Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Narewce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 02 października 2012 roku (znak: RIO.I.6001-5/12), o treści jak niżej:

Pan

Mikołaj Pawilcz

Wójt Gminy Narewka

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Narewka za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Narewka na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Spośród ustaleń poczynionych przez kontrolujących w zakresie gospodarki finansowej gminy Narewka nieprawidłowości o istotnym wymiarze finansowym stwierdzono na podstawie analizy danych sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego sporządzonego za 2011 r. Badanie przeprowadzono podczas doraźnej kontroli w Zespole Szkół w Narewce, dokonując analizy dokumentacji, na podstawie której pracownik Urzędu prowadzący księgi Zespołu opracował dane sprawozdania w zakresie m.in. ujemnych różnic między kwotą wydatków faktycznie poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Konfrontacja danych sprawozdania z dokumentacją stanowiącą podstawę ustalenia średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli wykazała, że liczba etatów została zaniżona dla nauczycieli kontraktowych, mianowanych i dyplomowanych, co spowodowało zaniżenie iloczynu średniorocznej liczby etatów na poszczególnych stopniach awansu zawodowego i średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. W konsekwencji ustalona przez jednostkę wysokość ujemnej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia a wskazanym iloczynem była niższa niż powinna przy prawidłowym obliczeniu. Efektem tej nieprawidłowości było zaniżenie kwot podlegających wypłacie nauczycielom tytułem dodatków uzupełniających. Dla poszczególnych stopni awansu zawodowego kwota podlegająca podziałowi między nauczycieli powinny być wyższa o:

- 1.738,22 zł dla nauczycieli kontraktowych,

- 8.463,25 zł dla nauczycieli mianowanych,

- 57.412,62 zł dla nauczycieli dyplomowanych.

Łącznie dodatki uzupełniające dla nauczycieli za 2011 rok zaniżono o 67.614,09 zł, co wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli doraźnej Zespołu Szkół.

W zakresie dotyczącym funkcjonowania jednostek organizacyjnych stwierdzono, że pracownik Urzędu Gminy w Narewce prowadzi obsługę finansowo-księgową m.in. Ośrodka Edukacji Ekologicznej w Siemianówce. Jednostka ta, działająca jako jednostka budżetowa, jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), zatem na jej kierowniku spoczywają określone obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Z dostępnych aktów stanowiących podstawę funkcjonowania OEE w Siemianówce nie wynika, aby był on jednostką podlegającą przepisom ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a w konsekwencji aby mógł być objęty obsługą księgową przez Urząd na podstawie art. 5 ust. 7 pkt 3 i art. 5 ust. 9 tej ustawy – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.), wykazała nieprawidłowości polegające na:

a) nieprowadzeniu ewidencji analitycznej gruntów; obowiązek jej prowadzenia wynika zarówno z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe” zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 105 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowym księgowaniu – na koncie 310 „Materiały” – środków rzeczowych o charakterze trwałym (np. pojemników na śmieci, narzędzi pracy – młotki, formy), które zostały przekazane pracownikom do użytkowania; stosownie do przepisów załącznika nr 3 do rozporządzenia, konto 310 służy do ewidencji zapasów materiałów znajdujących się w magazynach, natomiast do ewidencji środków trwałych wydanych do używania na potrzeby jednostki, które podlegają umorzeniu lub amortyzacji w pełnej wartości w miesiącu wydania do używania, służy konto 013 „Pozostałe środki trwałe”; środkami trwałymi zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy są m.in. rzeczowe aktywa trwałe o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższym niż rok – str. 106 protokołu kontroli,

c) bezpodstawnym sporządzaniu dowodu „polecenie księgowania” w przypadku, gdy jednostka posiadała dowody źródłowe dokumentujące operację. W świetle przepisów art. 20 ust. 2 ustawy dowód PK jest dowodem wewnętrznym sporządzanym na udokumentowanie operacji wewnątrz jednostki. Ponadto dowody PK wykorzystywano jako dowody zbiorcze, służące dokonaniu zapisu operacji wynikających z więcej niż jednego dowodu źródłowego, w których jednakże nie były pojedynczo wymienione dowody stanowiące podstawę sporządzenia dowodu zbiorczego. Naruszono tym samym postanowienia art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy – str. 7 protokołu  kontroli,

d) zaniechaniu naliczania i ujmowania w księgach rachunkowych odsetek od nieopłaconych należności z tytułu wieczystego użytkowania; należne gminie odsetki winny być ujmowane w księgach na koniec każdego kwartału stosownie do § 8 ust. 5 rozporządzenia – str. 12 protokołu kontroli.

Ponadto kontrola ewidencji księgowej wykazała ujmowanie na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”, jako rzekomych zobowiązań jednostki, kwot odpowiadających przypisanym na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” należnościom, w części nieodpowiadającej dochodom budżetu gminy, z tytułu: zaliczki alimentacyjnej w kwocie 31.482,67 zł i odsetek w kwocie 75.593,56 zł oraz z tytułu funduszu alimentacyjnego w kwocie 116.400,65 zł. Należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i funduszu alimentacyjnego były zatem ewidencjonowane według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r., wynikających z § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), według których należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązanie wobec budżetu państwa i budżetu gminy dłużnika powstaje bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w części stanowią należności związane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa i innych gmin, a zaliczonych do przychodów Urzędu – str. 14 protokołu kontroli.

Kontrola rozrachunków wykazała nieprawidłowości w zakresie windykacji należności, które skutkowały dopuszczeniem do ich przedawnienia na podstawie przepisów art. 118 w zw. z art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, ze względu na zaniechanie czynności egzekucyjnych – str. 11-13 protokołu kontroli. Przedawnieniu uległy:

a) zaległości z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 373 zł, powstałe w latach 1998-2009. Obowiązek prowadzenia czynności zmierzających do wyegzekwowania należności z opłat za wieczyste użytkowanie nie był przypisany żadnemu pracownikowi. W trakcie kontroli sprawy związane z windykacją należności za użytkowanie wieczyste przypisane zostały podinspektorowi ds. rolnictwa,

b) należności z czynszu za lokale mieszkalne powstałe w latach lat 2006-2008 w kwocie 492,21 zł. Kontrola wykazała, że postępowanie windykacyjne ograniczono do wysyłania wezwań do zapłaty,

c) należności za ścieki w kwocie 755,17 zł (od 5 dłużników), które powstały w latach 2006-2009. W odniesieniu do tych należności również wysyłano jedynie wezwania do zapłaty. Obowiązek prowadzenia windykacji należności za ścieki przypisany został zakresem czynności z dnia 16 czerwca 2004 r. pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku referenta do spraw administracyjno-biurowych.

Badanie procedury sprzedaży nieruchomości, przeprowadzone pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), wykazało, że:

a) wyceny nieruchomości nr 369/30 do sprzedaży w drodze przetargu dokonano w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, bowiem pomiędzy datą jego sporządzenia (24 maja 2008 r.) a datą ogłoszenia przetargu (8 czerwca 2009 r.) minął okres przekraczający jeden rok. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia pod warunkiem, że nie wystąpiły uwarunkowania określone w art. 154 ustawy. Nie stwierdzono, aby operat był aktualizowany na zasadach określonych w art. 156 ust. 4 ustawy – str. 23 protokołu kontroli,

b) zaniechano pisemnego powiadomienia osób ustalonych jako nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, co narusza art. 41 ust. 1 ustawy. Jak stanowi przywołany przepis, powiadomienia należy dokonać najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia powiadomienia (co przesądza o formie pisemnej powiadomienia) – str. 24 protokołu kontroli. Z art. 41 ust. 2 ustawy wynika ponadto, iż w zawiadomieniu powinna znaleźć się informacja, że w przypadku gdy osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie stawi się bez usprawiedliwienia w miejscu i terminie podanym w zawiadomieniu, organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi.

Kontrola podstaw gospodarowania nieruchomościami wykazała, że uchwała Rady Gminy z dnia 20 kwietnia 2000 r. określająca zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy Narewka nie została dostosowana do obowiązującego od 22 października 2007 r. brzmienia delegacji stanowiącej podstawę jej wydania. Dokonana z tą datą zmiana art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegała na objęciu obowiązkiem uregulowania w uchwale także zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony. Do czasu określenia tych zasad może Pan zawierać umowy najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony wyłącznie za zgodą Rady Gminy – str. 19 protokołu kontroli.

         Gmina nie posiada planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek jego sporządzenia przez Pana Wójta wynika z postanowień art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 19-20 protokołu kontroli.

       Kontrola wykazała, że gmina Narewka nie posiada również wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Nie zostały określone także zasady wynajmowania lokali mieszkalnych – art. 21 ust. 1 pkt 2. Spośród zagadnień podlegających uregulowaniu w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na terenie gminy obowiązuje jedynie podjęta w 2004 r. uchwały Rady Gminy w sprawie zasad polityki czynszowej. Elementy wieloletniego planu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien być opracowany na co najmniej 5 lat, wymieniają przepisy art. 21 ust. 2 ustawy, zaś wymagania co do treści zasad wynajmowania lokali określa art. 21 ust. 3 ustawy – str. 20 protokołu kontroli.

         Analiza dochodów z najmu i dzierżawy wykazała uchybienie w waloryzowaniu stawki czynszu. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 26 protokołu kontroli, ostatnia waloryzacja czynszu od PTC miała miejsce w dniu 1 lipca 2010 r. W trakcie kontroli dokonano waloryzacji czynszu o wskaźnik inflacji za 2011 r., stosownie do postanowień umowy, i w dniu 20 czerwca 2012 r. wystawiono fakturę na kwotę 268,64 zł.

Z ustaleń kontroli wynika, że gmina osiągała dochody z opłat za trwały zarząd nieruchomościami ustanowiony na rzecz Zespołu Szkół w Narewce w wysokości 0,3% ceny nieruchomości, tj. 11.933,43 zł i na rzecz Gminnego Ośrodka Kultury w Narewce w wysokości 0,3% ceny nieruchomości, tj. 604,47 zł. Należy wskazać, że ustalenie opłaty za trwały zarząd nieruchomością ustanowiony na rzecz jednostki oświatowej jest niezgodne z art. 81 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który zwalnia publiczne szkoły z opłat za trwały zarząd. W odniesieniu do GOK należy zaś zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (jednostki i zakłady budżetowe). Natomiast instytucje kultury są podmiotami wyposażonymi w osobowość prawną na podstawie wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora, co wynika z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U z 2012 r., poz. 106), zatem nie mogą władać nieruchomościami gminy w formie trwałego zarządu – str. 34 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 34-35 protokołu kontroli wynika, że obowiązująca wysokość opłat za użytkowanie wieczyste wynika z wycen dokonanych w latach 1991-2005. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na czas ustalenia wysokości opłat podjęcie działań w tym względzie jest zasadne w świetle art. 12 ustawy, zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych. Doprowadziło to do ustaleń wskazujących na szereg nieprawidłowości, mających istotne znaczenie dla zagadnienia osiągania przez budżet gminy dochodów.

Jak wskazuje opis na str. 61 protokołu kontroli, nie wszystkie zobowiązane osoby złożyły przyrzeczenie o zachowaniu tajemnicy skarbowej, zgodnie z wymogami art. 294 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Dokonane ustalenia dotyczą również nieprowadzenia przez organ podatkowy kontroli podatkowych, o których mowa w art. 281 § 1 ustawy Op – str. 62 prot. kontroli.

W zakresie podatku rolnego od osób prawnych ustalono, że kontrolowana jednostka nie gromadziła pełnych, historycznych danych geodezyjnych dotyczących roku 2011, co powodowało, iż w przypadku podatnika wskazanego w opisie na stronie 62 protokołu kontroli, nie było możliwości zweryfikowania prawidłowości danych zawartych w składanych przez niego deklaracjach. Należy także dodać, iż pracownicy kontrolowanej jednostki uzyskali bezpośredni dostęp do danych geodezyjnych za pomocą systemu komputerowego. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136 poz. 969 z późn. zm.) wskazuje, iż podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. Ponadto stwierdzono, że podatnik składał korekty deklaracji podatkowych z naruszeniem terminów przewidzianych w treści art. 6a ust. 8 pkt 2 ustawy o podatku rolnym, który nakazuje osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym, w tym spółkom, nieposiadającym osobowości prawnej, jednostkom organizacyjnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostkom organizacyjnym Lasów Państwowych skorygować deklaracje, w razie zaistnienia zmian, o których mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian. Natomiast opis na 63 stronie protokołu kontroli wskazuje na przypadek nie złożenia przez podatnika deklaracji podatkowej, wymaganej treścią art. 6a ust. 8 pkt 1 ustawy o podatku rolnym.

W zakresie podatku leśnego od osób prawnych stwierdzono, iż podmiot wymieniony na stronie 65 protokołu kontroli nie zadeklarował, w złożonej deklaracji podatkowej, lasów o powierzchni 121,8755 ha. Przypadki nie złożenia deklaracji podatkowych, wymaganych art. 6 ust. 5 ustawy o podatku leśnym dotyczą także innych podatników wskazanych w opisie. Przywołany przepis nakazuje osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym, w tym spółkom, nieposiadającym osobowości prawnej, jednostkom organizacyjnym Lasów Państwowych, a także jednostkom organizacyjnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa:

- składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasów, deklaracje na podatek leśny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku;

- odpowiednio skorygować deklaracje, w razie zaistnienia zmian, o których mowa w art. 5 ust. 4, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych zmian;

- wpłacać w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego obliczony w deklaracji podatek leśny na rachunek budżetu właściwej gminy, za poszczególne miesiące, do dnia 15 każdego miesiąca.

Opis na stronie 66 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w opodatkowaniu lasów będących we współwłasności, z naruszeniem postanowień art. 2 ust. 4 ustawy o podatku leśnym. Z przepisu wynika, iż jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Podatnik powinien więc złożyć odrębne deklaracje podatkowe za posiadane we współwłasności grunty. W trakcie trwania kontroli ustalono, iż identyczna sytuacja dotyczy Gminy Narewka, która także jest współposiadaczem lasów z innymi podmiotami.

Badając wymiar podatku od nieruchomości w grupie podatników - osób prawnych stwierdzono, iż kościelne osoby prawne (parafie) nie złożyły deklaracji podatkowych wymaganych przez art. 6 ust.9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – strona 68 protokołu kontroli.

Dokonane ustalenia dotyczyły również nieprawidłowości w opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podatnika wskazanego w opisie na stronach 69 – 75 protokołu kontroli. Z przywołanych tamże interpretacji przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz orzeczeń sądów jednoznacznie wynika, że przyjęty w tej sprawie przez organ podatkowy punkt widzenia nie był właściwy. Brak konsekwencji oraz niekompetentne podejście do kwestii opodatkowania gruntów podlegających rekultywacji spowodowały, w latach 2007 – 2012, utratę dochodów w łącznej kwocie 398.445,65 zł. Stwierdzono także nieprawidłowości w zakresie opodatkowania budynków biurowych będących w posiadaniu nadleśnictwa. Przytoczone na stronach 75 – 77 protokołu kontroli interpretacje przepisów oraz orzeczenie sądu wskazują, iż budynki te powinny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości, stawką jak za budynki pozostałe. Tymczasem podatnik zadeklarował je jako zwolnione, w wyniku czego zaniżył deklarowany podatek od nieruchomości o kwotę 3.456,20 zł.

Ustalenia dotyczyły również wadliwego samoopodatkowania UG w Narewce, który błędnie ustalił wartość ciążącego na nim podatku od nieruchomości, w wyniku czego zaniżył zadeklarowany podatek za rok 2011 o kwotę 592.359,74 zł oraz wartość podatku od przedmiotów opodatkowania zwolnionych o kwotę 118.187, 26 zł, natomiast w 2012 roku odpowiednio o kwoty 62.979,66 zł i 41.375, 74 zł – str. 78 – 79 protokołu kontroli

Z kolei w przypadku podatnika wskazanego w opisie na stronie 80 protokołu kontroli, stwierdzono, iż zadeklarował on 91439 m2 gruntów oraz 2.807 m2 budynków jako zwolnione. Organ podatkowy nie zareagował na fakt, iż z danych znajdujących się w złożonej deklaracji podatkowej nie wynika aby przedmioty opodatkowania podlegały zwolnieniu. Ponadto dane znajdujące się w deklaracji podatkowej sugerują, iż przedmioty opodatkowania, wykazane jako zwolnione, mogą być wykorzystywane do celów działalności gospodarczej. Powodowałoby to konieczność zastosowania stawek podatkowych przewidzianych dla takiej działalności i oznaczało równocześnie zaniżenie zadeklarowanego podatku o kwotę 97.041 zł.

Dokonana kontrola prawidłowości i powszechności wymiaru podatku rolnego ujawniła przypadki błędnego ustalania podstawy opodatkowania (hektarów przeliczeniowych). Podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalona na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej – str. 82 protokołu kontroli. Z kolei u podatników wymienionych na stronie 83 protokołu kontroli stwierdzono brak aktualnych informacji na podatek rolny wymaganych treścią art. 6a ust. 5 ustawy.

W zakresie podatków: rolnego, leśnego oraz od nieruchomości, tak w grupie podatników osób prawnych jak i w grupie osób fizycznych stwierdzono nieprawidłowości, opisane na stronach 62 – 80, 82 i 83 protokołu kontroli, będące konsekwencją nie wykonywania przez pracowników służb finansowych czynności sprawdzających, stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Ustalono, że kontrolowany organ podatkowy nie prowadził pełnych i terminowych działań windykacyjnych, co świadczy o naruszeniu obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – str. 90 protokołu kontroli.

         Uchybienia stwierdzono również w zakresie rozliczania inkasenta opłaty targowej oraz poboru jej przez osoby nieuprawnione. Jednakże opis na str. 94 protokołu kontroli wskazuje, iż nie miały one znaczącego wymiaru finansowego.

Mając na uwadze ustalenia zawarte w opisie na stronach 93 – 98 protokołu kontroli, należy stwierdzić, iż sposób prowadzenia postępowania podatkowego, dotyczącego spraw związanych z udzielaniem ulg w zapłacie podatku, na mocy art. 67a i b Ordynacji podatkowej nie spełnia kryteriów wynikających z norm zawartych w treści Działu IV ustawy. Przede wszystkim nie zostały dotrzymane terminy załatwiania spraw. Artykuł 139 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Równocześnie art. 140 § 1 nakazuje organowi podatkowemu o każdym przypadku nie załatwienia sprawy we właściwym terminie zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Jednocześnie sposób przyznawania ulg w spłacie zaległości podatkowych przez porozumienia narusza postanowienia art. 207 § 1, który wymaga aby organ podatkowy orzekał w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Nie stosując się do wyżej wymienionych przepisów Ordynacji podatkowej, dokonano rozłożenia na raty zaległości podatkowych na łączną kwotę 402.084 zł. Opis na stronach 96 i 97 protokołu kontroli wskazuje, iż organ podatkowy udzielając podatnikowi ulgi w zapłacie podatku, poprzez umorzenie podatku od nieruchomości na kwotę 52.060, 24 zł, naruszył także art. 67 b § 1 pkt 3 oraz art. 206 § 1 Ordynacji podatkowej.

Ustalono również, że przed wydaniem decyzji przyznających ulgi w zapłacie podatków, kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadzał postępowania podatkowego, co skutkowało brakiem materiału dowodowego potwierdzającego, podnoszone we wnioskach podatników ubiegających się o ulgi, fakty wskazujące na ich trudną sytuację. W tym kontekście istotne znaczenie mają wskazania art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa a postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy, aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Należy zauważyć, że kontrola w sposób bezpośredni nie kwestionuje zasadności umorzenia, a jedynie sposób prowadzenia postępowania, szczególnie w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz formalno prawnej poprawności wydawanych decyzji. Wskazać należy także art. 180 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z treści przywołanego artykułu wynika również, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej – str. 98 protokołu kontroli.

Badając przyznane ulgi inwestycyjne w podatku rolnym w 2011 roku stwierdzono, iż udzielono ulgi inwestycyjnej z naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o podatku rolnym w wyniku czego zaniżono kwotę przyznanej ulgi o 500 zł – str. 99 protokołu kontroli.

Z kolei kontrola w obrębie ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych, prowadzona w kontekście zgodności tych działań z wymogami ustawy o rachunkowości, pozwoliła stwierdzić, wskazane na str. 103 protokołu kontroli, przypadki poprawiania przez inkasentów, długopisem wystawionych kopii dowodów wpłat. Opis na tej stronie protokołu kontroli wskazuje też, że kontrolowana jednostka nie posiadała w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, regulacji przewidzianych treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości.

Przeprowadzona kontrola naliczenia wynagrodzeń inkasentom pozwoliła stwierdzić, iż kwoty brutto wynagrodzeń wyliczano z naruszeniem zasad zaokrąglania ustalonych treścią art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej - strona 105 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli badaniu poddano także prawidłowość danych zawartych w rocznym sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za rok 2011. Ustalono, iż dane zawarte w tym sprawozdaniu są zgodne z danymi zawartymi w rocznym sprawozdaniu Rb-27S. Ustalono jednocześnie, iż w kolumnie 6 sprawozdania w pozycji A5 wykazano kwotę skutków finansowych w wysokości 385.975 zł a według okazanej dokumentacji źródłowej ustalono, że prawidłowa kwota winna wynieść 298.994 zł, (zawyżenie o 86.981 zł). Podobna sytuacja zachodzi w kolumnie 4, w pozycji A5 sprawozdania, gdzie wykazana kwota wynosi 295 584,53 zł, gdy tymczasem ustalona podczas kontroli kwota wyniosła 405.308,03 zł (zaniżenie o kwotę 109.723,50 zł). Trzeba zaznaczyć, iż nie są to kwoty ostateczne ponieważ podczas czynności kontrolnych nie zdołano ustalić wszystkich skutków finansowych związanych z udzieleniem zwolnień w podatku od nieruchomości przez Radę Gminy Narewka. Także wykazana w kolumnie 3, w pozycji A5 kwota 500.557,66 zł, dotycząca skutków obniżenia górnych stawek nie jest prawidłowa, jednakże podczas kontroli nie zdołano ustalić prawidłowej ich wartości ze względu na brak wszystkich danych dotyczących przedmiotów opodatkowania w podatku od nieruchomości.

Także dane wykazane w kolumnie 3, dotyczące skutków obniżenia górnych stawek nie są prawidłowe. W związku z powyższym w tej części sprawozdanie należy uznać za sporządzone z naruszeniem zasad wynikających z treści § 9 ust. 1, obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Przepis ten zobowiązuje kierowników jednostek do sporządzania sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. Ponadto w opisie na stronach 57 i 58 protokołu kontroli wskazano nieprawidłowości o niższej wartości.

Kontrola wydatków z tytułu podróży służbowych wykazała, że wszystkie badane druki polecenia wyjazdu służbowego nie posiadały wypełnionej pozycji „data wystawienia dokumentu”, a w niektórych nie wskazano również celu podróży służbowej. Należy wskazać, że polecenie wyjazdu służbowego, jako dowód księgowy służący m.in. rozliczeniu kosztów podróży, powinno zawierać datę jego sporządzenia, a także opis operacji – art. 21 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o rachunkowości. Ponadto badane rozliczenia kosztów podróży nie były sprawdzone pod względem merytorycznym. Naruszono tym samym postanowienia Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów wymagające kontroli merytorycznej operacji finansowych przez osoby upoważnione – str. 42 protokołu kontroli.

Na podstawie dokumentacji dotyczącej gospodarowania składnikami majątku ruchomego stwierdzono, że drukarka HP 5550 o wartości 428,44 zł, nie nadająca się do dalszej eksploatacji, została ujęta w protokole kasacyjno-likwidacyjnym z dnia 21 grudnia 2011 r. i na podstawie tego dokumentu wyksięgowana z ewidencji. Kontrolującemu nie przedstawiono dokumentacji poświadczającej fizyczną likwidację sprzętu (przekazanie do utylizacji). Na podstawie złożonych wyjaśnień ustalono, że drukarka mimo ujęcia w protokole nie została poddana likwidacji – znajduje się w piwnicy Urzędu – str. 107 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie pracownika Urzędu opracowującego dane na potrzeby sporządzenia przez Pana Wójta sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli do dołożenia należytej staranności przy ustalaniu średniorocznej liczby etatów nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, mając na uwadze skutki finansowe błędów w tym zakresie ustalone podczas kontroli doraźnej dokumentacji Zespołu Szkół.

2. Zobowiązanie pracownika Urzędu prowadzącego ewidencję Zespołu Szkół do dokonania podziału między nauczycieli kwoty 67.614,09 zł odpowiadającej zaniżeniu dodatków uzupełniających za 2011 r., mając na uwadze przepisy rozporządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.).

3. Zapewnienie w budżecie gminy i planie finansowym Zespołu Szkół środków na wypłatę kwoty 67.614,09 zł odpowiadającej zaniżeniu dodatków uzupełniających dla nauczycieli należnych za 2011 r.

4. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierownika Ośrodka Edukacji Ekologicznej obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

5. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości związanych z prowadzeniem ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji analitycznej gruntów,

b) ewidencjonowanie rzeczowych składników majątkowych o przewidywanym okresie użytkowania dłuższym niż rok jako środków trwałych,

c) zaniechanie sporządzania dowodów ,,polecenie księgowania” w przypadku posiadania dowodów zewnętrznych dokumentujących daną operację gospodarczą,

d) sporządzanie dowodów zbiorczych przy zachowaniu wymogów określonych w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

e) naliczanie i ujmowanie w księgach, według stanu na koniec kwartału, odsetek od wszystkich nieopłaconych należności cywilnoprawnych.

6. Wskazanie Skarbnikowi na rozważenie zaniechania ewidencji przypisu należności z tytułu dochodów dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia.

7. Zapewnienie terminowego podejmowania czynności egzekucyjnych wobec zalegających z opłaceniem cywilnoprawnych należności gminy, mając na uwadze niedopuszczenie do ich przedawnienia.

8. W zakresie sprzedaży nieruchomości gminy:

a) ustalanie ceny wywoławczej nieruchomości na podstawie aktualnego operatu szacunkowego,

b) przestrzeganie zasady pisemnego powiadamiania nabywcy nieruchomości wyłonionego w drodze przetargu o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

9. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały dodającej do obowiązujących zasad gospodarowania nieruchomości regulacje odnoszące się do wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony.

10. Opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

11. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym oraz projektu uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych.

12. Waloryzowanie stawek czynszu za najem i dzierżawę, stosownie do zasad przyjętych w umowach z kontrahentami.

13. Zaniechanie pobierania opłat za trwały zarząd nieruchomościami ustanowiony na rzecz Zespołu Szkół w Narewce. Stwierdzenie nieważności decyzji przewidującej opłatę – na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie nieodpłatnego trwałego zarządu nieruchomościami przez tę jednostkę.

14. Stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami przez GOK w Narewce, mając na uwadze art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

15. Rozważenie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste.

16. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących tajemnicy skarbowej.

17. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatku rolnego i leśnego oraz poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o wynikłych skutkach finansowych tych działań.

18. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego zawartych w ustawie podatkach i opłatach lokalnych, w szczególności poprzez prawidłowe opodatkowanie:

- gruntów kopalnianych, poddanych procesowi rekultywacji w latach 2007 – 2012,

- budynków biurowo administracyjnych będących w posiadaniu nadleśnictw,

- przedmiotów opodatkowania będących w posiadaniu gminy Narewka, za które obowiązek podatkowy ciążył na posiadaczu,

- gruntów wadliwie zadeklarowanych przez podatnika jako zwolnione.

W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne podanie szczegółowo dokonanych rozstrzygnięć, w tym także ich skutków finansowych.

19. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami lokalnymi będących pochodną nieprowadzenia czynności sprawdzających.

20. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

21. Udzielanie ulg w podatku rolnym zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o podatku rolnym.

22. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

23. Uzupełnienie dokumentacji dotyczącej zasad rachunkowości o wszystkie elementy wymagane treścią wskazanych przepisów ustawy o rachunkowości.

24. Zachowanie prawidłowości naliczania wynagrodzeń inkasentom.

25. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazany okres sprawozdawczy, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

26. Zapewnienie wykonywania przez odpowiedzialnych pracowników kontroli merytorycznej rozliczeń kosztów podróży służbowych oraz zwrócenie uwagi na potrzebę zamieszczania w treści poleceń wyjazdu służbowego wszystkich danych istotnych dla opisu operacji dokumentowanej tym dowodem.

27. Zapewnienie rzetelnego dokumentowania operacji dotyczących majątku ruchomego, mając na uwadze stwierdzony podczas kontroli przypadek ujęcia w protokole likwidacyjnym i zdjęcia z ewidencji składnika, który nadal był w posiadaniu jednostki.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku