Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 grudnia 2012 roku (znak: RIO.V.6002-3/12), o treści jak niżej:

Pani

Joanna Lisek

Dyrektor

Zespołu Szkół Ogólnokształcących

w Augustowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Augustowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne ZSO, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu.

W zakresie udzielania zamówień publicznych stwierdzono liczne nieprawidłowości wynikające głównie z nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.).Ocenie poddano dwa przetargi nieograniczone: na wymianę drzwi wewnętrznych w budynku ZSO oraz na wymianę instalacji elektrycznej w ZSO. Błędy, powtarzające się w obu postępowaniach, polegały na:

a) nieprawidłowym sporządzeniu zawiadomień o wyborze najkorzystniejszej oferty (str. 59 i 66-67 protokołu kontroli); w zawiadomieniach wskazano jedynie nazwę i adres wykonawcy, którego ofertę wybrano, co narusza przepisy art. 92 ust. 1 ustawy, w myśl których niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający jednocześnie zawiadamia wykonawców także o m.in.: uzasadnieniu jej wyboru; danych wykonawców, którzy złożyli oferty; punktacji przyznanej poszczególnym ofertom; wykonawcach, których oferty zostały odrzucone oraz wykonawcach, którzy zostali wykluczeni, wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym odrzucenia oferty bądź wykluczenia wykonawcy; terminie, po upływie którego umowa w sprawie zamówienia publicznego może być zawarta,

b) nieprawidłowym sporządzeniu informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty –zawierały one zestawienie ofert z podaniem ceny oferty, brak w nich natomiast uzasadnienia wyboru oferty najkorzystniejszej, a także punktacji przyznanej ofertom według kryterium oceny ofert, tj. elementów wymaganych przepisami art. 92 ust. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy – str. 59-60 i 67 protokołu kontroli,

c) wskazaniu w postępowaniach, że zabezpieczenie należytego wykonania umowy można wnieść jedynie w poręczeniach, o których mowa w art. 6b ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.). Naruszono tym samym art. 148 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, który podaje w 5 punktach formy wniesienia zabezpieczenia (w tym wyżej wymienione), pozostawiając wykonawcy swobodny wybór formy lub kilku form. W omawianych postępowaniach wykonawca został pozbawiony ustawowo określonej możliwości wyboru formy wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy – str. 60 i 67-68 protokołu kontroli,

d) zamieszczeniu w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszeń o udzieleniu zamówień na 7 dni (wymiana drzwi)i 11 dni (wymiana instalacji elektrycznej) przed podpisaniem umowy, wskazując jako datę udzielenia zamówienia datę otwarcia ofert. Naruszono tym samym art. 95 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, zamawiający niezwłocznie po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego zamieszcza ogłoszenie o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych – str. 61 i 68 protokołu kontroli,

e) nieprawidłowym sporządzeniu protokołu postępowania, z naruszeniem przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223, poz.1458) – str. 61 i 68 protokołu kontroli. Spośród informacji podlegających prezentacji w protokole, wskazanych w § 2 ust. 1 rozporządzenia, protokoły nie zawierały danych na temat: oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu (pkt 15 przywołanego § 2 ust. 1);zatwierdzenia wyniku postępowania (pkt 20);zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty (pkt 21);udzielenia zamówienia publicznego (pkt 23),

f) zawarciu umowy na wymianę drzwi w ZSO z naruszeniem art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym niż 10 dni od dnia przesłania zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty. W prowadzonym postępowaniu umowa została zawarta 7 dni od dnia przesłania zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty. Przesłanka umożliwiająca wcześniejsze podpisanie umowy na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 3 ustawy nie miała zastosowania, ponieważ w postępowaniu odrzucono jedną ofertę – str. 60 protokołu kontroli.

W kontrolowanej jednostce nie zostały ustanowione pisemne procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, tj. zamówień do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury powinny zatem zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Analiza okazanej dokumentacji nie wskazuje, aby jakakolwiek procedura (zwyczajowa, nieregulowana w formie pisemnej) była w tym zakresie stosowana – str. 6-7 protokołu kontroli.

Analiza zakresu czynności głównego księgowego wykazała, że nie zawiera on wszystkich postanowień odnoszących się do obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Brak postanowień dotyczących wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Mimo, że w regulacjach wewnętrznych wprowadzonych przez Panią zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2010 r. znalazł się zapis o powierzeniu głównej księgowej obowiązków i odpowiedzialności wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie dokonano odpowiednich zmian w zakresie czynności.

W odniesieniu do zadań wykonywanych przez głównego księgowego należy ponadto wskazać, że osoba zajmująca to stanowisko, oprócz ewidencjonowania operacji w księgach, wystawia dowody przychodowe (rachunki za wynajęcie pomieszczeń), sporządza listy płac, dokonuje dekretacji tych dowodów oraz sporządza raporty kasowe. Ze sporządzanych przez głównego księgowego dokumentów nie wynika, aby czynności te były poddawane jakiejkolwiek kontroli przez inne osoby, w szczególności ze strony Pani Dyrektor – str. 4 i 10-11 protokołu kontroli.

Ocenie poddano uregulowania wewnętrzne i stwierdzono, że Instrukcja obiegu dokumentów finansowo-księgowych obowiązująca od 2002 r. jest niekompletna. Nie określono w pełni drogi dokumentu od momentu jego sporządzenia albo wpływu do jednostki aż do momentu jego zadekretowania i ujęcia w ewidencji. W Instrukcji brak odniesienia do niektórych dowodów stosowanych w jednostce, tj. KP – kasa przyjmie, KW – kasa wypłaci, rachunków wystawianych przez Zespół, rozliczenia kosztów podróży, rozliczenia godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw, umów zlecenia. Z regulacji wewnętrznych nie wynika obowiązek potwierdzania wpływu dokumentu do jednostki poprzez umieszczenie daty na dokumencie. Spośród 25 dokumentów wskazanych w II części instrukcji pięć z nich (dotyczących dokumentacji stołówki i dokumentacji transportu samochodowego) zdezaktualizowało się ze względu na zlikwidowanie stołówki w szkole. Załączony do instrukcji wykaz osób uprawnionych do podpisywania dokumentów jest zdezaktualizowany– str. 8-10 protokołu kontroli.

Kierownik jednostki powinien opracować instrukcję regulującą obieg dokumentów w sposób dostosowany do potrzeb jednostki. W szczególności winno z niej wynikać, kto ma przyjąć dany dokument występujący w jednostce, jak go oznaczyć oraz gdzie i w jakim terminie go przekazać. W instrukcji należy też wskazać osoby uprawnione do przyjmowania, sprawdzania oraz podpisywania poszczególnych dowodów księgowych. Wytyczne w zakresie konstruowania systemu kontroli zarządczej zawiera komunikat nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84), w szczególności standard 14 „Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych”.

Z kolei na podstawie analizy regulacji składających się na przyjęte zasady rachunkowości stwierdzono, że w treści przepisów wewnętrznych brak odniesienia do zasad wyceny aktywów i pasywów, tj. elementu wymaganego przepisami art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). W wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono natomiast wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o rachunkowości, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych– str. 12-13 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.), polegające na:

a) przyjmowaniu wnoszonych wadiów na rachunek bieżący (konto 130 „Rachunek bieżący jednostki”), w wyniku czego zawyżono obroty tego konta, ponieważ zaniechano stosowania technicznego zapisu ujemnego dla operacji wpływu i zwrotu wadium. W jednostce nie był prowadzony rachunek bankowy do przyjmowania tego typu środków. Obroty rachunku służącego do dokonywania operacji pieniężnych niestanowiących dochodów i wydatków budżetowych winny być ujmowane na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, jak to wynika z załącznik na 3 do rozporządzenia – str. 11-12 i 19 protokołu kontroli,

b)naruszeniu obowiązków w zakresie przeniesienia treści ksiąg rachunkowych na odpowiedni nośnik danych – art. 13 ust. 6 ustawy; jak wynika z ustaleń zawartych na str. 14 protokołu kontroli, w kontrolowanej jednostce nie dokonano wydruku ksiąg rachunkowych na koniec roku obrotowego, natomiast w zakresie przeniesienia danych na nośnik informatyczny stwierdzono, że utworzono jedynie plik danych w komputerze, w którym prowadzone są księgi, co nie może być uznane za przeniesienie danych na nośnik informatyczny,

c)nieprawidłowym oznaczaniu zapisów księgowych datami; zapisy opatrzone są jedną datą, określoną jako „data dekretu” (faktycznie jest to data zapisu) co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, w myśl których zapis księgowy powinien zawierać datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji – oraz datę zapisu – str. 15-16 protokołu kontroli,

d) niezamieszczaniu na niektórych dowodach źródłowych dekretacji, co narusza postanowienia art. 21 ust. 6 ustawy stanowiącego, że dowód księgowy powinien zawierać między innymi stwierdzenie sprawdzenia i zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych poprzez wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych (dekretacja) wraz z podpisem osoby odpowiedzialnej za te wskazania; do wyciągów bankowych, jako potwierdzenie sposobu ujęcia operacji w księgach, dołączano wydruk z ksiąg rachunkowych; w świetle art. 21 ust. 6 ustawy wydruk ten nie może być uznany za kwalifikację dowodu do ujęcia w księgach, ponieważ jest sporządzany już po zaksięgowaniu (wprowadzeniu do ksiąg) dowodu, tj. po zaistnieniu zdarzenia, które powinno być poprzedzone wykonaniem czynności z art. 21 ust. 6 ustawy – str. 16 protokołu kontroli,

e) nienadawaniu kolejnych numerów raportom kasowym i dowodom źródłowym załączonym do raportów – numer posiada jedynie wydruk z rejestru księgowego, co nie pozwala na jednoznaczne powiązanie zapisów dziennika ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi, jak tego wymaga art. 14 ust. 2 ustawy. Ponadto stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy księgi rachunkowe uznaje się za sprawdzalne, jeżeli umożliwiają stwierdzenie poprawności dokonanych w nich zapisów, a w szczególności udokumentowanie zapisów pozwala na identyfikacje dowodów i sposobu ich zapisania w księgach rachunkowych na wszystkich etapach przetwarzania danych – str. 16-17 protokołu kontroli,

f) bezpodstawnym zaksięgowaniu na koncie 820 „Rozliczenie wyniku finansowego” wyniku finansowego za 2011 rok (traktowano je jako konto „przejściowe” pomiędzy kontem 860 „Wynik finansowy” a kontem 800 „Fundusz jednostki”) –zgodnie z rozporządzeniem konto 820 służy do ewidencji rozliczenia wyniku finansowego samorządowych zakładów budżetowych a od 2012 r. także do rozliczenia z budżetem środków pozostających na wyodrębnionym rachunku dochodów jednostek budżetowych prowadzących działalność oświatową; księgowań na koncie 820 dokonywano, mimo że nie zostało ono przewidziane w zakładowym planie kont Zespołu. Należy wskazać, że pominięcie konta 820 w zakładowym planie kont jest rozwiązaniem prawidłowym, ponieważ nie został w Zespole utworzony wyodrębniony rachunek dochodów i wydatków nimi finansowanych – str.17 protokołu kontroli,

g) księgowaniu zobowiązań wobec pracowników, wynikających z faktur opłaconych przez nich własną gotówką i przedłożonych do rozliczenia (zwrotu wpłaconej gotówki), na kontach 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” lub 240 „Pozostałe rozrachunki” zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” – str. 17-18 protokołu kontroli,

h) dokonaniu na koniec 2011 r. przeksięgowań dotyczących rozliczenia z budżetem powiatu zrealizowanych dochodów, w wyniku których konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” nie wykazywało salda na 31 grudnia 2011 r.; saldo konta 222 nie było prawidłowe, ponieważ na rachunku jednostki pozostawały na koniec roku zrealizowane a nieprzekazane do budżetu powiatu dochody w kwocie 292,36zł (odsetki od rachunku i wpłata za najem), których wartość winna wynikać z konta 222 jako zobowiązanie wobec budżetu z tytułu rozliczenia dochodów – str. 18-19 protokołu kontroli,

i) zaniechaniu księgowania operacji naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych; kwota naliczonego odpisu winna być ujęta w koszty w korespondencji z kontem 240 jako zobowiązanie wobec Funduszu – str. 47-48 protokołu kontroli.

            W zakresie realizacji dochodów z najmu stwierdzono, że Zespół dysponuje mieszkaniem służbowym, które od 1991 r. zajmuje woźny/konserwator. Umowa najmu została zawarta w dniu 1 września 1991 r. na czas trwania stosunku pracy. W umowie został ustalony czynsz i inne opłaty z tytułu najmu, które należało uiszczać miesięcznie bez uprzedniego wezwania w terminie do dnia 30 każdego miesiąca. W umowie zostały zawarte także postanowienia dotyczące eksploatacji lokalu, dokonywania napraw i remontów. Pracownik zobowiązany został umową m.in. do przeprowadzania własnym kosztem drobnych napraw polegających m.in. na naprawie podłóg, posadzek i wykładzin, powierzchni ściennych wykładanych płytkami ceramicznymi, stolarki okiennej, urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych (usuwanie uszkodzeń bądź wymiana zużytych elementów, np. kranów, baterii, pływaków, desek sedesowych itp.), sprzętu i zabezpieczeń instalacji elektrycznej. Kontrola wykazała, że najemca dokonał remontu zajmowanego mieszkania służbowego na koszt Zespołu Szkół w Augustowie, przedkładając do rozliczenia faktury na łączną kwotę 1.972,72 zł dotyczące zakupu glazury, terakoty, listew, kompaktu, umywalki, natrysku, gresu, baterii, kleju do glazury, puszek, przewodów i innych drobnych materiałów. W dniu 23 stycznia 2008 r. zaakceptowała Pani zwrot kosztów remontu mieszkania, w wyniku czego pomniejszono czynsz w styczniu 2008 r. o 172,72zł i przez kolejne 9 miesięcy po 200 zł.

         Niezależnie od postanowień umowy zawartej w 1991 r., odnoszących się do kosztów remontów, należy wskazać, że zagadnienie dotyczące ponoszenia przez najemców kosztów napraw i konserwacji reguluje art. 6b ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), w myśl którego najemcę obciąża naprawa i konserwacja m.in. podłóg, posadzek, wykładzin podłogowych oraz ściennych okładzin ceramicznych, wanien, brodzików, mis klozetowych, zlewozmywaków i umywalek wraz z syfonami, baterii i zaworów czerpalnych oraz innych urządzeń sanitarnych, w które lokal jest wyposażony, łącznie z ich wymianą, a także sprzętu i zabezpieczeń instalacji elektrycznej, z wyłączeniem wymiany przewodów oraz osprzętu anteny zbiorczej. Z ustaleń kontroli wynika zatem, że większość kosztów winna być sfinansowana przez najemcę, a zatem odstąpienie od naliczenia czynszu było bezpodstawne. W złożonym wyjaśnieniu wskazała Pani, że decyzję o zaniechaniu pobierania części czynszu (…) podjęłam w związku z podaniem złożonym przez w/w i po przeanalizowaniu sytuacji materialnej (…). Pan (…) był jedynym żywicielem sześcioosobowej rodziny (żona rencistka poważnie chora – wymagająca dużych nakładów na leki i leczenie oraz czwórka dzieci w wieku szkolnym). Ponadto wzięłam pod uwagę to, że wszystkie zakupione materiały, których dotyczyło odliczenie, zostały wbudowane w strukturę mieszkania i przeszły na własność szkoły.

         W zakresie czynszu za najem przedmiotowego lokalu stwierdzono ponadto, że w 2011 r. stosowano stawkę ustaloną przez Panią Dyrektor aneksem do umowy z dnia 24 stycznia 2011r. Porównanie postanowień aneksu z naliczeniem czynszu i innych opłat wykazało, że w 2011 r. wpłynęły do jednostki dochody mniejsze o 108 zł niż to wynika z aneksu. Odpowiedzialny za to zagadnienie pracownik zatrudniony na stanowisku starszego referenta, który co miesiąc sporządza rozliczenie z tytułu czynszu oraz kosztów mediów, nie potrafił wyjaśnić kontrolującemu powodów przyjęcia do rozliczenia centralnego ogrzewania stawki innej niż to wynikało z aneksu.

         W odniesieniu do podstaw ustalania stawek za czynsz przez Panią Dyrektor należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową. W przypadku, gdy właścicielem lokalu jest powiat, stawki czynszu winien ustalić zarząd powiatu zgodnie z uchwałą rady powiatu w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność powiatu – art. 8 pkt 2 ustawy. Nie stwierdzono, aby Rada Powiatu Augustowskiego podjęła uchwałę w sprawie wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu Augustowskiego. Stosowne pismo w tej sprawie skierowałem do Zarządu Powiatu Augustowskiego – str. 30-33 protokołu kontroli.

         Kolejnym obszarem objętym kontrolą, w zakresie którego stwierdzono nieprawidłowości, są wydatki z tytułu wynagrodzeń. Stwierdzono, że pracownikom obsługi wypłacone zostały dodatki specjalne przyznane przez Panią Dyrektor bez pisemnego uzasadnienia. Dodatki zostały przyznane na okres od 16 do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości 300 zł dla każdego pracownika obsługi. Łącznie dodatki zostały wypłacone w kwocie 2.100 zł. W trakcie kontroli wyjaśniła Pani, że dodatki te były przyznane za wykonanie dodatkowych prac i dotyczyły sprzątania szkoły po remoncie – str. 35-36 protokołu kontroli. Stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Okoliczności te winny zatem być udokumentowane.

         Nauczycielom, którym powierzono wychowawstwo klasy wypłacano miesięczne dodatki funkcyjne w wysokości 5% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela mianowanego z wyższym wykształceniem magisterskim z przygotowaniem pedagogicznym. Z § 10 Regulaminu wynagradzania nauczycieli wynika, że dodatek funkcyjny przyznaje się na czas określony, nie krótszy niż 6 miesięcy i nie dłuższy niż 1 rok. W pismach zmieniających warunki wynagrodzenia wskazywano jedynie datę (od 1 września) informującą, od kiedy przyznaje się dodatek, nie określano natomiast okresu, na jaki został on przyznany. Podobna sytuacja dotyczyła dodatków motywacyjnych, które były przyznawane od 1 września bez wskazania okresu obowiązywania, tj. wbrew § 5 pkt 6 Regulaminu wynagradzania nauczycieli przewidującemu przyznawanie ich na czas określony, nie krótszy niż 6 miesięcy i nie dłuższy niż rok – str. 38 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ustalenia danych stanowiących podstawę obliczenia różnicy między iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli a wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli w 2011 r. wykazała, że nieprawidłowo została wyliczona średnia liczba etatów w okresie od września do grudnia 2011 r. dla stopnia nauczyciela kontraktowego (średnia liczba etatów została zaniżona o 0,16 etatu) i dla stopnia nauczyciela mianowanego (średnia liczba etatów została zaniżona o 0,04 etatu). Stwierdzone nieprawidłowości skutkowały zaniżeniem wskazanego wyżej iloczynu, jednakże ustalenia kontroli nie powodują powstania obowiązku wypłaty dodatków uzupełniających dla nauczycieli zatrudnionych na tych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez powiat – str. 39-43 protokołu kontroli.

Sprawdzając wydatki z tytułu podróży służbowych stwierdzono, że korzystała Pani z własnego pojazdu do jazd lokalnych. Kontrola prawidłowości wypełniania oświadczeń o korzystaniu z własnego pojazdu do jazd lokalnych wykazała, że niezgodnie z zarządzeniem Nr 4/08 Starosty Augustowskiego oraz zawartymi umowami przyjmowano do rozliczenia stawkę za 1 km przebiegu wynoszącą 0,8358zł zamiast 0,7846zł. Należy bowiem wskazać, że stawki określone w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) nie są stawkami obowiązującymi przy wszelkich rozliczeniach jazd lokalnych, lecz stawkami maksymalnymi, do wysokości których mogą być ustalane stawki w umowach. Podstawą rozliczenia jest więc stawka określona w umowie, a nie stawka maksymalna wskazana obecnie w rozporządzeniu (0,8358 zł). Stwierdzono ponadto, że kwotę ryczałtu zmniejszano o 1/20 za każdy roboczy dzień nieobecności pracownika w miejscu pracy zamiast o 1/22, jak to wynika z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania… oraz § 3 pkt 2 umowy. Kontrolujący ustalił, że naliczony Pani ryczałt został zawyżony o kwotę 38,93zł. W dniu 28 listopada 2011 r. główny księgowy sporządził korektę wypłaconego ryczałtu za okres od stycznia do października 2011 r., uwzględnioną przy wypłacie ryczałtu Pani Dyrektor za listopad 2011 r. – str. 45-46 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli udokumentowania zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono, że w przypadku większości podróży, dla których jako środek lokomocji wskazano PKS, pracownicy składali pisemne oświadczenia o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania, wskazując na zaginięcie biletów. Przyjęcie oświadczeń o zaginięciu biletów, jako podstawy rozliczenia kosztów, pozostaje w sprzeczności z § 8a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Z przywołanego przepisu wynika bowiem, że złożenie przez pracownika pisemnego oświadczenia o dokonanym wydatku jest podstawą rozliczenia kosztów jedynie w przypadku, gdy uzyskanie dokumentu (rachunku) nie było możliwe. Stwierdzono, że w próbie obejmującej listopad i grudzień 2011 r. na 31 poleceń wyjazdu służbowego przedłożonych do rozliczenia 17 zawierało oświadczenia zamiast biletów. Dotyczyło to głównie przejazdów nauczycieli na szkolenia – str. 47 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnienia naliczania odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono szereg nieprawidłowości naruszających przepisy ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 592 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczenia odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349) oraz art. 53 Karty Nauczyciela, polegających na tym, że:

a) zawyżono ilość etatów administracji i obsługi,

b) zaniżono ilość etatów nauczycielskich,

c) do obliczenia wysokości odpisu przyjęto dane zawarte w piśmie Zarządu Powiatu Augustowskiego z dnia 6 października 2010r. (materiały planistyczne związane z opracowaniem projektu budżetu) zamiast wskaźniki wynikające z obowiązujących przepisów,

d) brak udokumentowania, w jaki sposób ustalony został odpis na 1 emerytowanego nauczyciela; kontrolujący nie był w stanie ustalić sposobu, w jaki jednostka zinterpretowała przepis art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela,

e) skorygowano na dzień 30 września 2011 r. odpis na emerytowanych nauczycieli na podstawie wysokości pobieranych przez nich emerytur w 2011, podczas gdy przepisy Karty Nauczyciela nie przewidują możliwości korygowania odpisu na Fundusz dla nauczycieli będących emerytami i rencistami,

f) nie dokonano korekty odpisu na Fundusz w końcu 2011r. do wysokości faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych.

W konsekwencji wymienionych nieprawidłowości odpis na 2011 r. został zawyżony o 4.729,10zł.Szczegółowe wyliczenie skutków finansowych błędnego stosowania przepisów dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych zawarto na str. 48-51 protokołu kontroli.

         Analiza wydatków poniesionych w par.4300 „Zakup usług pozostałych” wykazała, że wydatki ujęte w rozdziale 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” w 2011 r. wyniosły 6.201 zł. Stwierdzono, że większość wydatków w tym rozdziale (4.126 zł) dotyczyła opłat za kursy i szkolenia pracowników, które ujęto w tym paragrafie nieprawidłowo, zamiast w par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej”, jak to wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.). Natomiast w par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej” w planie finansowym zaplanowano kwotę 1.000 zł. W ciągu roku plan uległ zmianie i ostatecznie wyniósł 899 zł a został wykonany w kwocie 898 zł. Wydatki te dotyczyły szkoleń pracowników niebędących nauczycielami. Łącznie wydatki jednostki na szkolenia w 2011 r. wyniosły 5.024 zł na plan w par. 4700 wynoszący 899 zł. Zatwierdzenia do wypłaty dokumentów, których realizacja skutkowała poniesieniem wydatków w nieprawidłowej podziałce klasyfikacyjnej, przy braku limitu w par. 4700, dokonała Pani Dyrektor przy udziale głównego księgowego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wydatki ujęte w planach finansowych jednostek budżetowych stanowią nieprzekraczalny limit. Artykuł 44 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi zaś, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Także art. 254 pkt 3 ustawy wskazuje, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień – str. 51-55 protokołu kontroli.

         Nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej stwierdzono również w odniesieniu do par. 4270 „Zakup usług remontowych”. Kontrola wszystkich wydatków ujętych w tym paragrafie w 2011 r. wykazała, że wydatki w kwocie 4.581,54zł nie dotyczyły usług remontowych. Były to wydatki poniesione na zakup materiałów do remontów wykonywanych w szkole przez pracowników szkoły, w związku z czym powinny być ujęte w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 55 protokołu kontroli.

Nieprawidłowe klasyfikowanie wydatków stwierdzono także podczas poprzedniej kontroli ZSO. Powtórzyły się także nieprawidłowości dotyczące ewidencji wadiów – str. 74 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, zamówień publicznych i rachunkowości oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do ustalonego zakresu czynności, należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przestrzeganie przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych, mając na uwadze w szczególności:

a) przekazywanie wykonawcom zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty zawierającego wszystkie dane wymienione w art. 92 ust. 1 Prawa zamówień publicznych,

b) upublicznianie informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty zawierającej wszystkie dane wymienione w art. 92 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych,

c) zaniechanie określania warunków zamówienia w sposób ograniczający możliwość wyboru przez wykonawcę jednej z ustawowo dopuszczonych form wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy,

d) zamieszczanie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych po podpisaniu umowy z wykonawcą, wskazując w nim datę podpisania umowy jako datę udzielenia zamówienia,

e) sporządzanie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zawierającego komplet danych wymaganych przepisami,

f) zawieranie umowy o udzielenie zamówienia po upływie terminu określonego na podstawie przepisów art. 94 ust. 1 i 2 Prawa zamówień publicznych,

2. Wprowadzenie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro.

3. Dostosowanie zakresu obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego do postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

4. Rozważenie wprowadzenia mechanizmów kontroli wewnętrznej polegających na zapewnieniu udziału dodatkowej osoby (np. Pani Dyrektor) w przedstawionych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli operacjach (zwłaszcza gotówkowych) dokumentowanych, weryfikowanych i rejestrowanych wyłącznie przez głównego księgowego.

5. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) wprowadzenie do instrukcji obiegu dokumentów finansowo-księgowych postanowień zapewniających należytą kontrolę operacji gospodarczych zachodzących w jednostce, mając na względzie uwagi zawarte w części opisowej wystąpienia,

b) określenie metod wyceny aktywów i pasywów,

c) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza), jako elementu ksiąg rachunkowych.

6. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie przyjmowania wadiów na rachunek bieżący jednostki, mając na uwadze, że służy on do operacji stanowiących dochody i wydatki budżetowe,

b) zachowywanie zasady czystości obrotów na koncie 130,

c) przenoszenie treści ksiąg rachunkowych na odrębny nośnik danych, niezależny od zestawu komputerowego, za pomocą którego prowadzone są księgi,

d) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o rachunkowości,

e) zamieszczanie na wszystkich dowodach źródłowych wskazania sposobu ujęcia dowodu w księgach wraz z podpisem osoby odpowiedzialnej za te wskazania,

f) oznaczanie raportów kasowych i załączonych do nich dowodów źródłowych numerami umożliwiającymi jednoznaczne powiązanie z zapisami dokonanymi w księgach rachunkowych,

g) zaprzestanie prowadzenia w księdze głównej konta 820,

h) ewidencjonowanie na koncie 234 rozrachunków z pracownikami, którzy przejściowo ponieśli wydatki jednostki ze środków własnych,

i) księgowanie zrealizowanych dochodów budżetowych zapisem Wn 800 – Ma 222 w wysokości dochodów wykonanych zgodnych z danymi sprawozdania Rb-27S, a w konsekwencji wykazywanie na koncie 222 salda odpowiadającego stanowi rozliczeń z budżetem powiatu z tytułu zrealizowanych a nieodprowadzonych dochodów,

j) sporządzanie dowodu księgowego stwierdzającego naliczenie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych i księgowanie go w koszty jednostki oraz jako zobowiązanie wobec Funduszu.

7. Zaprzestanie pomniejszania należności jednostki za najem lokalu mieszkalnego z powodu wykonania przez najemcę remontu polegającego na wykonaniu robót, o których mowa w art. 6b ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów...,

8.Obciążenie najemcy lokalu mieszkalnego kwotą 108 zł, o którą zaniżono – w świetle postanowień umowy – należności jednostki za 2011 r.

9.Pisemneuzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego.

10.Wskazywanie w pismach przyznających dodatki funkcyjne za wychowawstwo klasy oraz dodatki motywacyjne okresu, na jaki zostały one przyznane, jak tego wymagają postanowienia Regulaminu wynagradzania nauczycieli.

11. Dołożenie większej staranności przy ustalaniu średniorocznej liczby etatów nauczycieli na danym stopniu awansu zawodowego, podlegającej przemnożeniu przez wysokość średnich wynagrodzeń określonych przepisami art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela w celu porównania ustalonego w ten sposób iloczynu z wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli na danym stopniu awansu zawodowego.

12.Ustalanie kwoty ryczałtu za używanie samochodu prywatnego do jazd lokalnych przy zastosowaniu określonej w umowie stawki przebiegu za 1 km i z uwzględnieniem potrąceń wynoszących 1/22 miesięcznego ryczałtu za każdy dzień nieobecności w miejscu pracy.

13. Zapewnienie odbywania podróży służbowych środkami lokomocji wskazanymi w poleceniu wyjazdu służbowego oraz wypłacanie kosztów podróży udokumentowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami.

14. Naliczanie i korygowanie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych zgodnie z obowiązującymi przepisami w celu wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

15. Zmniejszenie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych na 2013 r. o kwotę 4.729,10 zł odpowiadającą jego zawyżeniu za 2011 r. Przeanalizowanie prawidłowości odpisu na 2012 r., mając na uwadze ustalenia kontroli, i uwzględnienie ewentualnych ustaleń poprzez zwiększenie lub zmniejszenie odpisu na 2013 r.

16. Ponoszenie wydatków budżetowych w prawidłowych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Wnioskowanie do Zarządu Powiatu Augustowskiego o wprowadzenie zmian w planie finansowym w przypadku potrzeby przeniesienia limitów wydatków między paragrafami.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Zarząd Powiatu Augustowskiego

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 28 grudnia 2012 roku, do organu wykonawczego:

Zarząd

Powiatu Augustowskiego

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Suwałkach przeprowadziła w okresie październik-listopad 2012 roku problemową kontrolę gospodarki finansowej Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Augustowie. W załączeniu przekazuję egzemplarz wystąpienia pokontrolnego skierowanego do dyrektora ZSO, zawierającego opis stwierdzonych nieprawidłowości i wnioski zmierzające do ich usunięcia. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli ZSO wynika również, że wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie ustalania czynszu najmu za lokal mieszkalny wymaga podjęcia stosownych czynności przez Zarząd Powiatu. Stwierdzono bowiem, że ZSO dysponuje lokalem mieszkalnym, które zajmuje od 1991 r. starszy woźny/konserwator – pracownik ZSO. Umowa najmu została zawarta w dniu 1 września 1991 r. na czas trwania stosunku pracy. W umowie został ustalony czynsz i inne opłaty z tytułu najmu. Stawka czynszu ustalana jest przez dyrektora ZSO, co jest niezgodne z przepisami art. 7 ust. 1 i art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Jak stanowi art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową. W przypadku, gdy właścicielem lokalu jest powiat, stawki czynszu winien ustalić zarząd powiatu zgodnie z uchwałą rady powiatu w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność powiatu – art. 8 pkt 2 ustawy. Z ustaleń kontroli wynika, że Rada Powiatu Augustowskiego nie podjęła uchwały w sprawie wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu Augustowskiego.

W związku z przedstawionym stanem faktycznym niezbędne jest przedłożenie przez Zarząd Powiatu Radzie Powiatu projektu uchwały regulującej zagadnienia dotyczące wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu Augustowskiego, stanowiącej podstawę ustalenia stawek czynszu przez Zarząd.

 Zastępca   Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach