywane były na podstawie wystawianych przez szkołę faktur i w terminach w nich wskazanych – str. 43 protokołu kontroli.

 W zakresie  realizacji wydatków z wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych stwierdzono, że:

a) z rachunku tego sfinansowano odsetki w kwocie 44 zł z tytułu nieterminowego opłacenia składek ZUS, ujmując je w par. 4580 „Pozostałe odsetki”. Postanowienia uchwały Nr LX/795/10 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 października 2010 r. w sprawie utworzenia wydzielonego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych nie przewidywały możliwości realizacji wydatków z tytułu odsetek. W związku z ustawowo określonym zakazem finansowania z tego rachunku wynagrodzeń osobowych (art. 223 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych) wydatku z tytułu odsetek od składek ZUS nie można także uzasadnić jako posiadającego związek z jakimikolwiek celami wskazanymi uchwałą – str. 35-36 protokołu kontroli,

b) w 2011 r. szkoła dokonała zakupu biletu lotniczego za kwotę 737 zł, który to wydatek został ujęty w par. 4420 „Podróże służbowe zagraniczne”. Bilet został zakupiony dla nauczyciela w ramach uczestnictwa VI LO w międzynarodowym programie udoskonalania umiejętności językowych „Euro week 2011” w Wielkiej Brytanii. Z okazanej dokumentacji wynikało, że w ramach organizowanej imprezy w dniach 2-8 października 2011 r. wyjechało 10 uczniów wraz z 2 opiekunami (nauczycielami). Bilet dla jednego z nauczycieli został opłacony ze środków rady rodziców. Koszty wyjazdu uczniów pokrywali rodzice uczniów. Ustalono, że delegowanym nauczycielom nie wystawiono poleceń wyjazdów służbowych. Przepisy Karty Nauczyciela nie regulują zasad delegowania nauczycieli w podróż służbową. Jak stanowi art. 91c Karty Nauczyciela w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Na podstawie art. 77⁵ Kodeksu pracy pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Zasady delegowania pracowników w podróż służbową poza granicami kraju i rozliczania ich kosztów regulują przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 236, poz. 1991 ze zm.). Zgodnie z jego postanowieniami do obowiązku pracodawcy należy określenie terminu i miejsca podróży oraz środka transportu delegowanych pracowników. Pracownik posiada prawo otrzymania diety. W przypadku wyjazdów zagranicznych konieczne jest również wypłacenie pracownikowi zaliczki na pokrycie niezbędnych kosztów podróży i pobytu. Wystawione przez pracodawcę polecenie wyjazdu służbowego należy traktować jako dokument niezbędny, ponieważ uzasadnia on okoliczność nieprzebywania pracownika w miejscu wykonywania pracy (w sytuacji, gdy nie korzysta on z urlopu bądź zwolnienia lekarskiego) – str. 46-47 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Nieprawidłowości dotyczące przekroczenia planu wydatków i nieterminowego regulowania zobowiązań zostały spowodowane w głównej mierze nieprawidłowymi działaniami Urzędu Miejskiego, który nie zapewnił środków na terminowe uregulowanie zobowiązań, a także danych niezbędnych do terminowego dokonania zmian w planie finansowym jednostki.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Do dnia 31 sierpnia 2011 r. funkcję dyrektora VI Liceum pełnił Józef Marek Onoszko.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do ustalonego zakresu czynności, należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonywanie wydatków do wysokości limitów określonych w aktualnej wersji planu finansowego, wynikających z przekazanego przez Urząd Miejski zawiadomienia, o którym mowa w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych...

2. Zaniechanie przejściowego angażowania środków ZFŚS w finansowanie wydatków budżetowych.

3. Bieżące monitorowanie aktualności regulacji wewnętrznych względem obowiązujących przepisów prawa i faktycznych potrzeb jednostki, mając na uwadze stwierdzone uchybienia w tym zakresie.

4. Przedkładanie radzie pedagogicznej projektu planu finansowego szkoły celem zaopiniowania.

5. Dokładne ustalanie liczby etatów nauczycieli na potrzeby przekazania Prezydentowi Białegostoku danych niezbędnych do sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego.

6. Przestrzeganie obowiązujących w jednostce regulacji wewnętrznych dotyczących udzielania zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro.

7. Uregulowanie zasad płatności czynszu w umowie z najemcą wskazanym w części opisowej wystąpienia.

8. Realizowanie wydatków z wyodrębnionego rachunku dochodów wyłącznie na cele wskazane uchwałą Rady Miejskiej tworzącą ten rachunek.

9. Wystawianie poleceń wyjazdu służbowego dla nauczycieli wykonujących czynności służbowe poza miejscem zatrudnienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Prezydent Białegostoku