Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej przeprowadzona

 w Urzędzie Gminy w Kuleszach Kościelnych przez inspektorów

Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 listopada  2012 roku (znak: RIO.IV.6001-3/12), o treści jak niżej:

Pan

Józef Grochowski

Wójt Gminy Kulesze Kościelne

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kulesze Kościelne za 2011 r. oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Kuleszach Kościelnych na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz. 577 za zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97 poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Wójta, mimo że stanowisku temu przypisano szereg zadań i kompetencji w regulaminie organizacyjnym Urzędu. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy ponadto sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Kulesze Kościelne może być powołany jeden zastępca Wójta. Należy wskazać, że art. 28g przywołanej ustawy określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje Wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 5 protokołu kontroli.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono ponadto, że Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową Gminnej Biblioteki Publicznej (instytucji kultury), co narusza przepisy art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 za zm.). Jednostka ta, działająca jako osoba prawna, jest zobowiązana do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na jej kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy – str. 3 protokołu kontroli.

       W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.), polegające na:

a) księgowaniu przekazania dotacji podmiotowej dla Gminnej Biblioteki Publicznej z pominięciem konta 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” wskazanego w załączniku nr 3 do rozporządzenia jako służące do ewidencji udzielonych dotacji; operację przekazania dotacji ujmowano bezpośrednio na koncie 810 „Dotacje budżetowe, płatności ze środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” – str. 83 protokołu kontroli,

b) zaniżeniu wartość środków trwałych wytworzonych w wyniku procesu inwestycyjnego. Z ustaleń kontroli wynika, że wartość środków trwałych ujęta na koncie 011 „Środki trwałe” była zaniżona o łączną kwotę 53.691,62 zł (z tego kwota 33.310,82 zł dotyczy stacji uzdatniania wody, 2.100 zł – budowy boisk i 18.280,80 zł – dróg gminnych) z powodu niezaliczenia do kosztów ich wytworzenia wszystkich nakładów związanych z inwestycjami. Naruszono tym samym zasady wyceny środków trwałych wynikające z art. 28 ust. 8 ustawy o rachunkowości. Za przyczynę nieprawidłowej wyceny należy uznać nieprawidłowe klasyfikowanie wydatków na dokumentacje projektowo-kosztorysowe dotyczące planowanych inwestycji – były one finansowane wydatkami bieżącymi w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast ujęcia w wydatkach majątkowych. W trakcie kontroli dokonano stosownych przeksięgowań zwiększających wartość środków trwałych – str. 63, 66 i 74 protokołu kontroli,

c) braku w ewidencji analitycznej prowadzonej do kont 011 i 013 „Pozostałe środki trwałe” cech identyfikujących niektóre obiekty inwentarzowe (np. numerów fabrycznych, długości sieci wodociągowej), a także daty przyjęcia środka trwałego do używania. Opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą dostatecznie dokładnych danych pozwalających na ich identyfikację ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także służy jednoznacznemu powiązaniu wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy – str. 81 protokołu kontroli,

d) zaniechaniu ujęcia na koncie 310 „Materiały” – z jednoczesnym zmniejszeniem kosztów – wartości paliwa i oleju opałowego ustalonej na 31 grudnia 2011 r. w drodze inwentaryzacji na kwotę 13.889,30 zł; stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy przyjęcie metody odpisywania materiałów w koszty w momencie ich zakupu wiąże się z obowiązkiem wyceny ich stanu na dzień kończący rok obrotowy i dokonania korekty kosztów o wartość stanu; z ustaleń kontroli wynika, że konto 310 nie było w ogóle prowadzone, mimo jego ujęcia w zakładowym planie kont – str. 82 protokołu kontroli,

e) nieprawidłowym zaksięgowaniu w ewidencji budżetu na koniec 2011 r. kwoty 36.634,83 zł – w korespondencji kont Wn 909 „Rozliczenia międzyokresowe” – Ma 224 „Rozrachunki budżetu”. Jak wynika z ustaleń kontroli i załączonych do protokołu dokumentów, w tym wyjaśnienia Skarbnika Gminy, ujęto w ten sposób „różnicę pomiędzy kosztami kwalifikowanymi wkładu własnego a pożyczkami zaciągniętymi na wyprzedzające finansowanie”. Z załączonej dokumentacji wynika, że księgowanym zdarzeniem było wystąpienie dodatniej różnicy między wnioskowaną przez gminę kwotą dofinansowania zadań ze źródeł zewnętrznych, podaną we wnioskach o płatność, a wysokością pożyczek zaciągniętych w BGK na wyprzedzające finansowanie, w wyniku czego kwota odpowiadająca tej różnicy miała wpłynąć na rachunek gminy, a pozostała część miała stanowić bezpośrednią spłatę pożyczki środkami pomocowymi przez instytucję je przekazującą. Przyjęty sposób ewidencji spowodował wykazanie w księgach i bilansie budżetu nierealnych zobowiązań w kwocie 36.634,83 zł, podczas gdy istotą zdarzenia był oczekiwany przez gminę wpływ kwoty 36.634,83 zł na rachunek budżetu – str. 8-9 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości stwierdzono nieprawidłowe wykazanie w bilansie budżetu na dzień 31 grudnia 2011 r. kwoty 29.260 zł oznaczającej należny gminie udział w podatku dochodowym od osób fizycznych. Należność ta, ujęta na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” została wykazana błędnie w poz. I.1.2 „Pozostałe środki pieniężne”, zamiast w poz. II.2 „Należności od budżetów” – str. 8 protokołu kontroli.

Badając procedurę uchwalania budżetu i opracowywania planów finansowych podległych jednostek stwierdzono brak projektów planów finansowych Zespołu Szkół i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, zarówno na 2011 jak i na 2012 rok, czego przyczyną było nieprzekazanie przez Pana Wójta informacji stanowiących podstawę opracowania projektów planów. Nie była zatem przestrzegana procedura opracowywania planów finansowych jednostek budżetowych w zakresie wynikającym z art. 248 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) oraz § 5, § 6 ust. 2 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Przywołane przepisy nakazują Panu Wójtowi przekazanie kierownikom jednostek informacji o dochodach i wydatkach wynikających z projektu uchwały budżetowej, w terminie 7 dni od dnia przekazania przez Pana projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy. Na podstawie informacji kierownicy jednostek zobowiązani są do sporządzenia projektów planów finansowych i przedłożenia ich Panu Wójtowi, celem weryfikacji zgodności z projektem uchwały budżetowej, w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do 22 grudnia – str. 12 protokołu kontroli.

W zakresie niepodatkowych dochodów gminy stwierdzono, że Urząd Gminy pobiera dochody ze sprzedaży wody w związku z pełnieniem funkcji przedsiębiorstwa wodociągowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Dochody te wyniosły w 2011 r. 538.172,67 zł. Z analizy okazanej dokumentacji wynika, że straty wody w tym okresie osiągnęły poziom 26,95% ogółu pozyskanej wody (wartość 139.810 zł). Straty te generują koszty związane z pozyskaniem wody, nie przekładając się na realizację dochodów, w związku z czym ponoszone koszty należy uznać za nieprzynoszące efektu. Sytuacja ta wpływa na cenę wody ustalaną odbiorcom.

W zakresie tego zagadnienia stwierdzono ponadto, że w umowach z odbiorcami nie sprecyzowano terminów wzajemnych rozliczeń, wskazując jedynie na obowiązek opłacenia faktury w terminie z niej wynikającym. Umowa winna zawierać sposoby i terminy wzajemnych rozliczeń między stronami zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy. Powinny być w niej zatem wskazane okresy, za jakie odbiorca będzie rozliczany z wykorzystanej wody i obciążany fakturą. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 15-16 protokołu kontroli w praktyce faktury wystawiane są co 2 miesiące, a niekiedy za okresy dłuższe. Należy zaś wskazać, że obowiązujący na terenie gminy regulamin dostarczania wody uchwalony przez Radę Gminy Kulesze Kościelne w dniu 30 grudnia 2009 r. przewiduje, w rozdziale 4 dotyczącym rozliczeń z odbiorcami, że strony określają w umowie okres rozliczeniowy, za który – na podstawie odczytów – wystawiane są faktury. Wskazano, że odczyty dokonywane będą „zgodnie z umową w okresach miesięcznych, kwartalnych lub półrocznych – w zależności od potrzeb”.

W toku kontroli dochodów z najmu i dzierżawy lokali użytkowych stwierdzono obowiązywanie 5 umów, w tym 1 na działalność handlową, 3 z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie ochrony zdrowia i 1 na działalność gospodarczą o charakterze kulturalno-rozrywkowym. Analiza realizacji tych umów doprowadziła do następujących ustaleń:

a) w umowie najmu lokalu użytkowego na działalność handlową nie odniesiono się do waloryzacji czynszu. Stosownie do § 17 uchwały Rady Gminy z dnia 7 sierpnia 2006 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych… należności gminy przewidziane w umowach podlegają waloryzacji w przypadku zmiany siły nabywczej pieniądza, zgodnie ze wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług, zaś odstąpić od waloryzacji może Wójt Gminy wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. W trakcie kontroli dokonano waloryzacji czynszu, w następstwie czego najemca wpłacił w dniu 17 września 2012 r. kwotę 934,80 zł – str. 17 protokołu kontroli,

b) w zawartej 1 sierpnia 2007 r. umowie dzierżawy z firmą GREEN STAR z Białegostoku wskazano, że jej przedmiotem jest nieruchomość gruntowa o pow. 10.200 m² wraz z budynkiem socjalno–bytowym w miejscowości Wnory Wiechy z przeznaczeniem na prowadzenie imprez kulturalno-oświatowych. Ustalony czynsz wynosił 2.600 zł miesięcznie. W umowie postanowiono, że czynsz będzie podlegał corocznej waloryzacji prognozowanym średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych określonych w ustawie budżetowej na dany rok, zamiast wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług ogłoszonym przez Prezesa GUS, jak to wynika z przywołanego wyżej § 17 uchwały Rady Gminy. W okresie stosowania tej metody waloryzacji (do 2009 r.) wskaźnik podawany przez GUS był wartością wyższą. Mimo przywołanych zapisów umowy w latach 2010-2011 zaniechano jakiejkolwiek waloryzacji czynszu. Skutek finansowy niedokonania waloryzacji czynszu za lata 2010-2011 oraz przyjęcia niewłaściwego wskaźnika waloryzacji w latach wcześniejszych wyniósł za okres  obowiązywania umowy 11.220,15 zł, w tym za ostatnie 3 lata 8.674,83 zł. Dzierżawca wpłacił w trakcie kontroli (26 września 2012 r.) kwotę 8.674,83 zł – str. 18-19 protokołu kontroli,

c) w umowach najmu pomieszczeń zawartych z 3 podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie ochrony zdrowia przyjęto, że czynsz w wysokości 10 zł/m² obejmuje także opłaty związane z bieżącą działalnością najemcy, tj. koszty energii elektrycznej, wody, wywozu nieczystości, sprzątania. Nadto nie obciążono najemców tych lokali użytkowych kosztami ogrzewania lokali, które w 2011 r. wyniosły 10.846,76 zł zaś w 2010 r. – 10.261,99 zł. Skutkiem wskazanego sposobu konstruowania umów jest fakt, że wydatki ponoszone przez gminę związane z eksploatacją tych lokali były większe od uzyskanych dochodów – w 2011 r. o 16.432,90 zł, zaś w 2010 r. o kwotę 7.110,23 zł. Wynika stąd, że jednym ze skutków zawarcia tak skonstruowanych umów było ponoszenie przez gminę części koszty prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty wynajmujące pomieszczenia w budynku „ośrodka zdrowia”. Ponadto zaniechano waloryzacji czynszu najmu, mimo że umowy zawierały stosowne postanowienia w tym przedmiocie. Skutek finansowy zaniechania waloryzacji czynszu wynosi 4.132,07 zł za lata 2007-2012 (do 31 sierpnia 2012 r.), w tym za ostatnie 3 lata 2.801,59 zł. W trakcie kontroli wystawiono faktury obciążające najemców waloryzacją czynszu za lata ubiegłe na kwotę 2.801,59 zł, z czego – jak wynika z załączonych do protokołu przelewów – do dnia podpisania protokołu uiszczona została kwota 1.284,60 zł. Naliczanie czynszu za najem przypisano zakresem obowiązków inspektorowi Urzędu Gminy wskazanemu w protokole kontroli – str. 19-20 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Należy stwierdzić, że organ podatkowy nie wykorzystuje w pełni możliwości, wynikających z przepisów prawa podatkowego, uzyskania dokumentacji podatkowej dotyczącej stanu faktycznego w zakresie podstaw opodatkowania. Konsekwencją jest brak możliwości przeprowadzenia czynności sprawdzających, w zakresie przewidzianym treścią art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Między innymi nie ma możliwości stwierdzenia czy dane wykazane w deklaracji (informacji) podatkowej, są zgodne ze stanem faktycznym. Jednym ze źródeł takich informacji mogą być kontrole podatkowe, do których przeprowadzania organ jest zobowiązany na mocy art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. Ponadto przepisy podatkowe (art. 187 § 1 Op.), zobowiązują organ podatkowy, przed wydaniem decyzji podatkowych (w tym również ustalających i określających wysokość zobowiązania podatkowego), do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w toku prowadzonego postępowania podatkowego. Organ podatkowy ma również możliwość żądania od podatnika wyjaśnień w przypadku, gdy istnieje prawdopodobieństwo nieprawidłowego sporządzenia deklaracji (art. 274a § 2 Op.) – str. 21 protokołu kontroli.

Uzyskanie dokumentacji dotyczącej poszczególnych składników opodatkowania pozwoli na realizację przez organ podatkowy obowiązków narzuconych przez ustawodawcę oraz urealni wysokość dochodów uzyskiwanych z tytułu podatków lokalnych.

Pokłosiem braku czynności sprawdzających lub ich niewłaściwego przeprowadzania, są po części ustalenia poczynione w trakcie kontroli (opis na str. 23-26 protokołu kontroli). Między innymi w wyniku badania powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości, w grupie podatników-osób prawnych stwierdzono, że:

- nie podjęto działań w celu wyjaśnienia poprawności danych wykazanych przez podmioty (podatników) wchodzące w skład Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe S.A.. Ze złożonych deklaracji wynika, że są one w posiadaniu gruntów o pow. 659.410,34 m2. Tymczasem z ewidencji gruntów i budynków wynika, że PKP posiada 826.765,00 m2 gruntów sklasyfikowanych jako Tk,

- nie zweryfikowano prawidłowości danych wykazanych w deklaracji korygującej za rok 2011, złożonej przez podatnika wymienionego pod poz. 9. Przedmiotowy dokument wpłynął do organu podatkowego w dniu 26.09.2011 r. Z wyjaśnienia dołączonego do korekty wynika, że przyczyną jej złożenia są stwierdzone zmiany „…powierzchni budynków mieszkalnych oraz budynków i gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w związku z inwentaryzacją wewnętrzną”. Należy zatem zakładać, że podatnik poprzez przeprowadzone działania ustalił jedynie stan faktyczny a nie stwierdził występowanie nowych okoliczności zmieniających podstawy opodatkowania na dzień 01.01.2011 r. Niezrozumiałe jest więc wykazanie zmienionych podstaw opodatkowania tylko za część roku podatkowego tj. od 01.09.2011 r. Działanie takie, zgodnie z art. 6 ust 3 u.p.o.l byłoby zasadne wówczas, jeżeli zdarzenia mające wpływ na wysokość opodatkowania zaistniałyby w trakcie roku podatkowego,

- nie wychwycono, że wykazany przez podatnika wymienionego pod poz. 10 udział posiadanych gruntów, które są związane z działalnością gospodarczą jest o 20 m² mniejszy niż deklarowany do opodatkowania (pow. 425 m²),

- podatnik wymieniony pod poz. 16 wykazał w deklaracji budynki, które są posiadaniu dzierżycieli, czym naruszył art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. Przepis ten stanowi, iż w przypadku nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa oraz j.s.t., podatnikami podatku od nieruchomości są ich posiadacze. W miesiącu lipcu 2012 roku organ podatkowy obciążył najemców lokali podatkiem od nieruchomości, poprzez wystawienie decyzji w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Ponadto w sposób nieuprawniony nieruchomości te traktowano jako zwolnione z podatku na podstawie uchwały Nr 10/II/02 w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały, z podatku są zwolnione budynki i grunty wykorzystywane na potrzeby ochrony przeciwpożarowej i udzielania świadczeń zdrowotnych, które nie są związane z działalnością gospodarczą. Niewątpliwie działalność polegająca na świadczeniu usług zdrowotnych spełnia wszystkie warunki definicji działalności gospodarczej, wymienionej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej tzn. jest to zarobkowa działalność usługowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Tym samym nie można było uznać nieruchomości za zwolnione. Podatnik nie wykazał również do podatkowania gruntów związanych z działalnością gospodarczą. Z ustaleń kontroli wynika, że za taki należy uznać grunt, na którym są posadowione budynki będący w posiadaniu dzierżycieli, w których mieszczą się przychodnia, gabinet dentystyczny, punkt apteczny oraz sklep. Za związane z działalnością gospodarczą należy uznać również grunty wykorzystywane w działalności polegającej na zaopatrzeniu ludności w wodę (tzw. hydrofornie). Zawyżono natomiast o 349.475,00 m² powierzchnię wykazanych w deklaracji gruntów pozostałych oraz wartość budowli o 152.723,80 zł.

Dokonane ustalenia dotyczyły także dwóch podatników, wymienionych w załączniku pod poz. 6 i 12, którzy złożyli deklaracje podatkowe po ustawowym terminie, z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 9 pkt 1 i 2 u.o.p.l. W przypadku pierwszego z wymienionych miało to miejsce w dniu 20.01.2011 r. (5 dni po terminie), a w drugim 24.01.2011 r. (9 dni po terminie).

Kolejne ustalenia dotyczą podatników, w przypadku których organ podatkowy nie przedstawił danych geodezyjnych umożliwiających weryfikację, wykazanych w deklaracji, powierzchni gruntów i budynków. Można zatem przyjąć, że w tych konkretnych przypadkach organ podatkowy nie przeprowadził czynności sprawdzających wskazanych treścią art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej – str. 27 i 29 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości w opodatkowaniu stwierdzono również w grupie podatników zaliczanych do osób fizycznych. I tak w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 29, stwierdzono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Zgodnie z zapisami w ewidencji geodezyjnej, w posiadaniu podatnika jest udział 5500/25990 w działce sklasyfikowanej jako B - tereny mieszkaniowe, o pow. 1278 m², co odpowiada pow. 270 m². Natomiast z informacji podatkowej i ewidencji podatkowej wynika, że opodatkowano pow. 27 m². W przypadku podatnika wymienionego pod poz. 32, mamy do czynienia z naruszeniem art. 6a ust. 2 ustawy o podatku rolnym, w związku z błędnym ustaleniem momentu wygaśnięcia obowiązku podatkowego. Z okazanych dokumentów wynika, że sprzedaż gruntów miała miejsce w dniu 11 lutego 2011 roku. Z ewidencji podatkowej wynika, że organ podatkowy zmienił wysokość należnego podatku od miesiąca kwietnia 2011 roku. W przypadku podatnika wymienionego pod poz. 60 ustalono, że do wymiaru podatku organ podatkowy ujął grunty sklasyfikowane jako WsIV o pow. 0,33 ha. Tym samym naruszył postanowienia art. 1 ustawy o podatku rolnym, zgodnie z którym opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Mając zatem na uwadze fakt, iż według § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) grunty sklasyfikowane jako Ws są zaliczone do gruntów pod wodami, zatem jeżeli nie są zaliczane do użytków rolnych nie podlegają przepisom ustawy o podatku rolnym, a tym samym opodatkowaniu tą należnością – str. 29-30 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości udzielania ulg w podatku rolnym wykazała, że:

- wydawane decyzje posiadały wady formalne w postaci braku uzasadnienia prawnego wraz z jego wyjaśnieniem, co narusza art. 210 § 1 pkt 6 Op w związku z § 4 przywołanego przypisu,

- w przypadku decyzji Nr Kp.3111.1.2011 z dnia 27.01.2011r. organ podatkowy błędnie wprowadził pow. gruntów sklasyfikowanych jako R IVb. Z zapisów geodezyjnych wynika, że ich pow. wynosi 1,735 ha, natomiast w ewidencji podatkowej widnieje pow. 1,523 ha. W wyniku tej pomyłki zaniżona została kwota udzielonego zwolnienia. W trakcie kontroli organ podatkowy dokonał zmiany decyzji, która aktualnie zawiera prawidłowe dane – str. 31 protokołu kontroli.

         Z przeprowadzonej analizy decyzji wydawanych na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że w większości przypadków materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia faktycznego nie wskazują faktów i dowodów, które pozwalałyby na uzyskanie przez organ podatkowy przywileju w postaci możliwości zastosowania ulgi. Zdaniem organu podatkowego za ważny interes podatnika, który jest jedną z przesłanek umożliwiających zastosowanie ulgi należy rozumieć „… zdarzenia losowe powodujące znaczne osłabienie zdolności płatniczych podatnika (gradobicie, powódź)…”. Niestety materiał dowodowy, w większości przypadków nie przedstawia (uwiarygodnia) uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków oraz nie stwierdza, czy sytuacja ma charakter nagły, nie dający się przewidzieć i przejściowy. W konsekwencji należy uznać, że organ nie wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 122 Ordynacji podatkowej, w myśl którego jest on zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji organ podatkowy jest zobowiązany do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181 Op). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Op). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4 Op). Przede wszystkim powinny być wskazane przesłanki jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazania faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Należy również pamiętać, że każde postępowania Organu podatkowego powinno mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa (art. 120 Op). W przypadku nie zachowania ww zasad organ podatkowy w sposób istotny narusza przepisy i nie uzyskuje prawa do udzielenia ulgi – str. 32-36 protokołu kontroli.

Ustalono, że w badanym okresie, na terenie gminy obowiązywała uchwała Nr 24 /III/02 Rady Gminy Kulesze Kościelne z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie inkasa łącznego zobowiązania pieniężnego, podatku od nieruchomości i podatku leśnego, poboru podatku oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso. Z zapisu zawartym w § 2 ust. 2 uchwały wynika, że w przypadku braku w danej miejscowości sołtysa, inkasentem może być osoba fizyczna, z którą umowę na prowadzenia inkasa „... zawrze Wójt Gminy…” Tak sformułowany zapis jest sprzeczny z przepisami materialnego prawa podatkowego (art. 6 ust. 12 u.p.o.l., art. 6b u.p.r., art. 6 ust. 8 u.p.l), z których jednoznacznie wynika, że prawo do wskazania inkasentów mają organy stanowiące j.s.t. i nie przewidują one możliwości scedowania takich uprawnień na inne podmioty – str. 37 protokołu kontroli.

Z opisu zawartego na stronach 37-39 protokołu kontroli wynika, że w ewidencji upomnień nie są odnotowywane numery i daty wystawienia tytułów wykonawczych, co stanowi naruszenie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Przepis ten nakłada na wierzycieli obowiązek prowadzenia ewidencji zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia. Ponadto stwierdzono, że część upomnień wystawiono na więcej niż cztery zaległe należności, co narusza § 3 ust. 3 rozporządzenia. Przywołany przepis określa, możliwy do stosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wzór upomnienia, opiewający na jedną lub nie więcej niż cztery należności pieniężne (odpowiednio wzór nr 4 i 5 stanowiące załącznik do rozporządzenia). Ustalono również, że organ podatkowy do tytułów wykonawczych wysyłanych do urzędów skarbowych dołącza kopie upomnień. W skutek czego w aktach sprawy nie ma żadnej kopii wystawionego upomnienia. Stanowi to naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że upomnienie sporządza się w dwóch egzemplarzach, z których jeden przeznaczony jest dla zobowiązanego, a drugi pozostaje w aktach sprawy. W myśl art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku.

Ponadto analiza czynności organu podatkowego związanych z wystawianiem tytułów wykonawczych prowadzi do stwierdzenia, iż nie zachowano powszechności i prawidłowości działań windykacyjnych, ponieważ nie wystawiono ich podatnikom wymienionym zał. nr 23/8 pod poz. 2, 3, 5, 6, 8. Z ewidencji księgowej wynika, że większość z nich wpłaciła zaległy podatek na początku roku 2012 tj. około 6 m-cy od wystawienia upomnień. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów…), a jeżeli nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem ust. 1b (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Czas jaki upłynął od terminu zapłaty długu wskazanego w upomnieniach, wystawionych w czerwcu nie mieści się w pojęciu „niezwłocznie”.

         Kontrola powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od środków transportowych wykazała, że podatnik wymieniony w zał. 23/8 pod poz. 3, w przypadku pojazdu o nr rejestracyjnym …..[1], zaniżył dmc zespołu pojazdów będące podstawą opodatkowania naczepy. Ze złożonego dokumentu wynika, że z parametrów niezbędnych do opodatkowania pojazdu wskazano jedynie dmc zespołu pojazdów (27 ton), natomiast nie podano liczby osi i rodzaju zawieszenia. Kwota zadeklarowanego podatku wyniosła 1000 zł. Tymczasem z dokumentacji przesyłanej przez Starostwo Powiatowe wynika, że pojazd o wskazanym nr rejestracyjnym posiada dmc o wartości 34 ton i 3 osie. Orientacyjne dmc zespołu w tego typu przypadkach powinno wynieść około 40 ton. Mając na uwadze posiadane informacje należy stwierdzić, że w zależności od rodzaju zawieszenia stawka podatkowa będzie wynosiła 970 zł, w przypadku zawieszenia pneumatycznego lub 1350 zł w przypadku innych systemów zawieszenia. Natomiast w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 2 stwierdzono, że naruszył on art. 9 ust. 6 pkt 1 u.p.o.l., w związku z ust. 5 przytoczonego przepisu. Przepisy zobowiązują podatnika do złożenia deklaracji w przypadku zaistnienia zdarzenia skutkującego powstaniem obowiązku podatkowego. Z dokumentacji przesłanej przez Starostwo Powiatowe wynika, że w dniu 19 stycznia 2011 roku zbył on pojazd o nr rejestracyjnym …….[2] (sam. cięż. dmc 11,525 ton i dwie osie). A zatem podatnik był zobowiązany, w deklaracji złożonej w miesiącu lutym wykazać podjazd wskazując okres opodatkowania i kwotę należnego zobowiązania (za miesiąc styczeń i podatek w wysokości 75 zł). Również w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 6 należy ustalić moment powstania obowiązku podatkowego. Z deklaracji podatkowej złożonej w dniu 13 maja 2011 roku wynika, że sam. cięż. o nr rejestracyjnym …….[3] został opodatkowany za 9 m-cy. Natomiast z danych przekazanych przez Starostwo pojazd powinien podlegać opodatkowaniu za 10 m-cy. Ponadto w przypadku niektórych pojazdów przedstawiona dokumentacja nie pozwalała na zweryfikowanie parametrów niezbędnych do ustalenia wysokości podatku. Należy zatem wskazać, że organ podatkowy nie ma możliwości ustalenia czy dane wykazane w deklaracjach są zgodne ze stanem faktycznym. W konsekwencji nie ma możliwości wywiązania się z obowiązku nałożonego treścią art. 272 pkt 3 Op w zakresie czynności sprawdzających, których jednym z elementów jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami – str. 40-41 protokołu kontroli.

W wyniku porównania zapisów zakładowego planu kont dla budżetu gminy i dla jednostki (opis na str. 41-44 protokołu kontroli), wprowadzonego zarządzeniem Pana Wójta Nr 5/2010 z dnia 30 grudnia 2010 r. stwierdzono, że zapisy dotyczące zasad ewidencjonowania dochodów realizowanych przez inkasentów są sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). Z treści zarządzenia wynika, że rozrachunki z sołtysami z tytułu pobieranych przez nich podatków i opłat ewidencjonuje się na kontach pomocniczych prowadzonych do konta 221. Na stronie Wn konta analitycznego rozrachunków z sołtysami księguje się:

- przypisy należności do pobrania,

- naliczone odsetki za zwłokę i inne należności uboczne w kwocie wpłaconej.

Natomiast po stronie Ma konta analitycznego rozrachunków z sołtysami księguje się:

- wpłaty kwot pobranych dokonane na rachunek bankowy Urzędu za pośrednictwem banku lub poczty,

- wpłaty kwot pobranych dokonane do kasy Urzędu.

Tymczasem zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, na koncie 221 ewidencjonuje się rozrachunki z inkasentami z tytułu pobieranych przez nich podatków, które nie podlegają przypisaniu na kontach podatników. Należności przypisane na kontach podatników, a pobrane przez inkasenta powinny być ewidencjonowane na pozabilansowym koncie 991 – str. 42-43 protokołu kontroli.

         Analiza ewidencji księgowej, dokonana w zakresie dotyczącym dochodów z tytułu podatków lokalnych, przeprowadzona w oparciu o zapisy na kontach podatników wymienionych w zał., nr 23/2; 23/3; 23/5; 23/6; 23/9, pozwoliła ustalić trzy przypadki naruszenia przepisu art. 53 § 1 i 3 oraz art. 55 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, polegające na nienaliczeniu odsetek przez podatników i nierozksięgowaniu przez organ podatkowy dokonanej wpłaty proporcjonalnie na należność główną i odsetki. W myśl przywołanych przepisów w przypadku wpłaty zaległego podatku podatnik jest zobowiązany do naliczenia i wpłacenia odsetek. Natomiast gdy dokonana wpłata nie pokrywa zaległości podatkowej i należnych odsetek organ podatkowy ma obowiązek rozksięgować ją proporcjonalnie na należność główną i odsetki. Mając na uwadze opis zawarty na stronach 44-49 protokołu kontroli, kwota niepobranych odsetek wynosi 225 zł.

Analiza zamówień publicznych, które ze względu na wartość nie wymagały stosowania procedur ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), wykazała brak udokumentowania sposobu wyłonienia wykonawców. W Urzędzie Gminy Kulesze Kościelne nie zostały ustanowione pisemne procedury wyłaniania wykonawców zamówień o wartości poniżej 14.000 euro. Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W świetle standardów systemu kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych, ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84), jednostka winna posiadać pisemne procedury dokumentujące przestrzeganie przywołanych zasad przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług – str. 12 protokołu kontroli.

Wśród wydatków o wartości do 14.000 euro, których wysokość w powiązaniu z finansowanym celem oraz brakiem procedury wyłonienia wykonawcy nie pozwala na jednoznaczne uznanie za poniesione z zachowaniem przywołanej wyżej zasady należy wskazać umowę zawartą 10 marca 2011 r. z „prawnikiem, specjalistą ds. zamówień publicznych” na obsługę zadania inwestycyjnego „Przebudowa stacji uzdatniania wody w miejscowości Kulesze Kościelne”, polegającą na „kompleksowej obsłudze formalno-prawnej i technicznej postępowania o zamówienie publiczne”, a także opracowaniu wewnętrznego regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro. Wynagrodzenie ustalono w wysokości 30.000 zł netto; zostało ono wypłacone po pomniejszeniu o 2.000 zł netto w związku z nieopracowaniem regulaminu. Według ustaleń kontroli jedynym udokumentowaniem udziału zleceniobiorcy w postępowaniu jest złożone przez tę osobę oświadczenie na druku ZP-1. Należy wskazać, że Urząd Gminy zatrudnia zarówno radcę prawnego, jak i pracownika przeszkolonego w zakresie stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych – str. 63-64 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków stwierdzono ponadto następujące nieprawidłowości i uchybienia:

a) brak kontrasygnaty Skarbnika na niektórych umowach powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 11 i 66 protokołu kontroli,

b) przypadki zlecania usług i dostaw z pominięciem formy pisemnej umowy; uniemożliwia to częściowo realizację ustalonych w jednostce procedur kontrolnych, wymagających badania projektów umów, porozumień i innych dokumentów powodujących powstanie zobowiązań – str. 11 protokołu kontroli,

c) zawarcie w umowie z wykonawcą zadania „Zagospodarowanie zbiornika wodnego celem poprawienia estetyki w miejscowości Kalinowo Solki i Wnory Wiechy” postanowień niemających związku z przedmiotem umowy – w § 7 pkt 2 umowy odniesiono się do „protokołu z przeprowadzonego rozruchu stacji uzdatniania wody i wyników badań wody uzdatnionej”. Świadczy to o braku należytej staranności przy formułowaniu treści zawieranych umów – str. 72 protokołu kontroli.

Badając wydatki dotyczące wynagrodzeń stwierdzono, że Pan Wójt w dniu 23 grudnia 2010 r. pobrał kwotę 23.049,24 zł netto (34.698,30 zł brutto) tytułem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszący 82 dni (w tym urlop zaległy 64 dni). Zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 k. p. należało pracownikowi udzielić najpóźniej do końca I kwartału następnego roku kalendarzowego (obecnie do 30 września następnego roku). Z zatwierdzonych przez Pana Wójta rocznych planów urlopowych wynika, że w poszczególnych latach urlop był planowany, lecz nie został zrealizowany. Aktualne, według kart urlopowych Pana Wójta, pozostało do wykorzystania 46 dni urlopu, z czego 20 dni to urlop zaległy z lat poprzednich. Osobą wyznaczoną do wykonywania wobec Pana Wójta czynności z zakresu prawa pracy jest Sekretarz Gminy – str. 52-53 protokołu kontroli.

W zakresie wynagrodzeń stwierdzono również, że w dniu 26 czerwca 2010 r. Panu Wójtowi wypłacona została kwota 21.943 zł netto (26.760 zł brutto) tytułem nagrody jubileuszowej, stanowiąca 300% wynagrodzenia miesięcznego. Analizując okazaną dokumentację stwierdzono, że udokumentowany staż pracy, tj. 40 lat, Pan Wójt osiągnął 26 stycznia 2011 r. i po tej dacie mogła być wypłacona nagroda jubileuszowa. Zatem wypłata nagrody za 40 lat pracy w czerwcu 2010 r. była bezpodstawna. Listę do wypłaty zatwierdził Pan Wójt, pracownik kadr i Skarbnik. Należy dodać, że w piśmie zatytułowanym „Propozycje do budżetu Gminy na 2010 r…” podpisanym przez inspektora ds. kadrowych w pozycji nagrody jubileuszowe nie planowano nagrody dla Pana Wójta. W złożonym oświadczeniu wskazał Pan, że nagroda była pobrana o 7 miesięcy wcześniej z powody pomyłki, lecz nie naraziło to gminę na straty, ponieważ nagroda wypłacona w styczniu 2011 r. byłaby wyższa o 2.100 zł w związku z tym, że w listopadzie 2010 r. otrzymał Pan podwyżkę wynagrodzenia – str. 53 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu podróży służbowych wykazała, że Pan Wójt i Skarbnik Gminy rozliczyli rachunki kosztów podróży służbowej na kwotę po 91,94 zł w związku z wyjazdem do Białegostoku w dniu 5 grudnia 2011 r. prywatnymi samochodami w celu podpisania umowy w Urzędzie Marszałkowskim. W czasie kontroli dokonał Pan zwrotu kwoty 91,94 zł – str. 55 protokołu kontroli. Stwierdzono też, że polecenie wyjazdu służbowego do Warszawy dla Przewodniczącego Rady Gminy podpisał Pan Wójt. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności  z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.) polecenie wyjazdu służbowego przewodniczącego rady gminy podpisuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę – str. 58  protokołu kontroli.

Analiza dotacji udzielonych Powiatowi Wysokomazowieckiemu tytułem pomocy finansowej na przebudowę dróg powiatowych wykazała, że zawarcie umowy z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie udzielenia dotacji na kwotę 429.976,76 zł nie było poprzedzone odrębną uchwałą Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy finansowej, wymaganą przepisem art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych – str. 55-56 protokołu kontroli.

Badając wydatki poniesione na przeciwdziałanie alkoholizmowi stwierdzono w 2011 r. znaczące różnice między wydatkami poniesionymi na realizację gminnego programu profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi – 18.502,14 zł i dochodami uzyskanymi z zezwoleń na sprzedaż alkoholu – 26.289,58 zł. Różnicy wynoszącej 7.782,44 zł nie uwzględniono przy planowaniu wydatków w rozdziale 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” w pierwotnej wersji budżetu na rok 2012 r. Dokonano tego dopiero w trakcie kontroli. Stosownie do art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykorzystuje się wyłącznie na realizację gminnych programów przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii. Analogiczne zdarzenie wystąpiło w roku poprzedzającym, gdzie przy dochodach w kwocie 21.803,72 zł wydatkowano na realizację programów 14.864,54 zł; niewykorzystana kwota 6.939,18 zł nie była uwzględniona w budżecie na 2011 r. – str. 61-62 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych oraz realizacji procesu inwestycyjnego przy budowie boisk w Kalinowie Solkach i Nowym Wyknie oraz zagospodarowaniu zbiorników wodnych celem poprawienia estetyki w Kalinowie Solkach i Wnorach Wiechach wykazała sprzeczności w treści dokumentacji określającej przedmiot zamówienia a także rozbieżności między dokumentacją a faktycznie wykonanymi robotami – str. 66-74 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zadania polegającego na budowie boisk w Kalinowie Solkach i Nowym Wyknie stwierdzono następujące sprzeczności w dokumentacji projektowo-kosztorysowej:

a) w projektach obu boisk podano szerokość bramy 3,5 m, a dwóch bramek po 1,20 m; w przedmiarze robót parametry te wyniosły odpowiednio 4 m i 1,20 m i takie wykonawca ujął w kosztorysie ofertowym,

b) w projekcie boiska w Kalinowie Solkach w pozycji słupki pod ogrodzenie podano wymiary: średnica 20 cm, głębokość 120 cm, czyli przy 150 słupkach objętość wynosiła 5,65 m³, zaś w przedmiarach wskazano objętość 7,20 m³ i taką ilość przyjęto w kosztorysie  ofertowym; analogiczne rozbieżności stwierdzono w dokumentacji boiska w Nowym Wyknie, gdzie różnica wyniosła 1,75 m³ (8,16 m³ – 6,41 m³).

W wyniku oględzin boisk stwierdzono niewykonanie lub wykonanie niezgodnie z dokumentacją niektórych robót:

a) bramy (wrota) i bramki – w kosztorysie ofertowym dla obu boisk wymiary te wykazano odpowiednio 4 m szerokość i 2,5 m wysokość (brama) i 1,20 m x 2 m (bramki), zaś w kosztorysach powykonawczych 3,5 m x 1,5 m i 1,2 m x 1,5 m,

b) w kosztorysie ofertowym przewidziano wykopy jamiste o średnicy 20 cm i głębokości 120 cm wykonane urządzeniem do wiercenia pod słupki ogrodzeniowe, bramki i piłkochwyty; faktyczna głębokość stóp fundamentowych to około 50 cm przy niekształtnej szerokości,

c) ilość słupków ogrodzeniowych i pod piłkochwyty według dokumentacji wynosiła 170 szt., zaś faktycznie stwierdzono 159 szt. – boisko w Nowym Wyknie; w przypadku boiska w Kalinowie Solkach dane te wynoszą odpowiednio 150 szt. i 131 szt.,

d) piłkochwyty – grubość siatki polipropylenowej 5 mm według dokumentacji, faktycznie zastosowano siatkę o grubości 3,5 mm,

e) fundamenty pod piłkochwytami 120 cm według dokumentacji, faktycznie około 80 cm.

Ponadto stwierdzono brak protokołów odbioru robót zanikających i protokołów sprawdzenia stopnia zagęszczenia warstwy podbudowy, które to dokumenty wykonawca zobowiązany był dostarczyć zamawiającemu zgodnie z pkt 2.9.1 specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót. Zdarzenia te nie znalazły odbicia również w dzienniku budowy. Ustalenia kontroli świadczą o nierzetelności w zakresie wykonawstwa, nadzoru i odbioru robót. Kierownik budowy złożył oświadczenie, że budowa została wykonana zgodnie z projektem, czego nie potwierdzają ustalenia kontroli.

Kontrola zadania dotyczącego zagospodarowania zbiorników wodnych celem poprawienia estetyki w Kalinowie Solkach i Wnorach Wiechach wykazała, że w dokumentacji robót brak specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, o której mowa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Dokonując oględzin robót wykonanych w ramach tego zadania stwierdzono rozbieżności między danymi wynikającymi z dokumentacji a robotami faktycznie zrealizowanymi. Dotyczyło to m.in. obrzeży betonowych, których długość według dokumentacji powinna wynosić 500 mb, a faktycznie stwierdzono 382 mb i krawężników betonowych, których wbudowano 230 m zamiast 250 m (dotyczy zbiornika we Wnorach Wiechach). W czasie kontroli dostarczono dwa „protokoły konieczności”, w których uzasadniono wykonanie robót zamiennych z powodu niemożności wykonania robót pierwotnie zaprojektowanych – bez zmiany wartości. Fakt ten nie był odnotowany w dzienniku budowy. Dokonane zmiany nie miały też uzasadnienia w aneksie do umowy, co jest sprzeczne z § 11 umowy podstawowej zawartej z wykonawcą.

Kontroli poddano również dokumentację dotyczącą przebudowy dróg gminnych i ustalono, że w umowie z wykonawcą z dnia 8 października 2010 r. określono termin zakończenia robót na dzień 30 listopada 2010 r. Wykonawca przedstawił tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy gwarancję bankową, której termin ważności został ustalony według pierwotnie przyjętego terminu zakończenia robót. Umowa została zmieniona aneksem z 1 grudnia 2010 r., którym przesunięto termin zakończenia robót do 30 maja 2011 r. Kontrola wykazała, że zmiana terminu wykonania robót nie spowodowała odpowiedniej korekty terminu obowiązywania gwarancji wniesionej tytułem zabezpieczenia. Zabezpieczenie o terminie ważności dostosowanym do zmienionych zapisów umowy ustanowiono w trakcie kontroli. W zakresie przebudowy dróg stwierdzono ponadto, że w dziennikach budowy brak zapisów dotyczących odbioru robót zanikających i ulegających zakryciu, a także odnotowania zdarzenia dotyczącego przesunięcia terminu zakończenia robót. Informacje w tym zakresie powinny wynikać z dziennika budowy zgodnie z wymaganiami szczegółowej specyfikacji technicznej – str. 75-76 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że nie został ustanowiony trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają jednostki budżetowe. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd ustanowiony w drodze decyzji na podstawie art. 45 tej ustawy. Decyzje ustanawiające trwały zarząd zostały wydane podczas kontroli – str. 80 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono też, że nie opracował Pan planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 80 protokołu kontroli.

          Ponadto ustalono, że na terenie gminy Kulesze Kościelne obowiązują zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomościami oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata określone uchwałą Rady Gminy z dnia 7 sierpnia 2006 r. Treść uchwały nie uwzględnia zmienionego z dniem 22 października 2007 r. brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, który nakazuje objęcie uchwałą także zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na czas nieoznaczony – str. 80 protokołu kontroli.

Analiza nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli wykazuje, że część z nich ma charakter analogiczny do ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej gminy. Świadczy to o nienależytej realizacji przez Pana Wójta dotychczasowych wniosków pokontrolnych – str. 84 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej i niezrealizowania wniosków pokontrolnych wystosowanych na podstawie poprzedniej kontroli kompleksowej.

         Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu powołania zastępcy Pana Wójta, mając na uwadze regulacje prawne przywołane w części opisowej wystąpienia, a także przyjęte w regulaminie organizacyjnym zasady funkcjonowania Urzędu Gminy.

2. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierownika Biblioteki obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

3. Zobowiązanie Skarbnika gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez :

a) księgowanie za pośrednictwem konta 224 wszystkich dotacji przekazywanych z budżetu,

b) prawidłowe ustalanie kosztów inwestycji, poprzez uwzględnianie w ich wartości poniesionych nakładów na dokumentację; planowanie wydatków na dokumentację inwestycji jako wydatków majątkowych,

c) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych i pozostałych środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

d) ujmowanie na koncie 310 wartości ustalonego na koniec roku stanu zapasów materiałów, które w momencie zakupu odniesione były w koszty,

e) ewidencjonowanie operacji związanych z rozliczeniem środków pomocowych zgodnie z ich treścią ekonomiczną.

4. Wykazywanie w bilansie budżetu należnego gminie udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych w poz. II.2 „Należności od budżetów”.

5. Przekazywanie dyrektorowi Zespołu Szkół i kierownikowi GOPS informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych, w terminie 7 dni od dnia przedstawienia projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy, oraz egzekwowanie od kierowników jednostek przedłożenia projektu planu finansowego Panu Wójtowi celem weryfikacji jego zgodności z projektem uchwały budżetowej, jak tego wymagają przepisy wskazane w części opisowej wystąpienia.

6. W zakresie ze sprzedaży wody:

a) podjęcie efektywnych działań minimalizujących straty wody,

b) określenie w umowach z odbiorcami sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń za sprzedaną wodę, mając na uwadze postanowienia uchwalonego przez Radę Gminy regulaminu dostarczania wody.

7. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy lokali użytkowych:

a) dokonanie zmiany umowy z firmą GREEN STAR poprzez wskazanie w jej treści wskaźnika waloryzacji czynszu przewidzianego uchwałą Rady Gminy z dnia 7 sierpnia 2006 r.,

b) obciążanie najemców pomieszczeń w budynku „ośrodka zdrowia” kosztami związanymi z prowadzeniem przez nich działalności gospodarczej; dokonanie stosownych zmian umów w tym zakresie,

c) wzmożenie nadzoru nad pracownikiem zobowiązanym do naliczania czynszu w zakresie dokonywania waloryzacji wysokości czynszu zgodnie z postanowieniami zawartych umów, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli skutki finansowe zaniechania waloryzacji.

7. Prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

8. Wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń w tym także w aspekcie finansowym.

9. Respektowanie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz formalno-prawnej zgodności wydawanych decyzji z przepisami ustawy.

10. Przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie inkasa podatków i opłat lokalnych, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso zgodnego z przepisami materialnego prawa podatkowego.

11. Dostosowanie norm zawartych w polityce rachunkowości do obowiązujących przepisów.

12. Przestrzeganie obowiązku poboru odsetek od nieterminowych wpłat należności podatkowych.

13. Prowadzenie działań upominawczych i windykacyjnych z uwzględnieniem obowiązujących norm prawnych zawartych we wskazanych ustawach i przepisach wykonawczych.

14. Wdrożenie pisemnych procedur wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczających 14.000 euro, mając na uwadze zapewnienie udokumentowania, że wykonawcy wyłaniani są z zachowaniem zasady oszczędnego wydatkowania środków publicznych.

15. Każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, celem ich kontrasygnowania.

16. Zaciąganie zobowiązań na podstawie umów zawieranych w formie pisemnej, mając na uwadze obowiązujące w Urzędzie procedury kontroli zaciąganych zobowiązań. Ewentualnie ustalenie progu kwotowego, poniżej którego umowy nie muszą być zawierane na piśmie.

17. Dołożenie należytej staranności przy formułowaniu treści umów w sprawie zamówienia publicznego.

18. Wykorzystywanie urlopu wypoczynkowego przez Pana Wójta zgodnie z dyspozycją art. 168 w zw. z art. 163 Kodeksu pracy.

19. Przestrzeganie określonych prawem terminów wypłaty nagrody jubileuszowej.

20. Zaniechanie podpisywania poleceń wyjazdu służbowego dla Przewodniczącego Rady Gminy.

21. Podpisywanie umów w sprawie udzielenia pomocy innej jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o odrębną uchwałę Rady Gminy w tej sprawie, podjętą na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

22. Przeznaczanie całości dochodów uzyskanych z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na realizację programów przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii.

23. W zakresie realizacji inwestycji:

a) dołożenie należytej staranności przy sporządzaniu dokumentacji zamówienia, mając na uwadze zachowanie zgodności między parametrami robót podlegających wykonaniu według poszczególnych dokumentów (projektów, kosztorysów),

b) wzmożenie nadzoru w zakresie rzetelności dokumentowania procesu inwestycyjnego przez inspektora nadzoru,

c) dołożenie staranności przy weryfikacji i odbiorze robót zrealizowanych przez wykonawcę,

d) podjęcie wobec wykonawców i inspektorów nadzoru zadań wskazanych w części opisowej wystąpienia czynności wyjaśniających dotyczących rozbieżności między dokumentacją a realizacją inwestycji, w szczególności oszacowanie wartości robót wykonanych niezgodnie z dokumentacją i wystąpienie o zwrot nienależnie wypłaconego wynagrodzenia. Poinformowanie Izby Obrachunkowej o wynikach ustaleń w tym zakresie.

24. W przypadku zmiany terminu realizacji zamówienia publicznego żądanie od wykonawcy zabezpieczenia należytego wykonania umowy dostosowanego do ustalonego terminu jego realizacji i wynikających stąd terminów roszczeń.

25. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

26. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, polegającej na objęciu uchwałą także zasad wydzierżawiania i najmu nieruchomości na czas nieoznaczony.

27. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży