Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Sokółce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 lipca 2012 roku (znak: RIO.I.6001-6/12), o treści jak niżej:

Pan

Franciszek Budrowski

Starosta Powiatu Sokólskiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Sokólskiego za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Sokółce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dochody budżetu państwa z tytułu wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątku oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Z ustaleń zawartych na str. 52-53 protokołu kontroli wynika, że w Starostwie Powiatowym w Sokółce nie zostały ustanowione pisemne procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Analiza procedury wyłonienia dostawcy samochodu osobowego o wartości poniżej 14.000 euro wykazała udokumentowanie wyboru w sposób świadczący o przestrzeganiu przywołanej wyżej zasady, mimo że z przepisów wewnętrznych nie wynikał sposób postępowania.

         Ustalenia kontroli dotyczące rozliczania kosztów podróży służbowych wskazują także na potrzebę uregulowania kwestii rozliczania kosztów podróży obejmujących przejazdy do miejsca faktycznego pobytu (zamieszkania) pracownika. Stwierdzono bowiem, że na podstawie poleceń wyjazdu służbowego wystawionych np. na przejazd Sokółka-Warszawa-Sokółka rozliczano koszty podróży powrotnej pracownika do Dąbrowy Białostockiej, co nie miało umocowania w treści polecenia wyjazdu służbowego – str. 67-68 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) wykazała, że należności związane z dochodami z nieruchomości Skarbu Państwa w 2011 r. były ewidencjonowane według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. – str. 34 protokołu kontroli. Należności z tego tytułu były ujmowane na stronie Wn konta 240-1 „Pozostałe rozrachunki”, w korespondencji z kontem 225-2 „Rozrachunki budżetu – Skarb Państwa”, jako zobowiązania wobec Skarbu Państwa.

Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności, w tym odsetek, nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa. Zobowiązanie wobec budżetu państwa powstaje bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 25% stanowią należności związane z dochodami powiatu, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, a następnie, po dokonaniu wpłaty, przenoszenie części podlegającej odprowadzeniu do budżetu z konta 720 na konto rozrachunkowe (jako zobowiązanie z tytułu środków do odprowadzenia). Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot nieopłaconych do końca roku należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Starostwa.

Ponadto analiza zapisów w księgach rachunkowych wykazała nieprawidłową ewidencję na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 18 protokołu kontroli, ewidencja ta była prowadzona z zaniechaniem stosowania zasady czystości obrotów nakazanej przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia dla operacji zwrotów dochodów.

W zakresie sprawozdawczości stwierdzono, że w 2011 r. w sprawozdaniach Rb-28S prezentowano dane dotyczące zaangażowania wydatków budżetowych w sposób wynikający z przepisów prawa przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Według przepisów sprawozdawczych obowiązujących w 2009 r. i latach wcześniejszych w kolumnie „Zaangażowanie” omawianego sprawozdania należało wykazywać dane na podstawie obrotów wynikających ze strony Ma konta 998 (§ 8 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 34 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z 27 czerwca 2006 r.), co w praktyce oznaczało wykazywanie wydatków zarówno już poniesionych, jak i tych, które jednostka będzie obowiązana ponieść w roku sprawozdawczym. Stosownie natomiast do zasad sporządzania sprawozdania Rb-28S obowiązujących w 2010 r. i obecnie, w kolumnie „Zaangażowanie” wykazuje się dane dotyczące zaangażowania planu wydatków, czyli wartość umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych w roku bieżącym – § 8 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 3 lutego 2010 r. Oznacza to, że na koniec marca, czerwca i września w kolumnie „Zaangażowanie” należy wykazywać nie obroty, a saldo strony Ma konta 998, które winno wynikać z okresowych przeksięgowań na stronę Wn tego konta równowartości sfinansowanych wydatków budżetowych danego roku, a także równowartości zaangażowanych wydatków, które będą obciążały wydatki roku następnego. Z uwagi, iż na koniec roku konto 998 nie wykazuje salda oznacza to także, że w sprawozdaniu rocznym Rb-28S nie wypełnia się kolumny „Zaangażowanie” – str. 8-11 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że przyznał Pan dodatki specjalne Wicestaroście, członkowi Zarządu Powiatu, Skarbnikowi Powiatu i Sekretarzowi Powiatu jako stałe składniki wynagrodzenia. W konsekwencji sposób przyznania tych składników wykazuje sprzeczność z przepisem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Według art. 36 ust. 5 ustawy dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego – str. 59 protokołu kontroli.

Analiza uregulowań dotyczących spraw z zakresu gospodarowania mieniem powiatu wykazała, że obowiązująca uchwała określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, podjęta przez Radę Powiatu Sokólskiego w dniu 28 kwietnia 2000 r., nie została dostosowana do aktualnego brzmienia art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Od 22 października 2007 r. uchwała powinna bowiem regulować kwestie dzierżawy/najmu nieruchomości także na czas nieoznaczony. W związku z powyższym, do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów dzierżawy/najmu na czas nieoznaczony Zarząd Powiatu może zawierać tego typu umowy wyłącznie za zgodą Rady Powiatu. Jednocześnie przywołany przepis wskazuje, że zasady zawierania umów na czas nieoznaczony powinny być określone uchwałą, ponieważ forma każdorazowego ubiegania się o zgodę Rady może być stosowana jedynie do czasu ich określenia – str. 71 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z wyposażeniem jednostek organizacyjnych w majątek wykazała, że nie w pełni zostały wykonane wnioski pokontrolne wystosowane na podstawie poprzedniej kontroli kompleksowej RIO w zakresie określenia form władania nieruchomościami – w dalszym ciągu nie zostały one określone w stosunku do nieruchomości, którymi włada Powiatowy Urząd Pracy oraz SPZOZ w Sokółce i Dąbrowie Białostockiej. Zgodnie z art. 43 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd, natomiast w odniesieniu do nieruchomości będących we władaniu SPZOZ, formą władania nieruchomościami powiatu jest nieodpłatne użytkowanie, o czym do 30 czerwca 2011 r. stanowił art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), a począwszy od 1 lipca 2011 r. – art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) – str. 74-75 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych obowiązujących w Starostwie o:

a) procedury wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro,

b) zasady wystawiania poleceń wyjazdu służbowego i rozliczania kosztów podróży pracownikom zamieszkującym poza Sokółką, mając na uwadze konieczność zachowania zgodności między treścią polecenia wyjazdu a rozliczonymi na jego podstawie kosztami.

2. Wskazanie Skarbnikowi Powiatu na:

a) rozważenie zaniechania ewidencji przypisu należności z tytułu dochodów dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia,

b) obowiązek zachowywania zasady czystości obrotów na koncie 130.

3. Wypełnianie kolumny „Zaangażowanie” w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S w sposób wskazany w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

4. Przyznawanie pracownikom dodatków specjalnych na konkretny okres, mając na uwadze konieczność wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku, tj. powierzenia dodatkowych zadań lub zwiększenia obowiązków.

5. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu zmiany uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, polegającej na objęciu jej regulacją także zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony.

6. Określenie formy władania nieruchomościami przez PUP oraz samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku