Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 06 lutego 2013 roku (znak: RIO.I.6001-16/12), o treści jak niżej:

Pan

Mikołaj Mantur

Starosta Siemiatycki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Siemiatyckiego za 2011 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art.5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dochody budżetu państwa z tytułu wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątku oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że regulamin organizacyjny Starostwa przewiduje w strukturze jednostki m.in. Wydział Finansowo-Budżetowy oraz ustala ogólną zasadę, że każdym wydziałem kieruje naczelnik. Ani zakres czynności Skarbnika Powiatu ani postanowienia § 13 regulaminu organizacyjnego (określające zadania Skarbnika) nie odnosiły się do pełnienia przez Skarbnika funkcji naczelnika wydziału, w tym realizacji zadań wspólnych przypisanych naczelnikom wydziałów Starostwa w regulaminie. Jedynie w załączonym do regulaminu schemacie organizacyjnym Starostwa stwierdzono zapis o treści „skarbnik powiatu/naczelnik wydziału”. Okoliczność pełnienia przez Skarbnika funkcji naczelnika Wydziału Finansowo-Budżetowego była wskazywana jako podstawa przyznania dodatku specjalnego, co należy uznać za skutek wykazanej niespójności przepisów wewnętrznych i zakresu czynności. W trakcie kontroli, zakresem czynności i odpowiedzialności Skarbnika Powiatu obowiązującym od dnia 2 stycznia 2013 r. określono, że Skarbnik sprawuje bezpośredni nadzór nad Wydziałem Finansowo-Budżetowym i wykonuje czynności naczelnika wydziału– str. 5-6 i 48-49 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw przyznawania dodatku specjalnego pracownikom stwierdzono, że przyznanie tego dodatku Wicestaroście nastąpiło – jak wynika z ustaleń zawartych na str. 48 protokołu kontroli – przy braku wskazania okresu jego przyznania i uzasadnienia. Stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz.1458 ze zm.) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.)i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) wykazała, że:

a) w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przewidziano prowadzenie trzech odrębnych zakładowych planów kont – oprócz planów kont dla budżetu i Starostwa jako jednostki budżetowej przewidziano, bezpodstawnie w świetle przepisów rozporządzenia, zakładowy plan kont dla należności Skarbu Państwa. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 14 protokołu kontroli Skarbnik w trakcie kontroli poinformował o podjęciu działań w celu wprowadzenia zmian w przepisach wewnętrznych polegających na likwidacji postanowień przewidujących prowadzenie zakładowego planu kont dla należności Skarbu Państwa. Kontrola wykazała, że przyjęty w oparciu o wyodrębnienie trzech planów kont sposób zestawiania obrotów wynikających z dzienników częściowych oraz obrotów i sald wynikających z zestawień obrotów i sald ksiąg głównych powodował powstawanie nierealnych wartości dla tych kont, które posiadały takie same symbole w poszczególnych planach kont (np. Starostwa i „należności Skarbu Państwa”)– str. 14-15 protokołu kontroli,

b) zapisy księgowe zawierają jedną datę opisaną jako „Data dok./Data op. Gosp.”. Podana data, według wyjaśnień, odnosi się do daty dokonania operacji gospodarczej i daty sporządzenia dowodu księgowego, braku zaś daty zapisu księgowego. Przyjęty sposób oznaczania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust.2 pkt 1, 2 i 4 ustawy – str. 17protokołu kontroli,

c)zapisy w dziennikach częściowych oznaczane są wadliwą numeracją – operacja gospodarcza wynikająca z danego dowodu księgowego jest ujmowana w dwóch kolejno numerowanych pozycjach dziennika (oddzielnie zapis Wn i oddzielnie Ma na koncie przeciwstawnym). W księdze głównej jako pozycja dziennika obrotów jest wskazany jeden z numerów, pod którym ujęto w dzienniku dane o zapisie. Bieżąca numeracja w dzienniku nie dotyczy zatem zapisu księgowego w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości, ale jego części odnoszącej się do zapisu niepełnego (na jednym z kont syntetycznych). Z wydruku stanowiącego załącznik nr 5 do protokołu kontroli wynika, że opłatę faktury ze środków ZFŚS ujęto w dzienniku pod poz. 71 (zapis Wn na koncie 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych”) i 72 (zapis Ma na koncie 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia”), zaś na wydruku z księgi głównej do konta 135zamieszczono pozycję dziennika nr 72dla zapisu Wn 851 – Ma 135 – str. 18 protokołu kontroli,

d) dublowano w ewidencji budżetu i Starostwa jako jednostki budżetowej kwotę należności z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych oraz opłaty środowiskowej(117.563,09 zł na 31 grudnia 2011 r.) i zobowiązań, m.in. z tytułu nadpłat w udziałach w podatkach dochodowych oraz z tytułu dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa (561,08 zł na 31 grudnia 2011 r.). Jak wynika z ustaleń zawartych w na str. 21-22, 29 i 31 protokołu kontroli, oprócz ujęcia wskazanych kwot prawidłowo na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu, powielono je bezpodstawnie na koncie o symbolu 224 w ewidencji Starostwa. Zniekształcono w ten sposób stan należności i zobowiązań Starostwa oraz naruszono zasady funkcjonowania konta 224 w ewidencji jednostki budżetowej, które zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia służy do ewidencji rozliczenia udzielonych dotacji,

e) nieprawidłowej ewidencji na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” naliczonych odsetek od nieopłaconych w terminie należności. Należy wskazać, że zgodnie z mającymi zastosowanie od 2011 r. zasadami funkcjonowania konta 290 należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290; jednocześnie z ustaleń kontroli wynika, że badana jednostka nie analizuje, czy istnieją podstawy do dokonania odpisu aktualizującego należności główne. Stwierdzono bowiem, że wobec kwoty 47.286,10 zł wystawione były postanowienia komornika sądowego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, czyli zaistniały okoliczności wskazujące na nikłe prawdopodobieństwo ściągnięcia należności – str. 31-32 protokołu kontroli.

Analiza bilansu z wykonania budżetu doprowadziła do następujących ustaleń:

a) dane wykazane w bilansie w zakresie nadwyżki budżetu za 2011 r. i skumulowanego deficytu budżetu według stanu ewidencyjnego na koniec 2011 r. różnią się (każda z kwot) o 20.769,35 zł od danych wykazanych na kontach 961 „Wynik wykonania budżetu” i 960 „Skumulowane  wyniki budżetu”. Jak wynika z obszernych wyjaśnień załączonych przez Skarbnika do protokołu kontroli przyczyną rozbieżności były operacje związane z projektem realizowanym przez podległą jednostkę– str. 22 protokołu kontroli,

b) wynikające z konta 224 zobowiązania wobec Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego z tytułu niewykorzystanej dotacji podlegającej zwrotowi wykazano w poz. I.3 „Pozostałe zobowiązania”, zamiast w poz. 1.2 „Zobowiązania wobec budżetów” – str. 22 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z majątku powiatu wykazała, że Zarząd Powiatu zawarł w 2009 r. „umowy najmu” z dwoma jednostkami budżetowymi powiatu, na podstawie których jednostki te korzystają z pomieszczeń w budynku Starostwa i garaży opłacając czynsz zawierający w sobie koszty korzystania z mediów i instalacji wymienionych w umowie oraz „opłatę za wynajmowaną powierzchnię”. Należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jednostki organizacyjne powiatu działają na podstawie upoważnienia zarządu powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu. Zawarcie umowy przez Zarząd z kierownikiem takiej jednostki należy zatem oceniać jako zawarcie umowy „z samym sobą”. Należy też wskazać, że zapłata przez jednostkę „czynszu” za korzystanie z lokali następuje z przekazanych z budżetu na ten cel środków na wydatki, co powoduje sztuczne zawyżenie dochodów budżetu o „czynsz”, a przez to wypaczenie danych wynikających z wzoru określonego w art. 243 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zasady ustalania wysokości przedmiotowego „czynszu” nie wynikają z przepisów prawa, nie są też uwarunkowane okolicznościami rynkowymi, co umożliwia swobodne modyfikowanie jego wysokości– str. 41-43 protokołu kontroli.

W zakresie udostępniania nieruchomości kontrola wykazała ponadto, że w dniu 23 grudnia 2009 r. powiat zawarł z Prokuraturą Okręgową w Białymstoku umowę bezpłatnego użyczenia pomieszczeń o łącznej powierzchni 446,7 m² na czas nieokreślony. Prokuratura obciążana jest jedynie kosztami związanymi z bieżącym utrzymaniem budynku, ustalonymi proporcjonalnie do zajmowanej powierzchni. Należy wskazać, że obowiązująca uchwała Rady Powiatu Siemiatyckiego z dnia 25 sierpnia 2000 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Siemiatyckiego na okres dłuższy niż trzy lata nie odnosi się do kwestii udostępniania nieruchomości na czas nieoznaczony, a także nie wskazuje przypadków uzasadniających bezpłatne ich użyczanie. W odniesieniu do udostępniania nieruchomości i lokali na potrzeby administracji publicznej przewiduje jedynie, że najem i dzierżawa na okres dłuższy niż 3 lata może nastąpić z pominięciem trybu przetargowego. Z ustaleń kontroli wynika, że Zarząd Powiatu nie występował o zgodę Rady Powiatu na zawarcie umowy użyczenia pomieszczeń na czas nieokreślony.

W odniesieniu do wskazanego wyżej braku w treści uchwały z dnia 25 sierpnia 2000 r. postanowień odnoszących się do udostępniania nieruchomości na czas nieoznaczony należy wskazać, że sprzeciwia się to aktualnemu brzmieniu art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią delegacji wynikającej z przywołanego przepisu, od 22 października 2007 r. uchwała powinna regulować kwestie dzierżawy i najmu nieruchomości także na czas nieoznaczony. Do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów tego typu umów Zarząd Powiatu może je zawierać wyłącznie za zgodą Rady Powiatu. Jednocześnie przywołany przepis wskazuje, że zasady zawierania umów na czas nieoznaczony powinny być określone uchwałą, ponieważ forma każdorazowego ubiegania się o zgodę Rady może być stosowana jedynie do czasu ich określenia – str. 43-44 protokołu kontroli. Ponadto analiza realizacji postanowień uchwały wykazała, że Zarząd Powiatu nie przedstawił Radzie Powiatu sprawozdania z wykonania uchwały za 2011 r., wymaganego przez § 23 uchwały – str. 65 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika), a także wykazania okresowego charakteru przyczyn przyznania dodatku.

2.Usunięcie z przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości postanowień przewidujących odrębny zakładowy plan kont dla „należności Skarbu Państwa”, mając na uwadze wskazania zawarte w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami na zasadach wymaganych przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o rachunkowości,

b) nadawanie kolejnych numerów w dzienniku zapisom księgowym w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości,

c) zaniechanie dublowania w ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej rozrachunków budżetu ujętych na koncie 224 w ewidencji budżetu,

d) ujmowanie na koncie 224 w ewidencji Starostwa operacji zgodnych z jego treścią ekonomiczną określoną załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…

e) księgowanie odsetek od nieopłaconych należności na koncie 290 wyłącznie w przypadku stwierdzenia podstaw do dokonania odpisu aktualizującego całość należności od dłużnika na podstawie art.35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; analizowanie istnienia przesłanek dokonania odpisu aktualizującego należności głównych wraz z odsetkami co najmniej na dzień bilansowy,

4. Wykazywanie w bilansie budżetu danych we właściwych pozycjach i zgodnie z kwotami ustalonymi w księgach rachunkowych na dzień bilansowy.

5. Rezygnację ze wskazywania najmu jako podstawy korzystania przez powiatowe jednostki budżetowe z lokali stanowiących własność powiatu, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

6. Rozważenie podjęcia działań zmierzających do zawarcia z Prokuraturą Okręgową w Białymstoku umowy przewidującej odpłatność za korzystanie z pomieszczeń stanowiących własność powiatu.

7. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu zmiany uchwały podjętej na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym, polegającej na objęciu jej regulacją także zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony.

8. Przedkładanie Radzie Powiatu rocznych sprawozdań z wykonania uchwały podjętej na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku