Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Augustowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dniav30 kwietnia 2012 roku (znak: RIO.V.6001-2/12), o treści jak niżej:

Pan

Zbigniew Tadeusz Buksiński

Wójt Gminy Augustów

        W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Augustów za 2011 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Augustowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zakresów czynności wykazała, że nie zostało określone zastępstwo na czas nieobecności Skarbnika. Kwestia ustalenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia ciągłości działania jednostki sektora finansów publicznych, jak wskazano w Standardach kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 9 protokołu kontroli.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono też, że nie zostało przez Pana Wójta udzielone pełnomocnictwo kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jest ono wymagane przez art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Pełnomocnictwo zostało przez Pana udzielone w trakcie czynności kontrolnych. Pełnomocnictwo do dokonywania czynności prawnych w ramach zwykłego zarządu zostało natomiast udzielone dyrektorowi Gminnego Ośrodka Kultury w Augustowie i dyrektorowi Biblioteki Publicznej Gminy Augustów. Należy wskazać, że udzielenie takich pełnomocnictw dyrektorom zarządzającym instytucją kultury, jako osobą prawną, jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków – str. 4-5 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała, że w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 11-12 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) oraz przepisy wewnętrzne, poprzez:

a) niezamieszczanie, w niektórych przypadkach, na rozchodowym dowodzie kasowym dat odbioru gotówki z kasy, czym naruszono § 7 pkt 5 instrukcji kasowej stanowiący, że odbiorca gotówki kwituje jej odbiór na rozchodowym dowodzie w sposób trwały atramentem lub długopisem, podając słownie kwotę i datę jej otrzymania oraz zamieszczając swój podpis – str. 16 protokołu;

b) ujmowanie w raporcie kasowym rozchodu gotówki z kasy na wypłatę diet członkom OKW pod inną datą (wcześniejszą) niż to wynikało z rozchodowych dowodów kasowych, tj. wbrew przepisom art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którymi księgi rachunkowe uznaje się za prowadzone bieżąco, jeżeli ujęcie wpłat i wypłat gotówką, czekami i wekslami obcymi oraz obrotu detalicznego i gastronomii następuje w tym samym dniu, w którym zostały dokonane, oraz postanowieniom § 8 pkt 3 instrukcji kasowej odnoszącym się do zasady bieżącego prowadzenia ksiąg rachunkowych – str. 16–17 protokołu;

c) zakwalifikowanie do zrealizowanych dochodów i wydatków gminy w 2011 r. kwoty 150.121 zł wynikającej z kompensaty należności od Sokólskiego Przedsiębiorstwa Drogowego sp. z o.o. z tytułu naliczonych kar umownych w związku z odstąpieniem przez gminę od umowy na wykonanie nawierzchni drogi z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorstwa z zobowiązaniami wobec tego podmiotu za wykonane roboty, poprzez ujęcie faktury zapisami Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki” i 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” – Ma 130. Należy wskazać, iż konto 130 zgodnie z rozporządzeniem służy do ewidencji stanu środków pieniężnych i obrotów na rachunku bankowym z tytułu wydatków i dochodów (wpływów) budżetowych objętych planem finansowym; zapisy na tym koncie są dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem. Z uwagi na fakt, że w kontrolowanej jednostce Urząd nie dysponuje wyodrębnionym rachunkiem bankowym, korzystając bezpośrednio z rachunku budżetu, zapisy na koncie 130 dotyczące obrotów związanych z dochodami i wydatkami Urzędu dokonywane na podstawie polecenia księgowania i mają charakter wtórny do zapisów na koncie 133 „Rachunek budżetu”. Dokonanie kompensaty, która zgodnie z definicją zawartą w art. 498 § 1 k.c. prowadzi do wzajemnego umorzenia wierzytelności, nie stanowi okoliczności uzasadniającej dokonanie zapisów na koncie 130 ani 133 oraz realizacji dochodów i wydatków; operacja ta podlega bowiem ujęciu w księgach na kontach rozrachunkowych. Przedstawione operacje gospodarcze i sposób ich ujęcia w księgach stanowiły odstępstwo od zasady kasowej realizacji budżetu wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia, który stanowi, że w celu ustalenia nadwyżki lub niedoboru budżetu jednostki samorządu terytorialnego operacje dotyczące jej dochodów i wydatków są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowym rachunku budżetu oraz rachunku bieżącym dochodów i wydatków budżetowych jednostki budżetowej, z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach – str. 76-77 protokołu kontroli;

d) wystąpienie na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu salda Ma w wysokości 101,53 zł świadczącego o nieprawidłowościach w finansowaniu wydatków jednostek budżetowych – GOPS w Augustowie i ZOES w Augustowie w zakresie projektu „Radosne Przedszkolaki w Gminie”. Stwierdzony stan faktyczny wiązał się z automatycznym wygenerowaniem przez bank kosztów obsługi związanej z prowadzeniem rachunków obu jednostek (które uwzględniły one jako wydatki w sprawozdawczości budżetowej) przy jednoczesnym fizycznym braku środków niezbędnych do ich sfinansowania, w wyniku czego na dzień 31 grudnia 2011 r. rachunki bankowe jednostek wykazywały ujemne salda. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, konto 223 może wykazywać jedynie saldo Wn oznaczające stan środków przelanych na rachunki jednostek budżetowych, lecz niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych – str. 21-22 protokołu kontroli.

Kontrola rozrachunków Urzędu Gminy wykazała istnienie na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” salda Wn w wysokości 35.139 zł. Stwierdzono, że dotyczy ono należności od firmy PPUH „TECHNIKA” z Olsztyna z tytułu żądania zatrzymania wadium (na kwotę 33.000 zł) i przypisanych odsetek (w wysokości 2.139 zł) w związku z odstąpieniem przez firmę od podpisania umowy w sprawie zamówienia publicznego na budowę przydomowych oczyszczalni ścieków. Zgodnie z brzmieniem art. 46 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) zamawiający zatrzymuje wadium, jeżeli wykonawca, którego oferta została wybrana, odmówił podpisania umowy na warunkach określonych w ofercie. Wykonawca wniósł wadium w formie gwarancji ubezpieczeniowej Nr 02GG33/0077/11/0004 InterRisk Towarzystwa Ubezpieczeń S.A. Vienna Insurance Group. Z treści gwarancji wynikało, że była ona ważna w okresie od 9 maja do 7 czerwca 2011 r., zaś żądanie zapłaty wadium należało doręczyć do Towarzystwa najpóźniej w terminie 3 dni (tj. do 10 czerwca) po okresie ważności gwarancji w formie pisemnej pod rygorem nieważności (pkt 5 ppkt 3 tego dokumentu). Stwierdzono, że zamawiający wyznaczył termin podpisania umowy na dzień 6 czerwca 2011 r. W dniu 8 czerwca uzyskał ustną informację o odmowie podpisania umowy przez wykonawcę, którą potwierdzono na piśmie następnego dnia, tj. 9 czerwca 2011 r. Z przedstawionych okoliczności wynika, że zamawiający dysponował jeszcze czasem na złożenie skutecznego roszczenia ubezpieczycielowi, czego jednakże nie uczyniono. Działania ze strony pracownika Urzędu Gminy – któremu zakresem czynności przypisano m.in. prowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych z zakresu inwestycji wodno-kanalizacyjnych, w tym przygotowanie przetargów, prowadzenie dokumentacji z przeprowadzonych przetargów, przygotowanie druku umów oraz odpowiedzialność za terminowe i rzetelne wykonywanie obowiązków wynikających z zakresu zgodnie z Prawem zamówień publicznych – ograniczyły się, jak wynika z udzielonego przez niego wyjaśnienia, do przeprowadzenia w dniu 8 czerwca 2011 r. telefonicznej rozmowy z przedstawicielem ubezpieczyciela, który poinformował, że żądanie wypłaty gwarancji ubezpieczeniowej nie może zostać realizowane, gdyż umowa gwarancyjna wygasła w dniu 7 czerwca 2011 r. i w systemie informatycznym firmy ubezpieczeniowej polisa gwarancyjna już nie widnieje, a jedynym sposobem na odzyskanie sumy 33.000 zł jest dochodzenie roszczeń na drodze cywilnej. Z przeprowadzonej rozmowy sporządzono notatkę służbową. Kontrolowana jednostka pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. wezwała PPHU „Technika” do zapłaty wadium pod rygorem wszczęcia postępowania sądowego. W związku z brakiem odpowiedzi w dniu 10 stycznia 2012 r. złożyła do Sądu Rejonowego w Olsztynie pozew przeciwko firmie o zapłatę 33.000 zł. Z informacji uzyskanych przez pełnomocnika gminy wynika, że roszczenie gminy Augustów zostało oddalone. Wskutek nieskierowania w terminie pisemnego żądania zapłaty do gwaranta badana jednostka utraciła prawo zatrzymania i skutecznego dochodzenia wadium, w wyniku czego uszczuplono środki publiczne na kwotę 33.000 zł – str. 23–24 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji obowiązków sprawozdawczych nałożonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) ustalono, że poszczególne szkoły oraz ZOES w Augustowie jako jednostka budżetowa nie przedkładały Panu Wójtowi jednostkowych sprawozdań Rb-Z i Rb-N – dane o stanie tytułów dłużnych i należności oraz wybranych aktywów finansowych szkół i ZOES były agregowane we „wspólnych” sprawozdaniach Rb-Z i Rb-N sporządzanych przez dyrektora ZOES. Było to niezgodne z przepisem § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów. Na podstawie sprawozdań jednostkowych właściwa jednostka samorządu terytorialnego sporządza sprawozdania łączne, a zatem umożliwienie Panu Wójtowi prawidłowego sporządzenia sprawozdań łącznych wymaga przekazania Urzędowi Gminy jednostkowych sprawozdań jednostek podległych. Wniosek dotyczący zapewnienia sporządzania i przedkładania do Urzędu sprawozdań jednostkowych ZOES i obsługiwanych przez niego szkół przekazano dyrektorowi ZOES w Augustowie w wystąpieniu wystosowanym po kontroli problemowej Zespołu. Zwrócenia uwagi Panu Wójtowi wymaga jednakże, iż winien Pan – jako organ przyjmujący sprawozdania – zapewnić prawidłowość wypełniania obowiązków sprawozdawczych przez podległe jednostki – str. 14 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że nie opracował Pan planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 111 protokołu kontroli.

         Ponadto ustalono, że na terenie gminy Augustów obowiązują zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata określone uchwałą Rady Gminy z dnia 13 sierpnia 2008 r. Treść uchwały nie uwzględnia jednak zmienionego z dniem 22 października 2007 r. brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, który nakazuje objęcie uchwałą także zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na czas nieoznaczony – str. 69 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała, że stosowano stawkę bazową czynszu regulowanego za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego ustaloną uchwałą Nr VI/51/99 Rady Gminy Augustów z dnia 26 marca 1999 r. (wynika to także z ustaleń kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej w ZOES w Augustowie). Należy wskazać, że kompetencja organu stanowiącego do ustalania w drodze uchwały stawek czynszu regulowanego obowiązywała pod rządami ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), uchylonej ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W obecnym stanie prawnym kompetencja do ustalania stawek czynszu za najem lokali należy do organu wykonawczego jednostki, tj. do Pana Wójta (art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.). Jak wynika z ustaleń kontroli, na terenie gminy Augustów obowiązuje uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… (podjęta na lata 2009-2014), określająca m.in. zasady polityki czynszowej – str. 70–71 protokołu kontroli.

Badanie trybu wyłaniania dzierżawców nieruchomości gminnych wykazało, że umowa dzierżawy nieruchomości nr 106/3 została zawarta bez uprzedniego sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę. Obowiązek sporządzenia i sposób upublicznienia wykazu wynikają z art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś wymagania co do treści wykazu określa art. 35 ust. 2 przywołanej ustawy. Ponadto ustalono, że umowa na dzierżawę przedmiotowej nieruchomości zawarta została na czas nieoznaczony bez uzyskania przez Pana zgody Rady Gminy wymaganej przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym – str. 73-74 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych wykazała nieprawidłowości przy upublicznieniu informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty w postępowaniu na budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, naruszające przepisy art. 92 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Nie stwierdzono bowiem, aby informacja o wyborze najkorzystniejszej oferty została zamieszczona przez zamawiającego na stronie internetowej oraz w miejscu publicznie dostępnym w jego siedzibie – str. 82 protokołu kontroli. W postępowaniu na „Zaciągnięcie kredytu długoterminowego na finansowanie planowanego deficytu budżetu Gminy Augustów w wysokości 2.444.000 zł” uchybiono zaś obowiązkowi zamieszczenia ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych. Wartość wybranej oferty wynosiła 525.438,85 zł. Na gruncie art. 95 ust. 1 ustawy zamawiający zobowiązany jest do zamieszczenia takiego ogłoszenia w BZP niezwłocznie po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego – str. 108 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków budżetowych stwierdzono brak kontrasygnaty Skarbnika na umowie powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych z tytułu odśnieżania dróg gminnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 89 protokołu kontroli.

Analiza wydatków sklasyfikowanych w rozdziale 60016 „Drogi publiczne gminne” wykazała błędne zaklasyfikowanie do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” wydatku na remont przepustów w wysokości 3.690 zł. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.), należało je sklasyfikować w par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 89 protokołu kontroli. Nadto ustalono, że błędnie sklasyfikowano wydatek na opracowanie dokumentacji projektowej przebudowy drogi w wysokości 9.000 zł. Sfinansowano go ze środków bieżących podczas, gdy miał on charakter wydatku majątkowego. Mimo tego, wydatek na opracowanie dokumentacji projektowej prawidłowo ujęto na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”. Spowodowało to jednakże niezgodność pomiędzy sumą wydatków inwestycyjnych poniesionych w 2011 r. w rozdziale 60016, par. 6050 a kosztami inwestycji drogowych ujętymi na koncie 080 – str. 101 protokołu kontroli.

Kontrola długu publicznego, przychodów i rozchodów budżetu wykazała przekroczenie o kwotę 6.547,55 zł planu rozchodów ustalonego uchwałą budżetową (w brzmieniu przyjętym uchwałą Nr X/92/11 Rady Gminy Augustów z dnia 28 grudnia 2011 r.). Stwierdzono, że faktyczne rozchody budżetu w 2011 r. wyniosły 750.122,55 zł (w tej kwocie ujęte zostały w sprawozdaniu Rb-NDS) przy planie w wysokości 743.575 zł. Wystąpiło zatem naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowiącego, że wydatki oraz łączne rozchody stanowią nieprzekraczalny limit. Przekroczenie limitu rozchodów miało związek z pożyczką udzieloną przez Pana Wójta OSP w Jeziorkach, której termin spłaty upływał 31 grudnia 2011 r. W wyjaśnieniu Skarbnik wskazała, że do końca 2011 r. OSP nie dokonało spłaty ani też nie wnosiła o zmianę terminu spłaty pożyczki, dlatego też nie została ona ujęta w planie rozchodów jako pożyczka długoterminowa, z terminem spłaty wykraczającym poza 2011 r. – str. 109 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań podatkowych opłacanych przez osoby fizyczne wykazało nieprawidłowości z tego zakresu polegające m.in. na doręczaniu decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego po terminie umożliwiającym podatnikom zapłatę I raty zobowiązania podatkowego w ustawowym terminie, przy jednoczesnym niezamieszczeniu w decyzjach wymiarowych informacji, że uległ zmianie termin płatności podatku wynikający z przepisów (w badanej próbie 3 nakazy płatnicze na kwotę 392 zł doręczono średnio 9,33 dni po terminie). Zgodnie bowiem z treścią art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia decyzji wymiarowej – str. 61-62 protokołu kontroli.

Następnym obszarem, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości były zagadnienia z zakresu powszechności i prawidłowości wymiaru należności podatkowych osobom fizycznym. Ustalenia w tej dziedzinie dotyczyły nieprowadzenia przez organ podatkowy czynności sprawdzających w zakresie wskazanym treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Wskazuje na to brak reakcji organu podatkowego na naruszenie przez podatników obowiązku przedkładania informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Jak wyszczególniono w opisie na stronach 41-42, 47-48 oraz 51 protokołu kontroli, informacji nie wyegzekwowano od: 15 podatników podatku rolnego (12,2% sprawdzonych pozycji), 11 podatników podatku od nieruchomości (11,58% sprawdzonych pozycji) oraz 20 podatników podatku leśnego (19,23% sprawdzonych pozycji). Brak informacji podatkowych uniemożliwił sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. W przypadku podatku od nieruchomości informacja jest podstawowym dokumentem źródłowym o powierzchni użytkowej budynków oraz ich przeznaczeniu, natomiast w przypadku podatku leśnego z informacji podatkowej winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym.

Stwierdzono także uchybienia w przypadku 2 podatników podatku od nieruchomości (o nr ewidencyjnych: 030/0046 oraz 030/0047). Powodem tego stanu rzeczy było:

- brak opodatkowania budynku mieszkalnego o powierzchni 70 m², zaniżenie dochodów z tego tytułu wynosiło 47 zł,

- przyjęcie do opodatkowania niewłaściwej (wyższej o 15 m²) powierzchni budynku mieszkalnego, zawyżenie podatku z tego tytułu wynosiło 10 zł.

Ustalenia dotyczyły także braku reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników, będącymi osobami fizycznymi, prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji (informacji) na podatek od środków transportowych – odpowiednio str. 55-57 protokołu kontroli. Dokonane ustalenia wskazują, że organ podatkowy niedostatecznie dokonywał czynności sprawdzających m.in. w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Niedotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji w wielu przypadkach skutkowało nieterminową wpłatą pierwszej raty podatku. Brak czynności sprawdzających potwierdza również opis na str. 57-58 protokołu kontroli, wskazujący na niedokonywanie bieżącej weryfikacji przedkładanych przez podatników podatku od środków transportowych deklaracji, co skutkowało również tym, że dwóch podatników, o nr ewidencyjnych 3052 oraz 3083 zadeklarowało podatek niezgodny ze stawką wynikającą z uchwały Rady Gminy. Zaniżenie dochodów z tego tytułu wyniosło ogółem 596 zł. Ustalono ponadto, że podatnik o nr ewidencyjnym 3075, posiadający  naczepę, w deklaracji wykazał dopuszczalną masę całkowitą (dmc) przyczepy równą masie całkowitej zespołu pojazdów, co uniemożliwiło zweryfikowanie prawidłowości opodatkowania. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów jest jednym z parametrów decydujących o wysokości opodatkowania. Ustawowym obowiązkiem podatnika jest zadeklarowanie podatku z uwzględnieniem potencjalnego (optymalnego) dmc zespołu pojazdów, zgodnie ze stawką określoną w uchwale Rady Gminy. W przypadku braku tych danych organ podatkowy winien wezwać podatnika do przedłożenia karty pojazdu, ewentualnie świadectwa homologacji. Organy podatkowe mają także możliwość uzyskania bezpłatnej informacji z centralnej ewidencji pojazdów prowadzonej przez właściwego ministra. Powyższe dane są organowi podatkowemu niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych w obrębie składanych deklaracji podatkowych.

Analizie poddano również decyzje podatkowe przyznające ulgi w zapłacie należności podatkowych, wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach), a winien być realizowany poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy decyzji podatkowych wynika, że organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 i § 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ nie wszystkie decyzje zawierały dostateczne uzasadnienie faktycznego, będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji, na podstawie których udzielono ulgi w zapłacie podatku – str. 66-67 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania egzekucyjnego stwierdzono nieprawidłowości opisane na str. 64-65 protokołu kontroli. Polegały one na braku terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Na dzień 31 grudnia 2011 r. zaległość nie objęta tytułami egzekucyjnymi dotyczyła łącznego zobowiązania pieniężnego i wynosiła 11.535 zł.

Nieliczne uchybienia stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one przypadków niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 64 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie określenia w procedurach wewnętrznych (zakresach obowiązków) zasad zastępstwa Skarbnika Gminy w czasie jego nieobecności.

2. Usunięcie z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza).

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zapewnienie zamieszczania na wszystkich rozchodowych dowodach kasowych dat odbioru gotówki z kasy,

b) ujmowanie w ewidencji wpłat i wypłat gotówką w tym samym dniu, w którym zostały dokonane,

c) przestrzeganie przy ewidencjonowaniu dochodów i wydatków budżetowych zasady kasowej realizacji budżetu,

d) wskazanie głównym księgowym jednostek budżetowych na konieczność zapewnienia na ostatni dzień roku budżetowego środków na rachunkach bieżących tych jednostek w wysokości umożliwiającej sfinansowanie wydatków za usługi bankowe, za które jednostki są obciążane w ostatnim dniu roku, mając na uwadze zapobieżenie występowaniu na koncie 223 w ewidencji budżetu salda strony Ma.

4. Rzetelne realizowanie uprawnień wynikających z posiadanych gwarancji ubezpieczeniowych.

5. Rozważenie podjęcia działań w celu ustalenia osób odpowiedzialnych za doprowadzenie do uszczuplenia środków publicznych w kwocie 33.000 zł w związku z utratą prawa zatrzymania wadium.

6. Egzekwowanie obowiązku przedkładania do Urzędu Gminy jednostkowych sprawozdań Rb-Z i Rb-N przez wszystkie jednostki budżetowe.

7. W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami:

a) sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości,

b) przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, polegającej na objęciu nią zasad wydzierżawiania i najmu nieruchomości na czas nieoznaczony.

8. Ustalenie przez Pana Wójta stawek czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali zgodnie z zasadami polityki czynszowej oraz warunkami obniżania czynszu przyjętymi przez Radę Gminy w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Augustów na lata 2009-2014, jak tego wymaga art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów...

9. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości:

a) sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia lub wydzierżawienia w przypadkach przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) uzyskiwanie zgody Rady Gminy na wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości na czas nieoznaczony (z zastrzeżeniem ewentualności odrębnej regulacji w tym zakresie przyjętej przez Radę Gminy w wykonaniu wniosku 7 b)).

10. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) upublicznianie informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty w sposób wymagany przepisami art. 92 ust. 2 Prawa zamówień publicznych,

b) zamieszczanie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych, jak tego wymaga art. 95 ust. 1 ustawy.

11. Przestrzeganie obowiązku uzyskania kontrasygnaty Skarbnika na dokumentach poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

12. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji wydatków budżetowych.

13. Przestrzeganie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowiącego, że rozchody ujęte w budżecie stanowią nieprzekraczalny limit.

14. Przestrzeganie obowiązku dokonywania czynności sprawdzających celem wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, dotyczących terminowości i prawidłowości składania deklaracji w sprawie podatku od środków transportowych.

15. Wyegzekwowanie od wszystkich podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości.

16. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania osób fizycznych podatkiem od nieruchomości z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikającego z ustawy  o podatkach i opłatach lokalnych oraz wyeliminowanie nieprawidłowości w tym zakresie.

17. Wyeliminowanie nieprawidłowości w obszarze pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od środków transportowych.

18. Zachowanie powszechności i terminowości doręczania podatnikom decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego.

19. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

20. Doprowadzenie do likwidacji nadpłat na kontach podatników, stosownie do obowiązujących przepisów.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                   Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

              w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach