Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Białymstoku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 stycznia 2013 roku (znak: RIO.I.6001-11/12), o treści jak niżej:

Pan

Tadeusz Truskolaski

Prezydent Białegostoku

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Białystok za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz miejskich jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez miasto Białystok wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Organizacja i funkcjonowanie kontroli zarządczej

W zakresie zagadnień mieszczących się w pojęciu organizowania i funkcjonowania kontroli zarządczej stwierdzono naruszenie postanowień zarządzenia Pana Prezydenta z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie określenia zasad organizacji i funkcjonowania kontroli zarządczej w Mieście Białystok. Zarządzeniem nałożono obowiązek składania Panu Prezydentowi, za pośrednictwem Biura Kontroli, rocznych planów kontroli zawierających czynności realizowane przez Biuro Kontroli i poszczególne jednostki organizacyjne Urzędu w terminie do 15 stycznia danego roku kalendarzowego. Z dat zawartych na planach kontroli złożonych przez Samodzielne Stanowisko ds. BHP w Departamencie Prezydenta Miasta, Departament Spraw Społecznych, Departament Skarbu, Departament Organizacyjny i Nadzoru oraz Departament Edukacji, Kultury i Sportu – Biuro Kultury i Ochrony Zabytków wynika, że sporządzone zostały one w dniu 21 stycznia 2011 r., co świadczy o niemożności przedłożenia ich Panu Prezydentowi w terminie przewidzianym przepisami wewnętrznymi.

Poza tym regulacje wewnętrzne przewidują, że plany kontroli mogą być w każdym czasie zmienione przez Prezydenta poprzez dodanie innych kontroli, wynikających z bieżących potrzeb. Stwierdzono, że zachodziły przypadki wykonywania kontroli w innych jednostkach niż wynikało to z obowiązujących planów. Na przykład Biuro Kontroli poza planem skontrolowało następujące placówki: Miejski Ośrodek Doradztwa Metodycznego, Białostocki Ośrodek Kultury, Zarząd Mienia Komunalnego, Zespół Szkół nr 17, Schronisko dla Zwierząt i VI Liceum Ogólnokształcące – str. 13-15 protokołu kontroli.

Jedną z funkcji kontroli zarządczej, według przywołanego wyżej zarządzenia Pana Prezydenta, jest zapewnienie efektywności i skuteczności przepływu informacji wewnątrz jednostki. W efekcie działań kontrolnych stwierdzono niedociągnięcia w zakresie przepływu wewnątrz jednostki informacji dotyczących procesu windykacji należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym. Regulaminem organizacyjnym Urzędu zadania w sferze windykacji przypisano do właściwości Departamentu Rachunkowości, a w zakresie reprezentacji w postępowaniu sądowym do właściwości Biura Prawnego (zobowiązanego także do udzielania porad prawnych i wyjaśnień pracownikom Urzędu). Kontrola należności składających się na saldo Wn konta 221-03 „Zaległości i nadpłaty” (występującego w jednostce księgującej JDUM) wykazała istnienie dwóch należności (określonych jako sporne): na kwotę 22.811,25 zł od Agencji Reklamy Zewnętrznej w Warszawie z tytułu dzierżawy powierzchni reklamowej i na kwotę 62.677,42 zł za bezumowne korzystanie z gruntu (ustalona dla kontrahenta nr 119172 pismem z dnia 24 lipca 2002 r.). Stwierdzono, że w przypadku pierwszej z nich sprawa została przekazana przez Departament Rachunkowości celem skierowania na drogę postępowania sądowego do komórki prowadzącej ówcześnie obsługę prawną w dniu 7 listopada 2002 r., zaś odnośnie drugiej z należności w dniu 2 stycznia 2003 r. Z okazanej dokumentacji nie wynika, aby od tego czasu stan prowadzonych działań windykacyjnych był przedmiotem przepływu informacji między obiema komórkami. Departament Rachunkowości pismami z dnia 11 grudnia 2007 r. i z dnia 14 grudnia 2011 r. występował do Biura Prawnego o podanie informacji na temat postępowania prowadzonego przeciwko Agencji Reklamy Zewnętrznej, na które jednakże nie uzyskał odpowiedzi. Nieprzekazywanie informacji skutkowało m.in. brakiem w Departamencie Rachunkowości danych niezbędnych dla oceny realności ksiąg rachunkowych. Działania kontrolne wykazały, że w dniu 24 czerwca 2003 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku wydał nakaz zapłaty na rzecz Agencji Reklamy Zewnętrznej, przeprowadzono też dwukrotnie postępowania egzekucyjne, które okazały się bezskuteczne (postanowienia komornika z dnia 14 stycznia 2005 r. i 14 kwietnia 2011 r.). Odnośnie należności dotyczącej odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu nie stwierdzono, aby kwestia jej dochodzenia była przedmiotem postępowania sądowego. Z uwagi na wydanie nieruchomości, które – jak stwierdzono – nastąpiło 12 kwietnia 2002 r., roszczenie właściciela o wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy uległo przedawnieniu z upływem roku od dnia zwrotu rzeczy (tj. w dacie 13 kwietnia 2003 r.). Z tez zawartych w wyjaśnieniu dyrektora Biura Prawnego E. Matowickiej wynika m.in. że z uwagi na problemy w interpretacji roszczeń z art. 224 k.c. osobiście interpretując ten przepis, jako roszczenie uzupełniające po prawomocnym orzeczeniu obowiązku wydania nieruchomości w trybie postanowień art. 222 k.c., nie widziałam wówczas, ani aktualnie, podstaw do obciążania z dnia 24 lipca 2002 r. państwa Sz. z tytułu bezumownego użytkowania terenu (…) Wskazano ponadto, iż z przedłożonych naliczeń i akt sprawy uprzednio prowadzonych w byłym Zespole Radców Prawnych wynika, że zarzut przedawnienia roszczeń jest skuteczny i dochodzenie całego długu z naliczonymi odsetkami zostałby przez sąd oddalony z powodu przedawnienia. Właściwy przepływ informacji wewnątrz jednostki umożliwiłby bieżące urealnienie danych ewidencyjnych – str. 67-70 protokołu kontroli.

Badanie przestrzegania wewnętrznych procedur kontroli dokumentów finansowo-księgowych pod względem merytorycznym wykazało, że w dwóch przypadkach dokumenty zostały zatwierdzone przez pracownika, który nie miał upoważnienia do dokonywania tego typu czynności. Naruszono tym samym postanowienia cz. III pkt 4 Instrukcji obiegu dokumentów finansowo-księgowych, zgodnie z którymi kontroli merytorycznej dokonuje pracownik upoważniony – str. 17 protokołu kontroli.

Kontrola kasy w Biurze Strefy Płatnego Parkowania wykazała istotne niedociągnięcia w zakresie podziału kluczowych obowiązków. Stwierdzono mianowicie, że te same osoby (kasjerzy) na mocy zakresów czynności przyjmują wpłaty za wystawione tzw. wezwania-raporty (dokumenty wystawiane przez kontrolera wzywające właściciela pojazdu do wniesienia nieopłaconej opłaty za parkowanie lub opłaty za parkowanie ponad czas opłacony), wprowadzają do ewidencji SPP kopie wezwań-raportów (którym nadano status druków ścisłego zarachowania), a także ewidencjonują wpłaty za brak wniesionej opłaty w strefie płatnego parkowania. Podkreślenia wymaga, że w momencie przyjmowania przez kasjera wpłaty za wezwanie-raport w systemie nie ma informacji o wystawionych wezwaniach-raportach. Wezwanie-raport nie zawiera też kwoty, którą należy uiścić. Kontroler SPP ma obowiązek przekazania kopii wypełnionego bloczka wezwań-raportów do Biura Strefy Płatnego Parkowania w następnym dniu roboczym od wystawienia ostatniego wezwania-raportu w bloczku. Zaniechanie oddzielenia funkcji kasjera od czynności ewidencjonowania należności i wpłat może rzutować na skuteczność funkcjonowania mechanizmów kontroli tych operacji. Zgodnie z postanowieniami § 13 pkt 4 Instrukcji kasowej funkcji kasjera nie powinno się łączyć z innymi funkcjami o charakterze dyspozycyjnym i kontrolnym w zakresie obrotu pieniężnego; kasjer nie powinien prowadzić konta księgowego kasy ani decydować o wypłatach. Nadto wskazania wymaga, iż wystawiane przez kasjerów „pokwitowania” przy przyjmowaniu wpłat za wezwania-raporty nie są objęte ewidencją druków ścisłego zarachowania. W przepisach wewnętrznych odnoszących się do druków ścisłego zarachowania, zawartych w Instrukcji obiegu dokumentów, pokwitowań wystawianych przez Biuro SPP nie przewidziano.

W trakcie kontroli stwierdzono ponadto brak udokumentowania daty odprowadzenia na właściwy rachunek bankowy dochodów przyjętych do kasy w Biurze SPP. Na podstawie § 11 Instrukcji kasowej istnieje obowiązek ich przekazania w dniu pobrania do kasy. Na poddanych kontroli dowodach odprowadzenia gotówki do banku widniała jedynie adnotacja „Depozyt przyjąłem bez sprawdzania zawartości celem przekazania do Banku/Urzędu” wraz z numerem i nieczytelnym podpisem – str. 36-38 protokołu kontroli.

Księgowość i sprawozdawczość

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała, że w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 25-26 protokołu kontroli.

W obowiązującej w trakcie 2011 r. polityce rachunkowości postanowiono także, że księga główna prowadzona jest na podstawie miesięcznych zestawień obrotów i sald łącznie 11 „jednostek księgujących”. Jak ustalono, w praktyce do księgi głównej wprowadzono dodatkowe zestawienie obrotów i sald „jednostki księgującej” pn. „SM” (prowadzone przez Referat Egzekucji Dochodów Niepodatkowych i dotyczące dochodów osiąganych przez Straż Miejską), nie przewidziane w zasadach rachunkowości. Uchybienie zostało wyeliminowane zarządzeniem Pana Prezydenta z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie zasad rachunkowości Urzędu Miejskiego w Białymstoku – str. 26 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, że wykaz kont syntetycznych w zakładowym planie kont dla Urzędu Miejskiego odbiegał swymi postanowieniami od kont faktycznie prowadzonych dla ewidencji operacji, uwidocznionych w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej za 2011 r. Dotyczyło to konta 310 „Materiały”, które w praktyce nie było stosowane. W przepisach wewnętrznych przyjęto metodę prowadzenia ewidencji materiałów (np. paliwa) poprzez odpisywanie w koszty jego wartości na dzień zakupu. Jednocześnie nie wskazano na obowiązek ustalania stanu paliwa w drodze inwentaryzacji i jego wyceny oraz korekty kosztów o wartość tego stanu. Obowiązek ten związany jest z przyjętą w Urzędzie metodą ewidencji materiałów, co wynika z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Stan paliwa w samochodach służbowych Urzędu Miejskiego na dzień 31 grudnia 2011 r. wynosił: 447,30 l benzyny o wartości 2.437,79 zł i 276,70 l oleju napędowego o wartości 1.480,35 zł. Należy wskazać, że ustawa o rachunkowości zezwala na stosowanie przez jednostki uproszczeń odnośnie realizacji niektórych obowiązków w zakresie rachunkowości, pod warunkiem, że nie wpłynie to na istotne zmniejszenie jakości sprawozdania finansowego, a w szczególności na obniżenie rzetelności i wiarygodności danych prezentowanych w sprawozdaniach finansowych. Przyjęte uproszczenia winny mieć swoje umocowanie w przyjętych w jednostce zasadach rachunkowości (art. 4 ust. 4 ustawy). Nie stwierdzono w regulacjach wewnętrznych postanowień wskazujących na odejście od korygowania kosztów na koniec roku ze względu na niską wartość materiałów – str. 27 i 271-272 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika także, że stosowane w ewidencji Urzędu Miejskiego syntetyczne podziały konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” w ramach tzw. jednostek księgujących (łącznie 137 subkont, w tym subkonto techniczne 130-N-01 „Rachunek podstawowy” służące agregowaniu danych z kont 130 dla poszczególnych jednostek księgujących) nie wynikały z przyjętych zasad rachunkowości. W zakładowym planie kont przy opisie konta 130 zawarto jedynie stwierdzenie, że służy ono do ujmowania wpływów środków pieniężnych z tytułu dochodów budżetowych – ewidencja w poszczególnych jednostkach księgujących, które posiadają odrębne rachunki bankowe oraz do ewidencji wydatków, dla których przewidziano odrębny rachunek bankowy. Dodano, że ewidencja szczegółowa do konta 130 jest prowadzona w szczegółowości planu finansowego dochodów i wydatków budżetowych. Stosownie do przepisów zawartych w § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.), podział kont syntetycznych na dwa lub więcej kont jest dopuszczalny, o ile wynika to z obowiązujących w jednostce zasad rachunkowości – str. 44-48 protokołu kontroli.

         Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, a także regulacje wewnętrzne, poprzez:

a) nieprawidłowe ustalenie w księgach rachunkowych wyniku budżetu za 2011 rok jako deficytu w wysokości 197.291.675,96 zł. Kontrola wykazała, że rzeczywisty wynik budżetu, ustalony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., zamknął się deficytem w wysokości 197.261.151,22 zł (niższym o 30.524,74 zł). Podstawą ustalenia kontroli jest ujęcie w końcu 2011 roku, na wyodrębnionych rachunkach bankowych projektów współfinansowanych ze środków UE, odsetek bankowych zapisami Wn 133U – Ma 240U, zamiast Wn 133U – Ma 901 „Dochody budżetu”. Odsetki dopisane przez bank do rachunków w 2011 r. i objęte wyciągami z tego roku zostały błędnie zaliczone do dochodów następnego roku budżetowego, co stanowiło naruszenie zasady kasowego ustalania wyniku budżetu uregulowanej przywołanymi przepisami – str. 79-80 protokołu kontroli,

b) ewidencjonowanie w 2011 r. na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe” należności na kwotę 100.000 zł (zasądzonych wyrokiem sądu apelacyjnego dnia 28 kwietnia 2010 r.) mimo, że nie miały one charakteru należności długoterminowych w rozumieniu przepisów określających zasady sporządzania sprawozdawczości, tj. § 12 ust. 2 i 3 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) oraz art. 3 ust. 1 pkt 18 lit. c) ustawy o rachunkowości (definicję należności długoterminowych wynikającą z ustawy przyjęto w § 5 pkt 26 obowiązującej w Urzędzie polityki rachunkowości). W omawianym przypadku termin zapłaty upływał 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku, przy czym w dniu 23 listopada 2010 r. został odroczony do dnia 31 grudnia 2010 r., a zatem przypadał na bieżący rok budżetowy (10 stycznia 2012 r. dokonano kolejnego przesunięcia terminu płatności, tym razem do 31 grudnia 2012 r.). Wskazane okoliczności uzasadniały przeniesienie z początkiem 2011 r. przedmiotowych należności z konta 226 na konto 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, a co za tym idzie wykazywanie ich w 2011 r. w sprawozdaniach Rb-27S za miesiące kończące kwartał. Dopiero w czasie kontroli, w dniu 30 czerwca 2012 r., przedmiotowe należności przeniesiono na konto 221 oraz ujęto w sprawozdawczości budżetowej sporządzonej na ten dzień. Podkreślenia wymaga ponadto, że należności na kwotę 100.000 zł zostały wykazane w bilansie Urzędu Miejskiego za 2011 r. w rubryce „Należności długoterminowe”, mimo że nie odpowiadały one definicji z ustawy o rachunkowości – str. 62-64 protokołu kontroli,

c) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 221 w jednostce księgującej „dochody niepodatkowe pochodzące z zajęcia pasa drogowego i strefy płatnego parkowania” w sposób uniemożliwiający ustalenie kwoty należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego w poszczególnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej, tj. rozdziale 60015 „Drogi publiczne w miastach na prawach powiatu” i 60016 „Drogi publiczne gminne”. Badana jednostka dla potrzeb sprawozdawczości budżetowej należności gminy i powiatu wybiera „ręcznie”; uchybienie to stwierdzono także podczas poprzedniej kontroli kompleksowej – str. 153 protokołu kontroli,

d) ustalenie salda konta 240-JW-11 „Banki – potwierdzenia sald” w jednostce księgującej JWUMB per saldo w wysokości 38.230,02 zł, zamiast saldem należności na kwotę 40.261,64 zł i zobowiązań na kwotę 2.064,50 zł, jak to wynika z zasad funkcjonowania kont zespołu 2 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 71-73 protokołu kontroli,

e) nieobjęcie ewidencją pozabilansową na koncie 291 „Inne rozrachunki pozabilansowe” zobowiązań warunkowych z tytułu udzielonych poręczeń, wbrew postanowieniom regulacji wewnętrznych – str. 257 protokołu kontroli,

f) ujmowanie na koncie 221, jako należności dotyczących dochodów pobieranych przez Strefę Płatnego Parkowania, wyłącznie kwot wynikających z wystawionych tytułów wykonawczych, co wynika z postanowień Instrukcji obiegu dokumentów, zgodnie z którymi nieopłacone należności są przypisywane z datą wystawienia tytułu wykonawczego. Ze sprawozdania Rb-27S za 2011 r. wynikają należności z tego tytułu w wysokości 250.571,18 zł. Przyjętą w jednostce zasadę, że do czasu wystawienia tytułu wykonawczego należności z tytułu opłat za parkowanie nie są objęte ewidencją księgową, należy zakwestionować. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania dokumentami potwierdzającymi nieopłacony postój w strefie są w pierwszej kolejności „wezwania-raporty” – dokumenty wystawiane przez kontrolera wzywającego właściciela pojazdu samochodowego do wniesienia opłaty – a następnie upomnienia zdefiniowane jako pisemne informacje o nieopłaconym parkowaniu doręczone właścicielowi pojazdu listem poleconym za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Upomnienia zawierają imię, nazwisko i adres dłużnika, numer rejestracyjny pojazdu, wykaz ulic przy których parkowany był pojazd oraz godzinę. Ich ewidencja prowadzona jest pozaksięgowo w formie „Statystyki ilościowo-wartościowej upomnień” w Biurze SPP. Należy wskazać, że z uwagi na zakres danych zawartych w upomnieniach oraz etap postępowania zmierzającego do wyegzekwowania należności (zidentyfikowanie dłużnika i doręczenie mu stosownego dokumentu), powinny one stanowić podstawę ujęcia należności w księgach na koncie 221. Według danych ewidencji pozaksięgowej należności za nieopłacone postoje w latach 2008-2011 na dzień 31 grudnia 2011 r. kształtowały się na poziomie 919.192 zł. Zaniechanie ewidencji upomnień w księgach należy uznać za skutkujące znaczącym, mającym wpływ na ocenę sytuacji majątkowej i finansowej jednostki, obniżeniem kwoty prezentowanych w sprawozdaniach należności – str. 157-159 protokołu kontroli.

Analiza bilansu budżetu wykazała nieprawidłową prezentację danych dotyczących długo- i krótkoterminowych zobowiązań finansowych. Stwierdzono mianowicie, że w bilansie budżetu całość zobowiązań z tytułu kredytów wykazano jako zobowiązania długoterminowe, podczas gdy termin spłaty 13 kredytów na łączną sumę 8.258.627,94 zł upływał w 2012 r. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, przez zobowiązania krótkoterminowe rozumie się ogół zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług, a także całość lub tę część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego – str. 34 protokołu kontroli.

Ogólne zagadnienia dotyczące planowania i wykonania budżetu

Kontrola prawidłowości procedury opracowania planów finansowych jednostek budżetowych na 2011 rok oraz ich projektów, przeprowadzona w oparciu o próbę obejmującą przedszkola samorządowe (łącznie 55) nadzorowane przez Departament Edukacji, wykazała nieprawidłowość polegającą na przekazaniu przedszkolom niekompletnych informacji służących opracowaniu projektów planów finansowych, o których mowa w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przekazane informacje nie zawierały danych na temat planowanych dochodów. Sporządzone przez przedszkola projekty planów finansowych na 2011 r. odnosiły się zatem jedynie do wydatków. Weryfikacja przedłożonych projektów planów finansowych pod kątem zgodności z projektem uchwały budżetowej nie wykazała różnic. Podobnie informacja o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków przedszkoli, przekazana na podstawie art. 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej, odnosiła się jedynie do wydatków. Zatem plany finansowe przedszkoli w zakresie dochodów również nie zostały sporządzone.

Należy dodać, że zaplanowana w uchwale budżetowej w rozdziale 80140 „Przedszkola” suma dochodów wynosiła 15.651.000 zł, w tym 12.800.000 zł jako wpływy z opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez miasto. Z danych jednostkowych sprawozdań Rb-27S za 2011 r. sporządzonych przez przedszkola wynika, że suma dochodów wykonanych z opłaty za udzielane świadczenia zamknęła się łączną kwotą 13.168.792,74 zł. Jednostkowe sprawozdania przedszkoli w rubryce dotyczącej planu nie zawierały żadnych kwot, podczas gdy w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S w części dotyczącej planowanych dochodów wykazano kwotę 14.303.662 zł. Ustalenia kontroli wskazują na naruszenie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), zgodnie z którym sprawozdania zbiorcze, w szczegółowości sprawozdań jednostkowych, są sporządzane przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego j.s.t. jako jednostki budżetowej i jako organu – str. 85-87 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli uwagę zwrócono na niskie wykonanie dochodów budżetu za 2011 r. w stosunku do planu w niektórych podziałkach klasyfikacji budżetowej (szczegółowy opis na str. 87-94 protokołu kontroli). Jak ustalono, w dziale 600 „Transport i łączność”, rozdz. 60004 „Lokalny transport zbiorowy”, par. 6207 „Dotacje celowe w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich…” dochody wykonano w 50,71%, zaś wykonanie dochodów w dziale 710 „Działalność usługowa”, rozdz. 71095 „Pozostała działalność”, par. 6207 wynosiło 78,14%, a w par. 6209 – 10,60%. Powodem tego stanu rzeczy było m.in. bezpodstawne (w świetle postanowień zawartych umów przewidujących terminy realizacji dochodów i wydatków dla poszczególnych projektów) zaplanowanie w budżecie na 2011 rok dochodów w kwocie 40.147.486,18 zł i wydatków w wysokości 47.014.976 zł.

Zaplanowane w dziale 600 dochody i wydatki w zakresie kwoty 65.371.387 zł związane były z projektem „Poprawa jakości funkcjonowania systemu transportu publicznego Miasta Białegostoku etap III (zakup 70 sztuk taboru autobusowego)” dofinansowywanym przez PARP na podstawie umowy z dnia 19 grudnia 2011 r. Z harmonogramu przekazywania dofinansowania w ramach umowy (stanowiącego załącznik do umowy) wynika, że w 2011 r. planowane wydatki kwalifikowalne miały wynieść 35.913.606 zł, w tej samej wysokości przewidziano też refundację środków przez Instytucję Pośredniczącą. Faktyczne wykonanie dochodów dla projektu w trakcie 2011 r., w części obejmującej dofinansowanie, wyniosło 33.146.876 zł (50,71% planu). W sprawozdaniu rocznym Rb-28S w rubryce „Wydatki wykonane” dla rozdz. 60004, par. 6067 (w części dotyczącej omawianego projektu) wykazano sumę 65.371.387,20 zł (co stanowiło 100% planu tych wydatków), z czego 32.224.511 zł jako wydatki uznane za niewygasające z końcem 2011 r. Faktyczne wydatki poniesione w tej podziałce klasyfikacji budżetowej w trakcie 2011 r. zamknęły się zatem kwotą 33.146.876,20 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że różnica pomiędzy sumą zaplanowanych na 2011 r. dochodów w omawianej podziałce klasyfikacji budżetowej a faktycznie zrealizowanymi dochodami wynosiła 32.224.511 zł (tyle co wydatki niewygasające), przy czym różnica pomiędzy planowaną kwotą dochodów i wydatków a treścią umowy o dofinansowanie w tym zakresie (według stanu do końca grudnia 2011 r.) stanowiła kwotę 29.457.781 zł.

Uchwałą Nr XVIII/173/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 listopada 2011 r. (przed podpisaniem umowy o dofinansowanie) ustalono wykaz wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego 2011. Wśród nich zawarto wydatki na kwotę 41.776.950 zł na opisywane zadanie, ustalając ostateczny termin realizacji wydatku na 28 lutego 2012 r. Uchwałą Nr XXI/205/11 Rady Miejskiej Białegostoku dokonano zmian w wykazie wydatków niewygasających, które polegały na ich zmniejszeniu do kwoty 40.000.000 zł (termin realizacji wydatku nie uległ zmianie). W określonym uchwałą terminie wydatki uznane za niewygasłe z końcem 2011 r. nie zostały zrealizowane, co skutkowało przeniesieniem niewykorzystanych na ten cel środków na dochody budżetowe w 2012 r.

W odniesieniu do zaprezentowanego stanu faktycznego podkreślenia wymaga – oprócz wskazanego wyżej braku podstaw do planowania części wydatków na projekt w budżecie 2011 roku – brak związku między terminem realizacji wydatków niewygasających ustalonym w uchwale Rady Miejskiej na dzień 28 lutego 2012 r. a postanowieniami umowy z dnia 5 października 2011 r. zawartej z dostawcą autobusów w zakresie planowanych terminów dostaw oraz płatności. Z okazanych harmonogramów dostaw (opatrzonych datą wpływu do Urzędu Miejskiego 25 i 27 października 2011 r.) wynikał termin pierwszej transzy między 28 a 30 listopada 2011 r. i drugiej między 18 a 20 kwietnia 2012 r. W wyjaśnieniu złożonym w tej sprawie Skarbnik Miasta wskazała, że wcześniejsze terminy realizacji wydatków niewygasających przyjęto na podstawie wcześniejszych deklaracji z dostawcą, że dostawy mogą być zrealizowane w tym terminie, czyli wcześniej niż to wynika z harmonogramu ujętego w umowie. Taką dyspozycję otrzymaliśmy z BKM. Z uwagi na wysoką kwotę przyjęto termin wcześniejszy ze względu na wcześniejsze „upłynnienie” i poprawę płynności finansowej w roku 2012. O wcześniejszym terminie wygaśnięcia wydatków zdecydowały głównie względy finansowe.

         Ustalenia kontroli wskazują, że także część zaplanowanych na 2011 r. dochodów i wydatków związanych z projektem „Białostocki Park Naukowo-Technologiczny” nie miała oparcia w umowie o dofinansowanie zawartej z PARP. Budżet na 2011 r. przewidywał realizację dochodów w dziale 710, rozdz. 71095 w łącznej wysokości 55.031.504 zł, zaś jego wykonanie wyniosło 40.527.744,50 zł. Z okazanego harmonogramu przekazywania dofinansowania, opatrzonego datą 8 listopada 2011 r., wynikało, że wartość środków do wypłaty przez Instytucję Pośredniczą w trakcie 2011 r. miała wynieść 44.341.798,82 zł. Wartość ta była zatem mniejsza od planu o 10.689.705,18 zł. Łączne planowane wydatki w ramach projektu według uchwały budżetowej wynosiły 61.375.181 zł i były wyższe od kwot przewidzianych w planie finansowym projektu na 2011 r. o 17.557.195 zł (zaplanowane według postanowień umowy na 2011 r. koszty wynosiły bowiem 43.817.986 zł). Ich wykonanie wyniosło 39.691.203,15 zł, poza tym zaciągnięto zobowiązania w wysokości 2.544.835,84 zł, co daje łączną kwotę 42.236.038,99 zł. Realizacją projektu zajmuje się Departament Strategii i Rozwoju UM oraz Zarząd Dróg i Inwestycji Miejskich UM, których przedstawiciele w wyjaśnieniu wskazali m.in., że podstawą przyjęcia planu budżetowego realizacji projektu BPNT w 2011 r. były harmonogramy rzeczowo-finansowe realizacji projektu oraz harmonogramy płatności wynikające z umów z wykonawcami. Dodano, że wydatki i dochody projektu w części realizowanej przez Departament Strategii i Rozwoju w ciągu roku zmieniały się kilkakrotnie w związku ze zmianami powstającymi w trakcie realizacji projektu, zaś ostatniej zmiany dokonano w grudniu 2011 r., w wyniku której zmniejszono planowane kwoty dochodów i wydatków dostosowując je w części dotyczącej tego Departamentu do faktyczne poniesionych wydatków i uzyskanych dochodów (co potwierdzono w wyniku kontroli). W zakresie części projektu realizowanej przez Zarząd Dróg i Inwestycji Miejskich w wyjaśnieniu także wskazano, że ostatniej korekty budżetu polegającej na zmniejszeniu planowanych dochodów i wydatków dokonano w grudniu 2011 r., podkreślając jednak, że zakładano wyższe postępy w pracach budowlanych w 2011 r., co deklarowali wykonawcy na radach budowy.

Stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych ujęte w budżetach dochody i przychody stanowią prognozy ich wielkości. Przyjmowane prognozy nie mogą jednak pozostawać w sprzeczności z dokumentacją stanowiącą podstawę realizacji dochodów. Osiągnięcie kwot w zaplanowanej wysokości ma zasadnicze znaczenie dla możliwości sfinansowania zobowiązań zaciąganych do wysokości planu wydatków oraz przestrzegania obowiązującego wskaźnika stosunku zadłużenia do wykonanych dochodów (wynoszącego 60%), jak i wskaźnika spłat w stosunku do planowanych dochodów (wynoszącego 15%). W opisywanym przypadku zagrożenia w zakresie przestrzegania wymienionych wskaźników w 2011 r. nie wystąpiły. Należy jednakże zwrócić uwagę, że według danych rocznego sprawozdania Rb-NDS za 2011 r. planowana wartość w wierszu „finansowanie” wynosiła 244.534.944 zł, zaś wykonanie „finansowania” stanowiło kwotę 203.197.556,47 zł (przy faktycznym deficycie wynoszącym 197.291.675,96 zł), tj. zapewniało pokrycie kwoty deficytu. Jednocześnie nadwyżka „finansowania” wynosiła 5.905.880,51 zł. Podkreślenia wymaga, że gdyby nie uchwalono wydatków niewygasających w kwocie 40.000.000 zł (których przyjęcie nie miało – jak wskazano – oparcia w harmonogramie umownym), faktyczny deficyt byłby mniejszy i wynosiłby 157.291.675 zł. Wówczas nadwyżka finansowania wynosiłaby 45.905.881 zł. Na tej podstawie można wysunąć wniosek o zaciągnięciu zobowiązań zaliczanych do długu ponad potrzeby wynikające z faktycznej konieczności opłacenia wydatków i sfinansowania rozchodów w 2011 roku, w tym na zadanie „Poprawa jakości funkcjonowania systemu transportu publicznego…”. Fakt przeznaczenia części przychodów na przedmiotowe zadanie potwierdzono m.in. w objaśnieniach do uchwały Nr XVIII/170/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany WPF na lata 2011-2023 w części dotyczącej finansowania deficytu, w której wskazano, że zakładany wówczas deficyt (w kwocie 270.199.126 zł) planowano pokryć kredytami i obligacjami, które miały zostać przeznaczone m.in. na zakup autobusów w ramach opisywanego wyżej projektu. Nadto należy dodać, że ze środków pozyskanych w wyniku zwiększenia zadłużenia miasta uchwalono wydatki niewygasające, których w 2012 r. nie zrealizowano. Poprzez zwrot tych środków na dochody uzyskano w 2012 r. dodatkowe dochody na kwotę 40.000.000 zł, co miało wpływ na obniżenie planowanych wskaźników zadłużenia. Planowany wskaźnik długu w 2012 r., na dzień uchwalenia budżetu na 2012 r., wynosił 53,86%, zaś wskaźnik spłat zadłużenia kształtował się na poziomie 13,44%. Według uchwały Nr XXIV/253/12 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 15 marca 1012 r. zmieniającej uchwałę w sprawie WPF na lata 2012-2037 (uwzględniającej już wzrost dochodów związany z przeniesieniem środków niewykorzystanych na niewygasające wydatki) wskazane wskaźniki uległy zmniejszeniu do 52,06% i 13% - str. 253-254 protokołu kontroli.

Ustalono, że badana jednostka – w związku z brakiem płynności finansowej – w trakcie 2011 r. dokonywała przejściowych „zapożyczeń” środków pieniężnych na finansowanie budżetu z innych rachunków bankowych, tj. rachunków środków depozytowych i rachunku ZFŚS. „Pożyczki” wystąpiły w datach: 5 maja na kwotę 3.267.000 zł (zwrot 9 maja), 2 czerwca na kwotę 4.460.000 zł (zwrot 8 czerwca) i 3 października na kwotę 2.900.000 zł (zwrot 5 października). Stwierdzono ponadto, że w dniu 20 lutego 2012 r. z konta środków na wydatki niewygasające przelano tytułem „zapożyczenia” sumę 4.000.000 zł na rachunek podstawowy budżetu. Zwrotu środków na rachunek wydatków niewygasających dokonano w dniu 22 lutego 2012 r. Dane wyciągu bankowego z tego dnia wskazują ponadto na zwroty „zapożyczonych” środków z innych rachunków bankowych, a mianowicie: w kwocie 300.000 zł z rachunku depozytów (pobranych 9 lutego), w kwocie 500.000 zł z rachunku ZFŚŚ (pobranych 7 lutego) i w kwocie 1.100.000 z rachunku depozytów (pobranych 8 lutego).

Zapożyczenia takie należy uznać za nielegalne w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, wskazujących rodzaje środków publicznych oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych, a także przepisów ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 592 ze zm.) stanowiących, że środki funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną – str. 30-31 i 80 protokołu kontroli.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w 2012 r. problemowe kontrole gospodarki finansowej w trzech jednostkach organizacyjnych miasta: Przedszkolu Samorządowym Nr 55 z Oddziałami Integracyjnymi, Zespole Szkół Nr 4 i VI Liceum Ogólnokształcącym. Do kierowników tych jednostek (oprócz VI LO) skierowane zostały już wystąpienia pokontrolne, których egzemplarze przekazałem Panu Prezydentowi. Wystąpienie do dyrektora LO zostanie wystosowane w bieżącym miesiącu. Z ustaleń zawartych w protokołach kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Prezydenta. W trakcie kontroli stwierdzono bowiem, że wszystkie zbadane jednostki nieterminowo opłacały składki ZUS (przypadki opóźnień w zapłacie składek stwierdzono w 2011 r. oraz w lutym 2012 r.). Za nieterminową płatność składek ZUS koszty odsetek w łącznej wysokości 215,46 zł (w tym 44 zł w 2011 r. i 171,46 zł w 2012 r.) poniosło jedynie VI LO. Jak wynika z ustaleń kontroli przyczyną nieterminowego opłacania składek ZUS był brak środków na rachunkach bieżących jednostek spowodowany nieprzekazaniem z budżetu miasta środków na wydatki w czasie umożliwiającym terminowe uregulowanie tych zobowiązań. Wskutek braku na rachunkach bieżących środków na opłatę składek ZUS dwie z wymienionych jednostek celem dokonania zapłaty dokonały „zapożyczeń” z rachunków zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (Przedszkole Samorządowe Nr 55 i VI LO). Należy wskazać, że na działania takie wyraził przyzwolenie dyrektor Departamentu Edukacji, Kultury i Sportu Urzędu Miejskiego, który w piśmie wystosowanym w dniu 6 czerwca 2011 r. do dyrektorów szkół i placówek oświatowych poinformował o obowiązku opłaceniu składek ZUS ze środków będących w posiadaniu placówki.

Brak wystarczających środków na rachunku bieżącym był także powodem uregulowania po terminie płatności przez Zespół Szkół Nr 4 zobowiązań wynikających z dwóch faktur PGNiG oraz jednej Zakładu Energetycznego. Faktury na łączną kwotę 17.088,52 zł zostały opłacone w dniu 27 grudnia 2011 r., tj. w dniu wpływu środków na wydatki z budżetu miasta (koszty odsetek nie wystąpiły). Ponadto z powodu braku środków finansowych VI LO opłaciło z opóźnieniem fakturę wystawioną przez MPEC na kwotę 24.404,39 zł. Wskutek opóźnienia w zapłacie MPEC w dacie 31 grudnia 2011 r. wystawił notę odsetkową na kwotę 43,46 zł, po czym w dniu 17 stycznia 2012 r. umorzył odsetki.

Podczas kontroli problemowej przeprowadzonej w VI LO w Białymstoku stwierdzono ponadto, że w grudniu 2011 r. (1, 5 i 9 dnia tego miesiąca) szkoła zrealizowała wydatki z tytułu wynagrodzeń i pochodnych nie znajdujące pokrycia w planie finansowym na kwotę łączną 242.958,17 zł, głównie w rozdz. 80120 „Licea ogólnokształcące”, par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” – 203.673,55 zł i par. 4110 „Składki na ubezpieczenie społeczne” – 38.484,96 zł. Ustalenia kontroli wykazały, że wniosek w sprawie zmiany planu finansowego umożliwiającej terminowe opłacenie wynagrodzeń i pochodnych został złożony przez dyrektora Liceum w Departamencie Edukacji, Kultury i Sportu w dniu 18 listopada 2011 r. Środki finansowe niezbędne do zapłaty wynagrodzeń i pochodnych wpłynęły na rachunek bankowy jednostki w dniach 1, 5 i 9 grudnia 2011 r. Informację o zmianie planu finansowego jednostka otrzymała jednakże z Departamentu Edukacji, Kultury i Sportu dopiero w dniach 12 i 19 grudnia 2011 r. W pismach skierowanych do Liceum zawarto stwierdzenia następującej treści: Departament Edukacji, Kultury i Sportu Urzędu Miejskiego w Białymstoku przekazuje plan finansowy placówki w rozdz. 80120 na dzień (np.) 12 grudnia 2011 r. Informacje nie zawierały danych na temat dat podjęcia przez organ stanowiący bądź Pana Prezydenta decyzji o zmianach w budżecie miasta. Stwierdzono, że w okresie pomiędzy wnioskiem dyrektora Liceum o zmianę planu a zawiadomieniami pochodzącymi z 12 i 19 grudnia 2011 r. dokonano 3 zmian w budżecie miasta w rozdz. 80120: zarządzeniem Pana Prezydenta z dnia 30 listopada 2011 r. oraz uchwałami Rady Miejskiej z 28 listopada 2011 r. i z 16 grudnia 2011 r.

Zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616), zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia samorządowe jednostki budżetowe o dokonanych zmianach planu dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Zawiadomienia stanowią podstawę dokonania zmian w planach finansowych jednostek budżetowych. W omawianym przypadku zawiadomienia przekazano odpowiednio 12 i 14 dni od zmiany planu (pismo z 12 grudnia) oraz 3 dni od zmiany planu (pismo z 19 grudnia), przy czym każdorazowo zawiadomienia miały miejsce po datach, w których zgodnie z odrębnymi przepisami musiała wystąpić wypłata wynagrodzeń (poniesienie wydatków). Stwierdzone odstępy pomiędzy datami dokonania zmian planu a datami zawiadomień w kontekście obowiązku terminowej wypłaty wynagrodzeń świadczą o opieszałości Departamentu Edukacji, Kultury i Sportu zobowiązanego na mocy postanowień Regulaminu Organizacyjnego Urzędu do prowadzenia spraw związanych z planowaniem i realizacją planów finansowych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych miasta.

Analiza ponoszenia przez Urząd Miejski wydatków pod kątem zgodności z planem finansowym również wykazała przypadki przekroczenia limitów. Stwierdzono je w rozdz. 60004, par. 4300 „Zakup usług pozostałych” na łączną kwotę 2.155.885,94 zł. W przyjętym do kontroli miesiącu grudniu 2011 r. we wskazanej podziałce klasyfikacji budżetowej dwukrotnie dokonano zwiększenia planu wydatków – uchwałą Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia o kwotę 1.030.000 zł oraz zarządzeniem Pana Prezydenta z dnia 30 grudnia 2011 r. o 2.400.000 zł. Po zmianie planu dokonanej uchwałą Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia plan wydatków kształtował się na poziomie 87.018.120 zł i obowiązywał w tej wysokości do 30 grudnia, a wykonanie na dzień 16 grudnia 2011 r. wynosiło 85.951.133,47 zł.

Suma wydatków poniesionych w okresie od 17 do 29 grudnia 2011 r. ukształtowała się na poziomie 3.222.872,47 zł, a więc była wyższa od ustalonego planu o 2.155.885,94 zł. Ustalono, że na przekroczenie składało się opłacenie 15 faktur pochodzących z okresu od 20 listopada do 8 grudnia 2011 r., a opłaconych w dniach od 21 do 29 grudnia tego roku. Podkreślenia wymaga dodatkowo, że w 4 przypadkach zobowiązania wynikające z faktur uiszczone zostały po terminie zapłaty. Komórką, która dokonywała autoryzacji faktur pod względem merytorycznym oraz do zapłaty był Zarząd Białostockiej Komunikacji Miejskiej; z jego ramienia podpisy akceptujące do wypłaty złożyli B. Prokop – dyrektor i J. Wyszkowski – z-ca dyrektora. Każdorazowo obok podpisów kierownictwa Zarządu BKM faktury opatrzone były także podpisami Skarbnika Miasta lub głównego księgowego Urzędu. Autoryzacja faktur pod względem merytorycznym i ich zatwierdzenie do wypłaty miało miejsce do dnia 15 grudnia 2011 r. (a więc jeszcze przed zmianą planu uchwałą Rady).

Przedstawiony stan faktyczny świadczy o naruszeniu podstawowej zasady dokonywania wydatków, wymagającej ponoszenia ich w granicach limitów określonych w planie finansowym – art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 2, art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Do jej naruszenia doszło pomimo wdrożenia w Urzędzie informatycznego systemu Obsługi Wydatków Budżetowych (WYBUD) mającego na celu m.in. monitorowanie wydatków pod kątem zgodności z planem finansowym. W programie dokonywana jest bezzwłoczna rejestracja faktur i rachunków sprawdzonych pod względem formalno-rachunkowym, merytorycznym i zatwierdzonych do wypłaty; w momencie rejestracji dowodu uzyskiwane są informacje, czy wydatki mają pokrycie w obowiązującym planie finansowym. Opisane przypadki przekroczeń planu wydatków świadczą o tym, że prowadzona rejestracja w systemie nie przekłada się na niemożność dokonania wydatku nieobjętego planem finansowym. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik wskazała m.in.: (…) system WYBUD całkowicie zabezpiecza wydatkowanie środków zgodnie z planem finansowym dysponenta budżetu. Niestety zdarzyły się pojedyncze przypadki przedkładania przez pracowników departamentu dyspozycji i faktur do zapłaty bez zabezpieczonych środków finansowych we wskazanej na dokumencie klasyfikacji budżetowej. Pracownicy Departamentu Rachunkowości przyjmowali dyspozycje do zapłaty. Dodano, że przekroczenia planu finansowego były kilkudniowe i były uregulowane w miesięcznych okresach sprawozdawczych. Biorąc pod uwagę ilość przedkładanych do podpisu dokumentów odpowiedzialnych za plan finansowy dysponentów części budżetu Dyrektorów Departamentów i Biur oraz zabezpieczenie (100%) wynikające z funkcjonowania podsystemu WYBUD przyjmuję, że kwota zobowiązania mieści się w planie finansowym. Każdy dokument przedkładany do wypłaty ma nadany numer z podsystemu WYBUD. Przy tak dużej ilości dokumentów przedkładanych do podpisu mogłam przeoczyć brak identyfikatora WYBUD na dokumencie.

Przy okazji kontroli opisywanego zagadnienia wykazano niejednoznaczność procedur obowiązujących w Urzędzie w kontekście przypisania odpowiedzialności za przekroczenie planu finansowego, Nie ma bowiem możliwości precyzyjnego wskazania na jakim etapie i przez kogo następuje decydujące potwierdzenie zgodności wydatku z planem finansowym. Wątpliwości na tle obowiązujących regulacji wewnętrznych oraz rozbudowanej struktury organizacyjnej i kompetencyjnej budzi przede wszystkim fakt, czy potwierdzenie zgodności z planem następuje w momencie zatwierdzania dowodów pod względem merytorycznym czy też akceptowania do wypłaty. Zagadnienie kontroli dowodów księgowych uregulowane zostało w rozdziale III Instrukcji obiegu dokumentów. W pkt 3 ppkt 3 odnoszącym się do kontroli merytorycznej wskazano, że polega ona m.in. na sprawdzeniu czy planowana operacja gospodarcza została ujęta w zatwierdzonym planie finansowym (dokonuje jej dyrektor właściwej jednostki organizacyjnej lub upoważniony pracownik – w zakresie nieprawidłowości opisanej powyżej kontrola merytoryczna faktur przeprowadzona została przez 7 upoważnionych pracowników Zarządu BKM). Dodano, że dowody sprawdzone pod względem merytorycznym oraz formalnym i rachunkowym podlegają zatwierdzeniu do wypłaty przez dyrektorów jednostek organizacyjnych Urzędu lub osoby upoważnione oraz wymagają ostatecznego zatwierdzenia do wypłaty przez Skarbnika bądź osoby upoważnione (pkt 9; należy wskazać, że stosownie do przepisów art. 54 ustawy o finansach publicznych do obowiązków głównego księgowego należy wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi, co nie jest jednoznaczne z upoważnieniem do dokonywania wydatków ze środków publicznych, czyli wyrażaniem woli w kwestii rozporządzania środkami finansowymi, zastrzeżonym do kompetencji kierownika jednostki). Dalej zawarto stwierdzenie, że złożenie podpisu przez Skarbnika Miasta oznacza, że wydatek mieści się w planie budżetu oraz zapewnione są środki finansowe na pokrycie zobowiązań wynikających z operacji gospodarczej (pkt 11). Wskazano, ze jeżeli Skarbik lub osoba upoważniona ujawni, że podjęto zobowiązanie nie mające pokrycia w budżecie miasta odmawia jego podpisania. Dodatkowo w rozdz. IV pkt 5 ppkt 8 przywołanej Instrukcji postanowiono, że faktury po dokonaniu kontroli merytorycznej, zakwalifikowaniu do odpowiedniej podziałki klasyfikacji budżetowej oraz zatwierdzeniu do wypłaty przez dyrektora, przekazywane są niezwłocznie do Referatu Realizacji Wydatków Budżetowych. Zastrzeżono, że decyzję o realizacji dowodu do zapłaty podejmuje Skarbnik Miasta lub inna upoważniona osoba, zatwierdzając go ostatecznie do zapłaty. Z kolei rozdział VII pkt 5 „Kontrola wydatków budżetowych i innych dyspozycji środkami pieniężnymi” zawiera m.in. stwierdzenia oparte na regulacjach art. 54 ustawy o finansach publicznych: do obowiązków Skarbnika i głównego księgowego w zakresie kontroli dyspozycji środkami pieniężnymi należy dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym; wstępna kontrola realizowana jest po sprawdzeniu operacji finansowej lub gospodarczej przez pracownika merytorycznego.

Analiza terminowości regulowania zobowiązań przez Urząd Miejski wykazała nieprawidłowości, podobnie jak w jednostkach oświatowych. Stwierdzono, że z opóźnieniem opłacono m.in. faktury KPKM sp. z o.o. na łączną kwotę 1.146.873,75 zł (opóźnienia od 8 do 19 dni) oraz KPK sp. z o.o. na łączną sumę 1.064.044,68 zł (opóźnienia od 7 do 14 dni) wystawione w dniu 31 grudnia 2011 r. z terminem płatności do 2 lutego 2012 r. Faktury zostały zatwierdzone przez komórkę merytoryczną i przekazane do Departamentu Rachunkowości w terminie umożliwiającym dokonanie zapłaty w wymaganym czasie. Opóźnienie w zapłacie nie skutkowało uiszczeniem odsetek – str. 56-58 protokołu kontroli. W następstwie nieterminowego regulowania zobowiązań badana jednostka poniosła natomiast koszty odsetek za zwłokę na rzecz m.in.: MPEC sp. z o.o. w wysokości 121,23 zł (w związku z opóźnieniem w zapłacie 7 faktur pochodzących z lutego, marca i września 2011 r.), PGE Obrót S.A. w wysokości 54,92 zł (w związku z opóźnieniem w zapłacie 6 faktur). Czynności kontrolne wykazały też uchybienie terminowi uiszczenia wpłaty do budżetu państwa na poczet części równoważącej subwencji ogólnej dla powiatów za miesiąc czerwiec 2011 r. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) termin przekazania należnej wpłaty w wysokości 134.808,33 zł upływał 15 czerwca, zaś jej uiszczenie miało miejsce w dacie 22 czerwca 2011 r. Odsetki za zwłokę wyniosły 310 zł – str. 50-52 i 55-56 protokołu kontroli.

Koszty odsetek za zwłokę zostały poniesione także w dniu 2 marca 2011 r. na rzecz Bianor sp. z o.o. w wysokości 13.633,97 zł. Odsetki ustawowe firma Bianor naliczyła w związku z nieterminową wypłatą wadium wniesionego w kwocie 580.000 zł w przetargu z dnia 14 grudnia 2010 r. na zbycie nieruchomości Nr 767/21 położonej w Białymstoku na terenie Podstrefy Białystok Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W wyniku dokonanej przez kontrolujących analizy stanu faktycznego stwierdzono, że powodem powstania kosztów odsetek było błędne opracowanie przez SSSE specyfikacji i zaproszenia do składania ofert, w których nie wymagano, aby oferowana w przetargu cena była wyższa od ceny wywoławczej, tj. spełniała warunek określony w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Mimo, że w przetargu wpłynęła oferta w wysokości ceny wywoławczej, doszło do zatwierdzenia w dniu 14 grudnia 2010 r. przetargu obarczonego wadą, zamiast stwierdzenia wyniku negatywnego. Dopiero uchwałą Zarządu SSSE z dnia 11 lutego 2011 r. postanowiono, że w wyniku ponownej oceny ofert odbyty przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, co uzasadniało zwrot wadium na podstawie § 4 ust. 7 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.), który stanowi, że wadium zwraca się niezwłocznie, nie później niż 3 dni od m.in. dnia zakończeniu przetargu wynikiem negatywnym. Zwrotu wadium dokonano w dniu 21 lutego 2011 r. (10 dni od momentu podjęcia uchwały przez Zarząd SSSE). Nota odsetkowa firmy Bianor obejmowała okres od dnia przetargu, tj. od 14 grudnia 2010 r. Podkreślenia wymaga, że otwarcia pisemnych ofert i ich oceny w dniu przetargu dokonywała 5-osobowa komisja, w skład której wchodziło 2 przedstawicieli Urzędu Miejskiego.

W zakresie podstaw organizowania przetargów przez SSSE stwierdzono, że w dniu 4 października 2010 r. zawarta została umowa między miastem Białystok a SSSE, na mocy której Pan Prezydent zlecił zarządzającemu organizowanie i przeprowadzanie przetargów na zbycie nieruchomości położonych na terenie Białegostoku w Podstrefie – zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 42, poz. 274 ze zm.). Przewidziano w niej, że do obowiązków SSSE należy m.in. przygotowanie specyfikacji oraz przygotowanie i przeprowadzenie łącznego przetargu na zbycie nieruchomości. Z tytułu wykonywania czynności określonych umową przewidziano należne SSSE wynagrodzenie w postaci prowizji od sprzedanych nieruchomości (prowizja SSSE w przypadku nieruchomości nr 787/21 zbytej ostatecznie w czerwcu 2012 r. w wyniku III przetargu wyniosła 327.487,50 zł). W treści porozumienia wskazano ponadto, że w sprawach nieuregulowanych zastosowanie mają przepisy k.c. i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodano, że miastu przysługuje prawo rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym w przypadku naruszenia przez SSSE jej postanowień, w szczególności przeprowadzenia przetargu niezgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i jej przepisami wykonawczymi. Należy wskazać, że ogólne skutki niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania określają przepisy art. 471 k.c. stanowiące, że dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Fakt zapłaty przez miasto Białystok odsetek w związku z nieprawidłowym zorganizowaniem i przeprowadzeniem przetargu przez SSSE należy uznać za wyrządzenie szkody, której wyrównanie powinno obciążyć SSSE. Nie stwierdzono działań miasta w celu naprawienia szkody – str. 52-55 protokołu kontroli.

W zakresie podstawy ujętych w uchwale budżetowej rozliczeń między budżetem miasta a zakładami budżetowymi badaniu poddano prawidłowość udzielenia i rozliczenia dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego Cmentarz Miejski. Stwierdzono, że jej wysokość w 2011 r. wyniosła 450.000 zł (wykonanie równe planowi). Zgodnie z art. 219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jednostkowa stawka dotacji ustalona została przez organ stanowiący – początkowo jako dopłata do utrzymania 1 m² powierzchni użytkowej Cmentarza w wysokości 1,57 zł (uchwała Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2010 r.). W trakcie roku zwiększono ją do kwoty 2,47 zł/m² uchwałą Rady z dnia 28 listopada 2011 r., po czym uchwałą Rady z dnia 16 grudnia 2011 r. zmniejszono do wysokości 2,02 zł za 1m². Pomimo, że podstawą ustalenia wysokości dotacji było utrzymanie jednostki powierzchni użytkowej cmentarza, z rozliczenia dotacji wynika, że w istocie służyła ona tylko wyrównaniu poziomu przychodów i kosztów zakładu, stanowiąc formę niedozwolonego (podmiotowego) zasilania finansowego samorządowego zakładu budżetowego. Powyższe stwierdzenie znajduje umocowanie zwłaszcza w fakcie zwrotu przez Cmentarz kwoty 121.307,12 zł, jako niewykorzystanej części dotacji przedmiotowej. Kwota dotacji do zwrotu wyliczona została jako różnica między otrzymaną dotacją (450.000 zł) a kwotą pokrywającą niedobór środków obrotowych Cmentarza (wynoszącą według sprawozdania Rb-30S 328.762,88 zł). Przy ustalaniu kwoty dotacji przedmiotowej faktycznie wykorzystanej zastosowano ponadto podział na Cmentarz przy ul. Wysockiego w Białymstoku i Cmentarz w Karakulach (pomimo, że przy jej kalkulowaniu powierzchnia obu cmentarzy liczona była łącznie). Stawka dotacji za 1 m² utrzymania powierzchni w pierwszym przypadku została przyjęta jako 1,63 zł (przy przyjętej w uchwale budżetowej 2,02 zł), zaś w drugim 1,20 zł (przy zaplanowanej 2,02 zł). Pomijając podział na poszczególne cmentarze, jej wysokość według rozliczenia stanowiła kwotę 1,47 zł i różniła się od uchwalonej przez Radę. W rozliczeniu dotacji A. Sokołowski (kierownik zakładu) wskazał, że niewykorzystana dotacja wynika z wyższego stanu środków własnych i poniesienia niższych kosztów niż zakładano w kalkulacji dotacji. Dane zawarte w rozliczeniu świadczą o zatwierdzeniu przez dotującego rozliczenia według innej stawki niż uchwalona przez Radę Miejską, ponieważ objęta dotowaniem liczba jednostek powierzchni cmentarzy nie uległa zmianie w trakcie roku. Okazany druk rozliczenia dotacji został zatwierdzony przez: inspektora, kierownika Referatu Ekonomicznego oraz dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej (jednostki organizacyjnej Urzędu zobowiązanej do „nadzoru ekonomicznego” nad Cmentarzem Miejskim), Zastępcę Prezydenta A. Sosnę (nadzorującego Departament), Zastępcę Prezydenta A. Polińskiego (pełniącego obowiązki Prezydenta w czasie nieobecności Pana Prezydenta) oraz Skarbnika Miasta S. Kozłowską. Wskazania wymaga brak wewnętrznego uregulowania procedury przyjęcia rozliczenia dotacji. Niejednoznaczne jest ponadto znaczenie poszczególnych podpisów złożonych na rozliczeniu – ich ilość nie pozwala na ustalenie osoby odpowiedzialnej za ostateczne zatwierdzenie rozliczenia dotacji – str. 292-298 protokołu kontroli.

Dochody budżetowe

W wyniku kontroli prawidłowości zbywania nieruchomości (przeprowadzonej na próbie 5 sprzedaży) stwierdzono 3 przypadki braku w wykazach nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży informacji wymaganych przepisem art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących terminów złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Ponadto, że w 2 postępowaniach przetargowych na zbycie nieruchomości zaniechano pisemnego poinformowania nabywców o terminie i miejscu zawarcia umowy, gdyż – jak wynika z okazanych notatek służbowych – zawiadomienia dokonywano drogą telefoniczną. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto, w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymania wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2) – str. 104-113 protokołu kontroli. Wskazania wymaga, że obie nieprawidłowości były przedmiotem wystąpienia pokontrolnego wystosowanego do Pana Prezydenta na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej.

Kontrola zagadnienia ustalania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), wykazała, że w niektórych przypadkach działania i zaniechania pracowników Urzędu uniemożliwiły pozyskiwanie dochodów z tego źródła – str. 118-125 protokołu kontroli. Badaniem objęto ustalanie opłat na podstawie zmiany planu zagospodarowania dla części osiedla Bacieczki uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 21 maja 2007 r., która weszła w życie 30 lipca 2007 r. i przewidywała ustalanie opłaty planistycznej według stawki wynoszącej 30% wzrostu wartości nieruchomości. Kontrola wykazała, że mimo 10 przypadków zbycia po zmianie planu nieruchomości objętych zmianą planu, dochody z tytułu renty planistycznej nie były ustalane. Szczegółową kontrolą objęto dwa przypadki, w których powodem odstąpienia od naliczenia opłaty był „brak zmiany przeznaczenia” uzasadniany faktem wydania dla przedmiotowych nieruchomości, przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy. Badane przypadki dotyczyły zbycia:

- w dniu 13 maja 2010 r. niezabudowanej nieruchomości nr 412/1 o pow. 0,1853 ha oraz zabudowanej nieruchomości nr 413/1 o pow. 0,2177 ha położonych przy ul. Narodowych Sił Zbrojnych za cenę 1.600.000 zł,

- w dniu 18 grudnia 2008 r. niezabudowanej nieruchomości nr 390/62 o powierzchni 0,1000 ha położonej przy ul. Miętowej za kwotę 210.000 zł.

W pierwszym przypadku (działki nr 412/1 i 413/1) decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 23 marca 2007 r. (uprawomocniła się w dniu 5 kwietnia 2007 r.), zaś uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło – jak wyżej wskazano – 21 maja 2007 r. Wniosek w sprawie wydania decyzji został przedłożony 29 września 2006 r., tj. po podjęciu przez Radę Miejską uchwały z dnia 25 sierpnia 2003 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Fasty-Bacieczki, w obrębie którego znajdują się działki objęte decyzją. Według postanowień planu zagospodarowania przestrzennego działki znalazły się w obszarze oznaczonym symbolami 10U, UC, E przeznaczonym pod zabudowę usługową, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m² wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami i zielenią urządzoną.

Odnośnie nieruchomości o nr 390/62 decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 10 stycznia 2007 r. (w oparciu o wniosek dotyczący realizacji budynku usługowego branży samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą przedłożony w dacie 24 listopada 2006 r.). Uprawomocnienie decyzji nastąpiło w dniu 5 lutego 2007 r. W dniu 7 marca 2008 r. stwierdzono zaś wygaśnięcie przedmiotowej decyzji m.in. ze względu na niezgodność z ustaleniami planu.

Należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można było zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (obecnie okres ten wynosi 9 miesięcy). W przywołanym przepisie przewidziano ponadto, że organ wykonawczy gminy podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W opisanych przypadkach postępowania można było zawiesić maksymalnie odpowiednio do 29 września i 25 listopada 2007 r., co skutkowałoby wejściem w życie planu w czasie zawieszenia i umożliwiłoby wszczęcie postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej z powodu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w wyniku uchwalenia planu.  

Z tez zawartych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011 r. (II SA/Łd 1077/10) wynika, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zwieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W sytuacji, gdy prace nad opracowaniem planu są zaawansowane, tzn. podjęta jest już uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu i powstał projekt planu, zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy uznać za uzasadnione. Władztwo planistyczne zostało zastrzeżone radzie gminy, która ma kompetencje do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego. Zawieszenie postępowania o wydanie warunków zabudowy celem kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych, jest uzasadnione prymatem planu miejscowego. Ustosunkowując się do kwestii zaniechania zawieszenia postępowania dyrektor Departamentu Urbanistyki P. Firsowicz stwierdził m.in.: prowadząc przedmiotowe postępowania tut. organ rozważał kwestię możliwości ich zawieszenia, mając na uwadze ówczesny etap prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ocenił, iż procedura związana z opracowaniem planu nie zostanie zakończona do momentu, kiedy decyzje winny zostać wydane, tj. w przypadku inwestycji przy ul. Jana Pawła 88 – do końca marca 2007 r. i inwestycji przy ul. Miętowej – w styczniu 2007 r. Ponadto przed podjęciem decyzji w przedmiocie ewentualnego zawieszenia postępowań organ dokonał wstępnej oceny materiałów planistycznych pod kątem zgodności lub kolizji z wnioskowanymi inwestycjami. (…) wynikało z nich, iż zamierzenia inwestycyjne nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w projekcie planu miejscowego. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2010 r. (sygn. akt II SAIBk 744/09) dodał, iż fakultatywność zawieszenia, na co wskazuje zwrot w art. 62 ust. 2 „można zawiesić”, nie powinna jednak być interpretowana jako przyznanie organowi administracyjnemu nieograniczonej swobody decydowania o czasowym wstrzymaniu biegu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie uprawnia też go do automatycznego wstrzymania czynności procesowych z uwagi na możliwą lub zainicjowaną procedurą planistyczną. Należy wskazać, że tezy zawarte w przywołanym wyroku różnią się od zacytowanych wyżej wniosków wynikających z wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011 r. Poza tym występuje znacząca zbieżność terminów wydania decyzji o warunkach zabudowy (10 stycznia i 27 marca 2007 r.) i podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu (21 maja 2007 r.), co świadczy o zaawansowaniu procedury planistycznej w czasie wydawania decyzji. Nie pozwala to zgodzić się ze stwierdzeniem (zawartym w wyjaśnieniu), że zachodziło realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostałyby zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można było zawiesić postępowania.

Nieprawidłowości stwierdzono w obszarze ustalania opłat adiacenckich. Część z nich dotyczyła nieruchomości nr 412 i 413 (opisanych powyżej), w stosunku do których w dniu 21 maja 2009 r. wydano ostateczną decyzję o podziale. Pomimo, że wartość i charakter nieruchomości uzasadniały naliczenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowne czynności w celu jej ustalenia nie zostały podjęte. W wyjaśnieniu w tej sprawie zastępca dyrektora Departamentu Skarbu E. Kasprowicz wskazała, że odstąpiono od ustalenia opłaty z względu na fakt, iż wzrost wartości nieruchomości nie wstępuje, a koszty postępowania są dość znaczne (koszt wyceny dla potrzeb określenia wzrostu wartości z tytułu podziału kształtuje się w granicach 2000 – 2500 zł). (…) Zlecanie wyceny z tytułu podziału na dwie działki w ok. 150 przypadkach będzie stanowić koszt ok. 300.000 zł rocznie. Brak wpływów z tytułu opłaty adiacenckiej spowoduje w budżecie jedynie wygenerowanie kosztów, co za tym idzie brak realizacji założeń budżetowych oraz zarzut braku racjonalnego wydatkowania środków publicznych (koszty poniesione na sporządzenie operatów szacunkowych nie pokryte wpływem po stronie dochodów (…). Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać na tezy uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 lipca 2009 r. (II SA/OI 581/09), w którym Sąd wskazał, że Kwestię wzrostu wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego (...) Gdyby bowiem ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, że na skutek podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu jej wartości, bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie postępowania na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zatem stwierdzić, że dokonywanie wycen wzrostu wartości nieruchomości (chociażby reprezentatywnych dla danej grupy nieruchomości, ich położenia czy przeznaczenia) jest niezbędne, ponieważ tylko w ten sposób można ustalić czy faktycznie nastąpił wzrost i w jakiej wysokości. Niedokonanie wyceny uniemożliwia rzetelne określenie przez gminę zasadności wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej – str. 121-122 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli dotyczące opłat adiacenckich prowadzą do wniosku o opieszałości działań Departamentu Skarbu w zakresie wszczynania postępowań o naliczenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomści spowodowanego jej podziałem i prowadzenia postępowań już wszczętych. Skutkuje to utratą należnych miastu dochodów, ponieważ zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość ustalenia opłaty istnieje w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Na przykładzie dwóch postępowań (dotyczących podziału działek o nr 258/15 – decyzji o podziale stała się ostateczna w dniu 27 stycznia 2009 r i nr 295/20 – decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu 17 kwietnia 2009 r.) stwierdzono, że decyzje ustalające opłatę zostały wydane odpowiednio: 18 stycznia 2012 r. na kwotę 41.583 zł (na 10 dni przed upływem 3-letniego terminu) i 14 marca 2012 r. na kwotę 47.842,80 zł (34 dni przed upływem 3-letniego terminu). Wszczęcie postępowań w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w pierwszym przypadku miało miejsce w dniu 22 grudnia 2011 r. (tj. po upływie dwóch lat i 11 miesięcy od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna), zaś w drugim w dniu 23 grudnia tego roku (tj. po upływie 2 lat i 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna). W obu zbadanych sprawach jednostka nie uzyskała dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej z powodu odwołań złożonych do SKO i – w konsekwencji – braku możliwości uprawomocnienia się decyzji przed upływem wskazanego 3-letniego okresu, co skutkowało umorzeniem postępowania na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy.

Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku o braku możliwości obciążenia opłatą z powodu zbyt późnego wszczęcia postępowania w sprawie jej naliczenia. Ustosunkowując się do tej kwestii E. Kasprowicz wskazała m.in., że działania mające na celu ustalenie opłat adiacenckich są podejmowane systematycznie, jednakże z uwagi na fakt dużej ilości dokonywanych podziałów na terenie Gminy Białystok oraz problemu z wyłonieniem rzeczoznawcy majątkowego w celu oszacowania ewentualnego wzrostu z tytułu dokonanego podziału, występują opóźnienia związane ze wszczęciem przedmiotowych postępowań. Należy wskazać, że wskazane w wyjaśnieniu problemy związane z wyłonieniem rzeczoznawcy majątkowego i przywołane przykłady nie dotyczyły wyceny działki nr 258/15. Stwierdzono, że rzeczoznawca majątkowy, który sporządził w dniu 20 czerwca 2011 r. operat szacunkowy określający wzrost wartości dla przedmiotowej nieruchomości został wyłoniony w przetargu, którego otwarcie nastąpiło 29 kwietnia 2011 r. Zlecenie wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego w przypadku tej decyzji podziałowej nastąpiło zatem po upływie 15 miesięcy do dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Od momentu sporządzenia wyceny wartości nieruchomości do dnia wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką upłynęło kolejnych 7 miesięcy. Powodem wydania decyzji dopiero w styczniu 2012 r. było, zdaniem E. Kasprowicz, stwierdzenie w operacie szacunkowym błędów pisarskich, które zostały skorygowane dopiero po kilkukrotnych próbach kontaktu z rzeczoznawcą. Dodatkowo powstały wątpliwości co do oceny wiarygodności danych operatu (wyrażone pismem z 24 listopada 2011 r.), które wyjaśniono w dniu 15 grudnia 2011 r. Podobne tezy zawarto w wyjaśnieniu odnosząycm się do drugiej decyzji objętej kontrolą (działka nr 295/20).

         Podkreślenia wymaga, że dokonane w 2009 r. podziały nieruchomości tylko w nielicznych przypadkach zakończyły się naliczeniem i wyegzekwaniem opłaty adiacenckiej. W sporządzonym w trakcie kontroli zestawieniu powody nieustalenia opłaty adiacenckiej opisane zostały jako:

a) podział na 2 działki - odstąpienie od ustalenia opłaty ze względu na fakt, iż nie występuje wzrost wartości nieruchomości, a koszty postępowania są dość znaczne; argumentowano, iż teza ta znajduje potwierdzenie w operatach szacunkowych, w których pomimo podziału nieruchomości o różnych powierzchniach nie wykazano wzrostu nieruchomości,

b) z uwagi na brak wyłonionego wykonawcy odstąpiono od zlecenia (krótki termin na wydanie decyzji),

c) z uwagi na krótki termin do naliczenia odstąpiono od zlecenia wyceny,

d) postępowanie zakończone decyzją umorzeniową w związku z upływem trzyletniego terminu.

Zastosowane rozróżnienie przypadków (określonych w pkt b i c), zdaniem E. Kasprowicz wynikało z tego, że w pierwszym przypadku w momencie weryfikacji decyzji podziałowych, stwierdzono, iż biorąc pod uwagę długotrwałe postępowanie przetargowe oraz czas realizacji umowy przez wykonawcę, organ I instancji nie ustali opłaty w 3-letnim terminie. Natomiast w drugim przypadku, w momencie weryfikacji przedmiotowych decyzji istniały problemy z wyłonieniem wykonawcy wobec czego, wstrzymano się ze zleceniem kolejnych wycen do momentu rozstrzygnięcia poprzednich postępowań. Podjęcie decyzji o odstąpieniu od zlecenia wycen argumentowano przyjętą w orzecznictwie zasadą, iż organ może odstąpić od nałożenia opłaty adiacenckiej, jeżeli istnieją uzasadnione powody m.in. względy ekonomiczne (w tym wypadku poniesienie znacznych kosztów na wycenę bez możliwości pokrycia ich dochodami z opłaty z uwagi na krótki termin do upływu 3-letniego terminu). Jako przyczynę umorzenia postępowań w związku z upływem trzyletniego terminu wskazano przedłużającą się procedurę administracyjną spowodowaną dużą ilością uwag właścicieli nieruchomości do postępowań, odwołań od decyzji, a wreszcie uchylaniem decyzji i przekazywaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na wyjaśnienie wątpliwości dotyczących wyceny nieruchomości.

Wskazanie konkretnej kwoty utraconych dochodów, w związku z powstrzymaniem się od działań w celu ustalania opłat adiacenckich lub opieszałym działaniem, uniemożliwia brak dokumentacji, w szczególności operatów szacunkowych wartości nieruchomości (w zakresie sytuacji określonych w pkt a, b i c). Skutkiem zaś postępowań niezakończonych decyzją ostateczną przed upływem 3-letniego terminu i następnie umorzonych (pkt d) była utrata przez budżet miasta dochodów na kwotę 377.365,20 zł (co wynika z zestawienia sporządzonego na potrzeby kontroli; ustalona kwota dotyczączy wyłącznie podziałów nieruchomości dokonanych w 2009 r.) – str. 130-141 protokołu kontroli.

Kontrola ustalania należności z tytułu zajęcia pasa drogowego pod rozkopy wykazała przypadki błędów w dokumentacji stanowiącej podstawę naliczania opłaty oraz braku dokumentacji. Z treści zezwoleń wynika, że zajmujący pas drogowy zobowiązany jest po zakończeniu robót powiadomić Zarząd Dróg i Inwestycji Miejskich o przywróceniu zajmowanego odcinka do poprzedniego stanu użyteczności, zaś zarządca drogi dokonuje komisyjnego odbioru odcinka pasa drogowego. Dzień podpisania protokołu jest dniem zwolnienia pasa drogowego. Przykład zezwolenia Nr 452/2011 z dnia 12 lipca 2011 r. wydanego dla Wodociągów Białostockich Sp. z o.o. wykazał, że protokół odbioru odcinka pasa drogowego zawierał nieczytelną datę (w związku z jej poprawianiem), co uniemożliwia stwierdzenie, czy opłata została wniesiona w prawidłowej wysokości. W zakresie zaś zezwolenia Nr 287/2011 z wydanego Olsztyńskiemu Przedsiębiorstwu Robót Inżynieryjnych „Inżynieria” S.A. (na okres od 6 do 30 czerwca 2011 r.) nie okazano protokołu zwolnienia zajmowanego terenu. Jednocześnie w dniu 1 lipca 2011 r. zostało wydane zezwolenie o tym samym numerze dla Wodociągów Białostockich Sp. z o.o. na okres do 31 lipca 2011 r. i naliczono opłatę w wysokości 26.040 zł. Komisyjnego odbioru odcinka pasa drogowego dokonano 3 sierpnia 2011 r., tj. 3 dni po terminie obowiązywania zezwolenia. Opierając się o treść zezwolenia, zgodnie z którym dniem zwolnienia pasa drogowego jest dzień podpisania protokołu, koszt dodatkowej opłaty, którą należało obciążyć Wodociągi wynosił 2.520 zł (210 m² x 4 zł/m² x 3 dni). W wyjaśnieniu wskazano, że inwestor telefonicznie poinformował w dniu 1 sierpnia 2011 r. ZDiIM o zakończeniu robót, zaś dwa następne dni oddzielające zgłoszenie od podpisania protokołu potraktowane zostały jako czas organizacyjny na dopełnienie formalności – str. 148-150 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Pan Prezydent. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Weryfikacja działań organu podatkowego związanych z prowadzaniem kontroli podatkowych wykazała, że Urząd Miejski w Białymstoku w regulacjach wewnętrznych nie zawarł zasad przeprowadzania kontroli podatkowych i nie ustalił planu kontroli. Organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest sprawdzanie w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. W przepisach prawa podatkowego określono prawa i obowiązki kontrolującego i kontrolowanego, sposób prowadzenia czynności kontrolnych i ich dokumentowanie, czynności, jakie mogą wykonywać kontrolujący. Brak jest natomiast uregulowań dotyczących częstotliwości i zakresu kontroli, przez co należy uznać, że leży to w gestii organu podatkowego. Wyjątkiem są podatnicy będący przedsiębiorcami. W ich przypadku organ podatkowy dokonuje kontroli w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). W zakresie częstotliwości przeprowadzania kontroli należy również mieć na uwadze przepisy rozdziału 8 Ordynacji podatkowej, w którym uregulowane są kwestie dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego. W 2011 r. organ podatkowy przeprowadzał w ramach czynności sprawdzających oględziny u podatników w zakresie zgodności deklaracji ze stanem rzeczywistym. Nie wykorzystał jednak upoważnień ustawowych wynikających z art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. W kwietniu 2012 r. w Urzędzie przyjęto harmonogram przewidujący 11 kontroli podatkowych dotyczących przedmiotów i podstaw opodatkowania podatkami rolnym, leśnym i od nieruchomości – str. 195-196  protokołu kontroli. 

Analiza stanu faktycznego w zakresie realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej pozwoliła stwierdzić, że w 2011 r. na biletach opłaty targowej używanych do jej inkasa widniała następująca adnotacja, zawierająca nieaktualną (niekompletną) podstawę prawną: „Dzienna opłata targowa wg uchwały Nr VII/43/03 z dnia 31 marca 2003 roku”. W treści adnotacji nie uwzględniono uchwały Nr XV/154/03 z dnia 24 listopada 2003 roku, wprowadzającej zmiany do uchwały pierwotnej. Ponadto stwierdzono, iż organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli prawidłowości pracy inkasentów z wykorzystaniem wskazań art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. Brak działań w tym zakresie uchybia normom zawartym w treści art. 272 Ordynacji, którego przepisy zobowiązują organ podatkowy do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłat należności podatkowych, w tym również pobieranych przez płatników i inkasentów – str. 193-194 protokołu kontroli.

Wydatki budżetowe i zamówienia publiczne

Kontrola realizacji zamówienia publicznego na przeprowadzenie szkoleń okresowych w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy wykazała uchybienie w zakresie ustalenia wartości zamówienia. Na mocy postanowień regulaminu udzielania przez miasto Białystok zamówień, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 euro, stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia Pana Prezydenta z dnia 14 marca 2011 r., wartość zamówienia oblicza się w sposób zgodny z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Równowartość w euro wartości szacunkowej przedmiotowego zamówienia, wynoszącej 20.000 zł, przeliczono w oparciu o kurs w wysokości 3,389 zł, zamiast 3,839 zł (prawidłowo wartość zamówienia stanowiła 5.209,69 euro, a nie 5.901,44 euro) – str. 248–249 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków dokonywanych za pomocą kart płatniczych stwierdzono, że nie w pełni przestrzegano postanowień zarządzenia Pana Prezydenta z dnia 23 maja 2011 r. w sprawie zasad, sposobu i trybu przyznawania i korzystania ze służbowych kart płatniczych oraz zasad rozliczania płatności dokonywanych przy ich wykorzystaniu. W 18 przypadkach dowody księgowe potwierdzające dokonanie wydatków opłaconych za pomocą kart płatniczych zostały bowiem przekazane do Departamentu Rachunkowości z uchybieniem 7-dniowego terminu określonego. Ponadto stwierdzono, że na dwóch fakturach dokumentujących operacje finansowe dokonane za pomocą karty płatniczej nie zawarto adnotacji opłacono służbową karta płatniczą Nr … wymaganej przez § 7 przywołanego zarządzenia – str. 217–219 protokołu kontroli.

W odniesieniu do ponoszonych z budżetu miasta wydatków na wynagrodzenia nauczycieli, podczas kontroli problemowych przeprowadzonych w jednostkach oświatowych stwierdzono, że uchwałą Nr XLVIII/566/2005 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24 października 2005 r. obniżono tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin dydaktycznych dyrektorom szkół (zespołów) liczących 17 i więcej oddziałów do 3 godzin tygodniowo. Z postanowień przywołanej uchwały wynika także, że nauczycielom pełniącym stanowiska kierownicze w szkołach można przydzielić godziny ponadwymiarowe w wymiarze nie przekraczającym 3 godzin tygodniowo. Przepisy art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. W świetle przywołanych przepisów postanowienia uchwały dopuszczające 3 godziny ponadwymiarowe dla dyrektorów szkół (zespołów) liczących 17 i więcej oddziałów (przy obniżeniu obowiązkowego wymiaru do 3) nie znajdują umocowania prawnego. Ogólny zapis o możliwości realizacji przez dyrektora szkoły 3 godzin ponadwymiarowych (bez powiązania tej liczby z tygodniowym obowiązkowym wymiarem zajęć) zawarto także w § 16 ust. 2 Regulaminu wynagradzania nauczycieli przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25 października 2010 r.

Należy wskazać, że przyznanie nauczycielowi na stanowisku kierowniczym 3 godzin ponadwymiarowych nie naruszałoby postanowień art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tylko wówczas, gdyby obowiązkowy wymiar godzin nauczania nie był niższy niż 6 (w opisywanym przypadku wynosi on 3 godzony). Przepisy Karty Nauczyciela w art. 35 regulują kompleksowo zagadnienie dopuszczalnej liczby godzin ponadwymiarowych. W ustawie brak delegacji dla organu prowadzącego do odmiennego regulowania limitu godzin ponadwymiarowych.

Inwentaryzacja

         Kontrola postępowania na etapie rozliczenia inwentaryzacji – przeprowadzona w oparciu o próbę dotyczącą sprzętu komputerowego – wykazała, że rozliczenie niedoboru stwierdzonego w wyniku inwentaryzacji przeprowadzonej w drodze spisu z natury nie zostało należycie udokumentowane. Na podstawie protokołu stałej komisji inwentaryzacyjnej w sprawie rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych zdjęto ze stanu księgowego kont 011 „Środki trwałe” i 013 „Pozostałe środki trwałe” sprzęt komputerowy o łącznej wartości 340.341,55 zł, uznając jednocześnie niedobór za niezawiniony. Zgodnie z postanowieniami Instrukcji inwentaryzacyjnej (§ 10 ust. 5 pkt 3) wniosek co do sposobu rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych poprzez uznanie niedoborów za niezawinione może dotyczyć sytuacji, gdy ubytki spowodowane są zdarzeniami losowymi, na które osoba odpowiedzialna nie mogła mieć wpływu (co skutkuje brakiem podstaw do obciążenia osoby materialnie odpowiedzialnej). W przedmiotowym przypadku decyzja o zakwalifikowaniu części niedoborów jako niezawinione uzasadniana była likwidacją sprzętu w związku z jego zużyciem lub niesprawnością. Decyzję tę podjęto mimo braku należytego udokumentowania procesu likwidacji sprzętu. Zdaniem przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej M. Karpieszuka stwierdzone w drodze inwentaryzacji różnice były wynikiem nieusystematyzowania pewnych zasad i procedur przebiegu procesu likwidacji, a nie świadomego celowego działania. Mając powyższe na uwadze podjęto decyzję o ich zakwalifikowaniu jako niedobory niezawinione, gdyż na podstawie istniejących dokumentów jest możliwość udowodnienia rzeczywistej likwidacji sprzętu, co nie daje podstaw do obciążenia osoby materialnie odpowiedzialnej i uznania niedoborów za zawinione. Z obowiązujących regulacji wewnętrznych odnośnie likwidacji środków trwałych (rozdział 4, pkt 17 Instrukcji obiegu dokumentów finansowo-księgowych) wynika, że jest ona dokonywana na wniosek dyrektora jednostki organizacyjnej, która sprawuje nadzór nad składnikami majątkowymi tej jednostki lub Departamentu Skarbu. Likwidacji dokonuje powołana zarządzeniem Stała Komisja ds. Likwidacji Składników Majątkowych. Z przeprowadzonej likwidacji komisja sporządza protokół. Kopię protokołu otrzymuje Departament Rachunkowości. Na podstawie protokołu wystawiony zostaje dokument LT przez odpowiednią jednostkę organizacyjną Urzędu. Do dowodu LT dołącza się protokół likwidacji sporządzony przez komisję likwidacyjną, protokół fizycznej likwidacji, z którego będzie wynikać, że środek trwały nie będzie odsprzedany. Dowód LT powinien zostać sporządzony w 3 egzemplarzach – po jednym dla Departamentu Rachunkowości, przewodniczącego komisji likwidacyjnej oraz komórki organizacyjnej, w której środek trwały był użytkowany.

W zakresie niedoboru na kwotę 71.464,89 zł na podstawie oświadczenia dyrektora Departamentu Informatyki uznano, że sprzęt przekazano do likwidacji w latach poprzednich. Nie znajdowało to jednakże poparcia w posiadanej przez kontrolowaną jednostkę dokumentacji (w formie protokołów likwidacji, protokołów fizycznej likwidacji czy dowodów LT). W wyjaśnieniu w tej sprawie dyrektor Departamentu Informatyki wskazał m.in.: protokoły likwidacji lub fizycznej likwidacji nie były przekazywane i nie dotarły do Departamentu Informatyki (wówczas Miejski Ośrodek Informatyki). Departament Informatyki nie likwidował sprzętu i nie przygotowywał protokołów likwidacji lub druków LT(…) W 2007 roku doszło do połączenia Miejskiego Ośrodka Informatyki i Dep. Obsługi Urzędu - powstał Departament Informatyzacji i Obsługi Urzędu (część zadań przeplatała się), który w 2008 r. ponownie podzielił się na Departament Informatyki i Departament Obsługi Urzędu. W tym czasie nie zostało sprecyzowane, który z departamentów sporządza druki likwidacji LT. Sprzęt komputerowy był przekazywany do likwidacji do Departamentu Obsługi Urzędu, likwidacji dokonywała Stała Komisja Inwentaryzacyjna (pisma znakowane ObU) ale nie sporządzała druków LT.

Analogiczna sytuacja dotyczyła niedoboru sprzętu na kwotę 11.508,93 zł wyksięgowanego z konta 013 jako zlikwidowany w związku z jego zużyciem i niesprawnością. Ze złożonego oświadczenia dyrektora Departamentu Informatyki wynika, że pozostałe środki trwałe to sprzęt kilkunastoletni, wyeksploatowany i niesprawny zlikwidowany przed 2008 rokiem. Jedyna zlikwidowana później pozycja to nr 5 Drukarka Canon BJC-5500-przekazano do likwidacji do Departamentu Obsługi Urzędu 13.07.2010 r., a likwidacja 03.08.2010 r. Dowodów na poparcie tezy o likwidacji, podobnie jak wyżej,  nie okazano.

Niedobór na łączną kwotę 257.367,73 zł dotyczył zaś sprzętu, który nie został poddany spisowi z natury w trakcie inwentaryzacji. Stała Komisja Inwentaryzacyjna wniosła o jego wyksięgowanie z ewidencji do konta 011 w oparciu o protokoły likwidacji sporządzone przez Stałą Komisję ds. Likwidacji Składników Majątkowych (protokół likwidacji z dnia 15 grudnia 2011 r. na kwotę 198.427,09 zł oraz protokoły z lat 2008-2011 na łączną kwotę 58.940,64 zł). Pomimo, że w protokole stałej komisji inwentaryzacyjnej stwierdzono, iż dokumenty LT po dokonanej likwidacji zostały przekazane do Departamentu Rachunkowości w grudniu 2011 r., kontrola wykazała, że w praktyce dowody LT nie zostały sporządzone – str. 272-280 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także nienależytego funkcjonowania i zorganizowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym miasta na prawach powiatu jest Prezydent, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Prezydent Miasta jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Prezydencie Miasta – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Prezydent Miasta jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Miasta oraz głównym księgowym Urzędu Miejskiego.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie nieprawidłowości i uchybień w organizacji i funkcjonowaniu systemu kontroli zarządczej poprzez:

a) zapewnienie stosowania ustalonej procedury zatwierdzania i zmiany rocznych planów kontroli sporządzanych przez Biuro Kontroli i jednostki organizacyjne Urzędu,

b) zapewnienie bieżącego przepływu informacji między Biurem Prawnym a komórką księgowości, mając na uwadze konieczność dostarczania danych o działaniach windykacyjnych, niezbędnych dla urealniania wartości należności w księgach rachunkowych,

c) zapewnienie wykonywania czynności z zakresu kontroli dowodów księgowych wyłącznie przez osoby pisemnie upoważnione,

d) oddzielenie wykonywania funkcji kasjera w Biurze SPP od realizacji obowiązków w zakresie ewidencjonowania należności i opłat regulowanych w kasie SPP,

e) objęcie ewidencją druków ścisłego zarachowania „pokwitowania” wydawanego w kasie SPP jako dowód poświadczający dokonanie wpłaty,

f) zapewnienie przestrzegania obowiązku umieszczania daty na dowodach odprowadzenia gotówki do banku z kasy SPP,

g) jednoznaczne uregulowanie kwestii odpowiedzialności za operacje skutkujące przekroczeniem limitów wydatków określonych w planie finansowym, mając na uwadze wykazaną w protokole kontroli nadmierną ilość przepisów wewnętrznych odnoszących się do obowiązków różnych osób i komórek w ramach tego zagadnienia, a także postanowienia art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych,

h) wdrożenie procedur weryfikacji prawidłowości rozliczeń z wykorzystania dotacji przez zakłady budżetowe, mając na uwadze jednoznaczne uregulowanie kwestii odpowiedzialności za weryfikację rozliczenia.

2. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) uregulowanie stosowanych zasad podziału konta 130 na dwa lub więcej kont syntetycznych,

c) uregulowanie stosowanego uproszczenia polegającego na zaniechaniu pomniejszania kosztów o wycenioną wartość stanu paliwa na koniec roku; w przypadku przyjęcia takiej zasady ewidencji materiałów usunięcie konta 310 z planu kont Urzędu.

3. Zobowiązanie Skarbnika Miasta i głównego księgowego Urzędu do zapewnienia prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ustalanie kwoty dochodów budżetu danego roku według kasowego wykonania na rachunkach bankowych (wpływów objętych wyciągami bankowymi), za wyjątkiem operacji szczególnych uregulowanych przepisami prawa,

b) księgowanie i wykazywanie w sprawozdawczości należności długoterminowych na koncie 226 na zasadach wskazanych w części opisowej wystąpienia,

c) prowadzenie ewidencji należności dotyczących dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego w sposób umożliwiający pozyskanie danych do sporządzenia sprawozdawczości,

d) ustalanie dwustronnych sald kont rozrachunkowych, na których ujęto zarówno należności jak i zobowiązania jednostki,

e) przestrzeganie ustalonych zasad ewidencji pozabilansowej zobowiązań warunkowych na koncie 291,

f) ujmowanie na koncie 221 należności dotyczących Strefy Płatnego Parkowania w momencie wystawienia upomnienia, tj. dokumentu zawierającego identyfikację dłużnika.

4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) wykazywanie w bilansie budżetu krótkoterminowych zobowiązań finansowych stosownie do przepisów art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości,

b) wykazywanie w zbiorczych sprawozdaniach Rb-27S danych o planowanych dochodach zgodnie z danymi sprawozdań jednostkowych.

5. Przekazywanie przedszkolom niezbędnych w procesie planowania finansowego informacji o planowanych do realizacji dochodach.

6. Planowanie na dany rok dochodów i wydatków budżetu związanych z realizacją projektów objętych dofinansowaniem ze źródeł zewnętrznych w wysokości mającej uzasadnienie w harmonogramach realizacji zawartych umów, mając na uwadze m.in. wpływ rzetelności tych założeń na zasadność zaciągania zobowiązań zwiększających dług miasta.

7. Zaniechanie określania terminu realizacji wydatków niewygasających, który wykazuje sprzeczność z harmonogramem realizacji umowy, na podstawie której mają być one poniesione.

8. Zaniechanie przejściowego angażowania w finansowanie budżetu środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych oraz środków depozytowych,

9. Zapewnienie terminowego regulowania zobowiązań przez Urząd Miejski oraz przekazywanie jednostkom budżetowym środków na wydatki w sposób umożliwiający terminowe opłacenie obciążających je zobowiązań.

10. Kształtowanie wysokości planu wydatków na wynagrodzenia i pochodne jednostek oświatowych w sposób zapewniający limity wydatków na ich sfinansowanie w tych dniach, w których muszą być one poniesione zgodnie z odrębnymi przepisami. W tym celu m.in. zobowiązanie Departamentu Edukacji, Kultury i Sportu do niezwłocznego zawiadamiania jednostek o dokonanych zmianach w budżecie, ponieważ zawiadomienia stanowią jedyną podstawę wprowadzenia zmian w planach finansowych przez kierowników jednostek.

11. Ponoszenie wydatków z planu finansowego Urzędu Miejskiego do wysokości limitów określonych w planie.

12. Wystąpienie do Zarządu SSSE z roszczeniem o wyrównanie szkody polegającej na opłaceniu z budżetu miasta kosztów odsetek w wysokości 13.633,97 zł z powodu nieprawidłowego przeprowadzenia przez SSSE przetargu na zbycie nieruchomości.

13. Zapewnienie rozliczania przez Cmentarz Miejski otrzymanej z budżetu dotacji przedmiotowej w oparciu o liczbę jednostek zrealizowanego wyrobu lub usługi i wysokość stawki dopłaty do jednostki – stosownie do kalkulacji wysokości dotacji przyjętej w uchwale Rady Miejskiej.

14. W zakresie sprzedaży nieruchomości:

a) zawieranie w wykazach nieruchomości informacji o terminie złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) pisemne zawiadamianie osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

15. Korzystanie z możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze zachowanie prawa do ewentualnego późniejszego ustalenia dochodów z tytułu opłaty planistycznej.

16. Wzmożenie nadzoru nad funkcjonowaniem Departamentu Skarbu w zakresie wszczynania i sposobu prowadzenia postępowań zmierzających do ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, mając na uwadze wykazane w protokole kontroli kwoty utraconych dochodów z tego źródła.

17. Wzmożenie kontroli wewnętrznej w zakresie rzetelności dokumentowania przez ZDiM okoliczności stanowiących podstawę naliczania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego.

18. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady przeprowadzania kontroli podatkowych dotyczących podatków i opłat lokalnych.

19. Wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie poboru opłaty targowej.

20. Zapewnienie przestrzegania procedur wewnętrznych przyjętych dla realizacji wydatków za pomocą kart płatniczych.

21. Rozważenie przedłożenia Radzie Miejskiej projektów zmian uchwał wskazanych w części opisowej wystąpienia celem wyeliminowania wynikającej z nich obecnie możliwości przyznania dyrektorom szkół liczby godzin ponadwymiarowych w wysokości przekraczającej dopuszczoną przez art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

22. Zapewnienie należytego dokumentowania faktu likwidacji środków trwałych.

23. Zobowiązanie osób biorących udział w rozliczaniu wyników inwentaryzacji do zaniechania uznawania stwierdzonych niedoborów za niezawinione w przypadku braku należytego udokumentowania likwidacji środków trwałych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku