Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Krypno

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 lutego 2013 roku (znak: RIO.I.6001-15/12), o treści jak niżej:

Pan

Marek Stankiewicz

Wójt Gminy Krypno

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Krypno za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Krypno na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając zagadnienia dotyczące funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy ustalono, że dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Krypnie nie posiadał pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W trakcie kontroli, w dniu 9 listopada 2012 r., stosowne pełnomocnictwo zostało udzielone dyrektorowi – str. 3 protokołu kontroli.

Na terenie gminy Krypno funkcjonują dwie instytucje kultury – Gminna Biblioteka Publiczna i Gminny Ośrodek Kultury. Kontrola realizacji obowiązków w zakresie prowadzenia rejestru instytucji kultury wykazała, że dotychczas nie założono rejestru instytucji kultury w postaci elektronicznej. Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r., poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru instytucji kultury w formie elektronicznej. Dane podlegające ujęciu w rejestrze wymienia § 3 ust. 1 rozporządzenia. W myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia dotychczas prowadzony rejestr podlega dołączeniu do akt rejestrowych prowadzonych przy rejestrze danej instytucji – str. 6 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) wykazała nieprawidłowości polegające na:

a) sporządzaniu dowodów wewnętrznych „polecenie księgowania” (PK) w sytuacji posiadania przez jednostkę dokumentów źródłowych stanowiących podstawę zapisu – dowody PK sporządzano m.in. na podstawie danych wyciągów bankowych, raportów kasowych, faktur za zakupy; dowody PK wykorzystywano też jako dowody zbiorcze, w których ujmowano operacje wynikające z dowodów zewnętrznych – kwotą zbiorczą, bez wyszczególnienia poszczególnych dokumentów stanowiących podstawę sporządzenia PK. W świetle przepisów art. 20 ust. 2 ustawy dowód PK jest dowodem wewnętrznym, sporządzanym jako udokumentowanie operacji wewnątrz jednostki. Z tego względu sporządzanie go jako podstawy zapisu w zakresie dotyczącym operacji gospodarczych udokumentowanych już dowodami zewnętrznymi należy uznać za bezpodstawne. W sytuacji gdy sporządzone PK ma stanowić dowód zbiorczy, czyli służący dokonaniu łącznego zapisu zbioru dowodów źródłowych, powinno ono spełniać wymagania stawiane przez art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy, wymieniając w swej treści pojedynczo wszystkie dowody źródłowe stanowiące podstawę łącznego zapisu – str. 8-9 protokołu kontroli,

b) dokonywaniu zapisów na koncie 133-1 „Rachunek bieżący budżetu” z naruszeniem zasady wymagającej zachowania na tym koncie pełnej zgodności z danymi wynikającymi z wyciągów bankowych, której wymaga załącznik nr 2 do rozporządzenia; ustalenie dotyczyło ewidencji potrąconych kosztów komorniczych z windykowanej kwoty, które księgowano Wn 133-1 –  Ma 901 „Dochody budżetu” i Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133-1, mimo braku wpływu i wypływu na rachunku budżetu – str. 12 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowym księgowaniu wpłat do kasy przypisanych należności z tytułu dochodów, które ujmowano zapisem Wn 101 „Kasa” – Ma 141 „Środki pieniężne w drodze”, natomiast późniejszy wpływ tych środków na rachunek bankowy Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”; zgodnie z przebiegiem operacji gospodarczej należało ująć wpłaty do kasy zapisem Wn 101 – Ma 221, przekazanie środków z kasy do banku Wn 141 – Ma 101, zaś wpływ na rachunek bieżący Wn 130 – Ma 141 – str. 13-14 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowej ewidencji na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” naliczonych odsetek od nieopłaconych w terminie należności podatkowych w wysokości 119.088,30 zł. Należy wskazać, że zgodnie z mającymi zastosowanie od 2011 r. zasadami funkcjonowania konta 290 należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290; jednocześnie z ustaleń kontroli wynika, że badana jednostka nie analizuje, czy istnieją podstawy do dokonania odpisu aktualizującego należności główne. Stwierdzono bowiem, że wobec kwoty 61.294,17 zł wystawione były postanowienia komornika sądowego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, czyli zaistniały okoliczności wskazujące na małe prawdopodobieństwo ściągnięcia należności – str. 18 protokołu kontroli,

e) wykazaniu w ewidencji syntetycznej na koncie 221 należności per saldem, w kwocie 515.034,40 zł; zgodnie z danymi ewidencji analitycznej, w ewidencji syntetycznej należało wykazać należności w kwocie 517.661,09 zł i nadpłaty podatkowe w kwocie 2.626,69 zł – str. 14-15  protokołu kontroli,

f) nieuzgodnieniu ewidencji analitycznej i syntetycznej do konta 221 w zakresie należności z opłat za usługi komunalne; rozbieżność między danymi obu ewidencji wynosiła 134,27 zł; brak zgodności między danymi ewidencji analitycznej i syntetycznej narusza art. 16 ust. 1 ustawy – str. 15 protokołu kontroli,

g) nieujęciu na koncie 221 zaległości i nadpłat wynikających z rocznego sprawozdania Rb-27 sporządzonego przez Urząd Skarbowy w Mońkach (zaległości 5.392 zł, nadpłaty 3 zł); w konsekwencji danych w tym zakresie nie wykazano też w sprawozdaniu Rb-27S badanej jednostki. Ponadto na koncie 221 nie ujęto nadpłaty w kwocie 24 zł wynikającej z rocznego sprawozdania Rb-27 Ministerstwa Finansów; mimo braku danych w ewidencji kwotę 24 zł wykazano w sprawozdaniu Rb-27S za 2011 r.; stosownie do zasad funkcjonowania konta 221 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia na koncie 221 ujmuje się również należności z tytułu podatków pobieranych przez właściwe organy. Zapisy z tego tytułu mogą być dokonywane na koniec okresów sprawozdawczych na podstawie sprawozdań z ewidencji podatkowej (zaległości i nadpłaty) – str. 16  protokołu kontroli,

h) wykazaniu na koncie 223 „Rozliczenia z tytułu wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu nieprawidłowego salda strony Wn w kwocie 3.529,06 zł, oznaczającego należność od Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Krypnie z tytułu niewykorzystanych środków na realizację projektu z udziałem środków UE. W wyniku kontroli ustalono, że saldo na koncie 223 powinno wynosić 2.999,73 zł, zostało więc zawyżone o 529,35 zł z uwagi na nieprawidłowe zaksięgowanie zwrotu środków do Urzędu Marszałkowskiego. Zwrot w dniu 30 grudnia 2011 r., zaksięgowano Wn 223 – Ma 133, zamiast Wn 901 – Ma 133. O kwotę 529,35 zł został zatem zawyżony wynik budżetu za 2011 r. W księgach 2012 r. sprostowano nieprawidłowe księgowanie zapisem ujemnym Wn 223 – Ma 960 „Skumulowane wyniki budżetu” – str. 18-19  protokołu kontroli,

i) niesporządzeniu na dzień inwentaryzacji pozostałych środków trwałych zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych prowadzonych do konta 013 „Pozostałe środki trwałe”, czym naruszono art. 18 ust. 2 ustawy – str. 87  protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli rozrachunków ujętych w księgach rachunkowych ustalono, że wśród należności za wodę i ścieki znajdują się należności w wysokości 148,38 zł, które powstały do lipca 2009 r. W następstwie zaniechania przepisanych prawem działań windykacyjnych wobec dłużników należności te uległy przedawnieniu na podstawie przepisów art. 118 i art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego – str. 15 protokołu kontroli.

         Z kolei analiza salda strony Ma konta 240 „Pozostałe rozrachunki” wykazała, że Urząd przetrzymuje zabezpieczenia należytego wykonania umowy w łącznej wysokości 3.126,38 zł, wniesione w latach 2002-2006 przez wykonawców zamówień publicznych – str. 17 protokołu kontroli. Taki okres przetrzymywania zabezpieczenia nie ma uzasadnienia w świetle zasad zwrotu zabezpieczenia określonych przepisami art. 151 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), a wcześniej § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie zabezpieczenia należytego wykonania umowy o zamówienie publiczne (Dz. U. Nr 115, poz. 1002). W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan na podjęcie czynności zmierzających do rozliczenia kwot bezzasadnie pozostających na rachunku depozytowym.

Analiza obrotów na rachunku bankowym Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazała, że w 2011 r. dwukrotnie „zapożyczono” z tego rachunku na rachunek budżetu środki w łącznej wysokości 49.000 zł – w dniu 1 lipca 2011 r. w kwocie 31.000 zł (zwrot 4 lipca) i w dniu 31 października 2011 r. w kwocie 18.000 zł (zwrot 2 listopada) – str. 12-13 protokołu kontroli. Zapożyczenia takie należy uznać za nielegalne w świetle przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wskazujących rodzaje środków publicznych oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych, a także przepisów ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 592 ze zm.) stanowiących, że środki funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną.

         W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej, przeprowadzonej pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), stwierdzono – oprócz wskazanej wyżej niezgodności sprawozdania Rb-27S z ewidencją w zakresie nadpłat o kwotę 24 zł – następujące błędy:

a) w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S za 2011 r. nie wszystkie dane zostały wykazane zgodnie z danymi sprawozdań jednostkowych – należności ogółem pozostałe do zapłaty (kolumna 9) wykazano na kwotę 775.656,04 zł, podczas gdy ze sprawozdań jednostkowych wynika kwota 775.417,25 zł (różnica 238,79 zł). Stwierdzono między innymi, że mimo umorzenia przez Pana Wójta w 2011 r. należności od Agrikur Sp. z o.o. w wysokości 146,79 zł i wyksięgowania tej należności na podstawie PK z dnia 30 listopada 2011 r. zapisem Wn 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 221-1 (prawidłowym zapisem byłoby Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 221-1) oraz pominięcia jej w sprawozdaniu jednostkowym, w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2011 r. kwota 146,79 zł była nadal wykazywana. Skarbnik Gminy wyjaśnił, że kwota ta została omyłkowo ujęta w sprawozdaniu zbiorczym – str. 10 i 28-29 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniu zbiorczym Rb-28S za 2011 r. nie wszystkie dane zostały wykazane zgodnie z danymi sprawozdań jednostkowych – zobowiązania ogółem (kolumna 7) wykazano na kwotę 510.309,65 zł, podczas gdy ze sprawozdań jednostkowych wynika kwota 509.309,65 zł (różnica 1.000 zł) – str. 10  protokołu kontroli.

         Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia sprawozdania jednostkowe sporządza się na podstawie ksiąg rachunkowych, zaś sprawozdania zbiorcze na podstawie sprawozdań jednostkowych.

Badając prawidłowość pozyskiwania dochodów ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono, że dochody te kwalifikowano błędnie do par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”. Prawidłowo dochody te należało zaewidencjonować w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, jak to wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w  sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.). Łącznie w par. 0870 została nieprawidłowo zaewidencjonowana kwota ze sprzedaży nieruchomości gruntowych i lokali mieszkalnych w wysokości 17.035 zł. W wystąpieniu wystosowanym po ostatniej kompleksowej kontroli gminy Krypno zalecono m.in. klasyfikowanie dochodów ze sprzedaży nieruchomości w par. 0770 – str. 21-24 protokołu kontroli. Z kolei w par. 0770 ujmowano błędnie dochody z opłat za użytkowanie wieczyste. Dochody z tego tytułu w wysokości 4.368,72 zł powinny być ewidencjonowane w par. 0470 „Wpływy z opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste nieruchomości” – str. 29 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono, że:

a) najemca lokali użytkowych na podstawie umowy zawartej na okres od 1 marca 2008 r. do 28 lutego 2011 r. wykorzystywał te lokale bezumownie od 1 marca 2011 r., płacąc czynsz dzierżawny w wysokości określonej w umowie pierwotnej po waloryzacji. W trakcie kontroli zawarto z dzierżawcą aneks do umowy najmu z 1 marca 2008 r., zgodnie z którym przedłużono najem na okres od 1 marca 2011 r. do 30 września 2013 r. Należy wskazać, że zgodnie z zasadami ustalonymi przez Radę Gminy podstawą przedłużenia przez Pana Wójta umowy na kolejny okres powinien być wniosek złożony przez najemcę, natomiast w stwierdzonym stanie faktycznym przedłużenie umowy nie miało oparcia w stosownej dokumentacji – str. 24-25 protokołu kontroli,

b) Telekomunikacja Polska SA zobowiązana jest – w myśl postanowień umowy – do opłacania czynszu najmu w terminie 14 dni od otrzymania faktury. Kontrolowana jednostka wysyła faktury listem zwykłym, co uniemożliwiałoby naliczenie ewentualnych odsetek od nieterminowych wpłat przy uwzględnieniu umownego terminu płatności (brak możliwości stwierdzenia dnia otrzymania faktury). Badane faktury zawierały jednak inne terminy płatności niż wynikające z umowy (niezależne od dnia doręczenia), np. faktura za grudzień wystawiona 8 grudnia 2011 r. posiada termin płatności określony na 27 grudnia 2011 r.; rozbieżność między umownym a zawartym w fakturze terminem płatności czynszu stwierdzono także w przypadku dzierżawy budynku położonego w Długołęce II – str. 25-26 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie podatku rolnego od osób prawnych ustalono, że kontrolowana jednostka nie gromadziła pełnych, historycznych danych geodezyjnych dotyczących roku 2011, co powodowało, iż w przypadku podatnika wskazanego w opisie na stronie 32 protokołu kontroli, nie było możliwości zweryfikowania prawidłowości danych zawartych w składanych przez niego deklaracjach. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136 poz. 969 z późn. zm.) wskazuje, iż podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. Ponadto stwierdzono, że podatnik składał korekty deklaracji podatkowych z naruszeniem terminów przewidzianych w treści art. 6a ust. 8 pkt 2 ustawy o podatku rolnym, który nakazuje osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym, w tym spółkom, nieposiadającym osobowości prawnej, jednostkom organizacyjnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostkom organizacyjnym Lasów Państwowych skorygować deklaracje, w razie zaistnienia zmian, o których mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia. Z kolei opis na stronie 32 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w opodatkowaniu gruntów rolnych będących we współwłasności, z naruszeniem art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym a z którego wynika, iż grunty będące w e współwłasności stanowią odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Analogiczną sytuację w stwierdzono również w podatku leśnym, naruszającą wskazania art. 2 ust. 4 ustawy o podatku leśnym – str. 35 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola stwierdziła także przypadki nieprawidłowego wyliczenia podstawy opodatkowania (ha przeliczeniowych) zarówno wśród podatników stanowiących osoby prawne jak i fizyczne – strony 32 oraz 34 protokołu kontroli.

Opis na stronach 45 – 46 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości związane z udzielaniem ulg w podatku rolnym z tytułu nabycia gruntów. Polegały one na nieprawidłowym ustaleniu okresu zwolnienia dla nowo nabytych gruntów rolnych.

Równocześnie w zakresie podatku rolnego, w grupie podatników stanowiących osoby fizyczne ustalono przypadki, opisane na stronach 33-34 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników informacji podatkowych wymaganych przez art. 6a ust. 5ustawy o podatku rolnym. Podobna sytuacja zachodzi także w podatku leśnym, gdzie stwierdzono przypadki nie złożenia przez osoby fizyczne informacji podatkowej wymaganej art. 6 ust. 2 ustawy o podatku leśnym - str. 36 protokołu kontroli.

Z kolei w toku badania prawidłowości osiągania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości, w grupie podatników - osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą stwierdzono, u podmiotów wymienionych na stronach 39 – 40 protokołu kontroli, różnice pomiędzy zadeklarowanymi powierzchniami gruntów do opodatkowania a danymi z ewidencji gruntów i budynków, pozyskanymi z wydziału geodezji Starostwa Powiatowego w Mońkach.  Natomiast w grupie podatników - osób fizycznych stwierdzono przypadek braku informacji podatkowej, której obowiązek złożenie nakazany jest treścią art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Nieprawidłowości opisane na stronach 32  33, 34, 36, 37 oraz 42 protokołu kontroli, dotyczące odpowiednio podatku leśnego, od nieruchomości oraz od środków transportowych, były konsekwencją niewykonywania przez organ podatkowy czynności sprawdzających, które powinny być prowadzone stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Dokonane ustalenia dotyczyły także braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych, co świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – str. 42 - 43 protokołu kontroli.

Ustalono, że przed wydaniem decyzji przyznających ulgi w zapłacie podatków, kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadzał pełnego postępowania podatkowego, co skutkowało brakiem materiału dowodowego potwierdzającego, podnoszone we wnioskach podatników ubiegających się o ulgi, fakty wskazujące na ich trudną sytuację. W tym kontekście istotne znaczenie mają wskazania art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa a postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy, aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Należy zauważyć, że kontrola w sposób bezpośredni nie kwestionuje zasadności umorzenia, a jedynie sposób prowadzenia postępowania, szczególnie w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz formalno prawnej poprawności wydawanych decyzji. Wskazać należy także art. 180 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z treści przywołanego artykułu wynika również, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej – str.43 – 44 protokołu kontroli.

Opis na str. 46 protokołu kontroli wskazuje też, że kontrolowana jednostka nie posiadała, w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, regulacji przewidzianych treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości.

 Badaniu poddano prawidłowość i rzetelność sporządzenia sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych Rb-PDP za rok 2011. W opisie na stronie 48 protokołu kontroli wskazano nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Obowiązujące w 2011 r. zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP zawarte są w załączniku nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Konsekwencją ich nieprzestrzegania było:

- zawyżenie skutków udzielenia ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych) w wierszu A4 o kwotę 304 zł

- zawyżenie skutków udzielenia ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych) w wierszu A6 o kwotę 46 zł

Kontroli poddano prawidłowość postępowania dotyczącego udzielenia dotacji dla UKS Krypnianka w Krypnie oraz jej rozliczenia. Zarządzeniem nr 21/2011 z dnia 3 lutego 2011 r. Pan Wójt ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadań z zakresu upowszechniania kultury fizycznej na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Stwierdzono, że ogłoszenie nie zawierało przewidzianej przez art. 13 ust. 2 pkt 7 ustawy informacji o zrealizowanych przez organ administracji publicznej, w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim, zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości przekazanych dotacji.

Komisja konkursowa stwierdziła, że wpłynęła 1 oferta – UKS Krypnianka, która była kompletna i spełniała wymogi formalne konkursu. Analiza oferty dokonana przez kontrolujących wykazała, że nie zawierała ona informacji o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację zadania pochodzących z innych źródeł (art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy). Oferta nie zawierała również informacji czy oferent przewiduje korzystanie przy wykonaniu zadania z podwykonawców (wzór oferty realizacji zadania publicznego stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 25)).

W dniu 15 marca 2011 r. została zawarta umowa o realizację zadania publicznego. Sprawozdanie końcowe z wykonania zadania, złożone w dniu 30 stycznia 2012 r., zawierało m.in. zestawienie dokumentów za 2010 r., które zostały sfinansowane z dotacji wypłaconej w 2011  r. na kwotę 2.261,69 zł (opłata za kaucję PZPN, zakup wody zawodnikom, wydatki na umowy zlecenia, usługi księgowe, delegacje i prowizje bankowe). Należy wskazać, że wykonanie zadania według umowy i oferty obejmowało okres od 1 marca  2011 r. do 31 grudnia 2011 r. UKS Krypnianka Krypno otrzymał również dotację na identyczne zadanie realizowane w 2010 r. Sprawozdanie końcowe z wykonania zadania w 2010 r. również zawierało zestawienie dokumentów za 2009 r., które zostały sfinansowane z dotacji przekazanej w 2010  r. Dokumenty te dotyczyły kwoty 7.487,50 zł. Okres realizacji zadania w 2010 r. według umowy rozpoczynał się 1 lutego 2010 r. W złożonym wyjaśnieniu Pan Wójt wskazał, że umowy na dotacje dla UKS Krypnianka Krypno w latach 2010 i 2011 nie zakazywały regulowania wcześniej powstałych należności, gdyż zadanie jakim jest prowadzenie rozgrywek piłkarskich jest procesem ciągłym, którego nie można przerwać. Nieuregulowanie określonych należności może doprowadzić, a w niektórych przypadkach, doprowadzi z całą pewnością do niedopuszczenia Klubu do rozgrywek, które są istotą ogłoszonego konkursu i całym sensem finansowania tego rodzaju działalności publicznej.

W zakresie tego zagadnienia stwierdzono ponadto, że Pan Wójt żadnemu pracownikowi Urzędu nie przypisał obowiązków i odpowiedzialności związanych z kontrolą przekazanych dotacji oraz ich rozliczaniem – str. 52-56 protokołu kontroli.

W zakresie udzielania zamówień publicznych kontroli poddano m.in. postępowanie przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie zespołu boisk sportowych w ramach programu „Moje Boisko – Orlik 2012”. Stwierdzono, że wykonawca wniósł zabezpieczenie należytego wykonania umowy, jednak nie na cały okres wymagany umową. Zabezpieczeniem nie były objęte ewentualne roszczenia z tytułu rękojmi za wady w okresie od 4 do 12 września 2012 r. Według specyfikacji istotnych warunków zamówienia kwota stanowiąca 30% zabezpieczenia miała zostać zwrócona wykonawcy nie później niż w 15 dniu po upływie okresu rękojmi za wady (tj. nie później niż 15 dni po upływie 1 roku od daty odbioru końcowego). Z protokołu odbioru końcowego robót (brak daty jego sporządzenia) wynika, że prace komisji zostały zakończone w dniu 12 września 2011 r.  Wykonawca wniósł zabezpieczenie należytego wykonania umowy w postaci gwarancji ubezpieczeniowych, spośród których gwarancja zabezpieczająca roszczenia z tytułu rękojmi została wystawiona na okres od 18 września 2011 r. do 3 września 2012 r. do kwoty 25.571,65 zł – str. 60-63 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość ustalenia wysokości i wydatkowania funduszu sołeckiego wyodrębnionego w budżecie gminy na 2010 r. i 2011 r. Ustalono, że Pan Wójt nie powierzył żadnemu pracownikowi w formie pisemnej obowiązków w zakresie weryfikacji prawidłowości składanych przez sołectwa wniosków, a także nie wyznaczył pisemnie pracownika właściwego do merytorycznej kontroli dowodów księgowych i zatwierdzania ich jako dokumentujących wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego.

W zakresie zgodności przeznaczenia środków funduszu sołeckiego z wnioskami złożonymi przez sołectwa w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.) stwierdzono nieprawidłowości w realizacji wniosku złożonego w dniu 28 września 2009 r. przez sołectwo Góra. Wniosek przewidywał jako przedsięwzięcia remont świetlicy wiejskiej za kwotę 10.322 zł oraz zakup krzeseł i stołków do sali świetlicy za kwotę 5.000 zł. Jako uzasadnienie przedsięwzięcia wskazano bardzo zły stan sali i jej wyposażenia, która to sala jest miejscem zebrań i szkoleń, jak również miejscem spotkań integracyjnych mieszkańców. Kontrolowana jednostka zaliczyła do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2010 r. kwotę 15.322 zł, która została przeznaczona na opłacenie następujących faktur:

- z 12 lutego 2010 r. za zakup hełmu strażackiego, ubrań specjalnych, rękawic strażackich i aparatu strażackiego na kwotę 13.171,70 zł

- z 26 stycznia 2010 r. za zakup narzędzi (29 pozycji, m.in. kanister, siekiera, palnik gazowy, młotek, wkrętarki, nożyce do drutu, reflektor halogenowy) na kwotę 2.150,30 zł (całość faktury opiewała na 9.007,54 zł).

Należy wskazać, że wydatek poniesiony na podstawie faktury na kwotę 13.171,70 zł nie może być uznany za wydatek poniesiony na przedsięwzięcie wskazane we wniosku sołectwa, a w konsekwencji za wydatek wykonany w ramach funduszu sołeckiego. Zatem – w ocenie Izby – kwota ta nie mogła zostać ujęta we wniosku do PUW w Białymstoku o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2010 r. – str. 68-80  protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami kontrola wykazała, że Pan Wójt nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek ustalenia takiego planu wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wymagania co do treści planu określają przepisy art. 23 ust. 1d przywołanej ustawy – str. 87 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość wykorzystania dotacji celowej otrzymanej na zwrot części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej stwierdzono, że w 2011 r. przyjmowanie wniosków i przygotowanie decyzji związanych ze zwrotem części podatku akcyzowego za zakupione przez rolników paliwo należało do wskazanego w protokole kontroli podinspektora Urzędu Gminy, zgodnie z aneksem do zakresu czynności z dnia 1 marca 2009 r. Mimo tego Pan Wójt zawarł, w dniu 23 maja 2011 r. oraz 10 listopada 2011 r., z wymienionym podinspektorem oraz trzema innymi pracownikami Urzędu umowy zlecenia na wykonanie wskazanych czynności – str. 89-90 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Założenie rejestru instytucji kultury w formie elektronicznej.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie sporządzania dowodów „polecenie księgowania” dla operacji gospodarczych udokumentowanych dowodami zewnętrznymi,

b) sporządzanie dowodów zbiorczych posiadających cechy wymagane przez art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

c) bezwzględne przestrzeganie obowiązku dokonywania na koncie 133 zapisów zgodnych z danymi wyciągów bankowych,

d) księgowanie wpłat do kasy przypisanych należności w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

e) księgowanie przypisu odsetek od nieterminowo opłacanych należności w korespondencji z kontem 750,

f) dokonywanie odpisów aktualizujących należności główne wraz z odsetkami w przypadku wystąpienia przesłanek określonych przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości; analizowanie istnienia przesłanek dokonania odpisu ci najmniej na dzień bilansowy,

g) ujmowanie na koncie 221 zaległości i nadpłat wynikających ze sprawozdań Rb-27 sporządzonych przez urzędy skarbowe i Ministerstwo Finansów,

h) wykazywanie dwustronnego salda na koncie syntetycznym 221 (w przypadku ujęcia na nim zarówno należności jak i zobowiązań) oraz bieżące uzgadnianie danych ewidencji syntetycznej i analitycznej do tego konta,

i) prawidłowe ewidencjonowanie zwrotu niewykorzystanych środków na realizację projektów z udziałem środków UE, mając na uwadze, że konto 223 w ewidencji budżetu służy wyłącznie do rozliczeń z jednostkami budżetowymi gminy z tytułu zrealizowanych przez nie wydatków,

j) sporządzanie na dzień inwentaryzacji zestawienia sald inwentaryzowanej grupy składników majątkowych,

k) księgowanie umorzonych należności gminy na stronie Wn konta 761.

3. Bieżące podejmowanie przewidzianych przepisami prawa czynności egzekucyjnych, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia należności cywilnoprawnych.

4. Dokonywanie systematycznej analizy zasadności przetrzymywania środków pieniężnych wniesionych przez wykonawców tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy o zamówienie publiczne i zwracanie ich w terminach wskazanych przepisami art. 151 Prawa zamówień publicznych. Rozliczenie posiadanych środków z tego tytułu stosownie do udzielonego przez Pana Wójta wyjaśnienia.

5. Zaniechanie przejściowego angażowania w finansowanie budżetu środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

6. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniach jednostkowych danych zgodnych z ewidencją księgową,

b) wykazywanie w sprawozdaniach zbiorczych danych wynikających ze sprawozdań jednostkowych.

7. Ewidencjonowanie dochodów ze sprzedaży nieruchomości w par. 0770, a dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości w par. 0470.

8. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy lokali użytkowych:

a) wzmożenie nadzoru nad zagadnieniem przedłużania obowiązujących umów najmu, mając na uwadze określone przez Radę Gminy zasady ubiegania się przez najemcę o przedłużenie umowy oraz powinność udokumentowania przedłużenia na piśmie,

b) wyeliminowanie rozbieżności między terminem płatności czynszu przyjętym w umowach i w wystawionych najemcom fakturach.

9. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatku od nieruchomości, leśnego, rolnego oraz od środków transportowych i poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o skutkach finansowych tych działań.

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie stosowania ulg ustawowych w podatku rolnym.

11. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami lokalnymi będących pochodną nieprowadzenia czynności sprawdzających.

13. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie normy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów wykonawczych.

14. Uzupełnienie dokumentacji dotyczącej zasad rachunkowości o wszystkie elementy wymagane treścią wskazanych przepisów ustawy o rachunkowości.

15. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazany okres sprawozdawczy, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

16. W zakresie przeprowadzania konkursu ofert na realizację zadań zlecanych w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie:

a) zawieranie w ogłoszeniu o konkursie wszystkich informacji wymaganych przepisami art. 13 ust. 2 ustawy,

b) kwalifikowanie do konkursu tylko ofert kompletnych, zawierających wszystkie elementy wymagane przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

17. Uwzględnianie w rozliczeniu dotacji udzielonej w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego… wyłącznie kosztów poniesionych w okresie wskazanym umową jako okres realizacji zadania.

18. Powierzenie na piśmie konkretnemu pracownikowi Urzędu obowiązków związanych z kontrolą wykorzystania udzielonych dotacji oraz weryfikacją prawidłowości składanych przez dotowany podmiot rozliczeń i sprawozdań.

19. Zapewnienie, aby termin ważności gwarancji złożonych przez wykonawców zamówień publicznych zabezpieczał ewentualne roszczenia gminy przez cały okres rękojmi.

20. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) powierzenie w formie pisemnej konkretnemu pracownikowi (pracownikom) Urzędu obowiązków w zakresie:

- weryfikacji prawidłowości składanych przez sołectwa wniosków,

- merytorycznej kontroli i zatwierdzania dowodów księgowych jako dokumentujących wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego,

b) kwalifikowanie do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego wyłącznie wydatków poniesionych na realizację przedsięwzięć ujętych we wnioskach sołectw uchwalonych i złożonych w trybie przewidzianym ustawą o funduszu sołeckim.

21. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

22. Zaniechanie zawierania umów zlecenia z pracownikami na wykonywanie czynności objętych zakresem ich obowiązków.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku