Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Suwałkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 czerwca 2012 roku (znak: RIO.V.6001-1/12), o treści jak niżej:

Pan

Szczepan Ołdakowski

Starosta Suwalski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Suwalskiego za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dochody budżetu państwa z tytułu wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że obowiązujący Statut Powiatu przyjęty w 1998 r. oraz Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego wprowadzony w 1999 r. były wielokrotnie zmieniane (Statut 5-krotnie, a Regulamin kilkunastokrotnie), co znacząco utrudnia ustalenie brzmienia aktualnie obowiązujących regulacji. Do dnia przeprowadzania kontroli nie zostały podjęte działania w sprawie sporządzenia tekstów jednolitych tych aktów. Z treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.) wynika, że jeżeli liczba zmian w ustawie jest znaczna lub gdy ustawa była wielokrotnie uprzednio nowelizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być istotnie utrudnione, Marszałek Sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy. Jednocześnie ust. 3 tego artykułu nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu do ogłaszania tekstów jednolitych aktów normatywnych innych niż ustawa, przy czym teksty jednolite tych aktów ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego. Z przywołanych przepisów wynika kompetencja Rady Powiatu do ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu oraz Regulaminu Organizacyjnego, jako organu właściwego do wydania tych aktów na podstawie art. 12 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – str. 5-6 protokołu kontroli.

W wyniku badania funkcjonowania kontroli zarządczej w Starostwie stwierdzono przypadki nieprzestrzegania obowiązku kontroli formalno-rachunkowej dowodów księgowych, ustanowionego w instrukcji obiegu i kontroli dowodów księgowych. W przyjętej do kontroli próbie dowody nieopatrzone adnotacją o sprawdzeniu pod względem formalno-rachunkowym dotyczyły łącznej kwoty 1.201,57 zł – str. 11-12 i 28 protokołu kontroli.

Kontrola zakresu czynności Skarbnika Powiatu wykazała, że nie zostały w nim przypisane obowiązki dotyczące prowadzenia rachunkowości i wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, wynikające z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Stosownej zmiany zakresu czynności dokonano w trakcie trwania kontroli – str. 7-8 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że Starostwo Powiatowe realizuje dochody z najmu sali konferencyjnej (w 2011 r. wyniosły one 1.530 zł). Kontrola wykazała, że proces realizacji dochodów i ustalania wysokości należności nie był dokumentowany w sposób umożliwiający jego sprawdzalność. Uchwałą Nr VIII/15/07 z dnia 31 stycznia 2007 r. Zarząd Powiatu ustalił stawki za wynajęcie pomieszczenia; jednocześnie przewidział, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, kompetencje Starosty do obniżenia wysokości stawki za wynajęcie sali oraz do nieodpłatnego jej udostępnienia. Sprawami dotyczącymi wynajmowania sali oraz wystawiania faktur zajmuje się inspektor ds. administracyjno-gospodarczych, któremu powierzono obowiązki w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i właściwej eksploatacji nieruchomości Starostwa. Prowadzona przez pracownika ewidencja pod nazwą „sala konferencyjna”, z uwagi na nieczytelne (skrótowe) oraz nietrwałe (ołówkiem) dokonywanie zapisów oraz niewypełnianie rubryki „odpłatnie/nieodpłatnie”, nie pozwalała w niektórych przypadkach na stwierdzenie podmiotów wynajmujących oraz kwestii czy najem był miał charakter odpłatny czy nieodpłatny. Z ustaleń kontroli wynika, że sala została pięciokrotnie wynajęta nieodpłatnie dla LGD „Nasza Suwalszczyzna”, co nie zostało udokumentowane zgodą Pana Starosty wymaganą przywołaną wyżej uchwałą Zarządu (zapisy ewidencji wskazują na udostępnienie sali w dniach 10 i 16 czerwca, 13 lipca oraz 1 i 17 sierpnia 2011 r., w związku z którymi brak wpłat). W wyjaśnieniu inspektor ds. administracyjno-gospodarczych wskazał na obowiązywanie zasady, zgodnie z którą najpierw sprawdza się telefonicznie czy sala w danym dniu jest wolna i rezerwuje się ją telefonicznie. Następnie pisze się pismo o wynajem sali. Z rozmowy z pracownikiem LGD Nasza Suwalszczyzna wynika, że nie zawsze pisali pismo, pozostawali na wynajmie telefonicznym dlatego brakuje pism odnośnie wynajmu przez ten podmiot.

Przedstawione okoliczności należy powiązać z brakiem w regulacjach wewnętrznych postanowień odnoszących się do sposobu dokumentowania osiąganych dochodów z najmu sali konferencyjnej. Przepisy wewnętrzne powinny wskazywać dokumenty stosowane w procesie najmu i określać ich obieg z uwzględnieniem wykonania czynności kontroli wewnętrznej. Należy tu wskazać, że stosownie do postanowień art. 68 i art. 69 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustanowienia adekwatnego, skutecznego i efektywnego sytemu kontroli zarządczej. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie m.in. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, ochrony zasobów (art. 68 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy) – str. 52-55 protokołu kontroli.

Ustalono, że w regulacjach składających się na przyjętą politykę rachunkowości nie odniesiono się do zasad dotyczących określenia roku obrotowego i wchodzących w jego skład okresów sprawozdawczych, a także metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalenia wyniku finansowego, tj. elementów wymaganych przepisami art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). W trakcie trwania kontroli dokonał Pan aktualizacji przepisów wewnętrznych w tym zakresie – str. 16-17 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała ponadto, że stosowany w praktyce podział kont na dwa lub więcej konta nie wynikał z przepisów wewnętrznych. Ustalono, że do konta 133 „Rachunek bieżący budżetu” prowadzono ewidencję w rozbiciu na 9 subkont, zaś w ramach konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” funkcjonowały 3 subkonta. Na gruncie przepisów zawartych w § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.), podział kont syntetycznych na dwa lub więcej kont jest dopuszczalny, o ile wynika to z obowiązujących w jednostce zasad rachunkowości – str. 15 protokołu kontroli.

Poza tym, postanowieniami zakładowego planu kont do ewidencji Starostwa wprowadzono konta pozabilansowe 900 „Rozliczenie zaangażowania”, 910 „Zrównoważenie kwoty wydatków strukturalnych”, 930 „Zrównoważenie kwoty planu finansowego wydatków budżetowych” i 931 „Zrównoważenie kwoty planu finansowego niewygasających wydatków”, na których stosowano zasadę podwójnego zapisu. Należy wskazać, że wymienione konta nie zostały przewidziane w planie kont pozabilansowych dla jednostek budżetowych stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. Na mocy § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, do zakładowego planu kont można wprowadzić dodatkowe konta syntetyczne, przy wykorzystaniu symboli kont, które nie występują w wykazie stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia, zachowując jednakże zgodność co do treści ekonomicznej z odpowiednimi kontami syntetycznymi wykazu kont. W omawianym przypadku zgodność taka nie występuje, ponieważ zapisy na wprowadzonych kontach nie posiadają treści ekonomicznej; stosowanie na kontach pozabilansowych zasady podwójnego zapisu jest sprzeczne z istotą tych kont – str. 15-16 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające wymogi ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... oraz przepisy wewnętrzne, polegające na:

a) sporządzaniu dowodów zbiorczych, służących dokonaniu zbiorczego zapisu danych wynikających z list płac, z naruszeniem wymagań stawianych dowodom zbiorczym przez art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz pkt 5.2.1. instrukcji obiegu dokumentów... – str. 19 protokołu kontroli;

b) dwóch przypadkach (w przyjętej do kontroli próbie) dokonania zapisu na podstawie dowodów księgowych niezawierających podpisu osoby odpowiedzialnej za dekretację, czym naruszono art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 20 protokołu kontroli;

c) sporządzaniu raportów kasowych bez wskazania dat poszczególnych operacji, co ma znaczenie dla oceny sprawdzalności ksiąg rachunkowych, w ramach której zapisy muszą być uporządkowane chronologicznie, tj. w takiej kolejności, w jakiej następują wpłaty i wypłaty – art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy oraz bieżącego prowadzenia ksiąg, tj. realizacji obowiązku ujęcia wpłat i wypłat gotówką w tym samym dniu, w którym zostały dokonane – art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. Stwierdzono ponadto, że wypłaty środków pieniężnych wpisywane były do raportów kasowych bez podania numeru źródłowego dowodu kasowego; także kontrola rozchodowych dowodów źródłowych znajdujących się pod raportami kasowymi wykazała, że dowody te nie były oznaczane numerem i pozycją raportu kasowego. Na gruncie przepisów art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy istnieje wymóg, aby każdy zapis księgowy zawierał określenie rodzaju i numer identyfikacyjny dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu. Udokumentowanie zapisów w sposób pozwalający na identyfikację dowodów i sposobu ich zapisania w księgach rachunkowych na wszystkich etapach przetwarzania danych jest także elementem sprawdzalności ksiąg rachunkowych (art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy) – str. 27-28 protokołu kontroli;

d) niewskazywaniu w rozchodowych dowodach kasowych osoby, której gotówka została wypłacona oraz dat odbioru gotówki. Naruszono tym postanowienia instrukcji kasowej stanowiące, iż gotówkę wypłaca się osobie wymienionej w rozchodowym dowodzie kasowym oraz wskazujące na obowiązek pokwitowania odbioru gotówki z podaniem kwoty i daty jej otrzymania – str. 28 protokołu kontroli;

e) niedokonaniu odpisów aktualizujących wątpliwe należności w sytuacji zaistnienia podstaw określonych w art. 35b ust. 1 ustawy; weryfikacja należności przeprowadzona w trakcie kontroli skutkowała zaewidencjonowaniem na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” odpisów na łączną kwotę 2.261,93 zł (w tym 1.640,05 zł z tytułu należności głównej i 621,88 zł z tytułu odsetek) – str. 36 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości stwierdzono także w obszarze inwentaryzacji. Polegały one na nieprzeprowadzeniu, w terminie określonym w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, inwentaryzacji drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości inwentaryzowanych składników na ostatni dzień 2011 r. Wymóg zinwentaryzowania na ostatni dzień każdego roku obrotowego metodą weryfikacji środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, gruntów, należności spornych i wątpliwych, należności i zobowiązań wobec osób nieprowadzących ksiąg rachunkowych, z tytułów publicznoprawnych, a także innych aktywów i pasywów, jeżeli przeprowadzenie ich drogą spisu z natury lub uzgodnienie z przyczyn uzasadnionych nie było możliwe, ustanawiają przepisy art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości. Termin i częstotliwość inwentaryzacji, jak wynika z art. 26 ust. 3 pkt 1, uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację składników aktywów rozpoczęto nie wcześniej niż 3 miesiące przed końcem roku obrotowego, a zakończono do 15 dnia następnego roku, przy czym stan wynikający z ksiąg rachunkowych nie może być ustalony po dniu bilansowym. W wyjaśnieniu Skarbnik wskazała, że w przepisach ustawy o rachunkowości nie ma bezpośredniego odniesienia do terminu inwentaryzacji drogą weryfikacji; dodała, że według niektórych specjalistów z dziedziny rachunkowości jednostki mogą weryfikować salda i przeprowadzić rozliczenie inwentaryzacji pod datą ostatniego dnia roku obrotowego – przed sporządzeniem sprawozdania finansowego. Skarbnik w wyjaśnieniu wskazała ponadto, że do dnia sporządzenia bilansu wszystkie wymagane salda kont księgowych zostaną zinwentaryzowane metodą weryfikacji sald.

Jednocześnie należy wskazać na okoliczność nieprzypisania pracownikom zakresami czynności obowiązków w zakresie weryfikacji sald. W instrukcji inwentaryzacyjnej wskazano, że weryfikację stanów ewidencyjnych przeprowadzają pracownicy wydziału ds. finansów publicznych prowadzący (zgodnie z zakresem czynności) konta syntetyczne lub analityczne podlegające weryfikacji – str. 120-121 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udokumentowania inwentaryzacji drogą spisu z natury wykazała, że we wszystkich arkuszach spisu z natury, jako osoba materialnie odpowiedzialna, figuruje inspektor Wydziału Finansowo-Budżetowego. Zgodnie z zakresem czynności do obowiązków tego pracownika należało prowadzenie ewidencji księgowej środków trwałych, pozostałych środków trwałych, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych oraz pozabilansowej ewidencji (ilościowej) pozostałych środków trwałych w używaniu. Jak wynika z ustaleń kontroli, pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. powierzył Pan wskazanej osobie „mienie Starostwa Powiatowego” jako osobie materialnie odpowiedzialnej za poszczególne składniki majątkowe (niewymienione w piśmie). Fakt powierzenia mienia w przedstawionej formie należy uznać za bezskuteczny w świetle obowiązującego porządku prawnego, wyrażonego w szczególności przepisami art. 124-127 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność materialna za mienie powierzone jest odpowiedzialnością pracownika z tytułu szkody, która powstała w mieniu powierzonym z obowiązkiem zwrotu lub wyliczenia się, co w opisywanym przypadku nie miało miejsca. Katalog rzeczy powierzonych pracownikowi z obowiązkiem zwrotu lub wyliczenia się został zawarty w art. 124 k.p. i obejmuje m.in. pieniądze, papiery wartościowe, narzędzia, odzież i obuwie robocze. Ograniczeniem w możliwości powierzenia pracownikowi odpowiedzialności za określone mienia jest zapewnienie warunków umożliwiających zabezpieczenie tego mienia (tj. powierzenie mienia w warunkach umożliwiających jego strzeżenie). Bezskuteczne jest więc powierzanie mienia, nad którym pracownik nie może roztoczyć opieki, gdyż np. jest ono używane przez wielu pracowników. Ogólne zobowiązanie pracownika prowadzącego ewidencję księgową do przyjęcia odpowiedzialności za „mienie Starostwa” nie może zatem skutkować rzeczywistą odpowiedzialnością materialną za te składniki majątkowe. Brak warunków umożliwiających dopilnowanie mienia, występujący w opisywanej sytuacji, wywołuje takie same skutki jak jego wadliwe powierzenie (tj. brak odpowiedzialności z art. 124 k.p.) – str. 119-120 protokołu kontroli.

         Kontrola dochodów z dzierżawy nieruchomości wykazała, że na dzień 31 grudnia 2011 r. w księgach Starostwa widniała należność od dzierżawcy nieruchomości wykorzystywanej w celu eksploatacji kruszywa naturalnego w wysokości 441.946,82 zł. Umowa dzierżawy została zawarta w dniu 1 października 2008 r. na okres 3 lat za kwotę czynszu 808.000 zł, płatną w trzech ratach rocznych (pierwsza, z dniem podpisania umowy, została wpłacona), ustaloną w drodze przetargu. Począwszy od 2009 r. dzierżawca kilkukrotnie zwracał się o przesunięcie terminu płatności czynszu lub jego obniżenie. W efekcie Zarząd Powiatu trzykrotnie rozkładał należność na raty, a także dokonał umorzenia należnych odsetek za opóźnienie w opłacaniu czynszu. Dzierżawca zwracał się również o przesunięcie okresu obowiązywania umowy dzierżawy „o okres ok. 3 lat” w związku ze wstrzymaniem prac przy budowie obwodnicy Augustowa i kryzysem globalnym oraz ze zmianą przepisów o wydaniu koncesji na eksploatacje złóż kruszywa naturalnego. Dzierżawca wskazywał też, że zasobność złoża jest o około 45% mniejsza niż w założeniach przyjętych przez Starostwo przy organizacji przetargu i ustalaniu ceny wywoławczej, uzasadniając w ten sposób podstawę do zmiany postanowień umowy na podstawie art. 3571 k.c. W odpowiedzi na żądania dzierżawcy radca prawny Starostwa wskazał, że taka rozbieżność w rozmiarach złoża może w mojej ocenie stanowić podstawę do rozważenia zmiany umowy. Zarząd Powiatu nie przychylił się do propozycji zmian umowy wnioskowanych przez dzierżawcę.

         W dniu 29 września 2010 r. dzierżawca wniósł do Sądu Okręgowego w Białymstoku VIII Wydział Gospodarczy pozew przeciwko powiatowi, w treści którego domagał się m.in. obniżenia czynszu do kwoty 530.400 zł brutto i przedłużenia okresu obowiązywania umowy do 31 grudnia 2014 r. W odpowiedzi na pozew z 23 grudnia 2010 r. powiat wniósł o oddalenie powództwa. W treści odpowiedzi na pozew wskazano m.in., że Trudna sytuacja w jakiej znalazł się powód wynika nie z nadzwyczajnej zmiany stosunków, bowiem ta przesłanka nie zaistniała, lecz raczej z kłopotów ze zbytem kruszywa, złym rozeznaniem rynków zbytu przez powoda a więc zwykłym ryzykiem kontraktowym powoda (...) nie jest dopuszczalne aby powód poprzez lekkomyślne i bez zachowania należytej staranności działania, naraził pozwanego na stratę i utratę zaplanowanych dochodów (...) pozwany rozumiejąc trudną sytuację powoda, jest otwarty na ewentualną modyfikację umowy dzierżawy w drodze ugody sądowej w zakresie czasu jej obowiązywania oraz terminów płatności poszczególnych rat czynszu dzierżawnego. Z kolei w dniu 11 listopada 2010 r. pozew o zapłatę przeciw dzierżawcy został wniesiony do Sądu Okręgowego w Suwałkach Wydział Cywilny przez powiat. W dniu 20 grudnia 2010 r. Zarząd Powiatu udzielił radcy prawnemu pełnomocnictwa do występowania w sprawie prowadzonej z powództwa dzierżawcy. W tym samym dniu na posiedzeniu Zarządu Powiatu rozważano warianty ewentualnej ugody z dzierżawcą. Z protokołu posiedzenia wynika, że dopuszczono możliwość ugody zarówno co do terminu obowiązywania umowy, jak i wysokości czynszu, aczkolwiek brak danych na temat wiążących ustaleń co do postępowania w zaistniałej sprawie. W protokole znajduje się też stwierdzenie radcy prawnego, że skoro jest pozew złożony, to trzeba rzetelnie zaczekać na wynik tego procesu.

W dniu 1 lutego 2011 r. przed Sądem Okręgowym w Białymstoku zawarta została ugoda między stronami sporu, której treść wskazuje na uwzględnienie części żądań dzierżawcy. Umowa została przedłużona do 31 grudnia 2014 r., tj. o 3 lata i 3 miesiące, przesunięto także płatność rat czynszu w wysokości 221.182,07 zł – do 31 grudnia 2011 r. i 269.333 zł – do 30 czerwca 2012 r. Czynsz ustalony w przetargu za 3-letni okres dzierżawy pozostawiono bez zmian. Jak wynika z treści protokołu sprawy, ugodę w imieniu powiatu zawarł radca prawny działający na podstawie pełnomocnictwa Zarządu Powiatu do występowania w sprawie.

W wyniku zawartej ugody powiat wydłużył o 3 lata i 3 miesiące umowę dzierżawy bez ustanowienia czynszu za ten okres. Ugodę należy zatem ocenić jako zawartą z naruszeniem zasad wydzierżawiania nieruchomości powiatu określonych przez Radę Powiatu uchwałą z dnia 18 września 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Uchwała w § 12 ust. 1 przewiduje zasadę wyłaniania dzierżawców na okres dłuższy niż 3 lata w drodze przetargu. W stosunku do przedłużenia umów zawartych na czas oznaczony do 3 lat uchwała, w § 15 ust. 1, przewiduje prawo dotychczasowego dzierżawcy do pierwszeństwa zawarcia umowy na dalszy okres po złożeniu pisemnej oferty, jednakże pod warunkiem, że wywiązywał się z postanowień umowy. Przedstawione wyżej okoliczności sprawy nie pozwalają na uznanie spełniania tego warunku przez dzierżawcę. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 693 § 1 k.c. nie jest możliwe zawarcie umowy dzierżawy z pominięciem kwestii ustanowienia czynszu (tak np. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2001 r. (IV CKN 357/00, Lex nr 52542)). Zawarta ugoda sprowadza się zaś do umożliwienia podmiotowi gospodarczemu (który nie przestrzegał postanowień umowy pierwotnej) nieodpłatnego używania i pobierania pożytków z nieruchomości przez okres 3 lat i 3 miesięcy. Należy podkreślić, że przyjęcie warunków ustalonych w ugodzie – stanowiących w istocie rozporządzenie majątkiem powiatu niezgodnie z obowiązującymi zasadami zawierania umów dzierżawy oraz zaniechanie ustalenia należności z tytułu czynszu za 3 lata i 3 miesiące dzierżawy – odbyło się z woli powiatu. Zasadność roszczeń dzierżawcy zawartych w pozwie nie została potwierdzona rozstrzygnięciem sądu. Przedstawione okoliczności świadczą o zawarciu ugody z naruszeniem przepisu art. 50 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym zarząd i ochrona mienia powiatu powinny być wykonywane ze szczególną starannością.

Odnosząc się do argumentacji przywołanej w wyjaśnieniu złożonym przez radcę prawnego Starostwa, według której kwota czynszu zależy wyłącznie od zasobności złoża, a nie od długości obowiązywania umowy, stąd też przedłużenie obowiązywania umowy dzierżawy nie musi wiązać się za zmianą wysokości czynszu, należy wskazać, że dokumenty przetargowe (w szczególności treść ogłoszeń o przetargach) nie informują o zasobności złoża, ani też nie wskazują, aby dane na ten temat były podstawą ustalenia ceny wywoławczej (żądanie uzależnienia wysokości czynszu od ilości wydobytego kruszywa znalazło się w pozwie dzierżawcy). Nie uzależniono też opłacenia czynszu od wyeksploatowania całości złoża. Co więcej, w ogłoszeniach znajduje się wskazanie, że jest to Cena wywoławcza za cały okres dzierżawy w/w gruntu wraz ze złożem... Właściwa – zdaniem Izby – ocena żądań dzierżawcy co do zmniejszenia wysokości czynszu i wydłużenia okresu dzierżawy znalazła się w odpowiedzi powiatu na pozew dzierżawcy, datowanej na 23 grudnia 2010 r., jednakże, w związku z zawarciem ugody, nie doczekała się weryfikacji przez sąd. W odniesieniu do innych tez podnoszonych w wyjaśnieniu należy wskazać, że ugoda nie zastępuje wyroku sądowego w tym znaczeniu, że nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Jej zawarcie stanowi jedynie okoliczność powodującą bezzasadność dalszego rozstrzygania sporu przez sąd. Jako czynność o charakterze materialno-procesowym stanowi ona z jednej strony podstawę umorzenia postępowania, z drugiej zaś posiada charakter zgodnego oświadczenia woli (czynności prawnej między stronami sporu). Podniesiony w wyjaśnieniu charakter zmiany umowy w trybie art. 3571 k.c., jako wyłączający stosowanie przepisów szczególnych, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o samorządzie powiatowym, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie doszło do rozstrzygnięcia przez sąd zasadności roszczenia dzierżawcy, a w świetle art. 3571 k.c. tylko sąd może oznaczyć sposób wykonania zobowiązania oraz dokonać oceny, czy rzeczywiście nastąpiła nadzwyczajna zmiana stosunków, z powodu której spełnienie świadczenia byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami albo groziłoby jednej ze stron rażącą stratą, czego strony nie przewidywały przy zawarciu umowy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że umowa dzierżawy przewiduje w § 10 ust. 1 pkt 2 prawo wydzierżawiającego do rozwiązania jej przed terminem zakończenia dzierżawy, bez wypowiedzenia, z powodu m.in. nieterminowego wnoszenia opłat dzierżawnych. Jak wynika z załączonej do protokołu kontroli dokumentacji, dzierżawca nie dotrzymuje także warunków przyjętych w ugodzie – uchwałą Zarządu Powiatu z 19 stycznia 2012 r., na wniosek dzierżawcy, odroczono termin płatności raty w wysokości 221.182,07 zł do 30 listopada 2012 r. – str. 45-52 protokołu kontroli, załączniki nr 18-41 do protokołu kontroli.

W wyniku kontroli realizacji dochodów z gospodarowania nieruchomościami stwierdzono ponadto następujące uchybienia:

a) w jednym przypadku informacja o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy nie została podana do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej, co jest wymagane przez art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – str. 68 protokołu kontroli;

b) przy ustalaniu ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nr 364/12 wykorzystano operat szacunkowy, którego termin ważności minął, czym naruszono art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, zaś potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 ustawy). W przedmiotowym przypadku operat nie zawierał klauzuli o potwierdzeniu jego aktualności – str. 73 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych powiatu stwierdzono, że nie został ustanowiony trwały zarząd nieruchomościami, którymi włada Zespół Szkół w Dowspudzie. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd ustanowiony w drodze decyzji na podstawie art. 45 tej ustawy – str.114-115 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że przyznał Pan dodatki specjalne Skarbnikowi Powiatu, Sekretarzowi oraz pracownikom Starostwa zatrudnionym na stanowisku inspektora (2) oraz podinspektora (1). Analiza uzasadnienia podstaw ich przyznania wykazuje sprzeczność z przepisem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz obowiązującym w Starostwie regulaminem wynagradzania – str. 81-83 protokołu kontroli. W odniesieniu do poszczególnych pracowników stwierdzono, że:

a) Skarbnikowi dodatek był przyznany w okresie od 1 września 2010 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz od 1 lipca do 31 grudnia 2011 r. za nadzór nad systemem kontroli zarządczej w Starostwie Powiatowym oraz w powiatowych jednostkach organizacyjnych. Regulamin wynagradzania stanowi, że „Pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny”. W procedurach kontroli zarządczej (wprowadzonych uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 8 lipca 2010 r., a następnie zarządzeniem Pana Starosty z dnia 24 listopada 2011 r. (obowiązującym do końca 2011 r.)) określono, że koordynację kontroli zarządczej prowadzi Skarbnik, który w imieniu Starosty sprawuje bezpośredni nadzór nad stanem kontroli zarządczej w jednostkach organizacyjnych powiatu. Obowiązki Skarbnika w tym zakresie nie wynikały z zakresu czynności ani z Regulaminu Organizacyjnego. Podane w regulaminie wynagradzania podstawy przyznania dodatku specjalnego (stanowiące powielenie regulacji zawartych w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych) – okresowe zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań – ograniczają możliwość jego przyznania jedynie do zamkniętego okresu. Powierzenie dodatkowych zadań nie powinno zatem nastąpić na czas nieokreślony; musi mieć charakter okresowy. Z przywołanych procedur kontroli zarządczej, przypisujących Skarbnikowi nadzór nad kontrolą zarządczą, nie wynikało, aby zadanie do miało charakter tymczasowy;

b) Sekretarzowi na okres od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. zostały przyznane dwa dodatki specjalne: za łącznie funkcji Sekretarza i Naczelnika Wydziału Organizacyjnego oraz w związku ze zwiększeniem obowiązków służbowych związanych z realizacją zadań powiatu w zakresie zarządzania kryzysowego, polegających na zobowiązaniu pracownika do pozostawania poza normalnymi godzinami pracy w gotowości do wykonywania pracy (drugi dodatek został cofnięty przez Pana Starostę z dniem 1 grudnia 2011 r.). W Regulaminie Organizacyjnym Starostwa określono, że Sekretarz pełni jednocześnie funkcję Naczelnika Wydziału Organizacyjnego (§ 18 ust. 3). Wynika stąd, że pierwszy z wymienionych wyżej dodatków został przyznany Sekretarzowi za wykonywanie zadań mieszczących się w jego zakresie obowiązków, określonym w Regulaminie Organizacyjnym;

c) dwóm pracownikom Starostwa dodatek został przyznany (na okres 12 miesięcy) w związku ze zwiększeniem obowiązków służbowych związanych z realizacją zadań powiatu w zakresie zarządzania kryzysowego, polegających na zobowiązaniu pracownika do pozostawania poza normalnymi godzinami pracy w gotowości do wykonywania pracy (wykraczających poza zakresy czynności) i jest on wypłacany nieprzerwanie od 2008 r. Inny dodatek przyznano dwóm pracownikom w związku ze zwiększeniem obowiązków służbowych wynikających z konieczności rozkodowywania i kodowania budynku Starostwa Powiatowego. Wypłacany on jest nieprzerwanie od 2007 r. Wymienione dodatki w efekcie stanowią stały element wynagrodzenia, a nie są związane z okresowym zwiększeniem obowiązków pracowników lub powierzeniem im dodatkowych zadań, jak wynika z ustawowych zasad przyznawania dodatków – str. 82-83 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na konserwację cyfrowej centrali telefonicznej i aparatów telefonicznych wraz z urządzeniami zasilającymi i siecią przewodową wewnątrzzakładową wykazała, że kontrolowana jednostka w 2011 r. nadpłaciła firmie CB CAR RADIO z Suwałk kwotę 28,60 zł. Podstawę wydatkowania środków stanowiła umowa zawarta na okres od 1 września 2010 r. do 31 sierpnia 2012 r. Począwszy od stycznia 2011 r. kontrolowaną jednostkę obciążano fakturami za wykonywane usługi uwzględniającymi podwyższony, 23%-owy podatek VAT, podczas gdy z umowy wynikała stawka podatku 22%. Nadto w umowie przewidziano, że zmiana wysokości należności za usługę wymaga sporządzenia aneksu do umowy, czego nie uczyniono. Faktury na okoliczność zgodności z umową potwierdzane były przez inspektora w Wydziale Organizacyjnym i zatwierdzone pod względem merytorycznym przez Sekretarza Powiatu. Zmiana wysokości podatku VAT nie oznacza, że nabywca towaru lub usługi wskutek zmiany stawki podatku jest obowiązany zapłacić sprzedawcy cenę wyższą. Z orzecznictwa (np. uchwały Sądu Najwyższego z 21 lipca 2006 r., sygn. akt III CZP 54/2006) wynika, że podwyższenie stawek podatku VAT nie uzasadnia – bez zmiany postanowień zawartej uprzednio umowy – obowiązku zapłaty wynagrodzenia netto powiększonego o podatek VAT według nowej, wyższej stawki – str. 90 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) stwierdzono, że podstawę ustalenia wartości zamówienia na „Dostawę samochodu osobowego dla Starostwa Powiatowego w Suwałkach” stanowiła uchwała Rady Powiatu z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie zmian w budżecie powiatu na 2011 r., według której środki zaplanowane na ten cel wynosiły 100.000 zł (co stanowiło równowartość 26.048,45 euro). Należy wskazać, że kwoty planowanych w budżecie wydatków są wielkościami brutto, natomiast w myśl przepisu art. 32 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług – str. 109 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu i Głównych Księgowego Starostwa, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie przedłożenia Radzie Powiatu ujednoliconych wersji Statutu Powiatu i Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

2. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do potwierdzania faktu dokonania kontroli formalno-rachunkowej dowodów księgowych.

3. Opracowanie i wdrożenie pisemnych regulacji wewnętrznych dotyczących obiegu i kontroli dokumentów oraz prowadzenia ewidencji w zakresie dotyczącym wynajmowania sali konferencyjnej, zapewniających sprawdzalność tych procesów, mając na względzie uwagi zawarte w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

4. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) uregulowanie stosowanych zasad podziału kont syntetycznych na dwa lub więcej kont,

b) usunięcie z zakładowego planu kont wymienionych w części opisowej wystąpienia kont pozabilansowych, które zostały w nim ujęte wyłącznie w celu umożliwienia dokonania podwójnego zapisu w ewidencji pozabilansowej, niemającego uzasadnienia w świetle obowiązujących zasad ewidencji.

5. Zobowiązanie Skarbnika i głównego księgowego Starostwa do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) sporządzanie zbiorczych dowodów źródłowych w sposób wymagany przepisem art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

b) dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dowodów zawierających wszystkie elementy określone przepisami art. 21 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

c) ujmowanie w raportach kasowych danych o dacie dokonania operacji oraz dowodzie księgowym stanowiącym podstawę zapisu,

d) dokonywanie operacji kasowych na podstawie dowodów zawierających datę odbioru gotówki przez osobę upoważnioną, wskazaną w dowodzie kasowym,

e) dokonywanie odpisów aktualizujących należności w sytuacji zaistnienia podstaw określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości.

6. W zakresie inwentaryzacji:

a) zapewnienie inwentaryzowania aktywów i pasywów drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników w terminie wynikającym z postanowień art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

b) przypisanie odpowiednim pracownikom zakresami czynności obowiązków w zakresie inwentaryzacji w drodze weryfikacji.

7. Przypisywanie odpowiedzialności materialnej za poszczególne składniki mienia powiatu jedynie tym osobom, które są w stanie pełnić pieczę nad powierzonym mieniem.

8. W zakresie gospodarowania nieruchomościami:

a) poddawanie ocenie sądu zasadności wysuwanych przez kontrahentów roszczeń, których charakter jest niekorzystny dla powiatu,

b) przedłużanie umów dzierżawy nieruchomości zgodnie z zasadami ustalonymi uchwałą Rady Powiatu w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony,

c) ustalanie czynszu dzierżawnego za okres, na jaki udostępnia się nieruchomość do używania i pobierania pożytków,

d) rozważenie możliwości rozwiązania umowy z dzierżawcą nieruchomości wykorzystywanej do eksploatacji kruszywa naturalnego, na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 umowy dzierżawy, mając na uwadze notoryczne naruszanie przez dzierżawcę postanowień umowy dotyczących opłacania czynszu,

e) upublicznianie informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej,

f) ustalanie cen zbycia na podstawie operatów szacunkowych aktualnych w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

9. Wydanie decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami, którymi włada Zespół Szkół w Dowspudzie.

10. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków – w stosunku do obowiązującego pracownika zakresu obowiązków, a także wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

11. Dokonywanie płatności na rzecz firmy CB CAR RADIO z Suwałk w wysokości zgodnej z umową. Wyegzekwowanie od tego kontrahenta nadpłaconej kwoty w wysokości 28,60 zł.

12. Ustalanie wartości szacunkowej zamówienia publicznego w kwocie netto.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalna Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach