Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Biurze Obsługi Szkół w Nowince

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 października 2012 roku (znak: RIO.V.6002-2/12), o treści jak niżej:

Pani

Maria Matwiejczyk

Kierownik Biura Obsługi

Szkół w Nowince

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Biurze Obsługi Szkół w Nowince na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz.674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

W wyniku badania terminowości regulowania zobowiązań wobec ZUS stwierdzono przypadki opłacania składek po terminie płatności, co skutkowało poniesieniem kosztów odsetek w wysokości 134,23 zł. Ustalono, że koszty odsetek zostały sfinansowane przez pracowników BOS, mimo że okoliczności stwierdzonej nieprawidłowości nie wykazują, aby do jej powstania przyczyniło się nienależyte wykonywanie obowiązków przez pracowników Biura. Termin odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne wynika z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – jednostki budżetowe opłacają składki za każdy miesiąc kalendarzowy do 5 dnia miesiąca następnego.

Jak wynika z ustaleń kontroli, przyczyną nieterminowego opłacania zobowiązań wobec ZUS był brak środków finansowych na rachunkach bieżących BOS i obsługiwanych szkół, spowodowany nieprzekazaniem środków na wydatki z budżetu gminy Nowinka w czasie umożliwiającym uregulowanie tych zobowiązań. W związku z ustaleniami kontroli skierowałem do Wójta Gminy Nowinka odrębne pismo w tej sprawie – str. 24-25 protokołu kontroli.

Analiza podstaw funkcjonowania i organizacji Biura Obsługi Szkół wykazała, że w Statucie nadanym przez Radę Gminy Nowinka ujęto błędny zapis, w myśl którego podstawę działania Biura stanowi roczny plan finansowy zatwierdzony przez Radę Gminy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616), podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy zatwierdzony przez kierownika tej jednostki – str. 4 protokołu kontroli.

 Zawarte w regulaminie organizacyjnym Biura ustalenia co do struktury zatrudnienia nie odpowiadają przyjętym w praktyce rozwiązaniom, opisanym na str. 4 protokołu kontroli. Za przyczynę tego stanu należy uznać fakt, że regulamin nie był aktualizowany od czasu jego wprowadzenia. Z jego treści wynika ponadto, że został nadany przez Wójta Gminy, podczas gdy zgodnie z § 10 Statutu BOS powinność ustalenia wewnętrznej organizacji pracy Biura została przypisana kierownikowi Biura – str. 4 i 8 protokołu kontroli.

Okazany kontrolującemu zakres czynności inspektora BOS został podpisany przez Wójta Gminy. Zgodnie z § 10 Statutu do obowiązków kierownika należy określanie obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach. Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) kierownik jednostki powierza pracownikom obowiązki w zakresie gospodarki finansowej jednostki – str. 8-9 protokołu kontroli.

Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazało, że nie określono w przepisach wewnętrznych wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych. Wymóg określenia wersji oprogramowania został nałożony przez art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) – str. 11 protokołu kontroli.

W zakresie badania prawidłowości dowodów księgowych stanowiących podstawę zapisów księgowych stwierdzono, że nie zamieszczano na dowodach podpisu osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych. Dowód księgowy winien zawierać podpis osoby odpowiedzialnej za dekretację, jak to wynika z art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości – str. 11 protokołu kontroli.

W zakresie procedur opracowywania projektów planów i planów finansowych BOS i obsługiwanych szkół stwierdzono nieprawidłowości potwierdzające ustalenia dokonane podczas przeprowadzonej w bieżącym roku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowinka. Polegały one na podpisywaniu planów finansowych BOS i jednostek oświatowych przez Wójta Gminy. Plany nie były natomiast zatwierdzone przez kierowników jednostek. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych…, kierownicy samorządowych jednostek budżetowych w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych, przyjętych w uchwale budżetowej, są zobowiązani do sporządzenia planu finansowego swojej jednostki poprzez dostosowanie projektu planu finansowego do zgodności z uchwałą budżetową. Zatwierdzony przez kierownika jednostki plan finansowy stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki budżetowej. Wójtowi Gminy przekazano stosowne wnioski w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej. Ustalenia kontroli problemowej przeprowadzonej w BOS dotyczące niezatwierdzenia planów finansowych przez Panią Kierownik i dyrektorów szkół zostały zawarte na str. 20 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że dwóm pracownikom BOS wypłacane są dodatki specjalne, przyznane na czas realizacji projektu „Akademia Przedszkolaka”. Podstawą ich wypłacania są pisma Wójta Gminy Nowinka przyznające dodatek. Należy wskazać, że czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do wymienionych osób winna wykonywać Pani Kierownik, stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Dodatek specjalny jest składnikiem wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego w jednostce organizacyjnej, zatem przyznania go może dokonać osoba wykonująca wobec pracownika funkcję pracodawcy, uprawniona do ustalania wynagrodzenia ze stosunku pracy – str. 25-26 protokołu kontroli.

Ustalono, że faktyczne władanie nieruchomościami przez Zespół Szkół w Nowince oraz pozostałe szkoły nie ma umocowania w decyzjach Wójta ustanawiających trwały zarząd. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jednostka organizacyjna, jako trwały zarządca, posiada prawem określone uprawnienia i obowiązki związane m.in. z wydzierżawianiem i wynajmowaniem nieruchomości oddanych jej w trwały zarząd, które wynikają z art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 21 protokołu kontroli. Na konieczność wydania decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami na rzecz jednostek oświatowych wskazałem Wójtowi Gminy Nowinka w odrębnym piśmie.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych, a także nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Przyczyną nieterminowego regulowania składek ZUS, nieprawidłowości w zakresie przyznawania dodatków specjalnych, sporządzania planów finansowych oraz podstaw władania nieruchomościami przez szkoły były działania bądź zaniechania Wójta Gminy Nowinka.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Biura, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na głównym księgowym BOS. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie i wprowadzenie w życie regulaminu organizacyjnego Biura Obsługi Szkół określającego wewnętrzną organizację jednostki.

2. Ustalenie przez Panią Kierownik zakresów czynności tym pracownikom, którym zostały one nadane przez Wójta Gminy Nowinka.

3. Określenie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do zamieszczania na dowodach księgowych podpisu osoby dokonującej dekretacji.

5. Zatwierdzanie przez Panią Kierownik planu finansowego BOS. Zwrócenie uwagi na realizację tego obowiązku przez dyrektorów obsługiwanych szkół.

6. Ustalanie przez Panią Kierownik wszystkich składników wynagrodzeń wypłacanych pracownikom BOS.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 18 października 2012 roku, do organu wykonawczego:

Pani

Dorota Winiewicz

Wójt Gminy Nowinka

         Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Suwałkach przeprowadziła w okresie lipiec-wrzesień 2012 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Biura Obsługi Szkół w Nowince. Do kierownika BOS skierowane zostało wystąpienie pokontrolne, którego egzemplarz przekazuję Pani w załączeniu. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli podpisanym w dniu 11 września 2012 r. przez kierownika Biura i głównego księgowego Biura wynika, że wyeliminowanie niektórych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Panią Wójt.

         W trakcie kontroli stwierdzono, że BOS i obsługiwane szkoły nieterminowo opłacały składki ZUS. Skutkowało to poniesieniem kosztów odsetek w wysokości 134,23 zł. Koszty odsetek zostały sfinansowane przez pracowników BOS, mimo że okoliczności stwierdzonej nieprawidłowości nie wykazują, aby do jej powstania przyczyniło się nienależyte wykonywanie obowiązków przez pracowników Biura. Jak wynika z ustaleń kontroli przyczyną nieterminowego opłacania składek ZUS był brak środków finansowych na rachunkach bieżących BOS i obsługiwanych szkół, spowodowany nieprzekazaniem im z budżetu gminy środków na wydatki w czasie umożliwiającym terminowe uregulowanie tych zobowiązań.

         Analiza treści Statutu BOS wykazuje jego sprzeczność z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Z treści Statutu wynika, że podstawę działania Biura stanowi roczny plan finansowy zatwierdzony przez Radę Gminy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy zatwierdzony przez kierownika tej jednostki, a nie przez Radę Gminy (jak przewiduje Statut), czy przez Panią Wójt (stosowny wniosek w sprawie zaniechania zatwierdzania przez Panią planów finansowych jednostek oświatowych przekazałem Pani w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej).

         W zakresie gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że nieruchomości, którymi faktycznie władają jednostki oświatowe, nie zostały im formalnie przekazane w trwały zarząd. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd.

         Chciałbym też wskazać, że Pani Wójt nie jest uprawniona do przyznawania dodatków specjalnych pracownikom Biura Obsługi Szkół. Osobą właściwą do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowej jednostki budżetowej jest kierownik tej jednostki, stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Dodatek specjalny jest składnikiem wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego w jednostce organizacyjnej, zatem przyznania go może dokonać osoba wykonująca wobec pracownika funkcję pracodawcy, uprawniona do ustalania wynagrodzenia ze stosunku pracy.

Reasumując, dla usunięcia części nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli Biura Obsługi Szkół, niezbędne jest uwzględnienie przez Panią Wójt następujących wniosków:

a) przekazywanie środków na wydatki BOS i poszczególnych szkół w czasie umożliwiającym terminowe uregulowanie zobowiązań wobec ZUS,

b) przedłożenie Radzie Gminy projektu zmian w Statucie BOS eliminujących niezgodne z obowiązującymi przepisami zasady zatwierdzania planów finansowych,

c) wydanie decyzji ustanawiających na rzecz szkół trwały zarząd nieruchomościami,

d) zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych pracownikom BOS, mając na uwadze, że należy to do kompetencji kierownika Biura.

          Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach